N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 18
Justice
Rapporteur spécial :
M. Antoine LEFÈVRE
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
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Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1 . En 2020, les autorisations d'engagement (AE) de la mission « Justice » se sont élevées à 10,03 milliards d'euros, et les crédits de paiement (CP) à 9,15 milliards d'euros . Ainsi, le taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale s'élève respectivement à 110 % pour les AE , et 97,4 % pour les CP .
2. Si par rapport à 2019, les moyens consacrés à la justice ont augmenté de 10,7 % en AE et de 2,7 % en CP , hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », les crédits de paiement de la mission exécutés s'élèvent à 7,39 milliards d'euros. Par conséquent, l'exécution des crédits de la mission reste inférieure au plafond fixé pour l'annuité 2020 par la loi de programmation des finances publiques, ainsi qu'au plafond fixé par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice . Cette sous-exécution était prévisible, dans la mesure où le rapporteur spécial avait déjà regretté, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, une budgétisation inférieure à la programmation.
3. En 2020, les créations d'emplois promises sont au rendez-vous. Le nombre d'ETPT constaté en exécuté s'élève à 86 736 emplois , soit un taux d'exécution s'élevant à presque 99 % par rapport à l'autorisation fixée en loi de finances initiale. En exécution, le schéma d'emploi s'élève à 2 419 ETP, soit un léger dépassement de 49 ETP , qui s'explique principalement par une diminution de certains flux sortants.
4. L'exercice est encore une fois marqué par le dynamisme des frais de justice , alors même que le ralentissement de l'activité des juridictions en raison de la crise sanitaire aurait pu conduire à une modération de ces dépenses. En effet, les frais de justice, retracés au sein du programme 166 « Justice judiciaire » de la mission, se sont élevés à 526 millions d'euros en AE, et 544 millions d'euros en CP , soit une sur-exécution par rapport à la loi de finances initiale s'élevant respectivement à 7,2 % et 10,8 % . Ce dynamisme s'explique par un effet de « déstockage » et la mise en paiement de mémoires de frais antérieurs à 2020. Toutefois, compte tenu des difficultés récurrentes de budgétisation des frais de justice, et de leur coût croissant, le rapporteur spécial partage la recommandation de la Cour des comptes, qui appelle à améliorer la connaissance des frais de justice en optimisant les outils de gestion afin de contribuer à une meilleure maîtrise.
5. Sans surprise, les dépenses immobilières tardent à être concrétisées . Ce constat est reflété par la sur-exécution des AE prévues pour les dépenses d'investissement en matière d'immobilier judiciaire et pénitentiaire, et une sous-exécution des CP. Pour l'administration pénitentiaire, la mise en oeuvre du programme de création de 15 000 places supplémentaires de prison devrait se heurter à des retards importants. En effet, à la fin de l'année 2020, si 93 % des 7 000 places devant être livrées en 2022 étaient en phase opérationnelle, les travaux n'avaient été lancés que pour 46 % d'entre elles.
6. S'agissant de l'aide juridictionnelle, l'exercice 2020 a également été marqué par le ralentissement de l'activité des juridictions, ce qui s'est traduit par un taux d'exécution de l'enveloppe budgétaire globale de seulement 84 % . La réforme du dispositif, insérée contre l'avis du Sénat dans la loi de finances initiale, n'a pas encore produit pleinement ses effets, compte tenu du retard pris dans la publication du décret en Conseil d'État, qui n'est intervenue qu'en fin d'année.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020
En 2020, les autorisations d'engagement (AE) de la mission « Justice » se sont élevées à 10,03 milliards d'euros , et les crédits de paiement (CP) à 9,15 milliards d'euros .
Par conséquent, le taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale s'élève respectivement à 110 % pour les AE , et 97,4 % pour les CP . S'agissant des AE, le taux d'exécution, témoignant d'un dépassement de l'autorisation budgétaire initiale, est supérieur à celui constaté en 2019 qui était de 100 %. Pour les CP, il est légèrement inférieur à celui constaté en 2019 qui atteignait 98,4 %.
