TITRE II
GARANTIR LE LIBRE EXERCICE DU CULTE
CHAPITRE IER
RENFORCER LA TRANSPARENCE DES CONDITIONS
DE L'EXERCICE DU
CULTE
Section 1
Associations cultuelles
Article 26
Actualisation des règles d'organisation
et de
fonctionnement des associations cultuelles
L'article 26 du projet de loi entend moderniser les règles de fonctionnement des associations cultuelles régies par la loi de 1905. Outre une actualisation des exigences tenant à leur composition , il prévoit un nouveau dispositif « anti-putsch » imposant que les statuts associatifs soumettent certains actes importants à la délibération d'un organe collégial (nouvelles adhésions, modification statutaire, cessions et, le cas échéant, recrutement de ministres du culte).
La commission a adopté les simplifications proposées, au prix de la mention désormais explicite dans la loi de l' interdiction pour les associations cultuelles de troubler l'ordre public par leur objet statutaire ou par leurs activités réelles. Approuvant l'instauration d'un dispositif « anti-putsch » pour lutter contre les risques d'entrisme d'éléments radicalisés, elle a toutefois limité la compétence du pouvoir rélementaire à la seule fixation des modalités d'application des nouvelles procédures mentionnées au présent article.
La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État (loi de 1905) fixe l'essentiel des règles d'organisation et de fonctionnement des associations cultuelles par renvoi aux règles générales résultant de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association (loi de 1901) : création par convention entre membres ; licéité de l'objet ; liberté de départ des membres ; capacité juridique et patrimoine ; cas de dissolution ; fusion et scission...
Il en découle notamment que les modalités de constitution des associations cultuelles relèvent ainsi du régime libéral de la déclaration administrative préalable en préfecture .
Toutefois, plusieurs éléments propres aux associations cultuelles obéissent à des règles spéciales fixées par la loi de 1905 :
- leur composition est soumise à des exigences spécifiques (imposant un minimum de membres - de 7 à 25 personnes - fixé en fonction de la taille de la commune où elles ont leur siège) ;
- leurs dirigeants doivent soumettre annuellement au contrôle de leur assemblée générale les actes de gestion financière et d'administration légale des biens ;
- surtout, leur objet obéit à un principe de spécialité exclusive . Créée pour « subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice public d'un culte » (article 18), l'association ne doit et ne peut être consacrée qu'à des activités en lien avec l'exercice de ce culte 405 ( * ) (sous la seule réserve des activités qui se rattachent directement à l'exercice du culte et présentent un caractère strictement accessoire), le respect de cette condition d'exclusivité s'appréciant au regard non seulement des stipulations statutaires de l'association (son objet), mais aussi de ses activités réelles.
L'article 26 du projet de loi conserve l'essentiel de ces dispositions, qui figurent actuellement à l'article 19 de la loi de 1905 (principe de spécialité exclusive, possibilité de retrait des membres, contrôle de l'assemblée générale sur les actes de gestion), sous réserve d'une réécriture formelle (afin de renvoyer à d'autres articles de la loi de 1905 les dispositions étrangères aux règles de fonctionnement des associations cultuelles 406 ( * ) ).
Il vise, en outre, à moderniser les règles de fonctionnement des associations cultuelles régies par la loi de 1905 :
- en actualisant les exigences tenant à leur composition (suppression des seuils variables en fonction du lieu d'implantation, au profit d'un minimum de sept personnes majeures, domiciliées ou résidant dans la circonscription religieuse définie par les statuts de l'association) ;
- et en imposant désormais que les statuts associatifs soumettent certains actes importants à la délibération d'un organe collégial (nouvelles adhésions, modification statutaire, cessions, et, le cas échéant, recrutement de ministres du culte).
Estimant que ce dispositif « anti-putsch » ne suffira pas, à lui seul, à empêcher l'entrisme d'éléments radicalisés particulièrement déterminés au sein de certaines communautés religieuses, les rapporteures ont néanmoins proposé à la commission d'approuver l'objectif recherché par le projet de loi : protéger les associations contre d'éventuelles prises de contrôle par une minorité, assurer une meilleure information de leurs membres sur la gestion de leur patrimoine immobilier et sur le recrutement de leurs officiants. La plupart des représentants des cultes qu'elles ont reçus en audition ont insisté sur le caractère déjà très collégial des décisions prises actuellement au sein des associations cultuelles.
Les rapporteures se sont toutefois interrogées sur la proportionnalité de l'atteinte ainsi portée aux libertés de culte et d'association, s'étonnant qu'un renvoi à un décret en Conseil d'État permette au pouvoir exécutif de définir lui-même les procédures concernées par cet article, au risque de constituer une délégation indue des compétences qui n'appartiennent, en tout état de cause, qu'au seul législateur.
À leur initiative, la commission a adopté un amendement de précision COM-389 visant à lever l'ambiguïté de la rédaction proposée et à limiter la compétence du pouvoir règlementaire à la seule fixation des modalités d'application de l'article .
La commission a également souhaité consacrer dans la loi l' interdiction pour les associations cultuelles de troubler l'ordre public par leur objet statutaire ou par leurs activités réelles. Cette exigence, pourtant élémentaire afin de lutter contre certaines formes de séparatisme religieux, ne résultait en effet actuellement que de la jurisprudence du Conseil d'État 407 ( * ) ( amendement COM-388 des rapporteures).
La commission a adopté l'article 26 ainsi modifié .
Article 27
Renforcement du contrôle du caractère
cultuel
des associations relevant de la loi de 1905
(déclaration
administrative quinquennale)
L'article 27 du projet de loi vise à renforcer le contrôle du caractère cultuel des associations régies par la loi de 1905 en subordonnant le bénéfice des avantages tirés de cette qualité à une déclaration quinquennale et à l'absence d'opposition de l'administration.
Approuvant l'instauration d'une manifestation régulière de volonté, la commission a cependant souhaité introduire plus de souplesse lors du renouvellement des demandes de reconnaissance du caractère cultuel des associations. Elle a ainsi prévu une simple obligation d'information auprès de l'administration, ouvrant la possibilité d'une prolongation automatique par tacite reconduction.
En l'état du droit, les associations cultuelles se constituent librement, suivant le régime libéral de la déclaration préalable commun à toutes les associations. Elles bénéficient de plein droit, sans être obligées d'effectuer d'autres démarches administratives, de certains avantages spécifiques attachés à ce statut .
