N° 778
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la prévention d' actes de terrorisme et au renseignement ,
Par M. Marc-Philippe DAUBRESSE et Mme Agnès CANAYER,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
Première lecture : 4104 , 4153 , 4185 et T.A. 622 Commission mixte paritaire : 4333
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Sénat : |
Première lecture : 672 , 685 , 690 , 694 , 695 et T.A. 131 (2020-2021) Commission mixte paritaire : 762 et 763 (2020-2021)
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L'ESSENTIEL
Réunie le 20 juillet 2021 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois du Sénat a examiné le rapport d' Agnès Canayer (Les Républicains - Seine Maritime) et de Marc-Philippe Daubresse (Les Républicains - Nord) sur le projet de loi n° 771 (2020-2021) relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement , adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture .
I. UNE DIVERGENCE DU FOND LE SUIVI DES SORTANTS DE PRISON
Après l'échec de la commission mixte paritaire le 9 juillet 2021 , l'Assemblée nationale a achevé le 13 juillet l'examen en nouvelle lecture des 19 articles restant en discussion du projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement. Sur les 36 articles que comprenait le projet de loi, l'Assemblée nationale a adopté 6 articles sans modifications dont l'article 19 relatif aux conditions d'accès aux archives publiques et confirmé une suppression. Elle a adopté les 12 articles restants avec des modifications, substantielles s'agissant des articles 2, 3, 5, 11, 13 et 15.
A. UN DÉSACCORD INSURMONTABLE : LES MODALITÉS DE SUIVI DES PERSONNES CONDAMNÉES POUR TERRORISME SORTANT DE DÉTENTION
La sortie de détention des personnes condamnées pour des actes de terrorisme constitue un enjeu majeur de sécurité publique . Les outils à la disposition des pouvoirs publics pour assurer le suivi de ces personnes sont en effet incomplets. Comme le soulignait Muriel Jourda dans son rapport n° 572 (2020-2021) sur la proposition de loi renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention, « les personnes condamnées pour des actes de terrorisme commis entre le 21 juillet 2016 et le 10 août 2020 ne disposeront pas des crédits de réduction de peine prévus à l'article 721 du code de procédure pénale - sur la durée desquels sont assis les dispositifs de surveillance judiciaire et de suivi post-peine - et ne sont généralement pas soumis à une peine de suivi socio-judiciaire. Sauf trouble psychiatrique avéré, aucun dispositif de suivi judiciaire ne leur sera donc applicable ou ne permettra un accompagnement adapté à leur profil à l'issue de leur détention » 1 ( * ) .
C'est la raison pour laquelle le Parlement a adopté le 27 juillet 2020 la loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine 2 ( * ) . Cette loi visait, à titre principal, à introduire une nouvelle mesure judiciaire de suivi et de surveillance post-sentencielle pour les individus condamnés pour des faits de terrorisme, à leur sortie de détention, poursuivant deux finalités : prévenir la récidive et accompagner leur réinsertion . Le Conseil constitutionnel, saisi a priori de la loi adoptée par le Parlement, a toutefois jugé que la mesure envisagée n'était ni adaptée ni proportionnée à l'objectif poursuivi et a donc déclaré la mesure de sûreté contraire à la Constitution.
Deux types de réponses existent pour renforcer le suivi des personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention :
- le Gouvernement, suivi par l'Assemblée nationale, propose de porter la durée des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) à deux ans pour les personnes condamnées pour des actes de terrorisme sortant de détention (article 3), afin d'assurer leur surveillance effective. Cet allongement serait complété d'une « mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion », qui permettrait de soumettre les personnes condamnées pour terrorisme présentant une particulière dangerosité à des obligations visant à favoriser leur réinsertion à l'issue de leur peine (article 5) ;
- le Sénat, quant à lui, a choisi de renforcer les dispositifs de suivi judiciaire, car ceux-ci offrent des garanties plus importantes en matière de respect des droits et libertés des personnes. Il a donc, en première lecture, refusé l'allongement de la durée des MICAS , sur lequel pèse un risque constitutionnel fort, tout en créant une mesure de sûreté prononcée à l'issue de la détention de la personne qui comporterait des obligations tant d'accompagnement à la réinsertion que de surveillance .
Les discussions entre les rapporteurs, du Sénat et de l'Assemblée nationale, dans la perspective de la commission mixte paritaire du 9 juillet 2021, se sont concentrées sur la recherche d'un dispositif le plus adapté . Elles ont donné lieu à un grand nombre de propositions de compromis afin de parvenir à une adoption consensuelle d'un texte sur l'article 5. Alors que le Sénat tenait à conserver une mesure judiciaire qui soit une mesure d'ensemble, l'Assemblée nationale et le Gouvernement n'ont pas souhaité aller au-delà des obligations de réinsertions qu'ils avaient adoptées en première lecture. Cette profonde divergence de vues a conduit à l'échec de la commission mixte paritaire.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a intégralement rétabli son texte sur les articles 3 et 5 , ne démontrant d'aucune volonté de trouver un consensus autour des modalités de suivi des personnes condamnées pour terrorisme à leur élargissement.
* 1 Rapport n° 572 (2020-2021) de Muriel Jourda, déposé le 12 mai 2021. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl20-469.html .
* 2 Loi n° 2020-1023 du 10 août 2020 instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.