Exécution des crédits de la mission par programme en 2020
(en millions d'euros et en %)
|
Exécution 2019 |
LFI 2020* |
Exécution 2020 |
Exécution 2020 / Exécution 2019 |
Exécution 2020 / LFI 2020* |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Justice judiciaire |
3 530,6 |
3 466,6 |
3 616,2 |
3 506,5 |
3 829,0 |
3 480,1 |
108,5 % |
100,4 % |
105,9 % |
99,2 % |
|
Administration pénitentiaire |
3 670,4 |
3 693,9 |
3 582,8 |
3 959,2 |
4 357,3 |
3 863,4 |
118,7 % |
104,6 % |
121,6 % |
97,6 % |
|
Protection judiciaire de la jeunesse |
869,5 |
848,9 |
930,9 |
893,6 |
884,1 |
862,3 |
101,7 % |
101,6 % |
95,0 % |
96,5 % |
|
Accès au droit et à la justice |
452,8 |
452,9 |
530,5 |
530,5 |
466,1 |
465,2 |
102,9 % |
102,7 % |
87,9 % |
87,7 % |
|
Conduite et pilotage de la politique de la justice |
536,0 |
458,5 |
453,8 |
502,1 |
489,7 |
475,7 |
91,4 % |
103,8 % |
107,9 % |
94,8 % |
|
Conseil supérieur de la magistrature |
4,2 |
4,0 |
6,0 |
4,9 |
5,2 |
4,2 |
124,1 % |
104,4 % |
86,2 % |
85,8 % |
|
Total de la mission |
9 063,5 |
8 924,9 |
9 120,3 |
9 396,8 |
10 031,4 |
9 151,0 |
110,7 % |
102,5 % |
110,0 % |
97,4 % |
* y compris fonds de concours et attribution de produits.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Par rapport à 2019, les moyens consacrés à la justice ont augmenté de 10,7 % en AE et de 2,7 % en CP.
Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », les crédits de paiement de la mission exécutés s'élèvent à 7,39 milliards d'euros . Ainsi, même à périmètre courant, les crédits exécutés sont inférieurs au plafond fixé pour l'annuité 2020 par la loi de programmation des finances publiques 1 ( * ) , établi à 7,65 milliards d'euros. De plus, l'exercice 2020 est caractérisé par une sous-exécution par rapport au plafond fixé à 7,7 milliards d'euros par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice 2 ( * ) , soit une sous-exécution de 310 millions d'euros environ à périmètre courant.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le rapporteur spécial avait déjà regretté que la hausse des moyens de la justice en 2020 soit revue à la baisse 3 ( * ) , alors même que le Sénat avait déjà estimé que la trajectoire prévue par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice était insuffisante par rapport aux besoins . À l'époque, le Gouvernement avait indiqué que cette réévaluation à la baisse résultait d'un ajustement des crédits dédiés aux investissements immobiliers de l'administration pénitentiaire, dont la mise en oeuvre était moins rapide qu'initialement prévu.