Les avantages fiscaux et financiers des associations cultuelles
Les associations cultuelles bénéficient d'avantages spécifiques instaurés progressivement par le législateur pour tenir de leur utilité publique particulière :
- Capacité, dès 1905, de recevoir librement des libéralités 408 ( * ) , avec droits de mutation à titre gratuit pour les dons et legs 409 ( * ) ;
- Possibilité de faire bénéficier leurs donateurs de réductions d'impôt 410 ( * ) sur le revenu ou les sociétés ;
- Baux emphytéotiques administratifs à objet cultuel sur des immeubles appartenant aux collectivités territoriales 411 ( * ) ;
- Emprunts garantis par les communes et départements sous certaines conditions 412 ( * ) ;
- Exonération des taxes foncières (pour les locaux affectés à l'exercice public du culte et qui ne sont pas utilisés pour un usage privatif) 413 ( * ) ;
- Exonération de taxe sur les transferts de biens mobiliers 414 ( * ) ;
- Exonération de taxe d'aménagement (du fait qu'elles gèrent des lieux de culte).
Enfin, les associations cultuelles font partie des « organismes à but non lucratif » qui ne sont pas soumis aux impôts commerciaux (impôts sur les sociétés, contribution économique territoriale, taxe sur la valeur ajoutée).
L'éventuel contrôle par l'administration de la qualité cultuelle d'une association établie sur le fondement de la loi de 1905 intervient donc a posteriori , et seulement dans certains cas :
- soit en cas de contestation par l'administration de la réalité de son caractère cultuel ; c'est notamment le cas lorsque le préfet s'oppose aux libéralités reçues par une association (dont il est informé en application de l'article 910 du code civil) ;
- soit spontanément à la demande de l'association qui cherche à s'assurer de son éligibilité à certains avantages. Une association qui souhaite savoir si elle entre bien dans la catégorie des associations cultuelles peut ainsi demander à l'administration de se prononcer expressément sur sa situation juridique afin de prévenir tout contentieux en la matière (« rescrit administratif » prévu par le V de la loi du 12 mai 2009). Elle peut également interroger les services fiscaux sur la question spécifique de sa capacité à faire bénéficier ses donateurs de certaines déductions d'impôt sur le revenu ou sur les sociétés (« rescrit fiscal » prévu à l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales).
L'article 27 du projet de loi vise à renforcer le contrôle du caractère cultuel des associations régies par la loi de 1905 en subordonnant désormais systématiquement le bénéfice des avantages tirés de leur qualité cultuelle à une déclaration quinquennale spécifique et à l'absence d'opposition de l'administration.
Ce régime, figurant au sein d'un nouvel article 19-1 de la loi de 1905, est plus souple que le régime d'autorisation préalable initialement envisagé par le Gouvernement dans la version du projet de loi soumise au Conseil d'État.
S'ajoutant - sans s'y substituer - à l'obligation de déclaration initiale au titre de la loi de 1901, il impose une déclaration du caractère cultuel des associations souhaitant bénéficier des avantages propres à leur catégorie , et donne au préfet un délai de deux mois suivant la déclaration pour s'y opposer s'il constate que l'association ne remplit pas ou plus les conditions d'objet et de fonctionnement prévues par les articles 18 et 19, ou pour un motif d'ordre public. Le préfet pourra également retirer le bénéfice de ces avantages à tout moment pour ces mêmes motifs, après mise en oeuvre d'une procédure contradictoire.
En l'absence d'opposition, l'association déclarante bénéficiera pour cinq années, renouvelables par nouvelle déclaration au préfet, dans les mêmes conditions, des avantages propres à la catégorie des associations cultuelles
Une entrée en vigueur progressive est prévue à l'article 45 du projet de loi : cette mesure s'appliquera dans un délai d'un an suivant l'entrée en vigueur des dispositions réglementaires nécessaires, sauf pour les associations qui auraient déjà obtenu une décision favorable à l'issue d'une procédure de rescrit, qui doivent pouvoir continuer à en bénéficier pour le reste de sa durée de validité (voir commentaire infra ). La procédure de rescrit administratif sera en conséquence supprimée, l'absence d'opposition ayant désormais les mêmes effets juridiques.
La commission des lois a jugé pertinent l'objectif recherché par le Gouvernement , qui souhaite pouvoir ainsi s'assurer qu'une association cultuelle bénéficiant d'importants avantages fiscaux respecte bien les règles de fonctionnement qui s'imposent à elle et ne trouble pas l'ordre public. Il serait inconcevable que la générosité publique et le contribuable financent par ce biais des entreprises séparatistes .
Toutefois, elle a également été sensible aux critiques exprimées par de nombreux représentants des cultes, qui craignent qu'un tel excès de formalisme confine à la suspicion généralisée contre les croyants et nuise à l'activité ou au financement d'associations bien installées et parfaitement respectueuses des lois de la République.
En outre, comme l'ont relevé les rapporteures pendant leurs auditions, il n'est pas établi que les services des préfectures disposent réellement des moyens suffisants pour faire face à l'afflux de dossiers qu'il leur faudra désormais instruire chaque année, eux qui peinent déjà à répondre dans un délai raisonnable aux demandes de rescrits administratifs déposées par les associations cultuelles. Alors que l'étude d'impact évoque un quintuplement des demandes, aucune hausse de moyens correspondante n'a, semble-t-il, été prévue.
La commission a, dès lors, souhaité introduire plus de souplesse lors du renouvellement des demandes des associations dont la qualité cultuelle aura déjà été reconnue pour une première période de cinq ans ( amendement COM-390 des rapporteures). Elle a prévu une simple obligation d'information de l'administration au bout de cinq années :
- si, informée de la volonté d'une association de voir la reconnaissance de sa qualité cultuelle prolongée pour cinq nouvelles années, l'administration ne lui répond pas, la prolongation sera automatique par tacite reconduction ;
- si, à l'inverse l'administration souhaite disposer de plus d'informations pour exercer son contrôle, elle peut décider de soumettre à nouveau l'association à la procédure de déclaration , et se réserve ainsi le moyen de former opposition au vu du nouveau dossier qui lui sera soumis.
En outre, soucieuse d'équité procédurale, la commission a choisi d' allonger de 15 jours à un mois le délai de réponse dont doivent bénéficier les associations lorsque le préfet envisage de faire usage de son droit d'opposition à la reconnaissance de leur qualité cultuelle.
Dans la mesure où ces associations devront démontrer, en réponse à l'administration, la réalité et le caractère exclusif de leur objet cultuel, ainsi que leur respect de l'ordre public, la commission a estimé qu'il convenait en effet de leur laisser un délai raisonnable pour collecter et apporter les divers éléments probants.
La commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .
Article 28
Ressources des associations cultuelles et nouvelle
possibilité
de disposer d'immeubles à fins de revenu
L'article 28 du projet de loi reprend à droit constant, en les modernisant, les différentes sources de financement autorisées pour les associations cultuelles . Il vise également à les autoriser désormais à percevoir les ressources provenant d'immeubles de rapport acquis à titre gratuit , tout en imposant leur plafonnement.
