Proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale

Rapport n° 400 (2020-2021) de M. Philippe MOUILLER , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 3 mars 2021

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N° 400

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 mars 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi,
adoptée par l'Assemblée nationale, portant diverses mesures de justice sociale ,

Par M. Philippe MOUILLER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche , présidente ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge , vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Patrick Boré, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Élisabeth Doineau, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Laurence Garnier, Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, M. Olivier Léonhardt, Mmes Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, M. Dominique Théophile .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	2550 , 2629 et T.A. 406
Sénat :	319 (2019-2020) et 401 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

Réunie le mercredi 3 mars 2021 sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission des affaires sociales a examiné le rapport de M. Philippe Mouiller , sur la proposition de loi adoptée le 13 février 2020 par l'Assemblée nationale portant diverses mesures de justice sociale.

La commission a retenu le principe de la déconjugalisation de l'allocation aux adultes handicapés mais a réécrit le dispositif pour en limiter les effets de bords.

I. POUR UNE DÉCONJUGALISATION DE L'AAH

A. LA CLARIFICATION NÉCESSAIRE D'UNE PRESTATION AMBIGUË

1. Rendre plus explicite le caractère compensatoire de l'allocation aux adultes handicapés

L'allocation aux adultes handicapés (AAH), créée par la loi du 30 juin 1975 , est destinée aux personnes handicapées âgées de vingt ans ou plus, résidant en France. Elle est attribuée par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées des MDPH pour une durée de un à cinq ans, si le taux d'incapacité du demandeur est au moins égal à 80 %
- c'est l'AAH dite « 1 » - ou si le demandeur a un taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 % assorti d'une « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » (« AAH 2 »).

L'AAH est traditionnellement considérée comme un minimum social , car elle est financée par l'État et versée sous condition de ressources de manière différentielle. Le montant de l'allocation varie en fonction des revenus du conjoint et de la composition du foyer de l'allocataire (nombre d'enfants à charge) afin de porter le niveau de vie du ménage à un minimum. Ainsi la solidarité nationale se manifeste-t-elle subsidiairement à la solidarité familiale qu'organise le code civil et prend-elle en compte les ressources et les charges du foyer.

L'AAH est la deuxième prestation de solidarité en France : elle est versée à 1,2 million de personnes, ce qui représente une dépense d'environ 11 milliards d'euros pour le budget de l'État. Ainsi que le montre le tableau suivant, la grande majorité des allocataires de l'AAH est isolée, et 22 % vivent en couple, soit environ 270 000 personnes.

Situation familiale des bénéficiaires de l'AAH

Situation familiale	AAH-1	AAH-2	Ensemble	Population générale
Seul sans enfant	67 %	76 %	72 %	23 %
Seul avec enfant(s)	8 %	4 %	6 %	9 %
Couple sans enfant	13 %	13 %	13 %	32 %
Couple avec enfant(s)	12 %	7 %	9 %	37 %

Source : Drees, 2020

L'AAH est cependant une prestation d'assistance assez particulière : l'assiette des revenus pris en compte est moins large que pour les autres minima sociaux, le mode de calcul des ressources personnelles est relativement plus avantageux et, surtout depuis les revalorisations significatives décidées par les présidents de la République successifs en 2008 puis en 2017, le niveau de la prestation est plus élevé que celui des autres minima sociaux. La création du RMI, devenu RSA, puis de la prestation de compensation du handicap (PCH), n'ont pas conduit à clarifier la nature de l'AAH, qui est à la fois un revenu minimal catégoriel et une prestation compensant l'éloignement de l'emploi, versée comme un substitut de salaire par la caisse nationale des allocations familiales.

Plus décisivement : les décisions récentes de retirer l'AAH du chantier relatif au revenu universel d'activité et de créer une nouvelle branche de sécurité sociale consacrée au soutien à l'autonomie désignent une voie d'évolution possible , qui consisterait à faire de l'AAH une prestation de sécurité sociale gérée par la CNSA compensant de moindres chances de percevoir un revenu d'activité et de suivre une progression de carrière normale du fait d'un handicap. C'est d'ailleurs ce que préconisait le rapport de préfiguration de la cinquième branche remis par M. Laurent Vachey en septembre 2020.

2. Répondre à une aspiration sociétale profonde

L'individualisation de l'AAH répond en outre à une aspiration diffuse à davantage d'autonomie financière au sein du couple , tendance que confirment un certain nombre de travaux sociologiques, les statistiques des régimes matrimoniaux et les témoignages recueillis par le rapporteur de la commission lors de ses auditions. Une telle aspiration s'entend, quand bien même elle porterait sur des ressources issues de la solidarité nationale, dès lors que celles-ci sont perçues comme une créance assise sur un droit subjectif à la compensation.

Une telle revendication s'entend d'autant plus de la part de femmes en situation de handicap, dont les revenus sont encore relativement plus faibles que ceux de leur conjoint et qui sont plus souvent victimes de violences conjugales . La déconjugalisation de l'AAH serait ainsi de nature à leur garantir le montant de prestation auquel leur donnent droit leurs ressources personnelles même en cas de changement imprévu de situation conjugale.

B. UN CHANGEMENT DE MODÈLE QUI APPELLE TOUTEFOIS UNE TRANSITION

1. Une impossible adoption conforme du texte transmis par l'Assemblée nationale

L'adoption conforme du texte transmis par l'Assemblée nationale n'est toutefois pas possible, d'abord pour une raison de justice sociale . Selon la Drees, alors qu'environ 270 000 bénéficiaires de l'AAH sont aujourd'hui en couple, un grand nombre de ménages, de l'ordre de 196 000, gagneraient certes à la suppression de la prise en compte des revenus du conjoint, mais cette mesure ferait aussi un grand nombre de ménages perdants, environ 44 000 , dont 21 % perdraient totalement le bénéfice de la prestation.

L'individualisation complète, c'est-à-dire la suppression de la majoration de plafond pour enfant à charge, ferait elle aussi un grand nombre de perdants, de l'ordre de 125 000, pour 172 000 ménages gagnants. Par conséquent, le coût de la mesure, estimé à 560 millions d'euros pour la déconjugalisation, serait dans cette hypothèse ramené à 70 millions d'euros.

De plus, la déconjugalisation creuserait les inégalités de niveau de vie puisque les ménages perdants se trouvent dans tous les déciles de niveau de vie jusqu'au septième, tandis que les gains seraient plus concentrés entre les troisième et cinquième déciles. Les gagnants appartenant aux neuvième et dixième déciles de niveau de vie, quoique peu nombreux - 13 000 -, seraient même les plus grands bénéficiaires de la mesure, avec un gain moyen mensuel de 500 euros.

Par ailleurs, la rédaction de l'article 3 supprime le principe même d'un plafond de cumul de la prestation avec les ressources personnelles du bénéficiaire, ce qui reviendrait à accorder l'AAH à taux plein à toutes les personnes en remplissant les critères. Selon la Drees, une telle mesure aurait un coût d'au moins 20 milliards d'euros.

2. Le dispositif retenu par la commission : déconjugalisation et mécanisme transitoire

Attentive à l'aspiration exprimée par une grande partie des allocataires et des associations, la commission s'est prononcée favorablement à la déconjugalisation de l'AAH , tout en tâchant d'aménager la transition vers un nouveau modèle :

- elle a rétabli le plafond de cumul de la prestation avec les ressources personnelles du bénéficiaire, qui avait été totalement supprimé par les députés ;

- elle a retiré les revenus du conjoint de l'assiette des revenus pris en compte ;

- elle a aménagé une transition pour les actuels bénéficiaires de l'AAH qui pourraient pâtir d'une déconjugalisation de la prestation : pendant dix ans, ils pourront choisir de continuer à bénéficier de l'AAH, tant qu'ils en remplissent les conditions, selon les modalités de calcul applicables aujourd'hui.

La commission n'ignore toutefois pas que le chantier de la refonte de notre système de prise en charge du handicap est loin d'être achevé. D'abord, toutes les conséquences du changement de logique de l'AAH n'ont certes pas été ici tirées. Si son caractère plus explicitement compensatoire venait à être accepté, la cohérence exigerait son individualisation complète par la suppression des majorations de plafond pour enfants à charge. La commission n'a toutefois pu se résoudre à l'adoption de cette mesure adoptée par l'Assemblée nationale dont les effets étaient les plus défavorables aux revenus des ménages perdants.

Ensuite, son articulation avec les autres mécanismes de compensation devra être approfondie, notamment le régime des pensions d'invalidité, dont l'AAH peut être considérée comme le pendant hors couverture assurantielle, ou la prestation de compensation du handicap (PCH), mécanisme de compensation protéiforme financé par les départements.

De telles réflexions devront être conduites rapidement afin de permettre à la nouvelle branche de sécurité sociale de fournir efficacement l'aide à l'autonomie dont les personnes en situation de handicap ont besoin.

II. LE RELÈVEMENT DE 60 À 65 ANS DE LA BARRIÈRE D'ÂGE POUR SOLLICITER LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP

La commission des affaires sociales a également approuvé, à l'article 4, le report de 60 à 65 ans de la barrière d'âge au-delà de laquelle il n'est, sauf exceptions, plus possible de solliciter la PCH.

L'article 13 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées prévoyait déjà, dans un délai de cinq ans, la suppression de toutes les barrières d'âge de cette nature, et la limite des 60 ans a déjà fait l'objet d'un certain nombre d'interrogations et de travaux d'évaluation.

La suppression de cette barrière d'âge améliorera la couverture des besoins des personnes de plus de 60 ans éligible à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) mais exigera elle aussi une réflexion plus globale sur l'articulation des dispositifs de compensation de la perte d'autonomie dans une logique de parcours de vie .

