B. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX : UN EFFORT DE TRANSPARENCE ET DE SINCÉRISATION À MENER EN VUE DU PROJET DE LOI DE FINANCES 2022 ET DU PROLONGEMENT DE LA MISSION
1. Une sous-exécution structurelle des crédits des programmes de la mission dommageable pour l'effectivité de l'autorisation parlementaire
Les rapporteurs spéciaux soulignent le bien-fondé des objectifs poursuivis par la mission : transformer l'action publique, diffuser une « culture numérique » au sein des administrations et des services publics et responsabiliser les gestionnaires. Ils regrettent néanmoins que ces objectifs ne trouvent aujourd'hui qu'une traduction budgétaire limitée et insuffisante .
a) Une mission inscrite dans la démarche de réforme des politiques publiques amorcée par « Action Publique 2022 »
La mission s'inscrit dans les objectifs de transformation des politiques publiques définis dans le cadre de la démarche Action publique 2022 , amorcée en février 2018 à l'occasion du 1 er Comité interministériel de la transformation publique (CITP).
Pour suivre ces réformes, le Gouvernement avait retenu un baromètre de l'action publique fondé sur le suivi des « objets de la vie quotidienne » (OVQ). 66 OVQ, qui devaient concerner directement la vie quotidienne des Français avaient donc été identifiés dans une circulaire du Premier ministre en 2019 36 ( * ) .
Ces OVQ n'ont pourtant pas fait la preuve de leur efficacité. Peu connus de nos concitoyens, ils étaient jugés marqués par une approche verticale de l'action publique. Le cabinet de la ministre de la transformation et de la fonction publiques a admis devant les rapporteurs spéciaux que cette désignation un peu « barbare » des réformes à mener au sein des administrations et des ministères n'avait pas suscité l'élan attendu. Certains objectifs reprenaient pourtant des réformes aujourd'hui appréciées et menées à bien, tel le prélèvement à la source ou le dédoublement des classes de grande section, CP et CE1 dans les réseaux d'éducation prioritaire.
Le Gouvernement a donc fait le choix de changer cette formulation, en retenant une nouvelle architecture de réforme publique, organisée autour de « réformes prioritaires » et placée sous la responsabilité du ministère de la transformation et de la fonction publiques. Lors de chaque conseil des ministres, un ou plusieurs ministères doivent présenter les progrès accomplis dans la mise en oeuvre de ces réformes prioritaires. Elles sont concrètement suivies par la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) 37 ( * ) . Un baromètre, construit à partir de données nationales et territoriales a été mis en place. Au 7 mai 2021, 36 réformes prioritaires font l'objet d'un suivi régulier.
En parallèle de cette démarche, la mission « Action et transformation publiques » doit soutenir l'engagement pris en septembre 2020 par le ministère de la transformation et de la fonction publiques de rendre accessibles en ligne les 250 démarches administratives les plus usuelles . Selon les informations communiquées par le ministère et par le directeur interministériel de la transformation publique lors de son audition par les rapporteurs spéciaux, une démarche « accessible » est une démarche faisable en ligne par le plus grand nombre, avec un niveau de satisfaction élevé.
L' observatoire de la qualité des démarches en ligne , introduit en juin 2019, réalise un suivi de la satisfaction des usagers et de l'accessibilité de ces 250 démarches. Au printemps 2021, de nombreux efforts restent à faire pour respecter l'engagement pris par le Gouvernement :
- s'agissant de l'accessibilité en
ligne,
et en particulier sur mobile, les objectifs ne sont pas encore
atteints : 37 démarches n'ont fait l'objet d'aucune
numérisation, 12 ne sont que partiellement réalisables en ligne
et 4 projets de numérisation sont encore en attente de
déploiement ;
- s'agissant de la satisfaction des usagers , sur les 244 démarches analysées, 45 seulement présentent un niveau acceptable de satisfaction (au moins 8 usagers satisfaits sur 10), plus de 140 démarches n'offrent aucune analyse de satisfaction ;
- s'agissant de l'intégration des démarches à la plateforme « FranceConnect » , 92 démarches, soit 37 % seulement des démarches suivies, sont accessibles via cette plateforme.