Si la commission a approuvé cette nouvelle source de financement, elle a toutefois supprimé le plafond introduit par les députés , tant pour des motifs de principe (ne pas distinguer les revenus en fonction de leur source financière ou immobilière) qu'en raison des difficultés pratiques de mise en oeuvre concrète d'un tel plafond (liées aux incertitudes des conséquences d'un dépassement sur l'association et les sommes perçues).
Les ressources dont peuvent bénéficier les associations cultuelles restent, pour des raisons historiques, strictement encadrées par la loi de 1905 et par une application rigoureuse du principe de spécialité exclusive qui leur est applicable.
Ainsi, outre les cotisations versées par leurs membres (comme pour les associations de droit commun), les associations cultuelles ne peuvent recevoir que :
- certains dons , comme le produit des quêtes et collectes pour les frais du culte, ainsi que les libéralités testamentaires et entre vifs destinées à l'accomplissement de leur objet ou « grevées de charges pieuses ou cultuelles » ;
- certaines rétributions perçues pour les cérémonies et services religieux, pour la « location des bancs et sièges », pour la fourniture des objets destinés au service des funérailles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices ;
- et le surplus de recettes d'autres associations constituées pour le même objet.
En revanche, certains modes de financement pourtant ouverts aux autres associations leur sont expressément interdits .
D'une part, le principe de non subventionnement du culte fait obstacle à ce que les associations cultuelles reçoivent des subventions publiques de l'État, des départements et des communes, sauf exception législative expresse l'autorisant, et hors le cas des sommes perçues pour la réparation des édifices affectés au culte public.
D'autre part, le principe de spécialité exclusive, strictement interprété, leur interdit de posséder des immeubles de rapport . Elles ne peuvent ainsi acquérir (ni à titre gratuit ni à titre onéreux) ni posséder d'immeubles dénués de lien strictement nécessaire avec leur objet cultuel. Par conséquent, lorsqu'elles se voient attribuer des biens immeubles par dons ou legs dénués de lien avec leur objet cultuel, elles ne peuvent que s'en séparer, en conservant à titre de ressource le produit de la vente.
L'article 28 du projet de loi reprend à droit constant, au sein d'un nouvel article 19-2 de la loi de 1905, et en les modernisant légèrement, les différentes sources de financement autorisées pour les associations cultuelles .
Il vise en outre à autoriser les associations cultuelles « à posséder et administrer tous immeubles acquis à titre gratuit », et donc à percevoir désormais les ressources provenant d'immeubles de rapport acquis à titre gratuit (par dons ou legs).
Selon le Gouvernement, cette innovation répond à la volonté :
- d'améliorer les ressources propres des associations cultuelles dans un contexte de baisse tendancielle des dons des fidèles et au moment même où le législateur cherche à limiter les financements étrangers qui peuvent être des vecteurs d'ingérences indues ;
- de mettre fin à une différence de traitement avec le régime déjà en vigueur depuis 2014 pour les associations à caractère philanthropique, éducatif ou scientifique 415 ( * ) ;
- de rendre plus attractif le statut associatif régi par la loi de 1905 pour inciter à l'y rejoindre les associations participant à l'exercice d'un culte formées sous le seul régime loi de 1901.
En outre, à la suite d'un ajout à l'initiative des députés, un plafond a été introduit pour éviter la constitution d'« associations immobilières ». Les associations cultuelles régies par la loi de 1905 pourraient ainsi posséder et administrer tous immeubles acquis à titre gratuit, si la part des ressources tirées chaque année de ces immeubles dénués de lien avec leur objet cultuel reste inférieure à un plafond de 33 % de leurs ressources annuelles totales.
Après un large débat, la commission des lois a décidé de conserver la nouvelle possibilité pour les associations cultuelles de posséder et administrer désormais tous immeubles acquis à titre gratuit, mais elle a souhaité supprimer le plafond introduit par les députés ( amendement COM-279 de Pierre Cuypers ).
Plusieurs représentants de cultes avaient justement fait remarquer aux rapporteures lors de leurs auditions qu'il était difficile, voire impossible, d'anticiper la part de leurs ressources que représenteront les revenus d'immeubles de rapport d'une année sur l'autre, alors que les principaux financements restent des dons, très liés à la conjoncture.
Certains membres de la commission ont également mis en avant l'étrangeté qu'il pourrait y avoir à autoriser une association cultuelle à percevoir, sans plafond, les revenus de ses placements financiers alors que ceux tirés de l'administration d'immeubles seraient limités à une part minoritaire de ses ressources totales.
Enfin, la rédaction proposée par les députés restait silencieuse sur les conséquences concrètes d'un dépassement de ce plafond, notamment sur le sort réservé aux ressources excédentaires, sur les obligations de l'association cultuelle en la matière, et sur les éventuelles sanctions qu'elle encourt.
La commission a adopté l'article 28 ainsi modifié .
Article 29
Application aux unions d'associations cultuelles
de
certaines des dispositions prévues pour ces associations
L'article 29 du projet de loi vise à étendre aux unions d'associations cultuelles les diverses modifications proposées par le présent projet de loi concernant les associations cultuelles.
La commission a approuvé ces dispositions au bénéfice de l'ajout d'une précision rappelant expressément la possibilité de mutualisation de services au sein des unions d'associations cultuelles afin de les aider à répondre plus facilement aux obligations administratives et comptables renforcées qui leur seront désormais imposées.
La loi de 1905 donne expressément aux associations cultuelles qui le souhaitent la possibilité de se constituer en unions, caractérisées par une administration ou une direction centrale .
Cette forme originale d'organisation est particulièrement utilisée pour structurer certaines instances en charge du culte protestant. Depuis un accord par échange de lettres intervenu en 2001 entre la République Française et le Saint-Siège, le culte catholique romain bénéficie également de la possibilité de constituer des unions entre associations diocésaines.
Les unions sont soumises au principe de spécialité de leur objet (« subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice public d'un culte ») et aux mêmes règles de constitution que celles exigées des associations cultuelles. Les modalités de fonctionnement sont fixées par renvoi aux dispositions réglementaires prises en la matière pour les unions d'associations relevant de la loi de 1901. À ce titre, les unions d'associations cultuelles ont donc l'obligation de déclarer le titre, l'objet et le siège des associations qui les composent et doivent faire connaitre dans les trois mois les nouvelles associations adhérentes.
Les unions sont en outre soumises aux règles de la loi de 1905 qui régissent les associations cultuelles et concernent les modes spécifiques de financement et le contrôle annuel par l'assemblée générale des actes de gestion financière et d'administration légale des biens de leurs dirigeants.
L'article 29 du projet de loi procède aux coordinations rendues nécessaires par la réécriture de l'article 19 de la loi de 1905 (qui concentre à cet article les dispositions relatives au fonctionnement des associations cultuelles et renvoie à un nouvel article 19-1 celles relatives à leur financement). Il vise en outre à étendre aux unions d'associations cultuelles certaines des modifications proposées par ce texte concernant les associations cultuelles .
