N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 8
Culture
Rapporteurs spéciaux :
MM. Vincent
ÉBLÉ et Didier RAMBAUD
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
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Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. La mission Culture est composée de trois programmes :
- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique (899,6 millions d'euros en crédits de paiements exécutés en 2020);
- le programme 175 « Patrimoines » consacré au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français (1 108,6 millions d'euros en crédits de paiement exécutés en 2020) ;
- le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », appelé à financer les politiques transversales : éducation artistique et culturelle, enseignement supérieur Culture et action culturelle internationale (1 155 millions d'euros en crédits de paiement exécutés en 2020).
Les dépenses de la mission « Culture » ont atteint en 2020 3,16 milliards d'euros, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Le taux d'exécution des crédits de la mission s'établit, dans ces conditions, à 105,5 % pour les AE et 106,8 % pour les CP.
2. L'écart constaté avec la prévision tient à l'exécution des programmes 131 « Création » et 175 « Patrimoines ». De nouveaux crédits leur ont été dédiés en cours d'exercice afin, notamment, de répondre aux incidences de la crise sanitaire sur le fonctionnement des institutions culturelles. Au-delà du redéploiement de crédits, le financement de ces mesures a pris la forme d'un recours aux réserves de précaution et à l'octroi de nouveaux crédits via les collectifs budgétaires. 148,4 millions d'euros ont ainsi pu être dégagés, dont 106,4 millions d'euros de crédits ouverts dans le cadre des collectifs budgétaires. Ces fonds supplémentaires représentent 52,7 % de l'écart constaté entre les crédits prévus en loi de finances initiale et ceux effectivement consommés. 65 % des crédits supplémentaires dédiés à la crise concernent la création. Il n'existe pas pour l'heure d'évaluation de la bonne attribution des sommes ainsi dégagées.
3. Le montant de l'ensemble des subventions versées aux 68 opérateurs de la mission « Culture » s'établit en 2020 à 1,2 milliard d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 168 millions d'euros par rapport à l'année 2019 . Ce montant représente 38,3 % des crédits consommés par la mission en 2020. Les rapporteurs spéciaux relèvent une surexécution des crédits de l'ordre de 24 % en AE et 25 % en CP. Les écarts constatés en 2020 entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution sont principalement imputables aux mesures adoptées en cours d'exercice afin d'aider les opérateurs à faire face aux mesures de confinement et de couvre-feu.
4. L'évaluation de la dépense fiscale rattachée à la mission « Culture »- 919 millions d'euros en 2020 - n'est pas totalement fiable : 7 dispositifs ne font pas l'objet de chiffrage (dont 5 au titre du programme 175 « Patrimoines »). Cette absence peut interroger sur l'efficacité desdits dispositifs.
5. L'exercice 2020 est venu exacerber la tendance à la sous-exécution des crédits dédiés au Pass Culture , enregistrée les années précédentes. La crise sanitaire a en effet limité l'offre et conduit au report de l'extension du dispositif. La dotation pour 2020 qui devait atteindre 49 millions d'euros a d'ailleurs été pour partie redéployée, à hauteur de 10 millions d'euros, pour financer le dispositif « L'été culturel et apprenant ». Sur les 39 millions d'euros restants, seuls 24,71 millions d'euros ont été effectivement consommés. Le caractère particulier de l'exercice 2020 rend néanmoins délicate toute évaluation. L'exercice 2021 devrait constituer un test plus probant avec la généralisation du dispositif. Celle-ci est accompagnée d'une réduction du montant accordé de 500 euros à 300 euros, somme plus proche des usages observés dans le cadre de l'expérimentation.
6. L'exécution 2020 met en avant des trajectoires contradictoires selon les programmes s'agissant des restes à payer. Leurs montants au titre du programme 175 « Patrimoines » et 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » sont en effet en baisse (respectivement -20 millions d'euros et -2,4 millions d'euros). Ces diminutions sont néanmoins en large partie compensées par la progression du solde au sein du programme 131 « Création » (+ 20 millions d'euros, soit une majoration de 17 %). Le ralentissement des chantiers en raison des mesures de confinement ne semble, dans ces conditions, n'avoir fragilisé que les opérations menées au titre du programme 131, ce qui peut susciter une interrogation quant au réel impact de la crise. La question des restes à payer n'est pas anodine tant elle peut susciter une certaine interrogation quant à la fiabilité de la programmation des grands travaux présentée chaque année au Parlement.