EXAMEN DES ARTICLES

Article 2
Suppression de la majoration de plafond de cumul de l'allocation
aux adultes handicapés et de la rémunération garantie en établissement
et service d'aide par le travail lorsque le bénéficiaire est en couple

Cet article supprime la majoration du plafond de cumul de l'AAH avec la rémunération garantie en établissement ou service d'aide par le travail (Esat) applicable lorsque le bénéficiaire est en couple.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. - Le dispositif proposé : la suppression de la majoration du plafond de cumul de l'AAH avec la rémunération garantie en ESAT

Le présent article modifie le dernier alinéa de l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, qui précise les conditions de versement de l'AAH lorsque celle-ci complète la rémunération garantie que perçoit une personne handicapée travaillant dans un établissement ou service d'aide par le travail (Esat).

La rémunération garantie dans un Esat ^{1 ( * )}

Tout travailleur handicapé accueilli en Esat a le droit à une rémunération garantie versée par l'établissement ou le service d'accueil. Pour une activité à caractère professionnel à temps complet, le montant de cette rémunération est compris entre 55,7 % et 110,7 % du salaire minimum de croissance (Smic). En cas d'activité à temps partiel, la rémunération est réduite proportionnellement à la durée de travail effectuée.

La rémunération garantie se compose d''une part financée par l'Esat, qui ne peut être inférieure à 5 % du Smic, et d'une aide au poste financée par l'État, qui ne peut être supérieure à 50,7 % du Smic.

L'Esat peut en outre affecter une partie de son excédent d'exploitation à l'intéressement des travailleurs handicapés. Dans ce cas, le montant cette prime est limité à un plafond égal à 10 % du montant total annuel de la part de rémunération garantie directement financée par l'Esat pour ce même travailleur.

La rémunération garantie ne constitue pas un salaire au sens du code du travail mais elle est soumise à la contribution sociale généralisée et aux cotisations sociales au même titre que les revenus d'activité.

Au 31 décembre 2017, 98 108 allocataires de l'AAH travaillaient en Esat, soit 46 % des allocataires en emploi et 9 % de l'ensemble des allocataires de l'AAH ^{2 ( * )} .

Le cumul de l'AAH et de la rémunération garantie pour une personne accueillie dans un Esat est limité à des montants qui varient en fonction du statut du bénéficiaire, selon qu'il est marié, vit maritalement ou est lié par un pacte civil de solidarité (Pacs), et s'il a une ou plusieurs personnes à charge.

Ces montants sont indexés sur le salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic). La somme totale versée au titre de l'AAH et de la rémunération garantie ne peut ainsi excéder 100 % du Smic brut calculé sur la base d'un temps plein, soit 151,67 heures par mois. Le montant de l'AAH versée au bénéficiaire peut donc être réduit afin que son cumul avec la rémunération garantie ne dépasse pas ce plafond.

Ce plafond est majoré de 30 % lorsque le bénéficiaire est marié et non séparé ou lié par un Pacs ^{3 ( * )} . Il est majoré de 15 % lorsqu'il a une personne à charge, enfant ou ascendant.

Montants du plafond de cumul de l'AAH
et de la rémunération garantie en Esat

Plafond	1 554,58 euros
Plafond majoré de 15 %	1 787,77 euros
Plafond majoré de 30 %	2 020,95 euros

Source : Commission des affaires sociales du Sénat ; sur la base du Smic brut mensuel au 1 ^er janvier 2021 fixé à 1554,58 euros par le décret n° 2020-1598 du 16 décembre 2020 portant relèvement du salaire minimum de croissance

Cette mesure complète le dispositif prévu à l'article 3 visant à supprimer la prise en compte des revenus du conjoint, concubin ou partenaire lié par un Pacs dans le calcul de l'AAH.

Le versement de l'AAH à une personne handicapée travaillant en Esat est soumis à une condition de ressources, qui s'apprécie sur la base des revenus perçus pendant l'année civile de référence, soit l'avant-dernière année précédant la période de versement. Les ressources prises en compte correspondent au total des revenus nets catégoriels retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu ^{4 ( * )} .

Certains revenus peuvent être exclus du calcul des ressources en raison de la situation de la personne bénéficiaire ou de son conjoint ou concubin. Sont ainsi exclus ^{5 ( * )} :

- les revenus d'activité professionnelle et indemnités de chômage perçus par le conjoint ou concubin cessant toute activité professionnelle pour se consacrer à un enfant de moins de trois ans ou à plusieurs enfants ;

- les revenus d'activité professionnelle et indemnités de chômage perçus par le conjoint ou concubin détenu ;

- les ressources du conjoint ou concubin décédé qu'il a perçues avant son décès ;

- les ressources du conjoint ou concubin suite à un divorce ou une séparation légale ou de fait si celui-ci ne conserve pas la charge du ou des enfants ;

- les revenus d'activité professionnelle et les indemnités de chômage de la personne ou de son conjoint ou concubin qui, en chômage total depuis au moins deux mois consécutifs, ne bénéficie pas ou plus de l'allocation d'assurance des travailleurs involontairement privés d'emploi ^{6 ( * )} ou de l'allocation d'aide aux salariés placés en activité partielle ^{7 ( * )} ;

- les revenus d'activité professionnelle et les indemnités de chômage de la personne ou de son conjoint ou concubin qui perçoit le revenu de solidarité active (Rsa) ;

- les revenus d'activité professionnelle et les indemnités de chômage de la personne ou de son conjoint ou concubin lorsqu'il a cessé toute activité professionnelle sans revenu de remplacement ^{8 ( * )} .

Certaines catégories de revenus ne sont par ailleurs pas prises en compte dans l'assiette des ressources. Il s'agit ^{9 ( * )} :

- des rentes viagères de certaines primes d'assurance lorsqu'elles ont été constituées en faveur d'une personne handicapée ou, dans la limite de 1 830 euros par an, par une personne handicapée pour elle-même ^{10 ( * )} ;

- du salaire perçu par le conjoint ou concubin en tant qu'aidant familial, financé par une part de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

- de la prime d'intéressement à l'excédent d'exploitation versée à la personne admise dans un Esat.

Dans certaines situations, la personne bénéficiaire ou son conjoint ou concubin peut aussi prétendre à un abattement de 30 % sur ^{11 ( * )} :

- ses revenus d'activité professionnelle et ses indemnités de chômage lorsqu'il cesse toute activité professionnelle et qu'il est admis au bénéfice d'une pension de retraite ou d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail ;

- ses revenus d'activité professionnelle et ses indemnités de chômage lorsqu'il justifie d'une interruption de travail supérieure à six mois due à une affection de longue durée ;

- ses revenus d'activité professionnelle lorsqu'il se trouve depuis deux mois consécutifs en chômage total et perçoit l'allocation d'assurance des travailleurs involontairement privés d'emploi ou en chômage partiel et perçoit l'allocation d'aide aux salariés placés en activité partielle.

Les revenus perçus par le conjoint ou concubin font l'objet d'un abattement de 20 %, s'il n'est pas lui-même allocataire de l'AAH, lorsqu'ils relèvent des catégories suivantes ^{12 ( * )} :

- revenus d'activités commerciales, artisanales, libérales ou agricoles ;

- traitements et salaires, pensions, rentes viagères à titre gratuit et rémunérations des gérants et associés de certaines sociétés ;

- certains bénéfices agricoles ;

- rémunération garantie perçue au titre d'une activité en Esat.

En outre, lorsque depuis deux mois consécutifs un allocataire ou son conjoint ou concubin a réduit la durée de son activité professionnelle en milieu ordinaire ou en Esat, ses ressources sont appréciées en appliquant aux revenus correspondants pendant l'année civile de référence un abattement égal au pourcentage de la réduction de la durée de travail par rapport à la situation précédente, sans que cet abattement ne puisse excéder 80 % ^{13 ( * )} .

Enfin, il est appliqué un abattement sur la rémunération garantie perçue par l'allocataire travaillant dans un Esat. Cet abattement varie en fonction de la part de la rémunération garantie financée par l'Esat, ainsi que le détaille le tableau ci-dessous.

Abattements applicables sur les revenus d'activité en Esat
dans le calcul de l'AAH

Part de la rémunération financée par l'Esat (en % du Smic)	Abattement applicable sur les revenus d'activité en Esat
de 5 % à 10 %	3,5 %
de 10 % à 15 %	4 %
de 15 % à 20 %	4,5 %
de 20 % à 50 %	5 %

Source : Article D. 821-10 du code de la sécurité sociale

Le présent article supprime la majoration du plafond de cumul de l'AAH et de la rémunération garantie en Esat lorsque le bénéficiaire est marié, vit maritalement ou est lié par un Pacs.

II. - La position de la commission : une disposition cohérente avec la déconjugalisation de l'allocation

Par cohérence avec sa position générale sur la déconjugalisation de l'AAH et en dépit des effets de bords à craindre, dont l'analyse détaillée figure au commentaire de l'article 3, la commission a adopté cet article sans modification .

Article 3
Suppression de la prise en compte des revenus du conjoint
dans le calcul de l'allocation aux adultes handicapés
et de la majoration de son plafonnement

Cet article retire les revenus du conjoint de la base de calcul de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il supprime aussi toute mention de plafond de cumul de l'AAH avec les ressources personnelles des bénéficiaires et les majorations de plafond pour enfant à charge.

La commission a accepté la déconjugalisation de la prestation mais réécrit l'article pour rétablir le principe d'un plafond de cumul, préserver les majorations de plafond pour enfant à charge et aménager une transition pour atténuer l'impact négatif de cet article sur certains allocataires.

I. - L'AAH : une prestation dont la nature ambiguë est de moins en moins bien acceptée

A. Une prestation hybride depuis sa création

1. Une prestation de solidarité ambiguë

a) Une prestation de solidarité

La prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l'allocation aux adultes handicapés existe depuis la création de la prestation par la loi du 30 juin 1975 ^{14 ( * )} . Son article 35 dispose en effet déjà, à son III, que « l'allocation aux adultes handicapés peut se cumuler avec les ressources personnelles de l'intéressé et, s'il y a lieu, de son conjoint dans la limite d'un plafond, fixé par décret, qui varie suivant qu'il est marié et a une ou plusieurs personnes à sa charge » ^{15 ( * )} .