Dans la rédaction transmise par l'Assemblée nationale, seraient ainsi rendus applicables aux unions :
- l'article 18 de la loi de 1905, non modifié par le présent projet de loi, qui fixe l' objet exclusif des associations cultuelles ;
- le troisième alinéa de l'article 19 (réécrit par l'article 27 du présent projet de loi), concernant l'obligation de présenter au contrôle de l'assemblée générale et de soumettre à son approbation les actes de gestion financière et d'administration légale des biens accomplis par les directeurs ou administrateurs. N'ont ainsi pas été rendues applicables aux unions les nouvelles dispositions « anti-putsch » (imposant que les statuts des associations cultuelles soumettent certains actes importants à la délibération d'un organe collégial), dans la mesure où, selon les députés, les associations qui les composent doivent déjà les respecter ;
- l'article 19-1 (créé par l'article 27 du présent projet de loi), qui crée une obligation de déclaration quinquennale , auprès du préfet, pour bénéficier des avantages propres à la catégorie des associations cultuelles ;
- l'article 19-2 (créé par l'article 28 du présent projet de loi), qui détermine les modalités de financement des associations cultuelles, et leur ouvrira désormais ainsi la possibilité de posséder des immeubles de rapport acquis à titre gratuit ;
- et l'article 19-3 (créé par l'article 35 du présent projet de loi) qui renforce le contrôle administratif des financements étrangers perçus par les associations cultuelles (obligation de déclaration des financements, au-dessus d'un certain seuil, et pouvoir d'opposition de l'administration, lorsque l'ordre et la sécurité publics le justifient).
La commission a approuvé ces dispositions, au bénéfice de l' amendement COM-306 de Laurence Muller-Bronn, prévoyant expressément la possibilité de mutualisation de services au sein des unions d'associations cultuelles afin de les aider à répondre plus facilement aux exigences de la loi de 1905, désormais renforcées, et en particulier aux nouvelles contraintes administratives et comptables qui leur sont applicables (présentation du bilan et du compte de résultat conformément à un règlement de l'Autorité des normes comptables ; état séparé des ressources provenant de l'étranger ; nécessité de certification des comptes au-delà d'un seuil de ces mêmes ressources ; traité en cas d'apport).
La commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .
Section 2
Autres associations organisant l'exercice du culte
Article 30
Renforcement du contrôle des autres modes d'exercice
public du culte (réunions sur initiatives individuelles et associations
de droit commun)
L'article 30 du projet de loi vise pour l'essentiel à imposer aux associations de droit commun régies uniquement par la loi de 1901, sous peine d'amende, une large partie des contraintes administratives et comptables nouvelles imposées aux associations relevant de la loi de 1905 et désormais renforcées, dès lors que ces associations ont une activité en relation avec l'exercice public d'un culte .
En outre, l'activité concrète des associations et la qualification de leur caractère cultuel ou non, serait désormais soumise au contrôle de l'administration , un pouvoir d'injonction, sous astreinte, étant reconnu au préfet, pour forcer la mise en conformité de statuts.
La commission a approuvé l'imposition d'obligations renforcées pour les associations relevant de la loi de 1901 et ayant des activités cultuelles. Elle a toutefois souhaité exclure de ce nouveau régime celles dans lesquelles l'activité cultuelle n'a qu'un caractère strictement accessoire. Elle a également tenu à caractériser plus précisément les activités cultuelles susceptibles de donner lieu à une injonction préfectorale de mise en conformité des statuts.
1. L'organisation de l'exercice public du culte : des régimes diversement avantageux et contraignants hérités de l'histoire
Dans leur principe, la liberté de conscience et le libre exercice des cultes sont consacrés par l'article 1 er de la Constitution et l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
L'exercice public du culte en France 416 ( * ) peut ainsi être organisé librement par les fidèles, selon plusieurs modalités concrètes : associations cultuelles régies par la loi de 1905, associations de droit commun régies par la loi de 1901, associations diocésaines propres au culte catholique romain, et réunions publiques tenues sur initiatives individuelles.
Ces différents régimes impliquent des avantages très inégaux et un encadrement par la puissance publique d'intensité variable : leur juxtaposition est le fruit des affrontements historiques et des compromis qui se nouèrent sous la III e République entre républicains et catholiques, et qui culminèrent avec la loi de séparation des Églises et de l'État du 9 décembre 1905.
Le refus par l'Église catholique romaine d'appliquer les dispositions relatives aux associations cultuelles de la loi de 1905, qui en faisait à l'époque le seul mode d'organisation légal des activités liées à l'exercice public d'un culte , conduisit rapidement à la recherche de solutions de compromis. Dans cette perspective, la loi du 2 janvier 1907 autorisa également l'exercice public d'un culte selon deux autres modalités :
- par le biais de réunions tenues sur initiatives individuelles dans le cadre de la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion et dispensées de toute déclaration préalable ;
- et par le biais d' associations relevant du droit commun et régies par la seule loi de 1901. Ce statut les autorise dès lors à avoir, le cas échéant, un objet « mixte », c'est-à-dire autre que purement cultuel (à la différence des associations régies par la loi de 1905), et à mener également des activités sociales, culturelles ou philanthropiques.
Pour mémoire, c'est une troisième voie qu'emprunta la résolution du conflit avec les autorités catholiques, qui acceptèrent de s'organiser dans le cadre d' associations « diocésaines » régies par un accord international (échanges de lettres entre les présidents du conseil Raymond Poincaré puis Aristide Briand et le nonce apostolique, Mgr Bonaventura Ceretti, entre 1921 et 1924) et dotées de statuts-type (dont le Conseil d'État a jugé qu'ils étaient « compatibles » avec la loi de 1905 dans un avis du 13 décembre 1923).
2. Le renforcement par le projet de loi des contraintes imposées aux associations à objet « mixte » relevant de la seule loi de 1901
Faute de pouvoir obliger l'ensemble des modes d'organisation de l'exercice public du culte à adopter la forme de l'association cultuelle régie par la loi de 1905 (en raison de l'atteinte excessive au libre exercice du culte pointé par le Conseil d'État, selon les indications apportées par le ministre de l'intérieur lors de son audition devant la commission 417 ( * ) ), le projet de loi entend conserver les différents régimes existants, mais les soumettre à la plupart des obligations déjà imposées aux associations cultuelles relevant de la loi de 1905 et renforcées par le présent texte.