De l'audition du cabinet du ministère de la transformation et de la fonction publiques, il ressort que les difficultés rencontrées s'expliquent par le caractère interministériel des actions menées , qui nécessitent de multiples coordinations et arbitrages. Ainsi, et à moins d'un an de l'échéance, de très nombreux progrès restent encore à faire et il semble difficile, dans ces conditions, de croire que l'échéance sera tenue pour ces 250 démarches administratives. Si la ministre de la transformation et de la fonction publiques s'est présentée comme la ministre de la qualité des services publics lors de son audition par les rapporteurs spéciaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, force est de constater que des progrès demeurent à réaliser dans ce domaine.
b) Des objectifs ambitieux, mais des sous-consommations préjudiciables
Au regard des chiffres relatifs à l'exécution des crédits de la mission en 2020, les rapporteurs spéciaux réitèrent leurs alertes quant à la capacité des directions responsables des programmes de la mission à mobiliser les crédits à un rythme aussi soutenu que celui qui était envisagé lors de la création de la mission en 2018 .
Les sous-consommations systématiques constatées depuis 2018 indiquent une défaillance du suivi et de l'estimation des besoins réels des porteurs de projets. Cette situation est dommageable pour la sincérité de la budgétisation des programmes et l'effectivité de l'autorisation parlementaire . Après plus de trois ans de fonctionnement, et alors que la mission est supposée être menée à son terme en 2022, une réflexion sur les modalités de réduction de ces écarts de consommation doit être engagée et le devenir de la mission clarifié .
2. La sous-utilisation des crédits de la mission interroge sur sa performance et sur son suivi
a) Le programme 348, des retards et des lacunes dans l'avancement et le suivi des projets sélectionnés
(1) Un retard significatif dans la mise en oeuvre des actions du programme, aggravé par la crise sanitaire
Le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » témoigne de retards croissants par rapport au calendrier retenu lors de la création de la mission , en 2018, qui se retrouvent dans l'exécution des crédits.
Évolution des crédits du programme 348 depuis 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Pour 2020, les crédits exécutés en AE atteignent 165,7 millions d'euros, elles excèdent donc la prévision, mais plusieurs centaines de millions d'euros avaient été reportés en 2020 (cf. supra ). Ainsi, sur le milliard d'euros de crédits prévu pour le programme 348 depuis sa création en 2018, seulement 259,1 millions d'euros ont été engagés, soit un peu plus de 25 % de l'enveloppe dédiée à la rénovation des cités administratives . C'est d'autant plus dommageable que le coût des projets sélectionnés a été estimé à environ 990 millions d'euros, soit un montant équivalent à celui prévu sur le programme et qui devra in fine être engagé pour mener à bien l'ensemble des projets retenus dans ce cadre.
Les crédits de paiement du programme témoignent
également d'une sous-exécution importante
,
avec
près de
48,6 millions d'euros en CP consommés sur les 288
millions d'euros ouverts depuis l'exercice 2018, soit 16,9 % de
l'enveloppe dédiée
.
Le démarrage des
travaux financés par le programme était fixé initialement
à 2020.
Les rapporteurs spéciaux constatent qu'à
la
fin 2020, seulement 3 projets sur les 39 chantiers retenus pour le
programme ont démarré leurs travaux.
À la
mi-2021,
seulement 6 chantiers ont débuté leurs travaux, et
près de 15 projets ne démarreront pas avant
l'année 2022
.
Ce retard remet en cause le calendrier
prévisionnel du programme, en même temps qu'il questionne
l'efficacité de sa gouvernance
.
S'il a pu être aggravé par la crise sanitaire, les rapporteurs spéciaux relevaient déjà le décalage entre l'ambition du programme et la réalité de son avancement lors du suivi de l'exercice en 2019 . Les gestionnaires du programme expliquent ces glissements par la nature immobilière et la grande ampleur des projets financés, ce qui peut être entendu. Toutefois, il est regrettable que ce glissement n'ait donné lieu à aucun ajustement des ambitions ou des crédits demandés chaque année, ni à aucune clarification sur le calendrier du programme . Ces retards sont d'autant plus dommageables que le risque de surcoût s'est significativement accru cette année. En effet, les maîtres d'oeuvre constatent une hausse du coût des matériaux de près de 10 % , du fait de difficultés d'approvisionnement. Or, comme la DIE l'a rappelé en réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux, l'enveloppe ouverte sur le programme 348 est une enveloppe fermée, qui nécessite un pilotage fin des crédits.
(2) Des interrogations sur la pertinence et le suivi des actions financées par le programme, auxquelles les changements d'indicateurs n'ont pas permis de répondre
Dans son avis du 23 mai 2019 sur le programme 348 38 ( * ) , le Conseil de l'immobilier de l'État (CIE) avait déjà eu l'occasion de faire part de ses préoccupations concernant la stratégie et le suivi des projets financés par le programme 348 . Le CIE avait ainsi mis en exergue des lacunes importantes s'agissant des fiches projets et le tableau de bord de la DIE , qui ne permettent pas de saisir pleinement le futur état d'achèvement des projets faisant l'objet d'opérations de rénovation.