Cette rédaction n'a été modifiée, par la loi du 11 février 2005 ^{16 ( * )} , que pour tenir compte des nouvelles formes de conjugalité en précisant que le cumul tenait compte des ressources du « conjoint, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité ».

Le mécanisme retenu dès alors fournit quelques arguments au soutien de sa qualification de minimum d'assistance ou de solidarité :

- la prestation est destinée aux personnes remplissant un critère d'incapacité et ne percevant pas « au titre d'un régime de sécurité sociale, d'un régime de pension de retraite ou d'une législation particulière, un avantage de vieillesse ou d'invalidité d'un montant égal » à l'AAH ;

- la prestation est différentielle : lorsque les avantages mentionnés précédemment ou les ressources personnelles de l'intéressé sont d'un montant inférieur à l'AAH, celle-ci s'y ajoute, sans pouvoir excéder le montant de l'AAH elle-même.

Ces dispositions figurent désormais à l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale.

La prise en compte des revenus du conjoint atteste du caractère solidariste de l'AAH, qui vise à porter à un niveau minimal les moyens de subsistance des personnes concernées une fois prise en compte la solidarité familiale qu'organise le code civil, et en tenant compte des ressources et des charges du foyer. Que l'AAH concrétise une solidarité nationale subsidiaire à la solidarité familiale semble ainsi la rattacher à l'aide sociale dans sa logique la plus classique.

b) Une prestation de solidarité assez singulière

Sous d'autres aspects, l'AAH semble en réalité un minimum d'assistance d'un type particulier.

D'abord, l'assiette des ressources prises en compte pour le calcul de l'AAH est moins large que pour les autres prestations de solidarité : elle ne se compose que des revenus imposables. L'assiette des minima sociaux liés à l'âge comme l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), l'allocation veuvage ou l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) inclut en outre les intérêts des livrets d'épargne, y compris ceux exonérés d'impôt. Les assiettes du RSA, du revenu de solidarité outre-mer, de la complémentaire santé solidaire ainsi que la prime d'activité comprennent, elles, des ressources encore plus étendues puisque le minimum vieillesse, l'ASI, la retraite du combattant ou l'AAH elle-même y sont intégrés, et les allocations logement sont prises en compte sous forme d'un forfait. Les bénéficiaires de l'AAH peuvent, eux, par exemple, percevoir une allocation logement au taux maximum.

Ensuite, le mode de calcul de ces ressources est aussi relativement avantageux . Les ressources prises en considération sont les revenus nets catégoriels, et l'abattement qui s'applique aux revenus d'activité des bénéficiaires pour calculer le montant de prestation différentielle est, comme l'a rappelé la secrétaire d'État Sophie Cluzel en commission ^{17 ( * )} , élevé : il atteint 80 % pour la tranche de revenus inférieure ou égale à 30% de la valeur mensuelle du Smic, et 40 % pour la tranche supérieure ^{18 ( * )} . Les revenus du conjoint sont, eux, affectés d'un abattement de 20 % ^{19 ( * )} , qui s'ajoute à l'abattement classique de 10 % pour frais professionnels.

À l'AAH s'attachent en outre des droits connexes, attachés pour la plupart à la reconnaissance du handicap : l'exonération de la taxe d'habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la contribution à l'audiovisuel public, la non-imposabilité ou demi-part fiscale supplémentaire selon les situations, l'affiliation gratuite au régime d'assurance maladie et maternité, ou encore la réduction spécifique de la facture téléphonique en cas d'abonnement à un service téléphonique fixe.

Enfin, le niveau de la prestation est élevé par comparaison avec les minima sociaux . Fixé initialement au même niveau que deux allocations de sécurité sociale qui sont des substituts de salaire, le minimum vieillesse et le minimum invalidité, il a entretenu l'étrangeté de l'AAH au regard des caractéristiques générales des prestations d'assistance. Le coefficient multiplicateur pour calculer le plafond de ressources pour un allocataire en couple, certes réduit de 2 à 1,89 au 1 ^er novembre 2018 puis à 1,81 au 1 ^er novembre 2019, reste cependant nettement supérieur à celui applicable, par exemple, aux bénéficiaires du RSA en couple, qui est de 1,5.

Le montant de l'allocation a surtout fait l'objet de revalorisations significatives décidées respectivement par les présidents de la République Nicolas Sarkozy et Emmanuel Macron, et mis en oeuvre en vertu de la disposition du code de la sécurité sociale selon laquelle le montant de l'AAH est « fixé par décret » ^{20 ( * )} . Il s'agissait dans le premier cas d'augmenter le montant de l'allocation de 25 % sur la durée du quinquennat, ce pour quoi il fut décidé de revaloriser la prestation, par dérogation au même article du code, au 1 ^er septembre de chaque année en sus du 1 ^er avril. Dans le second cas, l'engagement pris au printemps 2017 consistait à augmenter l'AAH de cent euros. À ce stade, elle est passée de 819 euros en mai 2018 à 860 euros au 1 ^er novembre 2018, puis à 900 euros à compter du 1 ^er novembre 2019 ^{21 ( * )} .

Évolution du montant de l'AAH depuis 2002

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

En conséquence, même si les bénéficiaires de l'AAH affichent un taux de pauvreté deux fois supérieur à celui de la population prise dans son ensemble, ils font partie des bénéficiaires de prestations de solidarité dont les ressources sont en moyenne les plus élevées et qui sont en conséquence les plus éloignés du seuil de pauvreté.

Niveau de vie comparé des bénéficiaires de prestations minimales

	RSA	ASS	ASPA	Allocation logement	Prime d'activité	AAH	France entière
Niveau de vie médian mensuel	760	960	990	1089	1146	1210	1684
Niveau de vie moyen mensuel	840	1020	1070	1157	1293	1260	1937
Taux de pauvreté	76 %	54 %	50 %	38 %	33 %	26 %	14 %

Source : Concertation sur le revenu universel d'activité, juillet 2019, à partir de données de la Drees

2. Une sophistication progressive du système de prise en charge du handicap, au détriment de la cohérence d'ensemble

a) L'étoffement des minima sociaux n'a pas conduit à clarifier le rôle de l'AAH

La création du RMI en 1988 aurait pu conduire à clarifier les rôles respectifs des différentes prestations. Il n'en a rien été.

À vrai dire, la seule existence de l'AAH 2 conférait un caractère de compensation à la prestation, si l'on entend par compensation l'attribution d'une ressource palliant l'éloignement de l'emploi en raison d'un handicap .

De 1975 à 2004, la condition était celle d' « être, compte tenu de son handicap, dans l'impossibilité - reconnue par une commission - de se procurer un emploi ». Encore fallait-il circonscrire cette notion. Or, vague en elle-même, elle n'a fait l'objet que d'une circulaire d'interprétation en trente ans, elle-même peu précise ^{22 ( * )} . Faute d'instructions, cette notion a le plus souvent été entendue comme incapacité de travailler. Il en est résulté, dès les années 1990, un glissement du RMI vers l'AAH destiné à conférer aux personnes une « AAH d'insertion » accréditant l'idée d'un handicap social ^{23 ( * )} . C'est pour enrayer cette dérive qu'a été fixé un taux minimum d'incapacité permanente de 50 % pour avoir droit à l'AAH lorsque l'on n'a pas un taux d'incapacité permanente de 80 %, créant ainsi une présomption d'employabilité pour les handicaps plus légers.

Autre preuve de l'ambiguïté entretenue du dispositif : non seulement il a fallu attendre 1993 pour que les médecins des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep), ancêtres des MDPH, disposent d'un guide barème à peu près conforme aux standards modernes de la barémologie ^{24 ( * )} , mais encore ses auteurs n'ont-ils jamais tenté d'établir de correspondance entre gravité fonctionnelle et gravité sociale d'une déficience, ni associé taux d'incapacité et capacité de travail. Le taux de 80 % est ainsi automatiquement attribué aux personnes atteintes de cécité ou de surdité bilatérale, alors que de telles déficiences n'empêchent pas nécessairement de travailler. Les commissions ne fixent d'ailleurs pas un taux précis mais une fourchette - « 80 % ou plus » ou « entre 50 et 79 % », ce qui n'est pas toujours bien compris des bénéficiaires.

b) Non plus que la création d'une prestation de compensation

La loi du 11 février 2005 a encore été, sous le rapport étudié ici, une occasion manquée de clarifier le paysage des aides aux personnes handicapées. En effet, la création d'un droit à la compensation et la transformation, pour le concrétiser, de l'allocation compensatrice pour tierce personne en prestation de compensation du handicap (PCH), non seulement n'a pas conduit à modifier les grandes caractéristiques de l'AAH, mais au contraire à renforcer la logique de substitut de salaire .

Il a d'abord été créé une garantie de ressources, composée de l'AAH et d'un complément, pour les personnes dont la capacité de travail est inférieure à 5 %, dépourvues de revenus d'activité et disposant d'un logement indépendant, reconnaissant ainsi que certains allocataires pouvaient être durablement dans l'incapacité de travailler. Il a cependant aussi rendu possible le cumul entre l'AAH et les revenus d'activité et créé la majoration pour la vie autonome , destinée initialement aux personnes atteintes d'une incapacité d'au moins 80 %, disposant d'un logement indépendant et justifiant d'une période d'inactivité de douze mois - donc réputées employables...

On se convaincra du caractère inabouti de l'ensemble en se rappelant la décision prise lors du comité interministériel du handicap du 20 septembre 2017 de fusionner la majoration pour la vie autonome et le complément - fusion effective le 1 ^er décembre 2019 ^{25 ( * )} - au nom d'un curieux motif de « simplification », dont votre rapporteur dénonçait alors les dangers ^{26 ( * )} .

