N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 31
Sport, jeunesse et vie associative
Rapporteur spécial :
M. Éric
JEANSANNETAS
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
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Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. En 2020, les crédits consommés au titre de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » se sont élevés à 1 262,1 millions d'euros , soit un niveau inférieur au plafond fixé à 1 300 millions d'euros par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et actualisé par la loi de finances pour 2020.
2. Les conséquences de la crise sanitaire ont affecté l'exécution de deux programmes de la mission - le programme 219 « Sport » et le programme 163 « Sport, jeunesse et vie associative ».
Deux éléments doivent être soulignés :
- d'une part, certains crédits, rendus caducs, ont pu être redéployés , à l'instar de ceux prévus pour le SNU (29,8 millions d'euros), dont le séjour de cohésion n'a pas pu se tenir en 2020 - à l'exception de la Nouvelle-Calédonie - ou des primes prévues pour les médaillés aux Olympiades de Tokyo (5,5 millions d'euros), reportés en raison du Covid-19 ;
- d'autre part, des crédits complémentaires ont été ouverts pour financer des besoins nés de la situation sanitaire , essentiellement au titre de trois dispositifs - la compensation des pertes de recettes de billetterie des clubs sportifs professionnels (107 millions d'euros), les « vacances apprenantes » (50 millions d'euros), le renforcement du fonds de développement de la vie associative (5 millions d'euros).
3. Il en résulte une exécution finalement proche de la prévision initiale, avec une surconsommation limitée à 4 % en crédits de paiement (CP). En revanche, une sous-consommation des crédits ouverts est observée (- 9 % en CP) , ce qui résulte de la non-consommation en 2020 des crédits ouverts en fin d'année pour l'aide aux pertes de recettes de billetterie des clubs sportifs professionnels, intégralement reportée en 2021 (107 millions d'euros).
4. Deux facteurs de tension sur l'évolution ultérieure de la mission sont clairement identifiés :
- d'une part, la montée en puissance des politiques de l'engagement de la jeunesse , avec l'objectif de 250 000 jeunes en mission de service civique au titre du plan de relance et, surtout, la poursuite du déploiement du service national universel, dans un contexte où le coût du dispositif n'est pas maîtrisé ;
- d'autre part, l'entrée dans une phase décisive de la préparation des infrastructures des Olympiades de 2024 , alors que les coûts constatés font l'objet d'une progression qualifiée de « substantielle » par la Solidéo et que les financeurs publics doivent avaliser dans les prochaines semaines une actualisation de leurs contributions financières, définies en euro de 2016, pour tenir compte des effets de l'inflation.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020
1. Une mission dont les crédits ont été multipliés par près de trois depuis 2012
La mission « Sport, jeunesse et vie associative » est composée de trois programmes :
- le programme 219 « Sport » (34 % des crédits de la mission), qui porte principalement le soutien aux fédérations sportives et l'ouverture à tous de la pratique sportive, ainsi que le soutien aux opérateurs du sport (Institut national du sport, de l'expertise et de la performance [INSEP], écoles nationales du sport ; institut français du cheval et de l'équitation [IFCE] et musée national du sport) ;
- le programme 163 « Jeunesse et vie associative » (56 % des crédits de la mission), qui concerne essentiellement le développement du service civique, par le biais de l'Agence du service civique (ASC), la préfiguration du service national universel (SNU) ainsi que le soutien à la vie associative, en particulier par le soutien au Fonds de coopération de la Jeunesse et de l'Éducation populaire (FONJEP) et le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) ;
- le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques de 2024 » (10 % des crédits de la mission), qui constitue le vecteur budgétaire du soutien financier de l'État à l'organisation des Olympiades de 2024.
Avec un total de 1 262,1 millions d'euros exécutés en 2020 , cette mission représente seulement 0,2 % du budget général en termes de crédits budgétaires.
Deux caractéristiques de la mission doivent être relevées :
- d'une part, son accroissement tendanciel au cours des dernières années, détaillé dans le graphique ci-après, puisque ses crédits ont été multipliés par près de trois depuis 2012, à la faveur de l'universalisation du service civique et de la création du programme dédié aux Olympiades de 2024 ;
- d'autre part, le niveau élevé de dépenses fiscales qui lui sont rattachées et représentent près de 3 milliards d'euros, soit près de trois fois ses dépenses budgétaires.
L'accroissement des crédits de la mission se poursuivra au cours des prochains exercices compte tenu de la montée en puissance des dépenses relatives aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024, tandis que la généralisation annoncée du service national universel se traduira par un coût croissant.