La démarche de validation des projets de
rénovation a également été mise en cause par le
CIE
, qui
soulignait que près de 12 projets sur
les 39 retenus présentaient des gains faibles ou peu satisfaisants.
En outre, près de 7 projets ont été validés
malgré des avis négatifs de la direction de l'habitat, de
l'urbanisme et des paysages.
La maitrise d'ouvrage souffre par ailleurs de lacunes significatives , parmi lesquelles : un déficit de compétences et de moyens humains et une prise en compte encore perfectible des enjeux de modernisation et de numérisation des espaces de travail, enjeux renforcés par la crise sanitaire, qui a modifié les modes de travail des administrations et des agents publics.
Enfin, le programme n'est pas exempt d'interrogation sur sa contribution à la maitrise des dépenses publiques et les bénéfices attendus. En particulier, le risque d'une sous-occupation des cités administratives consécutive à la numérisation et la mutualisation des services hébergés n'est qu'incorrectement anticipée.
Dans ces conditions, les rapporteurs spéciaux constatent que le changement des indicateurs de performance intervenu en 2020 n'a pas permis d'accroître le suivi de l'avancement des projets financés par le programme 348.
Indicateurs de performance du programme 348
retenus
pour les exercices 2018 et 2019
|
Indicateurs du programme |
Réalisation 2018 |
Cible 2019 |
Réalisation 2019 |
|
|
Objectif 1 : Optimiser le parc immobilier |
Indicateur 1.1 performance énergétique des bâtiments, mesuré en kWh/m2 |
Non déterminée |
Non déterminée |
Non déterminée |
|
Indicateur 1.2 Part d'études de projets engagées, mesuré en % de crédits AE engagés |
Non déterminée |
100 |
Non déterminée |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
En 2018 et 2019, la maquette de performance du programme n'avait retenu que deux indicateurs, dont l'un, bien que discutable dans son approche, permettait de suivre l'avancement du programme en évaluant la part des crédits engagés. Ces indicateurs, qui n'ont pas été suivis ni mesurés en 2019, ont été remplacés à partir de l'exercice 2020.
Indicateurs de performance du programme 348
retenus
à partir de l'exercice 2020
|
Indicateurs du programme |
Réalisation 2019 |
Cible 2020 |
Réalisation 2020 |
|
|
Objectif 1 : Assurer la transition énergétique |
Indicateur 1.1 économie d'énergie attendue, mesurée en kWh |
139 000 |
139 000 |
137 500 |
|
Indicateur 1.1 optimisation de la surface occupée, mesurée en m2 |
239 000 |
239 000 |
257 000 |
|
|
Objectif 2 : S'assurer de l'efficience des projets financés |
Indicateur 2.1 Efficience énergétique des rénovations, mesurée par le coût en € par kWh économisé |
7,1 |
7,1 |
7,2 |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Les indicateurs de performance du programme 348 retenus à partir de 2020 portent sur les gains attendus de chantiers qui peinent à être engagés. Les gains définitifs des projets ne seront mesurables précisément qu'après la mise en service effective des cités rénovées ou construites.
Les résultats retracés ici sont donc des estimations, qui n'engagent que peu les gestionnaires du programme, qui ne renseignent pas sur les effets concrets des travaux engagés et qui ne se prêtent pas non plus à une mesure annuelle . Ils ne permettent donc aucun suivi de l'avancement des projets soutenus par le programme ni des crédits alloués, pour une information quasi-nulle du Parlement. En l'état, les rapporteurs spéciaux considèrent qu'ils ne répondent pas aux critères définis à l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances 39 ( * ) , aux termes duquel « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ».
Recommandation n° 1 : revoir les indicateurs de performance du programme 348 « Rénovation des cités administratives et des sites multi-occupants » pour donner une idée précise, en cours de gestion, de l'état d'avancement des projets, du calendrier prévisionnel d'engagement des crédits et des économies d'énergie attendues au fur et à mesure de leur réévaluation. Une partie de ces données est d'ores et déjà transmises à la Cour des comptes.
b) Sur le programme 349, un pilotage structurellement complexe et une sous-exécution systématique
(1) Les sous-consommations sur le programme 349, le reflet d'un pilotage des crédits complexe
L'objectif du programme 349 « Fonds pour la transformation de l'action publique» (FTAP) est louable : il doit soutenir les réformes porteuses d'économies à moyen terme au sein des services de l'État en finançant le coût supplémentaire que peut représenter une telle réforme dans sa phase initiale . En effet, les rapporteurs spéciaux s'accordent avec le Gouvernement sur le fait que le premier obstacle à la mise en oeuvre d'une réforme est bien souvent son coût d'entrée. De fait, la création d'un Fonds destiné à soutenir les projets dans leur phase d'amorçage devait conduire les administrations volontaires à dépasser cet obstacle initial.