Dans son rapport de novembre 2019 ^{27 ( * )} , la Cour des comptes a bien montré l'ambiguïté de la prestation au regard des critères d'éloignement de l'emploi, quelles qu'ont pu être les rédactions successives de la condition d'emploi prévue par l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale. Dans une note de 2016 destinée à la ministre de la cohésion sociale sur l'appréciation de la dernière formulation de cette condition ^{28 ( * )} , celle d'une « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi », la direction générale de la cohésion sociale écrivait que « l'AAH-2 est une prestation sociale visant à garantir un minimum de ressources pour assurer la dignité des personnes les plus éloignées de l'emploi ; elle est attribuée dans une logique de compensation appréciée au sens large mais non de réparation de l'ensemble des dommages » ^{29 ( * )} .

En faisant ainsi le constat d'une dynamique de dépense non maîtrisée, de disparités territoriales dans l'attribution de la prestation et d'un rapport à l'emploi ambigu, la Cour des comptes soulevait de nouveau les conséquences d'une confusion entretenue entre une logique de minimum social et une logique de substitut de salaire .

c) Une explicitation souhaitable du caractère compensatoire de l'AAH

Observons d'abord que les dispositions relatives à l'AAH ont été codifiées dans le code de la sécurité sociale et non, comme c'est le cas, par exemple, du RSA ^{30 ( * )} , dans le code de l'action sociale et des familles. Ce dernier se contente de reproduire les articles utiles du premier ^{31 ( * )} . Son article L. 821-5 dispose en outre que l'AAH, quoique financée par l'État, est « servie comme une prestation familiale », et que son contentieux relève des juridictions de la sécurité sociale et non de celles de l'aide sociale. L'AAH relève en outre des dispositions des articles L. 377-1 à L. 377-5 du code de la sécurité sociale qui définissent les diverses sanctions et pénalités dont sont passibles les personnes qui commettent des fraudes en matière de prestations de sécurité sociale.

La doctrine elle-même affiche un certain embarras pour trancher la question. Pour certains auteurs, l'AAH présente sans difficulté un caractère de prestation d'assistance ^{32 ( * )} . Les commentateurs du code de la sécurité sociale chez l'éditeur de référence y voient « essentiellement une prestation d'assistance » ^{33 ( * )} . Ceux du code de l'action sociale chez le même éditeur reconnaissent que son régime « met en évidence les ambiguïtés et la complexité de la protection sociale » avant de pencher pour lui reconnaître « un caractère marqué de prestation d'assistance constituant un revenu minimal catégoriel » ^{34 ( * )} , mais leur manuel semble plus nuancé, qui y voit une « prestation non contributive de la sécurité sociale attribuée sous conditions de ressources et de manière subsidiaire par rapport aux diverses prestations pouvant être accordées par cette dernière » ^{35 ( * )} . D'autres auteurs enfin estiment que l'AAH « peut être considérée comme une prestation minimale (un minimum social) mais aussi comme aménageant une compensation » ^{36 ( * )} .

La clarification ne saurait venir que de la manifestation d'une volonté politique. Or à cet égard, deux décisions importantes ont été prises dans les vingt-quatre mois écoulés .

Le Président de la République a d'une part, lors de la dernière conférence nationale du handicap du 11 février 2020, décidé de retirer l'AAH du chantier relatif au revenu universel d'activité (RUA), confirmant en quelque sorte la nature non exclusivement solidariste de la prestation.

Le législateur a d'autre part créé une cinquième branche de sécurité sociale relative à l'autonomie dont la gestion a été confiée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ^{37 ( * )} , branche dont le Gouvernement s'est empressé de préciser, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui a suivi, que le périmètre n'était pas définitif. Y ranger l'AAH, exclue du chantier du revenu universel, ne serait pas dépourvu de logique. Le rapport remis en septembre 2020 par M. Laurent Vachey pour préfigurer la cinquième branche préconisait d'ailleurs un tel transfert au motif que « l'AAH n'est pas un pur minimum social (ce qui explique que son intégration dans un futur revenu universel ait été écartée), mais comporte une part de compensation de la situation particulière des personnes en situation de handicap, notamment pour l'accès à un revenu d'activité » ^{38 ( * )} .

B. Une profonde aspiration à l'autonomie financière

1. Une puissante revendication d'autonomie, entendue de manière plus strictement individuelle

La demande de déconjugalisation de l'AAH ne s'explique sans doute pas que par les caractéristiques juridiques et administratives de la prestation d'une part et la situation des personnes handicapées d'autre part. Elle s'origine probablement aussi dans la conception du couple qui se répand dans notre société, que l'on pourrait d'un mot désigner par l'idée d'une aspiration grandissante à l'autonomie financière entendue de manière plus strictement individuelle.

Les sociologues de la famille semblent tenir une telle hypothèse pour un constat empirique : « à partir des années 1990, un nombre croissant de conjoints occidentaux préfèrent gérer séparément leur argent plutôt que de mettre leurs revenus en commun » ^{39 ( * )} . Certains hasardent, à partir d'enquêtes qualitatives, que ces valeurs individualistes, qui traversent tous les milieux sociaux, procèdent de la socialisation sexuée de chacun, et donc des expériences familiales, de conjugalité et de rupture de couple des individus ^{40 ( * )} .

Quoi qu'il en soit au juste, les statistiques des pratiques conjugales disent la même chose. En 2010, 17 % des couples récemment mariés étaient placés sous un autre régime matrimonial que le régime légal, ce qui représente la plus grande proportion de dérogation à ce régime observée depuis la grande réforme des régimes matrimoniaux de 1965. En 2010, seuls 10 % des couples étaient séparés de biens, contre 6,1 % en 1992, soit une hausse de 64 % en dix-huit ans.

L'analyse des flux renforce cette impression : en 2010 toujours, 15 % des jeunes couples avaient opté pour la séparation de biens, ce qui est la proportion la plus importante jamais enregistrée - les données disponibles sur le sujet indiquent que la proportion de séparation de biens n'avait jamais dépassé 3 à 4 % des couples mariés ^{41 ( * )} .

Or ce qui vaut pour la population dans son ensemble vaut aussi pour les couples dont l'un au moins des membres est en situation de handicap, quand bien même les ressources dont il est question sont fournies par la solidarité nationale puisque, en l'espèce, elles sont perçues non sans quelques raisons comme une créance née d'un droit subjectif à la compensation des effets du handicap sur l'insertion professionnelle.

2. Un point d'application particulièrement sensible : les femmes en situation de handicap

À partir des travaux sociologiques précités, on peut identifier en particulier une aspiration à l'indépendance financière individuelle propre aux plus jeunes générations de femmes, qui ne saurait être étrangère au fait que, bien que désormais plus diplômées que leur conjoint ^{42 ( * )} , elles perçoivent encore des revenus en moyenne inférieurs aux siens.

La recherche de l'indépendance financière prend une importance particulière lorsqu'il s'agit, pour une jeune femme en situation de handicap, d'échapper à un conjoint violent ou de faire face à des difficultés d'insertion sociale. Or les sources disponibles, ramassées dans le rapport de la délégation sénatoriale aux droits des femmes d'octobre 2019 sur les violences faites aux femmes handicapées ^{43 ( * )} , attestent justement d'une plus grande exposition de ces femmes aux violences conjugales et sociales :

- d'après l'association Femmes pour le dire, femmes pour agir, quatre femmes handicapées sur cinq sont victimes de violence ;

- d'après l'agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, 34 % des femmes handicapées ont subi des violences physiques ou sexuelles de la part de leur partenaire, contre 19 % des femmes qui ne sont pas en situation de handicap ;

- d'après les données de la permanence téléphonique « écoute violences femmes handicapées », 35 % des violences signalées sont le fait du conjoint, contre 20 % de l'entourage et 15 % des parents. Il s'agit dans 70 % des cas de violences psychologiques et, dans 45 % des cas, de violences physiques ;

- d'après l'association francophone des femmes autistes, 88 % des femmes autistes sont victimes de violences sexuelles ;

- selon le Défenseur des droits, 54 % des femmes en situation de handicap déclarent avoir été confrontées à des discriminations durant les cinq dernières années, contre 34 % pour la population active âgée de 18 à 65 ans.

Il n'est jusqu'à la Défenseure des droits qui ne conçoive l'indépendance financière, pour les personnes handicapées, autrement que de manière strictement individuelle : « les personnes handicapées doivent pouvoir être indépendantes financièrement : il faut donc exclure les ressources du conjoint pour l'attribution des allocations accordées au titre du handicap », a déclaré Mme Claire Hédon en invoquant la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées, dont la France n'aurait « pas pris en considération le changement de modèle » qu'elle impose ^{44 ( * )} .

II. - Un changement de modèle qui appelle une transition et des aménagements

A. Une rédaction dont les conséquences imposent des ajustements

1. Le droit applicable

L'article L. 821-3 du code de la sécurité sociale dispose aujourd'hui ceci : « L'allocation aux adultes handicapés peut se cumuler avec les ressources personnelles de l'intéressé et, s'il y a lieu, de son conjoint, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité dans la limite d'un plafond fixé par décret, qui varie selon qu'il est marié, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité et a une ou plusieurs personnes à sa charge ».

a) La majoration du plafond

Le plafond de ressource est déterminé selon la composition familiale du bénéficiaire : il comprend l'ensemble des ressources du ménage affectées d'un coefficient multiplicateur de 1,81 pour les couples et une majoration de 0,5 par enfant.

Plafond de ressources annuelles en 2020 (en euros)

Nombre d'enfants à charge	Personne seule	Personne en couple
0	10 832	19 607
1	16 249	25 023
2	21 665	30 439
3	27 081	35 855

Source : commission des affaires sociales du Sénat, d'après le décret n° 2020-492 du 29 avril 2020 portant revalorisation du montant de l'allocation aux adultes handicapés

b) La prise en compte des revenus du conjoint

Pour une personne seule et sans enfant, l'AAH est une allocation différentielle : son montant décroît dès le premier euro de revenus. En revanche, pour un couple et/ou une personne avec enfant à charge, le montant de l'allocation est d'abord à taux plein, puis différentiel au-delà d'un certain niveau de ressources du ménage.