L'article 30 du projet de loi modifie ainsi la loi du 2 janvier 1907 (qui a autorisé l'exercice du culte sous d'autres formes que celle des associations cultuelles imposées par la loi de 1905) pour appliquer aux associations à objet mixte relevant de la loi de 1901 :
- certaines obligations actuellement déjà imposées aux associations cultuelles (tenue d'au moins une assemblée générale annuelle et approbation des actes de gestion financière et d'administration ; établissement de comptes annuels normés : bilan, compte de résultats et annexe) ;
- la plupart des obligations nouvelles ou renforcées imposées désormais par le présent projet de loi aux associations cultuelles (tenue d'une liste de lieux de cultes ; état séparé des ressources provenant de l'étranger, certification des comptes et déclaration obligatoire au-delà d'un certain seuil) ;
- et certaines contraintes spécifiques découlant du fait que ces associations régies par la loi de 1901 ont une activité liée à l'exercice d'un culte (comptabilité faisant apparaître séparément les opérations relatives aux activités cultuelles ; certification des comptes dès lors que des reçus fiscaux ont été émis, qu'un montant minimal de subventions publiques a été perçu ou que le budget annuel dépasse un seuil minimal).
En cas de manquement à ces nouvelles obligations, un renvoi à l'article 23 de la loi de 1905 (modifié par l'article 34 du présent projet de loi) permet le prononcé de la peine d'amende de 9 000 euros désormais prévue pour les dirigeants d'associations cultuelles.
En outre, l'activité concrète des associations et la qualification de leur caractère cultuel ou non, serait désormais soumise au contrôle de l'administration : un pouvoir d'injonction, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, est reconnu au préfet pour forcer la mise en conformité de statuts avec les activités réelles de l'association, si celles-ci comportent des activités en relation avec l'exercice public d'un culte .
Enfin, l'article 30 du projet de loi renforce également l'encadrement de l'exercice des cultes organisé par le biais de réunions tenues sur initiatives individuelles 418 ( * ) .
Obligations à la charge des
associations
ayant des activités en relation avec l'exercice public
d'un culte
(en
souligné
figurent les apports du
projet de loi)
|
Nature de l'obligation |
Associations cultuelles |
Associations « mixtes » |
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Objet |
||
|
Avoir pour objet exclusif l'exercice public du culte (articles 18 et 19 de la de la loi de 1905) |
X |
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|
Respecter le principe de spécialité |
X |
X |
|
Composition |
||
|
Nombre minimal de membres (article 19 de la loi de 1905 et article 31 du décret de 1906) |
X |
|
|
Préciser la circonscription territoriale de son action (article 31 du décret de 1906) |
X |
|
|
Fonctionnement |
||
|
Faire adopter certaines décisions importantes par un organe collégial : clause « anti-putsch » (article 19 de la loi de 1905 modifié par l'article 26 du projet de loi) |
X |
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Tenir au moins une assemblée générale annuelle et faire approuver au moins une fois par an ses actes de gestion financière et d'administration légale des biens par l'assemblée générale (article 19 de la loi de 1905 et article 30 du projet de loi ) |
X |
X |
|
Se conformer à une liste limitative de ressources énumérées dans la loi (article 19 de la loi de 1905) |
X |
|
|
Obligations administratives et comptables |
||
|
Établir des comptes annuels normés : bilan, compte de résultats et annexe (article 21 de la loi de 1905 et article 30 du projet de loi ) |
X |
X |
|
Tenir une liste des lieux dans lesquels l'association organise l'exercice du culte (articles 33 et 30 du projet de loi) |
X |
X |
|
Faire apparaître séparément la comptabilité relative aux activités cultuelles (article 30 du projet de loi) |
X |
|
|
Établir dans les comptes annuels un état séparé des ressources provenant de l'étranger (article 33 et 30 du projet de loi) |
X |
X |
|
Établir un traité d'apport annexé aux comptes (articles 33 du projet de loi) |
X |
|
|
Déclarer à l'autorité administrative toute ressource ou tout avantage provenant de l'étranger, à partir d'un seuil défini (articles 35 et 30 du projet de loi) |
X |
X |
|
Faire certifier les comptes annuels dès lors que des avantages ou ressources provenant de l'étranger ont été déclarés (article 33 et 30 du projet de loi) |
X |
X |
|
Faire certifier les comptes annuels dès lors que des reçus fiscaux ont été émis, qu'un montant minimal de subventions publiques a été perçu ou que le budget annuel dépasse un seuil minimal (article 30 du projet de loi) |
X |
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Source : commission des lois, d'après le ministère de l'intérieur
3. La position de la commission
La commission a tenu à exclure de ce régime d'obligations renforcées les associations relevant de la loi de 1901 dans lesquelles l'activité cultuelle n'a qu'un caractère strictement accessoire ( amendement COM-393 rectifié des rapporteures).
En effet, à défaut d'une telle distinction, les charges pesant sur des associations n'ayant que très marginalement des activités cultuelles en raison de leur caractère confessionnel (par exemple, certaines associations caritatives confessionnelles, les scouts confessionnels, les associations de gestion d'établissements privés confessionnels...) seraient excessives au regard de l'objet même de la loi.
Or, dans la pratique, certaines associations très « marginalement cultuelles » se distinguent d'ailleurs très peu des autres associations loi de 1901, et les soumettre à des contraintes disproportionnées par rapport à ces dernières méconnaîtrait le principe d'égalité et la liberté d'association, constitutionnellement protégés.
En outre, et pour répondre aux inquiétudes des acteurs du monde associatif confessionnel, la commission a également caractérisé plus précisément les activités cultuelles susceptibles de donner lieu à une injonction préfectorale de mise en conformité des statuts (ainsi qu'à une astreinte et à l'application des nouvelles contraintes administratives et comptables). Pour ce faire, elle a inscrit dans la loi la définition jurisprudentielle 419 ( * ) désormais bien établie de ces activités, qui les définit exclusivement par référence aux lieux de culte et aux ministres du culte . Les autres activités (enseignement religieux, activités culturelles d'inspiration confessionnelle...) ne relèveraient donc pas de l'exercice public d'un culte, au sens de cet article, bien qu'elles puissent naturellement en être l'accessoire.
Enfin, elle a fixé à un mois le délai minimal laissé à l'association qui accomplit des actes en relation avec l'exercice public d'un culte sans que son objet le prévoie, pour se mettre en conformité, à la demande de l'administration ( amendement COM-215 de Jean-Pierre Sueur).
La commission a adopté l'article 30 ainsi modifié .
Article 31
Extension aux associations de droit local à objet
cultuel d'Alsace-Moselle
de dispositions applicables aux associations
cultuelles
et à la police des cultes
L'article 31 du présent projet de loi étend aux associations de droit local à objet cultuel des départements d'Alsace et de la Moselle certaines dispositions applicables aux associations cultuelles et à la police des cultes en droit commun.
La commission a approuvé les extensions proposées et procédé à des coordinations tendant à mettre en cohérence le régime applicable en Alsace-Moselle avec les modifications qu'elle a apportées au régime de la loi de 1905.