Évolution des crédits du programme 349 depuis 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Pour 2020, les crédits exécutés en AE atteignent 151,9 millions d'euros. Depuis le lancement du programme, 237,3 millions d'euros en AE ont été engagés, sur les 685 millions d'euros ouverts, soit 34,6 % . La nette accélération constatée en 2020, et saluée par les rapporteurs spéciaux, s'explique malheureusement par les délais constatés les années précédentes dans la contractualisation des projets (cf. infra ), avec pour résultat un retard dans l'engagement des dépenses.
Cet effet de rattrapage ne s'est pas encore matérialisé pour les crédits de paiement. Ainsi, les crédits de paiement consommés en 2020 s'élèvent à 71,9 millions d'euros. Sur deux ans, 109,5 millions d'euros sur les 365,6 millions d'euros ouverts ont été consommés, soit moins d'un tiers de l'enveloppe autorisée .
Les sous-consommations sur le programme 349 reflètent le retard significatif pris dans sa mise en oeuvre, retard encore aggravé par le contexte de crise sanitaire . Le FTAP est en effet fondé sur des séquences d'appels à projet, ouverts aux administrations centrales et déconcentrées de l'État. À ce jour, six sessions d'appels à projet ont été menées, aboutissant à la sélection de 97 projets . Selon les données transmises par le Gouvernement dans le programme de stabilité 40 ( * ) , ces projets devraient générer 850 millions d'euros annuels d'économies pérennes sur le moyen-terme . Il ne s'agit toutefois que d'une prévision.
(2) Le FTAP, un dispositif complexe qui peine à trouver le bon rythme d'exécution des crédits
Depuis sa création en 2018, le programme 349, en partie du fait de sa vocation interministérielle, souffre de freins structurels.
Le pilotage du FTAP, assuré en 2018 et 2019 par la direction du budget, est transféré depuis 2020 à la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) . Lors de son audition par les rapporteurs spéciaux, le cabinet du ministère de la transformation et de la fonction publiques a indiqué que ce changement de tutelle devait permettre une « reprise en main » du programme , dont la gestion souffrait jusqu'ici de multiples lacunes. Les rapporteurs spéciaux constatent toutefois que cette reprise en main n'a pas encore produit ses effets : au contraire, la crise sanitaire est venue aggraver les fragilités existantes.
Évolution de l'indicateur d'efficience du FTAP
|
Sous-indicateurs |
Cible 2019 |
Réalisation 2019 |
Cible 2020 |
Réalisation 2020 |
|
|
Indicateur 1.1 : Efficience du fonds pour la transformation de l'action publique |
Taux de sélectivité des projets, en % de projets retenus |
25 |
58 |
50 |
57 |
|
Délai d'instruction moyen des projets, en jours |
70 |
71 |
60 |
98 |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
La cible retenue pour le taux de
sélectivité du FTAP est passée
de 25 % en 2019
à 50 % en 2020, soit un taux de sélectivité moindre pour
les projets financés par le FTAP
.
Elle n'en a
réalité jamais été atteinte, que ce soit en 2019 ou
en 2020.
Deux explications peuvent être apportées : soit, et c'est la thèse défendue par la DITP et le ministère, les administrations présentent des projets de très bonne qualité , ce qui accroît leur probabilité d'être sélectionnées, soit, et c'est plus inquiétant, cet assouplissement traduit la difficulté pour le FATP de disposer d'un nombre suffisant de projets à porter et à financer et interroge donc sur l'attractivité du Fonds pour les administrations, centrales comme déconcentrées. Pour les rapporteurs spéciaux, l'explication se situe probablement entre les deux : ils rappellent en effet que le principe du « un euro investi pour un euro d'économie pérenne » a lui-même été remis en cause pour pouvoir accroître le nombre de projets sélectionnés.
Le délai d'instruction moyen des projets est en forte dégradation en 2020 (98 jours). S'il faut sans doute y voir l'une des conséquences de la crise sanitaire, qui a logiquement conduit à retarder le processus de contractualisation et les discussions avec les porteurs de projets, il convient de relever que ce délai d'instruction apparaissait déjà trop élevé en 2019 (71 jours) :
- la validation et le financement des projets incluent de nombreuses parties prenantes, compliquant de fait la démarche de contractualisation. Le délai de contractualisation, procédure au cours de laquelle interviennent les ministères de tutelle des lauréats, les porteurs lauréats, la direction du budget et la DITP, s'en ressent. Cinq mois en moyenne sont aujourd'hui nécessaires pour négocier et approuver les contrats de transformation, préalable nécessaire à tout déblocage des crédits ;
- la mise en oeuvre des projets implique la coordination d'acteurs évoluant dans des administrations et des ministères différents , ce qui complique leur gestion et leur application ;
- enfin, la crise sanitaire est venue aggraver les difficultés existantes . Plusieurs réunions, qui devaient conduire à préparer des projets pour la sélection ou à négocier des contrats de transformation, ont dû être annulées. De même, une partie des équipes de la DIPT a été mobilisée pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire sur l'organisation du travail des agents publics. La gestion du FTAP a donc été confiée à une équipe réduite, alors même qu'elle nécessite des expertises rares et fortement sollicitées.