7. Le programme 175 « Patrimoines » a bénéficié en 2020 d'une ouverture de crédits supplémentaires de 238,78 millions d'euros en AE et 183,03 millions d'euros en CP. Cette majoration des crédits du programme 175 relève pour une large partie du rattachement des fonds de concours dédiés au financement de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris . En effet, 106,75 millions d'euros en AE (soit 44,1 % des mouvements de gestion intervenus en 2020 sur le programme 175) et 100,89 millions d'euros en CP (soit 55,12 % des mouvements de gestion intervenus en 2020 sur le programme 175) sont venus abonder le programme à cette fin. Il convient de rappeler à ce stade que l'utilisation du programme 175 « Patrimoines » pour la réhabilitation de la cathédrale n'est que cosmétique. L'intégralité des travaux doit en effet être financée par la souscription nationale instituée en 2019. Les dons financent également l'établissement public créé afin de superviser les travaux. Il est regrettable qu'aucune précision ne soit apportée dans le rapport annuel de performances sur le coût de cette structure. Les rapporteurs spéciaux rappellent que les recettes de TVA engendrées par le chantier de restauration auraient pu largement financer la charge administrative de l'établissement.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020
La mission « Culture » du budget général regroupe les crédits dédiés à l'action du ministère de la culture en faveur du patrimoine, de la création artistique, de la démocratisation et de la transmission des savoirs. Deux autres missions - « Médias, livre et industries culturelles » et « Recherche et enseignement supérieur » - participent au financement du soutien aux industries culturelles et de la promotion de la recherche culturelle et de la recherche scientifique. La mission « Culture » était composée, jusqu'en 2021, de trois programmes :
- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique ;
- le programme 175 « Patrimoines » consacré au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français ;
- le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », appelé à financer les politiques transversales : éducation artistique et culturelle, enseignement supérieur Culture et action culturelle internationale. Depuis le début de l'exercice 2021, rebaptisé « Soutien aux politiques du ministère de la culture », ce programme concentre désormais le financement de l'action culturelle internationale et des fonctions supports du ministère. Les crédits dédiés aux politiques transversales du ministère et à la politique pour la langue française et le plurilinguisme ont été dans le même temps rassemblés au sein du nouveau programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
1. Une exécution pour partie bouleversée par la crise sanitaire
Les dépenses de la mission « Culture » ont atteint en 2020 3,16 milliards d'euros, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) . Le taux d'exécution des crédits de la mission s'établit, dans ces conditions, à 105,5 % pour les AE et 106,8 % pour les CP .
Exécution des crédits de la mission « Culture » par programme en 2020
(en millions d'euros et en %)
|
Programme |
Crédits exécutés en 2019 |
Crédits votés LFI 2020 |
Crédits ouverts 2020 |
Crédits exécutés 2020 |
Évolution exécution 2020 / 2019 |
Écart exécution 2020 / LFI 2020 |
|
|
P. 131 Création |
AE |
790,7 |
853,0 |
931,6 |
919,6 |
+ 16,3 % |
+ 7,8 % |
|
CP |
779,5 |
825,4 |
902.6 |
899,6 |
+15,4 % |
+ 9,0% |
|
|
P. 175 Patrimoines |
AE |
1 063,1 |
971,9 |
1 301,8 |
1 088,5 |
+ 2,4 % |
+ 12,0 % |
|
CP |
946,8 |
971,9 |
1 128,8 |
1 108,6 |
+ 17,1 % |
+ 14,1 % |
|
|
P. 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
AE |
1 234,9 |
1 169,8 |
1 170,8 |
1 152,8 |
- 6,7 % |
-1,5 % |
|
CP |
1 189,1 |
1 163,8 |
1 174,4 |
1 155,0 |
-2,9 % |
-0,8 % |
|
|
TOTAL |
AE |
3 088,7 |
2 999,4 |
3 324,2 |
3 160,9 |
+ 2,3 % |
+ 5,55 % |
|
CP |
2 915,4 |
2 961,2 |
3 245,5 |
3 163,1 |
+ 8,5 % |
+ 6,82 % |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
L'écart constaté avec la prévision tient à l'exécution des programmes 131 « Création » et 175 « Patrimoines ». De nouveaux crédits leur ont été dédiés en cours d'exercice afin, notamment, de répondre aux incidences de la crise sanitaire sur le fonctionnement des institutions culturelles.