Évolution des crédits de la mission depuis 2012
(en millions d'euros)
NB : P 219 désigne le programme 219 « Sport » ; P 163 désigne le programme 163 « Sport, jeunesse et vie associative » et P 350 désigne le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 ».
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
2. Une exécution perturbée en raison de la crise sanitaire, qui reste toutefois dans les limites du cadre actualisé de la loi de programmation des finances publiques
En 2020, les crédits consommés sur la mission s'élèvent à 1 262,1 millions d'euros, soit un niveau inférieur au plafond fixé à 1 300 millions d'euros par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 1 ( * ) et actualisé par la loi de finances pour 2020.
En loi de finances initiale pour 2020 , les crédits de la mission intégraient deux évolutions importantes :
- d'une part, une mesure de périmètre , avec le transfert des crédits de rémunération des 1 529 conseillers techniques sportifs (CTS) vers le programme 219 « Sport » 2 ( * ) , pour un montant de 120,8 millions d'euros 3 ( * ) , dont 84 millions d'euros au titre des rémunérations et 36,8 millions d'euros de contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » ;
- d'autre part, une mesure nouvelle , avec la création d'une nouvelle action au sein du programme 163 « Jeunesse et vie associative », dotée de 29,8 millions d'euros pour financer la montée en puissance du service national universel (SNU).
Toutefois, à l'exception du programme 350, l'exécution 2020 a été affectée par la crise sanitaire, dans deux directions différentes :
- d'une part, certains crédits, rendus caducs, ont pu être redéployés , à l'instar de ceux prévus pour le SNU (29,8 millions d'euros), dont le séjour de cohésion n'a pas pu se tenir en 2020 - à l'exception de la Nouvelle-Calédonie - ou des primes prévues pour les médaillés aux Olympiades de Tokyo (5,5 millions d'euros), reportés en raison du Covid-19 ;
- d'autre part, des crédits complémentaires ont été ouverts sur les programmes 219 et 163 pour financer des besoins nés de la situation sanitaire , essentiellement au titre de trois dispositifs - la compensation des pertes de recettes de billetterie des clubs sportifs professionnels (107 millions d'euros), les « vacances apprenantes » (50 millions d'euros) et le renforcement du fonds pour le développement de la vie associative (5 millions d'euros).
Le graphique et le tableau ci-après détaillent les mouvements de crédits intervenus en cours de gestion.
Évolution des crédits en cours de gestion en 2020
(CP, en millions d'euros)
NB : les 107 millions d'euros correspondant au dispositif de soutien aux pertes de billetterie des clubs sportifs professionnels ont été ouverts par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 au titre de la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles », sur la mission « Crédits non répartis », puis versés par transfert d'avance sur le programme 219 « Sport ».
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Mouvements de crédits intervenus en gestion au cours de l'exercice 2020
(CP, en millions d'euros)
|
Programmes |
LFI 2020 |
Reports entrants |
Fonds de concours et attribution de produits |
Transfert |
LFR |
Total des crédits alloués |
Écart crédits alloués / LFI 2020 |
|
219 |
427,7 |
0,93 |
- |
110,1 |
- |
538,8 |
+ 26 % |
|
163 |
660,2 |
0,86 |
0,02 |
- |
55,0 |
716,1 |
+ 8 % |
|
350 |
129,3 |
- |
- |
- |
- |
129,3 |
0 % |
|
Total |
1 217,2 |
1,8 |
0,02 |
110,1 |
55,0 |
1 384,2 |
+ 30 % |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Toutefois, le dispositif d'aide aux clubs sportifs professionnels pour compenser les pertes de recettes de billetterie 4 ( * ) n'a pas été exécuté en 2020 et a fait l'objet d'un report en 2021. C'est ce que le tableau ci-après met en évidence, avec une sous exécution de 21 % des crédits de paiement ouverts au titre du programme 219.
Le Gouvernement justifie cette difficulté en raison du besoin d'attendre la validation de l'aide par la Commission européenne au titre du contrôle des aides d'État, qui n'est intervenue que le 25 janvier 2021 5 ( * ) .
Il n'en reste pas moins une entorse marquée au principe d'annualité, qui, compte tenu des délais, ne pouvait être méconnue lorsque les crédits ont été demandés par le Gouvernement lors de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative.
Au-delà des principes budgétaires, le choix d'inscrire les crédits correspondant au sein des dépenses accidentelles et imprévisibles a nui à la lisibilité du dispositif de compensation et à sa bonne compréhension par les acteurs du monde sportif.