Ainsi, alors qu'il a entamé sa quatrième année d'existence en 2021, le FTAP témoigne encore d'un niveau d'exécution comme d'une qualité de pilotage préoccupants. Pour les rapporteurs spéciaux, et bien qu'il s'agisse d'un choix bienvenu en termes de cohérence, il demeure très probable que le transfert de la gestion du FTAP au sein du ministère de la transformation et de la fonction publiques ne suffise pas à mettre un terme aux carences observées ces trois dernières années.
Les rapporteurs spéciaux ne sont pas entièrement convaincus du choix initial de créer un programme ad hoc pour lancer des projets innovants en phase d'amorçage. Certains d'entre eux auraient très bien pu être portés directement par les gestionnaires des programmes des administrations concernées. Par ailleurs, dans les documents budgétaires, la part des crédits obtenus par chacun des programmes en provenance du FTAP devrait être très clairement identifiée, ainsi que leur utilisation .
Recommandation n° 2 : identifier clairement dans les documents budgétaires, et pour chacun des programmes concernés, la part des crédits en provenance du Fonds pour la transformation de l'action publique. Cet effort de clarification doit également porter sur les projets soutenus : date d'amorçage, coût prévisionnel total, part et utilisation des crédits en provenance du FTAP. Les indicateurs de performance du programme 349 doivent être modifiés en conséquence.
Recommandation n° 3 : hors de la phase d'amorçage, confier directement aux gestionnaires et responsables de programme les crédits prévus sur le Fonds pour la transformation de l'action publique. Prévoir de réutiliser les crédits non consommés sur le FTAP pour les réformes et les chantiers informatiques conduits par les gestionnaires eux-mêmes, dans un effort de responsabilisation des administrations.
c) Le programme 351, un fonds de soutien dont l'existence même interroge
(1) Une sous-exécution très significative des crédits, antérieure à la crise sanitaire
Le programme 351 « Fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines » (FAIRH) vise à soutenir des programmes de transformation en matières de ressources humaines. Il ne réalise quasiment aucune consommation directe de crédits, mais opère des transferts et des virements de crédits à destination de programmes portant des réformes en matière de ressources humaines sur leur périmètre.
Évolution des crédits du programme 351 en 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
En 2020, les crédits consommés en AE et
en CP atteignent
6,9 millions d'euros, sur les 50 millions d'euros ouverts
en loi de finances initiale,
dont 40 millions en titre 2
(dépenses de personnel). Toutefois,
ces crédits ne sont
pas, pour la grande majorité, « directement »
consommés sur le programme 351
, ils sont
transférés vers les programmes des administrations
bénéficiaires
41
(
*
)
.
En 2020, dix programmes, pour douze projets
de réforme, ont bénéficié d'un transfert depuis le
programme 351
pour 463 803 euros en titre 2 et 4 349 913 euros en
hors titre 2.
La sous-consommation observée sur le FAIRH est,
à l'instar des programmes 348 et 349, récurrente.
Sur
l'enveloppe de 100 millions d'euros de crédits ouverts entre 2019 et
2020 pour le programme, seulement
15,8 ont été
mobilisés.
Le Gouvernement explique cette sous-consommation
par le caractère progressif des transformations d'ampleur qui
devraient recevoir un appui du Fonds, et qui prennent du temps à se
déployer et
à produire leurs effets en matière de
ressources humaines
(fermeture de certains services, mobilités
entre services publics ou vers le privé, réaffectation des
agents).
Par ailleurs, toujours selon les informations
transmises par le Gouvernement, ces projets d'accompagnement sont
majoritairement construits dans une perspective pluriannuelle et ont subi un
fort glissement calendaire du fait de
la suspension de certaines
réformes dans le contexte de la crise sanitaire
.