Cette surconsommation de crédits affecte plus nettement encore le programme 175 « Patrimoines ». 37 % des CP consommés au sein de la mission le sont au titre de ce programme, alors que la loi de finances initiale prévoyait que celui-ci ne concentre que 33 % des CP.
Répartition par programme des crédits de paiement consommés en 2020
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'écart constaté avec la prévision s'élève ainsi pour le programme 175 « Patrimoines » à 136,7 millions d'euros en CP par rapport à la prévision retenue en loi de finances, soit une surexécution de l'ordre de 14 %.
Synthèse des mouvements de crédits
intervenus en gestion
pendant l'exercice 2020
(en millions d'euros, en crédits de paiement)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La différence relevée pour le programme 175 « Patrimoines » ne relève pas cependant uniquement de la gestion de la crise sanitaire. Elle met en effet en relief l'utilisation du programme comme courroie de transmission pour le financement des travaux de restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, quand bien même ces crédits sont issus de la souscription nationale (cf infra ).
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2020
(en millions d'euros)
|
Prog. |
LFI 2020 |
Décrets de transfert |
Décrets de virement |
Décret annulation / dépenses accidentelles |
Arrêtés de report |
Arrêtés de rattachement/répartition |
Loi de finances rectificative |
Total ouvertures et annulations |
Crédits ouverts |
Exécution 2020 |
Écart consommé/ crédits alloués en LFI |
|
|
P131 « Création » |
AE |
853,0 |
0,3 |
21 |
7,7 |
1,4 |
48 |
78,4 |
931,6 |
919,6 |
66,6 |
|
|
CP |
825,4 |
0,3 |
21 |
6,3 |
1,4 |
48 |
77,0 |
902.6 |
899,6 |
74,1 |
||
|
P175 « Patrimoines » |
AE |
971,9 |
30,1 |
0,8 |
-0,07 |
119,8 |
60,6 |
27,4 |
238,8 |
1 210,7 |
1 088,5 |
116,6 |
|
CP |
971,9 |
30,1 |
0,8 |
61,5 |
85,0 |
27,4 |
183,0 |
1 128,8 |
1 108,6 |
136,7 |
||
|
P224 “Transmission” |
AE |
1 169,8 |
- 0,04 |
-1,97 |
12,3 |
0,9 |
-10,3 |
1 |
1 177,1 |
1 152,8 |
-17,0 |
|
|
CP |
1 163,8 |
-0,3 |
-1,97 |
17,3 |
5,6 |
-10 |
10,6 |
1 180,7 |
1 155,0 |
-8,9 |
||
|
Total mission |
AE |
2 999,4 |
30,1 |
-0,8 |
20,9 |
139,9 |
63,0 |
65,1 |
318,2 |
3 324,2 |
3 160,9 |
166,2 |
|
CP |
2 961,2 |
29,8 |
-0,8 |
21,0 |
85,0 |
70,2 |
65,4 |
270,6 |
3 245,5 |
3 163,1 |
201,9 |
|
Note de lecture : les chiffres présentés n'intègrent pas les ajustements techniques prévus par le présent projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La consommation des crédits de paiement de la mission « Culture » n'a pas, dans ces conditions, respecté la trajectoire définie en loi de programmation pluriannuelle 1 ( * ) . Celle-ci prévoyait un montant de 2,74 milliards d'euros pour l'année 2020, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » (256,8 millions d'euros en 2020). L'exécution a été supérieure à ce montant de 140 millions d'euros.
Exécution des crédits de la mission « Culture », hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » par rapport à la programmation pluriannuelle
(en milliards d'euros,
en crédits de
paiement)
|
LPFP |
Exécution |
|
2,78 |
2,91 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les dépenses de personnel de la mission sont toutes rassemblées au sein du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le montant exécuté en 2020 s'élève à 650,1 millions d'euros, soit une diminution de 8,1 % par rapport à l'exercice précédent. Cette baisse relative rompt avec la progression continue enregistrée entre 2014 et 2018 (+ 8,3 %) et la relative stabilité constatée en 2019 (-0,23 %).