Exécution des crédits de la mission par programme en 2020
(en millions d'euros)
|
Programme |
Crédits exécutés en 2019 |
Crédits votés LFI 2020 |
Crédits ouverts 2020 |
Crédits exécutés 2020 |
Exécution 2020 / LFI 2020 |
Exécution 2020 / ouverture 2020 |
|
|
219 |
AE |
294,0 |
430,7 |
540,9 |
421,8 |
- 2 % |
- 22 % |
|
CP |
302,0 |
427,7 |
538,8 |
426,3 |
0 % |
- 21 % |
|
|
163 |
AE |
629,8 |
660,2 |
715,6 |
708,8 |
+ 7 % |
- 1 % |
|
CP |
631,0 |
660,2 |
716,1 |
708,1 |
+ 7 % |
- 1 % |
|
|
350 |
AE |
237,0 |
321,7 |
321,7 |
321,7 |
- |
- |
|
CP |
65,3 |
129,3 |
129,3 |
127,7 |
- 1 % |
- 1 % |
|
|
Total |
AE |
1 160,8 |
1 412,6 |
1 578,2 |
1 452,2 |
+ 3 % |
- 8 % |
|
CP |
998,3 |
1 217,2 |
1 384,1 |
1 262,1 |
+ 4 % |
- 9 % |
|
NB : à l'instar de la logique retenue par la Cour des comptes dans la note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission, les données renseignées sont retraitées des documents budgétaires concernant les AE du programme 350 pour neutraliser deux erreurs techniques faussant la réalité de la consommation. En effet, pour cette ligne, le consommé apparaît dans le système financier de l'État en négatif à - 54,1 millions d'euros, ce qui résulte de deux erreurs techniques. La première est intervenue dans le cadre de la bascule des engagements juridiques du centre de services partages des ministères sociaux vers celui ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports à la suite du rattachement du programme 350 à ce dernier ministère en 2020, l'engagement juridique pluriannuel de la Solidéo n'ayant pas été basculé. La seconde erreur est intervenue en fin de gestion 2020 et a affecté la consommation des crédits prévus pour la réalisation des travaux préalables au déménagement de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD).
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
3. D'importants redéploiements de crédits en cours de gestion
Comme le présente le tableau ci-avant, en dépit de la crise sanitaire et des ouvertures opérées en cours d'année, l'exécution 2020 des crédits de la mission se révèle assez proche de la prévision initiale . Seul le programme 163 fait état d'une sur-exécution, à hauteur de+ 7 %.
De fait, une simple comparaison agrégée des crédits prévus et exécutés par programme ne saurait rendre compte de l'ensemble des mouvements intervenus en gestion sur les programmes 219 et 163.
Sur le programme 163, les crédits initialement consacrés au service national universel (24 millions d'euros) et au compte d'engagement citoyen (CEC, 4,6 millions d'euros) ont été mobilisés pour financer trois dispositifs :
- la création d'un fonds de soutien aux associations gestionnaires de centres d'accueil de mineurs ou de classe de découverte (15 millions d'euros) ;
- le règlement de la dette contractée auprès de l'ACOSS au titre des missions de service civique, à hauteur de 14,5 millions d'euros 6 ( * ) ;
- l'abondement du fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour soutenir l'emploi associatif (3,6 millions d'euros, correspondant à 500 postes).
Sur le programme 219, des marges de manoeuvre ont été obtenues par la sous-consommation de la dotation pour les grands évènements sportifs internationaux (2,4 millions d'euros) et de l'absence de consommation au titre des primes des médaillés olympiques (5,5 millions d'euros) ainsi que par le dégel de fin de gestion (6,4 millions d'euros), obtenu à l'initiative du Sénat lors de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative.
Elles ont essentiellement permis d'augmenter la subvention versée à l'Agence nationale du sport de 15,7 millions d'euros, finançant le plan de soutien aux associations sportives via le fonds de solidarité.
* 1 Loi n°2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 2 Les crédits correspondant aux CTS étaient, jusqu'alors, portés par le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
* 3 En autorisations d'engagement et crédits de paiement (AE = CP).
* 4 Prévu par le décret n° 2020-1571 du 11 décembre 2020.
* 5 Voir la décision SA.59746 du 25 janvier 2021.
* 6 Les redéploiements de crédits ont contribué au règlement de 9,6 millions d'euros et le solde a été couvert par le dégel de la réserve de précaution.