Pour les rapporteurs spéciaux, ces explications, et en particulier celles liées à la crise, sont une nouvelle fois insuffisantes pour défendre l'exécution d'un programme structurellement sur-budgétisé. Ainsi, les crédits devraient de nouveau être sous-consommés en 2021. La DGAFP évalue en effet l'enveloppe prévisionnelle des besoins à 30 millions d'euros, dont 15 millions relevant de cofinancements initialement prévus pour l'année 2020 et reportés. C'est donc bien inférieur aux 41,3 millions d'euros ouverts sur le programme en loi de finances initiale pour 2021.
(2) Une faible lisibilité des opérations budgétaires
En plus des douze projets déjà évoqués, le programme 351 a cofinancé en 2020 un projet de transformation des ressources humaines du nouveau réseau de proximité des finances publiques, à hauteur de deux millions d'euros en titre 2.
Toutefois, en raison des règles de gestion applicables aux crédits de titre 2, et à l'instar de ce que les rapporteurs spéciaux avaient constaté en 2019, le ministère a eu recours à une mécanique budgétaire peu lisible pour financer ce projet. En effet, les virements de crédits ne sont possibles que dans la limite d'un plafond de 2 % des crédits ouverts sur le titre 2 du programme destinataire du virement, ce qui rendait impossible le virement prévu pour accompagner la mise en oeuvre du nouveau réseau de proximité. Pour contourner cet obstacle, et pour traduire le financement du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du service public local » par le programme 351, le Gouvernement a procédé en loi de finances rectificative à une moindre annulation des crédits sur le programme 156 et une sur-annulation à due concurrence des crédits sur le programme 351.
Les rapporteurs spéciaux estiment que ce type d'opération budgétaire, complexe, est symptomatique des défauts structurels du Fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines (FAIRH). Non seulement les crédits sont plus difficiles à suivre, tout comme les réformes accompagnées par le programme 351, mais ces opérations montrent que le véhicule choisi, celui d'un programme ad hoc , n'est sans doute pas le plus adapté.
Recommandation n° 4 : supprimer le programme 351 et réallouer les crédits aux programmes qui mettent directement en oeuvre les réformes à forte composante ressources humaines. À défaut, redéployer les crédits au programme 148 « Fonction publique », rattaché à la mission » Transformation et fonction publiques » depuis le 1 er janvier 2021. L'action n° 3 du programme porte en effet plusieurs fonds destinés à soutenir des réformes ou des actions dans le domaine des ressources humaines : le fonds d'innovation RH, le fonds interministériel pour l'amélioration des conditions de travail, le fonds pour les systèmes d'information des ressources humaines, le fonds pour l'égalité professionnelle. Par cohérence, les indicateurs du programme 351, tel que présentés dans la maquette 2021, devraient être repris sur le programme 148.
Le programme 351, dont la suppression était prévue initialement pour 2022, n'a en effet pas fait la preuve de son utilité . Sa mise en oeuvre témoigne d'une sous-exécution structurelle en même temps que sa valeur ajoutée reste à démontrer. Ce constat semble partagé par la ministre de la transformation et de la fonction publiques , Amélie de Montchalin, qui a indiqué, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2020 à l'Assemblée nationale, « réfléchir au positionnement » et aux évolutions à apporter au programme 351 42 ( * ) .
Dans ces deux notes d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Action et transformation publiques » en 2019 et en 2020 , la Cour des comptes recommande également de supprimer le Fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines , ou tout du moins de le rattacher au programme 148 « Fonction publique ».
(3) Un suivi fragile de la performance du FAIRH
Pour l'exercice 2020, le programme 351 retient un indicateur unique, relatif au délai d'instruction des projets à compter de l'accusé de réception des dossiers complets . Cet indicateur doit permettre d'évaluer l'efficacité à mobiliser les crédits du fonds pour les administrations porteuses de transformation, dès réception de leur dossier. La cible, d'abord fixée à 60 jours en 2019, a été ramenée à 50 jours pour 2020 et 2021. En 2020, le délai moyen atteint 27,5 jours. Pour la Cour des comptes, cette rapidité pourrait être le signe d'une moindre sélectivité du fonds, qui a validé l'ensemble des projets présentés en 2019 et en 2020 43 ( * ) . Elle souligne également que les projets cofinancés, du fait de leur caractère le plus souvent interministériel ou inter-administrations, sont bien souvent connus avant leur examen par le jury de sélection du FAIRH. La valeur de cette procédure de sélection s'en trouve donc amoindrie.
Cet indicateur ne permet par ailleurs aucunement de suivre l'évolution des opérations de transfert et les effets des réformes financées. La fragilité de la maquette de performance du FAIRH avait été identifiée dès l'exercice 2019 par les rapporteurs spéciaux, ainsi que par la Cour des comptes 44 ( * ) .