Exécution des crédits de la mission par
programme en 2020,
hors dépenses de personnel
(en millions d'euros et en %)
|
Exécution 2019 |
LFI 2020 |
Exécution 2020 |
Exécution 2020 / Exécution 2019 |
Exécution 2020 / LFI 2020 |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Justice judiciaire |
1 172,3 |
1 108,3 |
1230,5 |
1120,8 |
1446,2 |
1097,4 |
123,4% |
99,0% |
117,5% |
97,9% |
|
Administration pénitentiaire |
1142,8 |
1166,3 |
951,3 |
1327,7 |
1752,8 |
1259,0 |
153,4% |
94,8% |
184,3% |
94,8% |
|
Protection judiciaire de la jeunesse |
353,1 |
332,5 |
394,8 |
357,4 |
357,0 |
335,3 |
101,1% |
93,8% |
90,4% |
93,8% |
|
Accès au droit et à la justice |
452,8 |
452,9 |
530,5 |
530,5 |
466,1 |
465,2 |
102,9% |
87,7% |
87,9% |
87,7% |
|
Conduite et pilotage de la politique de la justice |
363,8 |
286,3 |
271,3 |
319,5 |
307,3 |
293,2 |
84,5% |
91,8% |
113,2% |
91,8% |
|
Conseil supérieur de la magistrature |
1,8 |
1,7 |
3,2 |
2,1 |
2,5 |
1,6 |
141,9% |
75,2% |
79,6% |
75,2% |
|
Total de la mission |
3 486,7 |
3 348,0 |
3 381,6 |
3 658,1 |
4 332,1 |
3 451,6 |
124,2% |
103,1% |
128,1% |
94,4% |
Source : commission des finances du Sénat
À périmètre courant, si les dépenses de personnel ont augmenté de 2,2 %, les dépenses hors dépenses de personnel ont augmenté de 24,2 % en AE et de 3,1 % en CP par rapport à 2019 .
Par rapport à la loi de finances initiale, les dépenses hors dépenses de personnel présentent un taux d'exécution contrasté.
S'agissant des AE, le montant exécuté est supérieur de 28,1 % par rapport au montant autorisé en loi de finances initiale , soit un écart de 950 millions d'euros environ. L'essentiel de cette sur-exécution résulte des dépenses d'investissement du programme 107 relatif à l'administration pénitentiaire, et plus précisément de l'engagement des dépenses immobilières de ce programme qui bénéficient d'un report de crédits de 2019 important ( cf. infra ).
S'agissant des CP , le taux d'exécution des crédits inscrits en loi de finances initiale pâtit notamment de la crise sanitaire qui s'est traduite par un ralentissement de l'activité des juridictions . Ainsi, les économies réalisées sur les dépenses hors titre 2 en raison de l'épidémie de la Covid-19 sont estimées à 175,6 millions d'euros en 2020 4 ( * ) .
Exécution des crédits de la mission par
programme en 2020,
uniquement dépenses de
personnel
(en millions d'euros et en %)
|
Exécution 2019 (AE=CP) |
LFI 2020 (AE=CP) |
Exécution 2020 (AE=CP) |
Exécution 2020 / Exécution 2019 |
Exécution 2020 / LFI 2018 |
|
|
Justice judiciaire |
2 358,3 |
2385,7 |
2382,8 |
101,0% |
99,9% |
|
Administration pénitentiaire |
2527,6 |
2631,5 |
2604,5 |
103,0% |
99,0% |
|
Protection judiciaire de la jeunesse |
516,4 |
536,2 |
527,0 |
102,1% |
98,3% |
|
Accès au droit et à la justice |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Conduite et pilotage de la politique de la justice |
172,2 |
182,5 |
182,5 |
106,0% |
100,0% |
|
Conseil supérieur de la magistrature |
2,4 |
2,8 |
2,6 |
110,7% |
93,8% |
|
Total de la mission |
5 576,9 |
5 738,7 |
5 699,3 |
102,2% |
99,3% |
Source : commission des finances du Sénat
Les dépenses de personnel de la mission, qui représentent les deux tiers des crédits de celle-ci, progressent de 2,2 % en 2020 par rapport à 2019 , conformément à la hausse des effectifs prévus par la loi de finances initiale ( cf. infra ) et au caractère prioritaire de cette mission depuis plusieurs exercices. La sous-exécution des dépenses de personnel constatée pour le programme relatif au Conseil supérieur de la magistrature traduit en réalité une sous-exécution mineure, de l'ordre de 1,7 équivalents temps plein travaillé (ETPT).
* 1 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 2 Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
* 3 Rapport spécial de la mission « Justice » sur le projet de loi de finances pour 2020, p.10-11.
* 4 Note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes, p. 16.