Pour un couple dont les deux membres sont bénéficiaires de l'AAH, le montant de l'AAH est calculé individuellement pour chaque bénéficiaire. Le plafond de ressources est le même que pour un couple avec un seul bénéficiaire, mais chacun des bénéficiaires bénéficie des abattements liés à l'AAH.

Les modalités de prise en compte des revenus dans le calcul de l'AAH varient en fonction du statut professionnel du demandeur.

Lorsque le demandeur ne perçoit pas de revenu d'activité ou est admis dans un Esat , les revenus pris en compte dans le calcul de l'AAH sont détaillés à l'article R. 821-4 du code de la sécurité sociale. Dans ces deux cas, la condition de ressources s'apprécie sur la base des revenus perçus pendant l'année civile de référence, soit l'avant-dernière année précédant la période de versement. Les ressources prises en compte correspondent au total des revenus nets catégoriels retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu.

Certains revenus du bénéficiaire ou de son conjoint sont exclus de l'assiette des revenus pris en compte en raison de leur catégorie ou de la situation du demandeur ou du conjoint. En outre, des abattements sont appliqués sur certains revenus. Ces modalités sont détaillées dans le commentaire de l'article 2.

Lorsque le demandeur perçoit des revenus d'activité professionnelle , la condition de ressources s'apprécie sur la base des revenus perçus pendant le trimestre de référence, soit les trois mois précédant le dépôt de la demande d'allocation ^{45 ( * )} . Les revenus pris en compte sont identiques à ceux retenus dans les cas où le demandeur ne perçoit pas de revenu d'activité ou est admis dans un Esat.

Les revenus professionnels perçus par le bénéficiaire font l'objet d'abattements correspondants à 80 % pour la part du revenu inférieure ou égale à 30 % de la valeur du Smic brut mensuel puis à 40 % pour la part du revenu supérieure à ce seuil.

Les abattements retenus dans les cas où le demandeur ne perçoit pas de revenu d'activité ou est admis dans un Esat sont également applicables. Seul n'est pas applicable l'abattement de 30 % sur les revenus d'activité professionnelle et les indemnités de chômage du conjoint ou concubin lorsqu'il justifie d'une interruption de travail supérieure à six mois due à une affection de longue durée.

2. Une modification aux lourdes conséquences sociales et budgétaires

L'article 3 de la proposition de loi, en déplaçant le point final après « intéressé », fait en réalité trois choses :

- il retire de la base de calcul de l'AAH les ressources du conjoint du demandeur de la prestation ;

- il supprime la variation possible du plafond de cumul selon que le bénéficiaire vit ou non en couple a une ou plusieurs personnes à sa charge ;

- il supprime le principe même d'un plafond de cumul de l'AAH avec des ressources personnelles.

a) Conséquences de la déconjugalisation de l'AAH

La direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux est parvenue à évaluer les conséquences de ces dispositions au moyen d'Ines, modèle de microsimulation développé avec l'Insee et la Cnaf, qui applique la législation socio-fiscale à un échantillon représentatif de la population.

Celle concernée par la mesure est composée d'environ 270 000 couples dont l'un au moins des membres bénéficie de l'allocation aux adultes handicapés, soit environ 22 % du total des bénéficiaires.

Situation familiale des bénéficiaires de l'AAH

Situation familiale	AAH-1	AAH-2	Ensemble	Population générale
Seul sans enfant	67 %	76 %	72 %	23 %
Seul avec enfant(s)	8 %	4 %	6 %	9 %
Couple sans enfant	13 %	13 %	13 %	32 %
Couple avec enfant(s)	12 %	7 %	9 %	37 %

Source : Drees

D'après la Drees, la déconjugalisation de l'AAH ferait 196 000 ménages gagnants, mais aussi 44 000 ménages perdants .

Les ménages gagnants sont, pour 87 000 d'entre eux, soit une petite moitié, des bénéficiaires actuels de l'AAH dont le montant était écrêté du fait de la prise en compte du revenu du conjoint, ainsi que des nouveaux entrants dans le dispositif. Le gain moyen pour l'ensemble des gagnants est de 300 euros mensuels ; 60 % d'entre eux sont situés entre le troisième et le cinquième décile de niveau de vie. Les gagnants appartenant aux neuvième et dixième déciles de niveau de vie sont peu nombreux, de l'ordre de 13 000, mais le gain moyen pour ces ménages est élevé puisqu'il atteint près de 500 euros mensuels.

Parmi les 44 000 couples perdants, 21 % perdraient purement et simplement le bénéfice de l'allocation . La perte moyenne s'élève à 270 euros mensuels et frapperait les couples dans tous les déciles de niveau de vie, jusqu'au septième décile.

Source : Insee, enquête Revenus fiscaux et sociaux 2015 (actualisée 2017) ; modèle Ines 2017 avec des paramètres AAH au 31/12/2019, calculs Drees

Champ : France métropolitaine, ménages ordinaires, dont le revenu est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante

En conséquence, la mesure conduirait à un creusement des inégalités de niveau de vie .

Perte ou gain d'AAH d'un couple sans enfant en cas de déconjugalisation

Source : Drees, maquette de cas-types 2020 (législation au 31/12/2020)

Lecture : Fin 2020, une personne handicapée au sens de l'AAH (non éligible à la MVA car de taux d'incapacité inférieur à 80 %) en couple sans enfant ayant des revenus d'activité nets égaux à 20 % du SMIC et ayant un conjoint aux revenus d'activité nuls verra son AAH baisser de 51 euros suite à la déconjugalisation de l'AAH

Les perdants à la déconjugalisation sont les couples dont l'allocataire a des revenus d'activité et dont le conjoint a des revenus d'activité nuls ou modestes. Symétriquement, les gagnants à la déconjugalisation sont les couples dont l'allocataire a des revenus d'activité nuls ou faibles et dont le conjoint a des revenus d'activité plus élevés.

Les données de revenus des bénéficiaires de l'AAH simulés par le modèle Ines 2019 permettent de juger de la représentativité des différents cas-types. Le tableau ci-dessous montre que les profils de perdants à la déconjugalisation sont moins fréquents que ceux des gagnants ou des profils neutres.

Répartition des couples avec au moins un bénéficiaire de l'AAH
selon le revenu individualisable de chacun des conjoints

Source : Insee, enquête Revenus fiscaux et sociaux 2017 (actualisée 2019) ; modèle Ines 2019 avec des paramètres AAH au 31 décembre 2019, calculs Drees

Champ : France métropolitaine, ménages ordinaires, dont le revenu est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante

Revenus pris en compte : seuls les revenus individualisables entrant dans la base ressources de l'AAH sont pris en compte, revenus 2017

Par ailleurs, les pertes et gains d'AAH attendus de sa déconjugalisation sont atténués par l'interaction des différentes prestations sociales. La prise en compte de l'AAH dans la base ressources de la prime d'activité versée explique en grande partie la différence entre les effets attendus sur l'AAH et ceux sur le revenu disponible du ménage, comme le montre le tableau ci-dessous.

Cas-types : gain ou perte de revenu disponible d'un couple sans enfant
en cas de déconjugalisation

Source : Drees, maquette de cas-types 2020 (législation au 31 décembre 2020)

Lecture : fin 2020, une personne handicapée au sens de l'AAH (non éligible à la MVA car de taux d'incapacité inférieur à 80 %) en couple sans enfant ayant des revenus d'activité nets égaux à 20 % du SMIC et ayant un conjoint aux revenus d'activité nuls verra son revenu disponible baisser de 51 euros suite à la déconjugalisation de l'AAH

La seule suppression des revenus du conjoint du calcul de l'AAH aurait, selon la Drees, un coût de 560 millions d'euros .

b) Conséquences de l'individualisation complète de la prestation

L'individualisation complète de la prestation, c'est-à-dire la suppression des majorations de plafond pour enfants à charge, qui pousserait à son terme la logique d'individualisation visant à faire de l'AAH une prestation de compensation de moindres chances de percevoir un revenu d'activité en raison d'un handicap, aurait un impact assez différent.

Elle ferait toujours un grand nombre de gagnants, près de 172 000, soit 24 000 de moins que la déconjugalisation. Le gain moyen des gagnants est légèrement plus faible dans ce scénario, de l'ordre de 280 euros mensuels.

Le nombre de perdants s'élève quant à lui à 125 000 ménages , dont 28 % perdent le bénéfice de l'allocation. Ces ménages se retrouvent à tous les niveaux de vie, jusqu'au septième décile, et leur perte moyenne serait de 340 euros par mois.

Source : Insee, enquête Revenus fiscaux et sociaux 2015 (actualisée 2017) ; modèle Ines 2017 avec des paramètres AAH au 31 décembre 2019, calculs Drees

Champ : France métropolitaine, ménages ordinaires, dont le revenu est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante

Le coût net d'une telle mesure ne serait plus que de 70 millions d'euros.

En résumé, les conséquences de la déconjugalisation et de l'individualisation peuvent, selon la Drees, s'analyser ainsi :

- lorsque le couple est sans enfants, déconjugalisation et individualisation font des gagnants lorsque le bénéficiaire est sans activité ; en revanche, lorsque le bénéficiaire perçoit un revenu d'activité, la perte croît avec le montant de celui-ci lorsque le conjoint a peu de revenus.