Pour ces raisons, les indicateurs du projet annuel de performance du programme ont été complétés à partir de l'exercice 2021 :
- le premier objectif, relatif à l'efficience du fond et intégrant le sous-indicateur existant, a été enrichi d'un sous-indicateur représentant le « taux de consommation effective des plafonds de co-financement alloué » , afin de mesurer le niveau de consommation des crédits par les projets bénéficiaires d'un cofinancement issu du FAIRH ;
- un second objectif, relatif à l'accompagnement des agents publics , a été introduit dans la maquette du programme 351. Il se décline en trois sous-indicateurs. Le premier mesure le nombre total d'agents bénéficiaires de mesures d'accompagnement cofinancées par le FAIRH. Les deux autres sous-indicateurs décomposent ce résultat en distinguant le nombre d'agents bénéficiaires d'un dispositif indemnitaire et le nombre d'agents bénéficiaires d'un ou de plusieurs autres dispositifs d'accompagnement.
S'il va dans le bon sens, ce changement de la maquette de performance ne résoudra pas l'ensemble de lacunes observées s'agissant du suivi de l'efficience du FAIRH. Conformément à leur précédente recommandation, et si les crédits y étaient redéployés, les rapporteurs spéciaux préconisent plutôt d'intégrer ces indicateurs dans le cadre du programme 148 « Fonction publique » .
d) Le programme 352, un instrument dynamique dont le devenir doit être clarifié
Le programme 352 « Fonds pour l'accélération des start-ups d'État » vise à financer l'émergence et le développement de produits et services numériques innovants pour moderniser l'État et les services publics. En comparaison avec les autres programmes de la mission « action et transformation publiques », le programme 352 affiche des niveaux d'exécution satisfaisants.
Évolution des crédits du programme 352 depuis 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
En 2020, 9,6 millions d'euros ont été
consommés en AE, sur
les 9,2 millions d'euros ouverts en loi de
finances initiale.
Ce haut niveau d'engagement se place dans la
continuité de l'exercice 2019 (7,3 millions d'euros consommés,
contre 7,2 millions d'euros en prévision). Le niveau de consommation des
crédits de paiement est quant à lui inférieur à la
prévision, à 6,2 millions d'euros, contre 11,2 millions d'euros
autorisés en loi de finances initiale pour 2020. Il se situe
néanmoins à un niveau proche de celui constaté en 2019.
Cette sous-exécution en 2020 est d'autant plus sujette à interrogation qu' un examen des crédits fait apparaître des dépenses qui dépassent largement les objectifs fixés par le Fonds du programme 352 et qui relèvent davantage d'une politique plus large en faveur de la numérisation de l'État, dans le contexte de la crise sanitaire :
- le financement du Commando UX 45 ( * ) , une équipe d'experts chargée d'améliorer le processus de dématérialisation des 250 démarches administratives les plus usuelles (cf. supra ), dont 14 membres ont été intégrés dans l'administration en 2020 ;
- le recrutement des entrepreneurs d'intérêt général (EIG), au nombre de 41 en 2020. Les administrations ont en effet la possibilité de recruter, sur une durée inférieure à un an, des experts du numérique et de la société civile, désignés sous le sigle EIG ;
- la préparation des volets innovation et transformation numérique dans le cadre du plan de relance , ainsi que le soutien à la mise en oeuvre du télétravail pour les agents publics .
Si le changement de dénomination du programme, désormais intitulé « Innovation et transformation numériques », a permis de clarifier son périmètre lors de l'examen de la loi de finances pour 2021, la pertinence de son rattachement à la mission « Transformation et fonction publique » reste contestable . Il est de très faible ampleur comparé aux programmes 348 (un milliard d'euros pour les cités administratives) et 349 (700 millions d'euros au titre du Fonds pour la transformation de l'action publique). Les actions qu'il finance pourraient être plus à propos intégrées, avec les crédits alloués au Fonds pour l'accélération des start-ups d'État (FAST), à l'action 16 du programme 129 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » , qui correspond à la coordination de la politique numérique . La dimension interministérielle du FAST serait ainsi conservée.
Recommandation n° 5 : supprimer le programme 352 et faire porter ses crédits et ses objectifs par l'action 16 « Coordination de la politique numérique » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». La logique interministérielle du programme serait ainsi conservée et le Fonds pourrait s'intégrer aux autres actions d'ores et déjà portées par la Direction interministérielle du numérique (Dinum), responsable du programme 352.
3. Une réflexion à engager sur le devenir des programmes de la mission au-delà de 2022
En dépit de ses faiblesses, la mission « Action et transformation publiques » porte des enjeux majeurs pour la modernisation et l'amélioration de la gestion des services publics . La crise sanitaire constitue un défi supplémentaire pour les administrations de l'État.