1. L'état du droit : l'application du régime concordataire
Fruit du concordat signé le 26 messidor an IX (15 juillet 1801) par le Premier consul Bonaparte et le Pape Pie VII, le régime concordataire, qui a organisé les relations entre les Églises et l'État entre 1802 et 1905, résulte de la loi du 18 germinal an X (8 avril 1802) relative à l'organisation des cultes. Ce régime prévoit en particulier la rémunération sur fonds publics des ministres du culte .
L'article 44 de la loi du 9 décembre 1905 a procédé à l'abrogation de ce régime dans l'ensemble des départements français. Annexés en 1871 par l'Empire allemand, les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle n'ont pas été concernés par cette abrogation . Dans ces trois départements, le régime concordataire a ainsi continué à s'appliquer , les autorités allemandes ayant décidé d'en maintenir l'application 420 ( * ) .
Lors de la réintégration de ces territoires à la République française en 1918, s'est posée la question de l'application des lois françaises dans les départements concernés. Comme le rappelait Jean-Pierre Michel dans un rapport de 2014, afin d'éviter des effets juridiques excessifs, « les autorités françaises ont préféré, à une introduction brutale de la législation française, une adaptation progressive de certaines matières du droit local dans les trois départements 421 ( * ) . » L'article 3 de la loi du 17 octobre 1919 relative au régime transitoire de l'Alsace et de la Lorraine a ainsi prévu que le droit antérieurement applicable était maintenu dans ces territoires, sauf l'introduction expresse du droit général.
En matière civile, il a été procédé à cette introduction par la loi du 1 er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Néanmoins, l'article 7 de cette loi a prévu le maintien du régime de droit local pour les associations. En d'autres termes, il n'a pas été décidé d'y étendre l'application des lois du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association et du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État . Dans un avis du 24 janvier 1925, le Conseil d'État a confirmé cette interprétation.
L'avis du 24 janvier 1925 du Conseil d'État a
confirmé l'application
du régime concordataire dans les
départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle
« Considérant que la loi du 18 germinal an X, qui régissait en France le culte catholique lors de l'annexion de l'Alsace et de la Lorraine à l'empire allemand, est restée en vigueur dans les territoires annexés, conformément à la loi allemande du 9 juin 1871, maintenant, dans ces territoires, la législation française, à l'exception des dispositions d'ordre constitutionnel ; qu'elle y était applicable à l'époque de la réintégration de l'Alsace et de la Lorraine dans l'unité française ; que, d'après l'article 3 de la loi susvisée du 17 octobre 1919, jusqu'à ce qu'il y ait été procédé à l'introduction des lois françaises, dans les conditions prévues par l'article 4 de la même loi, les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle demeurent régis par les dispositions législatives et réglementaires qui y étaient en vigueur au jour de sa promulgation ; qu'en vertu de l'article 7 de la loi du 1er juin 1924, la législation locale des cultes doit continuer à y être appliquée et qu'aucun des textes réglant le régime des cultes dans les autres départements n'a été jusqu'ici introduit dans le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle ;
« Considérant que la convention passée le 26 messidor an IX entre le Gouvernement français et le pape a été rendue exécutoire comme loi de la République par la loi du 18 germinal an X ; qu'elle y est incorporée, ainsi que les articles organiques du culte catholique avec lesquels, en vertu même de ladite loi, elle forme un ensemble indivisible ; qu'il résulte des pièces jointes au dossier, d'une part, que, pendant la période d'annexion de l'Alsace et de la Lorraine à l'Allemagne, les dispositions de cette convention ont continué à être appliquées, du consentement mutuel du Saint-Siège et de l'Allemagne ; d'une part, qu'après la réincorporation de l'Alsace et de la Lorraine à la France, le Gouvernement français et le Saint-Siège ont été d'accord pour maintenir en vigueur ladite convention et pour exécuter les obligations réciproques et corrélatives qu'elle leur imposait ;
« Est d'avis :
« Que le régime concordataire, tel qu'il résulte de la loi du 18 germinal an X, est en vigueur dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle . »
Le maintien du régime du droit local alsacien-mosellan a été admis par le juge constitutionnel . À l'occasion de l'examen d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a ainsi, dans une décision du 5 août 2011 422 ( * ) , reconnu l'existence d'un droit local dans les départements d'Alsace et de Moselle comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) 423 ( * ) .
En ce qui concerne le cas spécifique des dispositions de droit local relatives à l'organisation des cultes, le juge constitutionnel a également admis l'existence d'un régime distinct dans les départements d'Alsace et de Moselle . Dans une décision en date du 21 février 2013, le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que ni le Constituant de 1946, ni celui de 1958 n'ont « entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l'entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l'organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du culte » 424 ( * ) .
Il en résulte que le régime concordataire a toujours cours dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin - désormais fusionnés au sein de la nouvelle collectivité européenne d'Alsace - et de la Moselle . Le fonctionnement des associations y est régi par les dispositions des articles 21 à 79-IV du code civil local. Deux régimes distincts y coexistent pour l'organisation des cultes.
Les quatre cultes statutaires que sont le culte catholique, les cultes protestants luthérien 425 ( * ) et réformé 426 ( * ) et le culte israélite sont « reconnus » : ils s'appuient pour l'exercice de leurs missions sur des établissements publics du culte 427 ( * ) , dotés de la personnalité morale et soumis au principe de spécialité. Les ministres du culte de ces quatre cultes sont rémunérés par l'État, qui exerce une tutelle sur le fonctionnement des établissements publics du culte.
Les autres cultes prennent généralement la forme d'associations inscrites au registre du tribunal judiciaire 428 ( * ) . Ces associations, qui doivent compter au moins sept membres, disposent d'une pleine capacité juridique, peuvent recevoir dons et legs, posséder et gérer des biens, et recevoir des subventions publiques. Les cultes statutaires peuvent avoir recours à cette forme associative, en particulier pour celles de leurs activités qui ne sont pas cultuelles. Enfin, il peut être fait recours au régime des associations non inscrites, qui n'ouvrent néanmoins pas à une pleine capacité juridique.
Les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État - notamment en matière de police des cultes -, qu'elles soient ou non modifiées par le présent projet de loi, ne sont donc pas applicables en tant que telles dans le cadre du droit local alsacien-mosellan.
2. Les dispositions du projet de loi : l'extension de certaines dispositions applicables aux associations cultuelles dans le droit local alsacien-mosellan
L'article 31 du présent projet de loi procède à l'extension de certaines des dispositions applicables aux associations cultuelles et à la police des cultes aux associations à objet cultuel d'Alsace et de la Moselle .
Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, trois amendements de mise en cohérence ont été adoptés en commission spéciale à l'Assemblée nationale :
- l'amendement n° 1801 du rapporteur, Florent Boudié, visant à rendre applicables les nouvelles mesures prévues à l'article 44 du projet de loi relatives à la fermeture administrative temporaire des lieux de culte ;
- l'amendement n° 1907 du Gouvernement, visant à mettre en cohérence la disposition relative à l'interdiction d'organiser des opérations de vote dans les lieux de culte prévue par l'article avec celle applicable aux associations cultuelles prévue à l'article 40 du projet de loi « afin d'assurer une égalité de traitement sur l'ensemble du territoire français » ;
- l'amendement n° 1894 du Gouvernement, tendant à réécrire dans le code civil local les dispositions rendues applicables aux associations inscrites de droit local à objet cultuel dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, sans renvoyer aux dispositions de la loi du 9 décembre 1905.
Tel qu'il résulte des délibérations de l'Assemblée nationale, le présent article procède ainsi à l'extension en Alsace et en Moselle :
- des dispositions de l'article 26 du présent projet de loi relatives à la gestion financière et administrative des associations cultuelles (alinéa 4) ;
- des dispositions de l'article 35 du présent projet de loi relatives au contrôle des financements étrangers des associations cultuelles (alinéas 5 à 20) ;
- des obligations financières et comptables des associations cultuelles prévues par l'article 33 du présent projet de loi (alinéas 21 à 32) et des sanctions et procédures en cas de non-respect de ces obligations prévues à l'article 34 du présent projet de loi (alinéas 33 et 34) ;
- des dispositions relatives à la mise en conformité de l'association avec son objet cultuel , prévues à l'article 30 du présent projet de loi (alinéas 35 à 38) ;
- des dispositions de l'article 25 de la loi du 9 décembre 1905 relatives aux réunions publiques (alinéas 39 et 40) ;
- de l' interdiction de la tenue de réunions politiques dans les locaux servant habituellement à l'exercice d'un culte , prévue à l'article 26 de la loi du 9 décembre 1905 (alinéas 41 à 43) ;
- des dispositions de l'article 39 du présent projet de loi relatives aux peines applicables à certaines infractions commises dans les lieux de culte ou à leurs abords (alinéas 44 à 46) ;
- des dispositions de l'article 36 de la loi du 9 décembre 1905 relatives à la mise en cause de la responsabilité civile d'une association cultuelle pour la commission de certaines infractions au sein de son édifice cultuel, tel que modifié par l'article 41 du présent projet de loi (alinéa 47) ;
- de la peine d'interdiction de paraître dans les lieux de culte telle qu'elle résulte de l'article 42 du présent projet de loi (alinéa 48) ;
- de l'interdiction temporaire de diriger une association cultuelle pour les personnes condamnées pour des actes de terrorisme prévue à l'article 43 du présent projet de loi (alinéa 49) ;
- de la fermeture administrative temporaire des lieux de culte créée par l'article 44 du présent projet de loi (alinéas 50 à 54).
3. La position de la commission : achever l'harmonisation proposée
La commission a approuvé dans son principe l'extension de ces mesures aux départements en Alsace et en Moselle. Ce faisant, elle rejoint le Conseil d'État, qui dans son avis sur le présent projet de loi, a jugé ces dispositions justifiées et proportionnées et estimé qu'elles « permettront d'éviter que ne s'aggravent les inégalités existant entre ces deux catégories d'associations qui exercent pourtant les mêmes activités ».
Elle a néanmoins souhaité parachever cet effort de coordination en adoptant un amendement COM-399, sur proposition des rapporteures , prévoyant :
- l'extension aux associations inscrites à objet cultuel de l'interdiction de porter, par leur objet statutaire ou par leur activité, atteinte à l'ordre public (article 26) ;
- l'harmonisation de la rédaction des dispositions correspondantes avec celles prévues à l'article 30 ;
- l'harmonisation de la rédaction des dispositions correspondantes au sein de l'article 31 avec celles prévues, en matière de réunions politiques, à l'article 26 de la loi du 9 décembre 1905 ;
- la reprise des dispositions de l'article 39, tel que modifié par l'amendement des rapporteures ;
- l'harmonisation des dispositions de l'article 31 avec celles prévues en la matière à l'article 42 ;
- la reprise des modifications apportées à l'article 43 ;
- la suppression des dispositions prévues aux alinéas 50 à 54 : les dispositions en matière de fermeture des lieux de culte de l'article 44 étant déplacées au sein du code de la sécurité intérieure par un amendement des rapporteures, elles seront applicables en l'état en Alsace-Moselle .
La commission a adopté l'article 31 ainsi modifié .
Article 32 (suppression maintenue)
Exemption du droit de
préemption pour les biens immeubles
faisant l'objet d'une donation
entre vifs au profit des organisations
religieuses et associatives en mesure
de recevoir des libéralités
L'article 32 du présent projet de loi tendait à exempter du droit de préemption les biens immeubles faisant l'objet d'une donation entre vifs au profit des fondations, congrégations, associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et dans les départements d'Alsace et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local.
Favorable à ce que les collectivités territoriales puissent continuer à exercer leur droit de préemption, la commission des lois a maintenu la suppression de cet article.
1. L'état du droit
L'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme soumet au droit de préemption les biens immeubles faisant l'objet d'une donation entre vifs et énumère limitativement les cas dans lesquels ces biens sont exemptés de ce droit . Ces cas concernent les donations :
- entre ascendants et descendants ;
- entre collatéraux jusqu'au sixième degré ;
- entre époux ou partenaires d'un pacte civil de solidarité ;
- entre une personne et les descendants de son conjoint ou de son partenaire de pacte civil de solidarité, ou entre ces descendants.
Un cinquième cas d'exemption avait été ajouté à cette énumération par l'article 5 de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations : les donations entre vifs opérées « au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local . »
Supprimée par une réécriture globale de l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme par l'article 113 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, cette disposition avait été rétablie par un amendement du Gouvernement lors de l'examen en première lecture du projet de loi au Sénat du projet de loi relatif à l'égalité et la citoyenneté 429 ( * ) . L'article 47 de la loi qui en avait résulté avait néanmoins été censuré par le Conseil constitutionnel, ce dernier jugeant dans sa décision n° 2015-745 DC du 26 janvier 2017 que ses dispositions ne présentaient pas de lien, même indirect, avec celles figurant dans le projet de loi initial 430 ( * ) .
En l'état du droit, les donations de biens immeubles entre vifs au profit de fondations, de congrégations, ou d'associations ayant la capacité de recevoir des libéralités sont donc soumises au droit de préemption .
2. Les dispositions du projet de loi
L'article 32 du présent projet de loi entendait donc restaurer l'exemption du droit de préemption des donations réalisées au profit d'organisations religieuses . Ce faisant, il entendait lever « un frein pour les libéralités consenties au profit de fondations, de congrégations, d'associations ayant la capacité à en recevoir et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local » 431 ( * ) , dans l'optique d'une facilitation du financement de ces structures .