- lorsque le couple a un enfant, la déconjugalisation fait très peu de perdants car, grâce à la majoration du plafond pour enfant à charge, la prestation à taux plein est conservée même lorsque le bénéficiaire travaille, jusqu'à des revenus proche de 1 Smic. L'individualisation totale en revanche, fait de nombreux perdants parmi les couples avec enfants dont le bénéficiaire de l'AAH travaille, et de même chez les parents isolés qui travaillent.

c) Conséquences de la suppression de tout plafond de cumul de la prestation avec des ressources propres

Supprimer le principe même d'un plafond de cumul entre les ressources personnelles de l'intéressé et le montant de la prestation qui lui est versé aurait pour conséquence de verser l'allocation à taux plein à toutes les personnes qui en rempliraient les conditions . Une telle mesure, par hypothèse, ne ferait que des gagnants.

L'évaluation de ses conséquences supposerait toutefois de pouvoir connaître le nombre de nouveaux entrants dans le dispositif qui ne l'ont toutefois jamais demandé. En retenant le nombre de personnes de plus de 20 ans ayant un taux d'incapacité supérieur à 50 % et non bénéficiaires de l'AAH, estimé à 2 millions en 2008 dans l'enquête Handicap-Santé, la Drees estime le coût de la mesure à au moins 20 milliards d'euros - à ajouter, donc, au budget actuel de la prestation, de l'ordre de 11 milliards d'euros.

B. Pour une progressive individualisation de la prestation

1. Pour la déconjugalisation de l'AAH

Votre rapporteur estime légitime l'aspiration à la déconjugalisation de l'AAH dès lors qu'est admise l'idée d'un changement de modèle, dans lequel l'AAH est vue comme une prestation de compensation de moindres chances d'accéder à des revenus d'activité et à une progression de carrière en raison d'un handicap .

Aussi l'amendement COM-4 modifie-t-il le présent article pour :

- rétablir le principe d'un plafond de cumul de l'allocation avec des ressources personnelles ;

- supprimer les revenus du conjoint de l'assiette des revenus pris en compte pour le calcul de l'AAH différentielle.

2. Un mécanisme transitoire pour atténuer l'effet de ces dispositions sur certains ménages

Ce mécanisme fait l'objet de l'article additionnel après l'article 3.

Article 3 bis
Maintien transitoire des modalités de calcul actuelles
de l'allocation aux adultes handicapés

Cet article, introduit en commission, offre pendant dix ans aux bénéficiaires actuels de la prestation, à leur demande, le maintien des modalités actuelles de son calcul.

En conséquence des analyses figurant dans le commentaire de l'article 3, l'amendement COM-5 prévoit une transition pour les bénéficiaires qui seraient perdants en cas de déconjugalisation de la prestation : pendant dix ans, le bénéfice des règles en vigueur avant l'application du présent texte leur resterait ouvert, dès lorsqu'ils rempliraient les conditions d'éligibilité à l'allocation.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 4
Report de la barrière d'âge de 60 ans pour solliciter le bénéfice
de la prestation de compensation du handicap

Cet article déplace de 60 à 65 ans la barrière d'âge au-delà de laquelle il n'est plus possible de solliciter la prestation de compensation du handicap.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. - Le dispositif proposé : report de 60 à 65 ans de la barrière d'âge pour solliciter la PCH

A. Le droit existant

Aux termes de l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles, « toute personne handicapée [...] dont l'âge est inférieur à une limite fixée par décret et dont le handicap répond à des critères définis par décret prenant notamment en compte la nature et l'importance des besoins de compensation au regard de son projet de vie, a droit à une prestation de compensation ». Le décret n° 2004-1136 du 21 octobre 2004 a fixé cette limite d'âge à soixante ans ^{46 ( * )} .

Le code prévoit toutefois trois dérogations à cette limite d'âge. Le même article prévoit d'abord que peuvent également prétendre au bénéfice de cette prestation :

- les personnes de plus de 60 ans dont le handicap répondait, avant cet âge limite, aux critères définis par décret. La loi visant à améliorer l'accès à la PCH du 7 mars 2020 ^{47 ( * )} a supprimé l'exigence de faire une telle demande avant 75 ans.

- les personnes de plus de 60 ans mais qui exercent une activité professionnelle au-delà de cet âge et dont le handicap répond aux critères définis par décret.

Ensuite, la limite d'âge de 60 ans ne s'applique pas aux bénéficiaires de l'allocation de compensation pour tierce personne optant pour le bénéfice de la prestation de compensation ^{48 ( * )} .

L'instauration de ce seuil procède à l'évidence d'une logique de cloisonnement entre la politique de prise en charge des personnes handicapées et la politique de prise en charge des personnes âgées dépendantes : à celles-là, la prestation de compensation, à celles-ci, à partir de 60 ans, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

L'idée d'un âge pivot entre le bénéfice de la politique du handicap et celle du grand âge repose sur l'hypothèse que les deux publics s'excluent mutuellement, ce qui est douteux. De plus, le plus grand nombre d'heures d'aide humaine attribuables dans la limite des plafonds de la PCH indique que la couverture des besoins offerte par la PCH est plus avantageuse que celle offerte par l'APA.

B. Le dispositif proposé : le report à 65 ans de la barrière d'âge

L'article 4 modifie l'article L. 245-3 précité en disposant que la limite d'âge fixée par décret au-delà de laquelle il n'est, sauf exception, plus possible de solliciter la PCH « ne peut être inférieure à 65 ans ».

En séance publique à l'Assemblée nationale, le 13 février 2020, la secrétaire d'État chargée des personnes handicapées, Mme Sophie Cluzel, a indiqué qu'un rapport serait rendu au 30 juin 2020 sur l'impact d'une telle mesure.

La crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 ayant fait obstacle à la remise de ce rapport, la seule source d'évaluation d'un tel dispositif est le rapport de l'Igas sur l'évolution de la PCH de 2016 et les estimations de la Drees qu'il contient ^{49 ( * )} , ainsi que les actualisations de ces simulations auxquelles la Drees a procédé depuis.

La Drees a estimé, pour chaque tranche d'âge, le nombre de bénéficiaires de l'APA susceptibles de basculer à la PCH si cette prestation leur était ouverte, en partant du principe que la PCH serait systématiquement préférée à l'APA. Deux hypothèses de proportion de basculement ont été étudiées : un scénario minimal, où seul les bénéficiaires des GIR 1 et 2 seraient concernés par un basculement dans la PCH, et un second scénario, à partir de travaux qualitatifs internes à la CNSA datant de 2008.

Proportion de basculement d'APA vers la PCH selon les scénarios
et nombre de bénéficiaires de l'APA à domicile de moins de 65 ans par GIR

GIR	Hypothèse 1 : seuls les GIR 1 et 2 sont concernés	Hypothèse 2 : tous les GIR sont concernés, dans des proportions différentes	Bénéficiaires de l'APA, de 60 à 64 ans
1	100%	100%	100
2	80%	100%	1200
3	0%	80%	1900
4	0%	40%	8400

Champ : France métropolitaine et DROM (hors Mayotte), bénéficiaires payés au titre de décembre 2017

Sources : Drees, enquête aide sociale 2017 ; Drees, enquête EHPTA 2015

Le report de la barrière d'âge de 60 à 65 ans concernerait 1 500 personnes, pour un coût annuel de 13,5 millions d'euros selon la première hypothèse, et 7 500 personnes pour un coût annuel de 67,5 millions d'euros dans la seconde hypothèse.

L'Igas concluait ainsi son analyse : « compte tenu des incertitudes qui entachent les estimations, elle propose d'agir par paliers et, à brève échéance, de repousser la barrière d'âge de 60 à 65 ans, pour un coût annuel qui devrait se situer, en fonction des deux hypothèses retenues ci-dessus, entre 13,5 M€ et 67,5 M€. La mise en oeuvre de cette mesure devrait faire l'objet d'un suivi fin, confié à la CNSA, qui permettrait de déterminer si le coût réel valide plutôt l'hypothèse n° 1 ou l'hypothèse n° 2 ; les décisions relatives au moment et aux modalités d'un passage à 70 ou 75 ans seraient éclairées par les enseignements tirés du suivi ainsi mis en place ».

La Drees a actualisé en 2020 les estimations qu'elle avait faites en 2016 pour la mission de l'Igas.

Coût de l'élévation de l'âge d'éligibilité à la PCH de 60 à 65 ans

Drees (2016)		Drees (2020)
	Coût brut	Coût brut	Coût net des dépenses d'APA non versées
Hypothèse 1	13,5 M€	10 M€	- 0,4 M€
Hypothèse 2	67,5 M€	57 M€	23,4 M€

Source : Drees

Les conséquences budgétaires de l'élévation de l'âge d'éligibilité à la PCH de 60 à 65 ans pourraient atteindre vingt à trente millions d'euros. La dépense totale, nette de celle d'APA qui ne serait pas versée, est nulle pour le scénario minimal, les montants moyens de l'APA étant proches de ceux de la PCH pour les personnes les plus dépendantes, et de l'ordre de 23 millions d'euros pour le second scénario.

La Drees reconnaît toutefois que ce chiffrage est peut-être sous-estimé, car la prise en compte d'un montant moyen de PCH, qui comprend des plans d'aide incluant la faible rémunération des aidants familiaux, minore l'aide qui serait versée aux personnes les plus dépendantes lorsqu'elles se tourneraient vers des aides professionnelles.

Par ailleurs, une telle mesure pourrait également peser sur les dépenses d'aide sociale à l'hébergement, du fait d'un recours accru à cette aide des personnes ayant basculé de l'APA vers la PCH.

II. - La position de la commission

La commission observe d'abord qu'une telle proposition n'est pas nouvelle. L'article 13 de la grande loi du 11 février 2005 précisait déjà que, dans un délai maximum de cinq ans, ses dispositions opérant une distinction entre les personnes handicapées en fonction de critères d'âge en matière de compensation du handicap et de prise en charge des frais d'hébergement en établissements sociaux et médico-sociaux seraient supprimées. Que le Conseil d'État ait en 2012 ^{50 ( * )} jugé cet article dépourvu de toute portée normative ne retire rien à la volonté exprimée alors par le législateur.