Toutefois, l'approche adoptée depuis 2018, par le biais de programmes ad hoc , souffre de nombreuses lacunes, qui se révèlent dans les sous-exécutions systématiques constatées chaque année par les rapporteurs spéciaux. Certains de ces programmes devraient être supprimés, d'autres devront par la force des choses être pérennisés, puisque le rythme de décaissement des crédits est insuffisant pour permettre d'atteindre les cibles fixées d'ici 2022. Les indicateurs de suivi, le pilotage des programmes, les informations disponibles ainsi que les effets attendus ne sont pas à la hauteur des attentes, d'autant plus que la sincérité budgétaire n'a jamais été respectée pour cette mission.
L'impression de complexité et le caractère encore laborieux de la mise en oeuvre des projets sélectionnés ont été renforcés par la création, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, de la mission « Plan de relance » . Les gestionnaires des programmes ont admis que cela leur avait posé des difficultés pour suivre leurs programmes, d'autant plus que certaines actions du plan de relance recoupent en partie leurs objectifs, à l'image de l'appel à projet pour la rénovation des bâtiments publics ou de l'enveloppe de 500 millions d'euros ouverte pour accélérer la transformation numérique des administrations et des services publics.
Le devenir de la mission, dont l'extinction était à l'origine prévue pour 2022, doit être clarifié. Elle pourrait être prolongée , le cabinet du ministère de la transformation et de la fonction publiques ayant par ailleurs évoqué lors de leur audition par les rapporteurs spéciaux un projet de modification de la maquette de la mission , afin de regrouper l'ensemble des moyens relevant du ministère , et qui devrait comprendre la nouvelle direction de l'e nseignement supérieur de l'État (Diese). De plus, la DIE a indiqué aux rapporteurs spéciaux que l'ensemble des livraisons de travaux prévues en 2022 a pour la plupart été décalé à la fin de l'année 2023, voire à la fin de l'année 2024 pour la cité de Bordeaux . Pour autant, dans sa réponse au questionnaire, le ministère de la transformation et de la fonction publiques a indiqué qu' une réflexion était encore en cours pour définir le portage budgétaire des restes à payer au-delà de 2022 , que ce soit pour le programme 348 ou pour le programme 349.
La modification de la maquette serait sans doute la bienvenue, si elle a bien lieu puisqu'aucune information concernant son périmètre n'a été transmise dans le cadre du débat d'orientation des finances 46 ( * ) publiques. Elle devra également s'accompagner d'un effort de rationalisation des programmes existants, de transparence sur l'état d'avancement des projets et de sincérisation sur les crédits soumis à l'autorisation parlementaire .
Recommandation n° 6 : clarifier, dès le projet de loi de finances pour 2022 et en prévision, les programmes sur lesquels pourraient éventuellement être portés les restes à charge des programmes 348 et 349 si la mission « Transformation et fonction publiques » n'était pas conservée. C'est d'autant plus important que la mission a été renommée et que sa maquette devrait être modifiée dans le cadre du prochain projet de loi de finances. Cette clarification devra s'accompagner d'un effort de transparence sur l'état d'avancement des projets et les économies effectivement réalisées, ainsi que d'un effort de sincérité budgétaire pour les crédits soumis à l'autorisation du Parlement.
* 36 Circulaire n°6117/SG du Premier ministre du 3 octobre 2019 . Objet : suivi des priorités de l'action gouvernementale.
* 37 Circulaire n°6230/SG du Premier ministre du 18 novembre 2020 . Objet : suivi de l'exécution des priorités gouvernementales.
* 38 Conseil de l'Immobilier de l'État, Avis de suite sur la rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants (programme 348), mai 2019.
* 39 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances .
* 40 Programme de stabilité 2021-2027 , présenté par le Gouvernement au mois d'avril 2021.
*
41
Ce qui
avait pu conduire à certaines difficultés en gestion. Se
référer à la contribution des rapporteurs spéciaux
Thierry CARCENAC et Claude NOUGEIN au titre de la mission « Action et
transformation publiques » dans le cadre du
rapport
n° 528
(2019-2020) sur le projet de loi de
règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019
de M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur général, fait
au nom de la commission des finances, déposé le 17 juin
2020.
* 42 Audition de la ministre de la transformation et de la fonction publiques, Amélie de Montchalin , par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale le 1 er juin 2021.
* 43 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2020 de la mission « Action et transformation publiques » , avril 2021.
* 44 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2019 de la mission « Action et transformation publiques » , avril 2020.
* 45 UX désigne l'expérience utilisateur.
* 46 Tome 2 du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en 2022 , juin 2021.