Le Conseil d'État a également noté dans son avis l'intérêt pour les associations visées que représentait cet article, qui aurait allégé les obligations des associations « en les dispensant d'effectuer une déclaration d'intention d'aliéner auprès du titulaire du droit de préemption » et en évitant « que la jouissance des immeubles en cause soit retardée par la procédure de préemption et par les éventuels contentieux qui s'en suivent » 432 ( * ) .
Cette mesure, présentée comme une « contrepartie » 433 ( * ) aux obligations renforcées imposées par le présent projet de loi aux cultes, pourrait néanmoins avoir des effets indésirables .
3. Une suppression bienvenue, que la commission des lois a souhaité maintenir
La restauration d'une telle exemption aurait posé deux difficultés . La première aurait tenu à la qualité des personnes juridiques bénéficiant de cette exemption : actuellement réservée à des personnes physiques, elle aurait été ouverte à des personnes morales, fragilisant la cohérence juridique du dispositif et créant un régime d'exception pour ces dernières sans que celui-ci réponde à une impérieuse nécessité.
La seconde aurait tenu à la restriction de l'exercice par les collectivités territoriales de leur droit de préemption . Ce droit est un outil majeur dans les projets d'aménagement des collectivités et il convient de ne pas le restreindre à l'excès, à peine de nuire à la cohérence de ces projets.
Cette disposition, qui figurait au sein de la proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations, avait été supprimée par le Sénat lors de l'examen de ce texte en première lecture, surpression confirmée à l'Assemblée nationale en seconde lecture.
La suppression en commission spéciale à l'Assemblée nationale de cette exemption au droit de préemption, par 19 amendements identiques dont un du rapporteur 434 ( * ) , est donc cohérente avec les positions antérieures des assemblées et a recueilli l'accord de la commission des lois .
La commission a maintenu la suppression de l'article 32.
* 405 Faute de définition explicite dans la loi de 1905, c'est à la jurisprudence qu'il est revenu de fixer les contours de la notion de culte, de façon prétorienne. Le culte est défini comme « la célébration de cérémonies organisées en vue de l'accomplissement, par des personnes réunies par une même croyance religieuse, de certains rites ou de certaines pratiques » (CE, Assemblée, 24 octobre 1997, avis contentieux, Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah de Riom).
* 406 Les règles spécifiques de financement des associations cultuelles étant ainsi reprises et déplacées au sein d'un nouvel article 19-2 de la loi de 1905.
* 407 CE, Assemblée, 24 octobre 1997, précité.
* 408 Article 19 de la loi de 1905, dans sa rédaction actuelle (dispositions transférées au nouvel article 19-2, cf. commentaire de l'article 28 du projet de loi).
* 409 10° de l'article 795 du code général des impôts.
* 410 Article 200 et 238 bis du code général des impôts.
* 411 Article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales.
* 412 Articles L. 2252-4 et L.3231-5 du code général des collectivités territoriales.
* 413 Article 1407 du code général des impôts.
* 414 Article 1039 du code général des impôts.
* 415 Mentionnées au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, ces associations peuvent, si elles sont déclarées depuis plus de trois ans, posséder et administrer des immeubles acquis à titre gratuit même s'ils ne sont pas liés à leur objet.
* 416 À l'exception de l'Alsace-Moselle et des collectivités d'outre-mer régies par des dispositions spécifiques en matière d'exercice du culte et qui font l'objet d'adaptations spéciales au sein du présent projet de loi (voir, respectivement, les commentaires de l'article 31 et des articles du titre IV).
* 417 Commission des lois, mercredi 3 mars 2021, audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur, et Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté, sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République.
* 418 Outre la publicité des réunions pour la célébration du culte déjà prévue à l'article 25 de la loi de 1905, sont notamment étendues à ce mode d'organisation de l'exercice du culte les dispositions relatives aux infractions d'outrage et de diffamation commises par un acteur du culte (article 34 de la loi de 1905), aux délits de provocation (article 35), à l'interdiction d'organiser des réunions politiques ou des opérations électorales dans un lieu où s'exerce le culte (article 26 transféré à l'article 35-1) et à la peine alternative ou complémentaire d'interdiction de paraître dans les lieux de cultes (article 35-1).
* 419 CE, Assemblée, 24 octobre 1997, avis contentieux, Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah de Riom.
* 420 Certaines modifications y seront même apportées entre 1871 et 1918 : Emmanuel Tawil mentionne ainsi, dans son ouvrage Justice et religion, une loi locale du 15 novembre 1909 modifiant partiellement le statut des ministres du culte, revalorisant notablement les traitements.
* 421 Rapport n° 612 (2013-2014) de Jean-Pierre Michel, sur la proposition de loi tendant à moderniser diverses dispositions de la législation applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin déposée par André Reichardt, fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 juin 2014, p. 9, accessible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l13-612/l13-612.html .
* 422 Conseil constitutionnel, décision n° 2011-157 QPC du 5 août 2011, Société SOMODIA, considérant 4.
* 423 Le Conseil constitutionnel a néanmoins circonscrit la portée de ce PFRLR, comme le rappelait le commentaire de la décision du Conseil constitutionnel : il n'existe pas de garantie constitutionnelle du maintien des dispositions législatives ou réglementaires constituant le droit local, et les dispositions constituant celui-ci peuvent être abrogées ou harmonisées avec le droit commun ; à défaut d'abrogation ou d'harmonisation, « ces dispositions particulières ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et que leur champ d'application n'est pas élargi » ; si le PFRLR permet au juge constitutionnel d'écarter comme inopérant le grief tiré de ce que le droit local conduit à des différences de traitement dans les trois départements concernés, « il n'écarte pas l'application des autres exigences constitutionnelles qui doivent être conciliées avec ce principe » (commentaire de la décision n °2011-157 QPC du 5 août 2011 précitée, p. 8.).
* 424 Conseil constitutionnel, n° 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité, considérant 6.
* 425 Église luthérienne, dite de la confession d'Augsbourg d'Alsace et de Lorraine.
* 426 Église réformée d'Alsace et de Lorraine.
* 427 Leur forme varie selon le culte concerné. Le culte catholique s'organise en fabriques d'églises, menses et séminaires. Les cultes protestants sont organisés en conseils presbytéraux au niveau de la paroisse, des consistoires rassemblant plusieurs conseils presbytéraux. Enfin, le culte israélite est organisé autour de consistoires israélites départementaux.
* 428 La loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association n'étant pas applicable dans les départements d'Alsace et de Moselle, les associations ne sont pas déclarées en préfecture mais inscrites au registre du tribunal judiciaire.
* 429 Amendement n° 673, présenté par le Gouvernement.
* 430 Voir le considérant 190 de la décision visée.
* 431 Étude d'impact, p. 336.
* 432 Avis n° 401549 du Conseil d'État sur un projet de loi confortant le respect, par tous, des principes de la République, pp. 37-38.
* 433 Étude d'impact, p. 336.
* 434 Amendement n° 1868 de Florent Boudié, rapporteur.