Les gouvernements successifs n'ont d'ailleurs jamais entendu se délier d'un tel engagement, même si sa mise en oeuvre n'a cessé d'être reportée. Le rapport du gouvernement au Parlement relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap réalisé en février 2009 indique que les principes de convergence et de suppression des barrières d'âge devaient trouver leur concrétisation dans le cadre du chantier du cinquième risque, lancé par le Président de la République d'alors ^{51 ( * )} .

L'article 45 de la loi du 28 décembre 2015 pour l'adaptation de la société au vieillissement prévoyait, faute de mieux, que « le Gouvernement remet[te] un rapport au Parlement sur l'impact des seuils de soixante et de soixante-quinze ans pour l'attribution de la PCH ». Celui-ci, remis par Igas en avril 2016 ^{52 ( * )} , estime qu' « il est possible de tenir compte de l'allongement de l'espérance de vie des personnes âgées [...] en repoussant la barrière des 60 ans à 65, 70 ou 75 ans, c'est-à-dire dans la limite des âges où il y a relativement peu de concurrence entre APA et PCH ».

La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) fait certes valoir que la gestion d'un tel droit d'option représenterait une charge pour les services chargés de l'instruction des prestations, notamment dans les territoires n'ayant pas mis en place de maison départementale de l'autonomie assurant la gestion conjointe de l'APA et de la PCH. Cette concurrence entre les deux prestations serait également source de complexité pour les usagers et leurs aidants.

Votre rapporteur estime que cette difficulté n'est pas insurmontable. La gestion d'un tel droit d'option existe déjà puisque les articles L. 232-23 et L. 245-9 du code de l'action sociale et des familles prévoient respectivement l'impossibilité de cumuler l'APA avec la PCH et la possibilité d'opter, pour les bénéficiaires de la PCH arrivant à l'âge de 60 ans et remplissant les critères pour bénéficier de l'APA, pour l'une ou l'autre prestation.

Remédier à terme aux éventuelles complexités liées au chevauchement des âges d'éligibilité à ces prestations imposera sans doute de relever l'âge minimal exigé pour demander l'APA. Peut-être le rapport promis par le Gouvernement éclairera-t-il le législateur sur les conséquences de cette éventualité, que l'Igas n'envisageait pas.

La commission a adopté cet article sans modification .

Article 6
Gage financier

Cet article prévoit la compensation des pertes de recettes et des charges qui résulteraient, pour l'État, les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales, de l'adoption des articles 2 à 5 de cette proposition de loi.

La commission a adopté cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

___________

Réunie le mercredi 3 mars 2021, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission examine le rapport de M. Philippe Mouiller, rapporteur, sur la proposition de loi n° 319 (2019-2020) portant diverses mesures de justice sociale.

Mme Catherine Deroche , présidente . - Nous examinons ce matin trois propositions de loi, dont la première a été inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat sur l'initiative de notre commission et les deux suivantes sont inscrites dans les espaces réservés des groupes politiques.

M. Philippe Mouiller , rapporteur . - L'essentiel de ce texte consiste à déconjugaliser le mode de calcul de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il a été adopté par l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement le 13 février 2020, et inscrit à l'ordre du jour par la Conférence des présidents, alors qu'une pétition en ligne s'apprêtait à franchir la barre des 100 000 signatures.

Je veux d'abord souligner que la commission des affaires sociales a instruit ce texte en toute liberté et dans un esprit de responsabilité. La précision peut sembler superflue, mais certains de nos collègues se souviennent que notre commission, puis le Sénat, ont rejeté une proposition de loi analogue en octobre 2018, et vous savez par ailleurs l'impatience des personnes en situation de handicap à ce que ces dispositions soient votées.

J'ai, quoi qu'il en soit, repris le sujet à zéro et procédé à de nombreuses auditions. J'ai tenu en particulier à écouter aussi bien l'administration et la ministre à sa tête, Mme Sophie Cluzel, que l'auteure de la pétition, Mme Véronique Tixier. Qu'ils soient motivés par la vision d'ensemble du gestionnaire ou l'expérience vécue de l'allocataire, il m'a semblé que tous les points de vue valaient d'être entendus. Nous avons aussi naturellement auditionné les représentants des départements et les associations représentant les personnes en situation de handicap.

J'ai cherché à documenter solidement l'évaluation des conséquences de ces dispositions. Hélas, je n'ai pas obtenu pleine satisfaction. L'AAH existe depuis 1975, mais les connaissances relatives aux bénéficiaires sont encore perfectibles. La Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), qui verse la prestation, n'a pas su me fournir les calculs utiles dans le délai qui nous était imparti et l'étude d'impact que nous envisagions de confier à un prestataire extérieur n'a pu voir le jour pour la même raison.

Même si la direction des statistiques des ministères sociaux nous a heureusement fourni des éléments pouvant servir de base de discussion, il y a là un sérieux motif de préoccupation, qu'exprimait déjà la Cour des comptes dans son rapport de novembre 2019. Car enfin, comment piloter une prestation de plus de 11 milliards d'euros perçue par plus de 1,2 million de personnes avec un appareil statistique si peu réactif ?

J'en viens au vif du sujet : faut-il retirer les revenus du conjoint de la base de calcul de l'allocation aux adultes handicapés ? Les allocataires et plus largement les associations du secteur du handicap le réclament au nom du soutien à l'autonomie des personnes. Le mécanisme de calcul actuel conduit en effet l'allocataire qui s'installe en couple avec quelqu'un dont les revenus, additionnés aux siens, excèdent le plafond de ressources applicable aux couples, à être privé de son allocation, et donc à dépendre de son conjoint pour les dépenses quotidiennes.

La demande sociale qui nous est adressée a sans doute des causes plus profondes que la seule inadéquation de notre système de prestations sociales aux besoins des personnes. Les sociologues de la famille le constatent, les statistiques des régimes matrimoniaux le confirment : un nombre croissant de conjoints, handicapés ou non, préfèrent gérer leur argent séparément plutôt que de mettre leurs revenus en commun.

Cette tendance sociétale de fond trouve un point d'application privilégié chez les jeunes femmes, dont les revenus sont encore inférieurs en moyenne à ceux de leur partenaire, et un point d'application sensible chez les jeunes femmes en situation de handicap, qui sont plus souvent victimes de violences conjugales. À ces bénéficiaires-là, une AAH déconjugalisée serait indiscutablement un élément de sécurité matérielle favorable à leur autonomie.

L'argument le plus classiquement défavorable à la déconjugalisation consiste à dire que l'AAH est un minimum social, et que la solidarité nationale qui s'exerce à travers un minimum social passe après la solidarité familiale, en conséquence de quoi ce sont les revenus du ménage qui doivent être pris en compte avant de calculer la prestation. Selon cette logique, comment justifier la déconjugalisation de la seule AAH et non de tous les autres minima sociaux, comme le revenu de solidarité active (RSA) par exemple, qui resteraient calculés en fonction des revenus du ménage ?

Cet argument, en réalité, est de moins en moins convaincant. Ce qui confère à l'AAH son caractère de minimum social, c'est essentiellement son mécanisme. L'AAH est une prestation versée sous condition de ressources et de manière différentielle : le montant de prestation varie en fonction des ressources du bénéficiaire pour le porter à un niveau minimal de subsistance. Elle est, en outre, financée par l'État et n'a donc pas de caractère indemnitaire.

L'AAH est toutefois un minimum social d'un type un peu particulier : l'assiette des revenus pris en compte est plus étroite que pour le RSA par exemple, le mode de calcul de la prestation est plus avantageux relativement aux autres minima sociaux et, surtout, le niveau de la prestation est relativement plus élevé, grâce à quoi le niveau de vie de ses bénéficiaires est sensiblement meilleur que, par exemple, celui des bénéficiaires du RSA.

Si ce niveau est plus élevé, c'est aussi parce qu'il a été fortement revalorisé à deux reprises, en 2008 et en 2017, par les présidents Nicolas Sarkozy et Emmanuel Macron. Or comment justifier de fortes revalorisations de la seule AAH autrement qu'en y voyant un moyen de compenser un accès plus difficile à des revenus d'activité ?

C'est là toute l'ambiguïté de la prestation, qui semble hésiter, dans son rapport à l'emploi des allocataires, entre substitut de salaire et incitation à travailler. La rédaction du critère d'éloignement de l'emploi pour les demandeurs dont le taux d'incapacité permanent est compris entre 50 % et 79 % a ainsi beaucoup varié depuis 1975, sans parvenir à un résultat satisfaisant.

Dans cet état de confusion où nous voici rendus, l'administration et le Gouvernement ont beau jeu de trouver illogique la déconjugalisation d'un minimum social.

Je dirai les choses autrement. Voilà des années que le débat relatif à l'AAH porte en fait sur la chauve-souris de la fable de La Fontaine, qui se fait passer pour un oiseau ou une souris selon la circonstance. Je suis minimum social : voyez mon mécanisme ; je suis prestation de compensation : vive les critères d'insertion professionnelle et les revalorisations spécifiques !

Je crois que nous avons tout à gagner à une clarification. Or il se trouve que les moyens de cette clarification nous ont été donnés récemment.

D'abord, le Président de la République a choisi de retirer l'AAH du chantier relatif au revenu universel d'activité, lors de la conférence nationale du handicap de février 2019. En faisant un tel choix, il a confirmé en creux la logique au moins en partie compensatoire de l'AAH : dont acte.

Le législateur, passant outre aux tergiversations des quinze dernières années, a créé une cinquième branche de la sécurité sociale consacrée au soutien à l'autonomie. Son périmètre n'est pas finalisé ; nous pouvons y voir l'occasion de repenser notre système d'intervention. Il serait ainsi cohérent, comme le proposait le rapport de Laurent Vachey de préfiguration de la cinquième branche, remis en septembre dernier, d'admettre que l'AAH « n'est pas un pur minimum social » et de la rapprocher des dispositifs gérés par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Si l'on accepte ce changement de logique, que faut-il penser du texte qui nous est transmis ?