Il est logique, dans ces conditions, que le plafond d'emplois ait été une nouvelle fois respecté. Le plafond exécuté s'élève à 9 388,44 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 196,56 ETPT de moins que ce que prévoyait le plafond d'emplois ministériel (loi de finances initiale et transferts en gestion en cours d'année).
Le report de recrutements en raison de la crise sanitaire justifie en large partie la baisse constatée.
Au-delà de l'impact de la pandémie, les rapporteurs spéciaux rappellent le défaut d'attractivité des emplois du ministère de la culture, compte-tenu du décalage indemnitaire observé avec les autres ministères. Les écarts de rémunérations observés entre les agents du ministère de la culture et ceux des autres administrations centrales peuvent atteindre 125 % selon les ministères. La mise en place en 2018 d'un plan de rattrapage, destiné à compenser d'ici 2022, doit permettre, à cette date, d'atténuer ces différences. 6,9 millions d'euros ont ainsi été dédiés à ce plan en 2020.
2. L'exécution 2020 du budget des opérateurs rattachés à la mission
68 opérateurs sont directement rattachés à la mission « Culture » :
- 13 au titre du programme 131 « Création » ;
- 16 au titre du programme 175 « Patrimoines » ;
- 39 au titre du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
La mission « Culture » abonde également des opérateurs rattachés à d'autres missions (Centre national de la recherche scientifique, Universités, Centre national du cinéma et de l'image animée...).
Le montant de l'ensemble des subventions versées aux opérateurs s'établit en 2020 à 1,2 milliard d'euros en crédits de paiement , soit une augmentation de 168 millions d'euros par rapport à l'année 2019. Ce montant représente 38,3 % des crédits consommés par la mission en 2020.
Les rapporteurs spéciaux relèvent une surexécution des crédits de l'ordre de 24 % en AE et 25 % en CP. Les écarts constatés en 2020 entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution sont principalement imputables aux mesures adoptées en cours d'exercice afin d'aider les opérateurs à faire face aux mesures de confinement et de couvre-feu.
Montant des subventions versées aux
opérateurs rattachés à la mission
« Culture »
en 2019 et en 2020
(en millions d'euros)
|
Exécution 2019 |
Prévision LFI 2019 |
Exécution 2019 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Création |
306,1 |
301,2 |
281,3 |
281,3 |
325,4 |
325,5 |
|
Patrimoines |
613,7 |
533,0 |
514,5 |
533,8 |
642,5 |
674,8 |
|
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
201,5 |
209,0 |
154,7 |
154,7 |
211,1 |
210,8 |
|
Total |
1 121,2 |
1 043,2 |
950,4 |
969,7 |
1 179,1 |
1 211,1 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
3. Les dépenses fiscales rattachées à la mission
Le soutien budgétaire aux politiques culturelles de la mission « Culture » est complété par un ensemble de dépenses fiscales qui sont rattachées à deux programmes de la mission : « Création » et « Patrimoines ». Ce dernier concentre 15 des 25 dispositifs fiscaux rattachés à la mission.
La réduction d'impôt au titre des dons , qu'il s'agisse du mécénat d'entreprises (article 238 bis du code général des impôts) ou des dons des particuliers (article 200 du code général des impôts), qui contribue largement à soutenir le secteur culturel, ne fait pas partie de ceux-ci. Cette dépense est en effet rattachée à la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
4 dispositifs de TVA ont été rattachés en 2020 à la mission, majorant substantiellement la dépense fiscale.
Le montant exécuté de ces dépenses fiscales s'élève, dans ces conditions, en 2020 à 919 millions d'euros . 730 millions d'euros correspondent aux réductions des taux de TVA sur les entrées au sein de lieux culturels. Ce montant est en diminution par rapport à l'année 2019, la dépense fiscale atteignant alors à périmètre constant 1 126 millions d'euros. Il est également inférieur aux prévisions initiales de la loi de finances pour 2020 , qui estimait le montant total à 1 085 millions d'euros. Une large partie de cet écart est imputable à une moindre dépense au titre de la TVA. Les mesures de confinement et de couvre-feu adoptées en 2020 pour faire face à la crise sanitaire ont, en effet, fragilisé les entrées dans les lieux concernés.
L'évaluation de la dépense fiscale n'est pas totalement fiable : 7 dispositifs ne font pas l'objet de chiffrage (dont 5 au titre du programme 175 « Patrimoines »). Cette absence peut interroger sur l'efficacité desdits dispositifs.
* 1 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.