La commission ne peut hélas pas le voter en l'état.

D'une part, il aurait des conséquences injustes, ce qui serait un comble pour un texte portant diverses mesures de justice sociale. Rappelons que l'AAH est versée à environ 270 000 couples. Selon les évaluations obtenues de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), la déconjugalisation ferait certes un grand nombre de ménages gagnants, environ 196 000, mais aussi, du jour au lendemain, 44 000 ménages perdants. Il s'agit des personnes vivant en couple avec quelqu'un ayant pas ou peu de revenus, dont le ménage reste donc sous le plafond applicable aux couples, mais ayant à titre personnel des revenus supérieurs au plafond qui s'applique aux personnes seules. Mais tandis que les pertes s'observent dans les ménages de tous les déciles de niveau de vie jusqu'au septième, les gains seraient un peu plus concentrés dans les ménages du milieu de la distribution des revenus. Autrement dit : la déconjugalisation creuserait légèrement les inégalités de niveau de vie.

D'autre part, la rédaction de l'article 3 supprimerait tout plafond de cumul de la prestation avec les ressources personnelles des bénéficiaires, ce qui conduirait à attribuer l'AAH à taux plein à tous les demandeurs qui rempliraient les conditions nécessaires. La Drees estime que cela représenterait une dépense d'au moins 20 milliards d'euros.

Je vous propose par conséquent de préciser l'article. D'abord, pour rétablir le plafond de cumul entre les ressources personnelles des bénéficiaires et le montant de la prestation. Ensuite, pour acter le changement de modèle souhaité en supprimant les revenus du conjoint de la base de calcul de l'allocation. Enfin, pour créer un mécanisme transitoire pour que les bénéficiaires de l'AAH, pendant dix ans, continuent à en bénéficier selon les modalités de calcul actuelles, afin de ne pénaliser personne.

J'ai bien conscience que ces solutions ne sont pas totalement satisfaisantes. Si l'on voit dans l'AAH une prestation de compensation de moindres chances de percevoir des revenus d'activité et de suivre une carrière normale, la cohérence exigerait de revoir plus profondément nos outils d'intervention, en supprimant aussi les majorations de plafond pour enfants à charge, et en réfléchissant aux caractéristiques de la prestation ou à son financement. Il faudrait même repenser son articulation avec la prestation de compensation du handicap (PCH) ou le régime des pensions d'invalidité, dont l'AAH n'est jamais que le pendant hors couverture assurantielle.

Mais procédons par étapes, en acceptant d'abord de reconsidérer les choses sous la nouvelle lumière que leur donne le chantier ouvert par la création de la branche autonomie de la sécurité sociale et la décision de ne pas fondre l'AAH dans le minimum social unique.

Un mot enfin sur l'article 4, qui relève de 60 à 65 ans la barrière d'âge pour solliciter la prestation de compensation du handicap. C'est une idée ancienne que celle de supprimer toutes les barrières d'âge puisqu'elle date de la grande loi du 11 février 2005 sur le handicap. Sa mise en oeuvre a depuis toujours été ajournée.

J'avais naguère proposé de supprimer la seconde barrière d'âge, celle des 75 ans, pour solliciter la PCH, proposition qui est devenue la loi du 7 mars 2020. Il est désormais temps d'aller plus loin, en élargissant la couverture des besoins des bénéficiaires de la PCH jusqu'à leurs 65 ans. Il faudra ensuite s'atteler sérieusement au décloisonnement des politiques destinées au handicap d'une part et au grand âge d'autre part, dans une logique de parcours de vie. C'est tout l'enjeu de la branche autonomie, qui ne pourra rester en chantier trop longtemps.

Mme Catherine Deroche , présidente . - Merci beaucoup pour cette présentation limpide. Nous sommes dans le cadre de l'expérimentation des pétitions voulue par le président Larcher.

Mme Michelle Meunier . - Merci pour ce rapport. Le sujet n'est pas nouveau puisque nous nous étions prononcés sur une proposition en ce sens de nos collègues du groupe CRCE. J'ai eu l'occasion d'assister à plusieurs auditions.

Si je devais n'en retenir qu'une, ce serait la dernière, qui était extraordinaire. Philippe Mouiller avait invité l'auteur de la pétition, Mme Tixier, qui s'est attaquée seule, avec toute sa fragilité, au monstre administratif, au carcan qu'est l'AAH. J'ai pensé à la phrase de Mark Twain : « Ils ne savaient pas que c'était impossible, alors ils l'ont fait. » Je ne sais pas jusqu'où ce texte ira. Philippe Mouiller nous propose une solution pour qu'il y ait moins de perdants au total. Je ne peux toutefois pas encore donner la position définitive du groupe socialiste qui, en cet instant, va s'abstenir. Il se peut que nous votions les amendements du rapporteur mais, comme ils modifient la proposition de loi, ils posent la question de savoir ce qui pourra se passer à l'Assemblée nationale.

L'article 4 sur l'âge barrière est un premier pas dans le bon sens.

Globalement, la conjugalisation de l'AAH n'est pas acceptable pour nous, d'autant que les femmes porteuses de handicap courent un risque important de cumuler cette inégalité avec une violence économique accrue. Elles ont quatre à six fois plus de risques de subir des violences que les femmes valides.

M. Daniel Chasseing . - Je veux féliciter Philippe Mouiller qui a réalisé un travail très complet. Je rejoins son analyse sur presque tous les points. Je peux comprendre qu'il y ait une violence économique dans certains couples, mais la solidarité familiale doit passer avant la solidarité nationale. Il faut aussi tenir compte des dépenses qui seraient entraînées par la déconjugalisation et par la suppression de tout plafond. Il s'agit tout de même de 20 milliards d'euros : il faudrait plus de précisions.

La réécriture proposée de l'article 3 est un pas en avant positif. Nous aurons besoin de travaux supplémentaires et de plus d'informations pour une individualisation en fonction d'une base de ressources, pour plus d'autonomie de la personne handicapée.

Quant à la réécriture de l'article 4, j'y suis également favorable.

Mme Laurence Cohen . - Je remercie à mon tour Philippe Mouiller pour son travail. Il a eu la délicatesse de rappeler la proposition de loi analogue d'octobre 2018. J'aurais aimé qu'il cite notre groupe, qui en était à l'origine. Si nous avions été écoutés, moins de temps aurait été perdu. Ma collègue Cathy Apourceau-Poly et moi-même l'avons déjà dit : il est important d'écouter les groupes minoritaires pour faire avancer les choses et au Sénat, en général, on cite ses sources...

Un travail d'ampleur a été mené. Il est extrêmement important d'écouter les personnes handicapées et de se positionner du côté des femmes. La revendication vient, là, des personnes porteuses de handicap, mais elle est bien plus globale, en provenance des femmes, qui revendiquent leur autonomie dans leur couple. Il s'agit de revisiter tout un système, et je sens que le Gouvernement n'y est pas prêt. Nous prenons cette proposition de loi comme un pas en avant, malgré les blocages. Il y a beaucoup de réécritures, et il nous faudra peser leurs conséquences, mais nous sommes plutôt favorables a priori au texte proposé par le rapporteur. Nous serons aussi éclairés par le débat en commission et en séance.

M. Laurent Burgoa . - À mon tour de féliciter Philippe Mouiller pour son travail important. Cette proposition de loi est issue d'une pétition citoyenne - comme quoi, la participation citoyenne appartient à tous les groupes politiques. Les apports de Philippe Mouiller vont dans le bon sens, en espérant que les députés y seront réceptifs. Le groupe Les Républicains votera ce texte.

M. Philippe Mouiller , rapporteur . - Madame Meunier, on verra ce qui se passera à l'Assemblée nationale ; les députés comme le Gouvernement sont très attentifs - j'ai eu quelques retours extrêmement favorables. Il y a peut-être une fenêtre, même si la ministre est clairement opposée à la déconjugalisation.

Monsieur Chasseing, les 20 milliards d'euros correspondent, selon la Drees, au coût des dispositions prévues par le texte tel que rédigé par l'Assemblée nationale, qui supprime tout plafond de cumul de l'AAH avec les ressources du bénéficiaire. Notre réécriture, axée sur la déconjugalisation, restaure le principe d'un plafond de ressources et l'individualise : le coût est donc ramené à 560 millions d'euros. Pour certains, cela reste important, pour une prestation coûtant un peu plus de 11 milliards d'euros. Nous avons également réintroduit les majorations pour enfants à charge dans le calcul de la prestation.

Surtout, pour éviter qu'il y ait des perdants, à savoir ceux qui ont des revenus propres mais sont en couple avec quelqu'un qui n'en a pas, nous avons prévu une transition de dix ans.

Madame Cohen, il n'y avait pas de malice dans mes propos et je vous rassure : le groupe CRCE sera bien sûr cité tout à l'heure lors de la conférence de presse. J'en profite pour faire une précision : pourquoi la position de mon groupe n'est plus celle qu'elle était il y a deux ans ?

D'abord, il y a deux ans, nous n'avions pas tous les éléments apportés par la Drees. Les incidences financières n'étaient pas assez travaillées. Tout le problème, ce sont les perdants, qui se trouvent souvent dans les déciles les plus faibles. Enfin, autre élément essentiel, l'actualité politique a changé. D'une part, le Gouvernement a déclaré que l'AAH n'était pas un élément du revenu universel, donc pas un minimum social. D'autre part, et peut-être surtout, on a créé une cinquième branche de sécurité sociale. On va devoir mettre en place une réflexion globale sur son périmètre. On pourrait donc basculer d'une notion de minimum social à une notion de prestation de compensation. Le débat a été lancé sur ces évolutions par le Gouvernement lui-même, même si tout reste à faire dans le détail.

Oui, monsieur Burgoa, on peut souligner la mise en place de la pétition citoyenne par le président Larcher. Lors de son lancement, on pouvait se poser des questions sur son efficacité ; on constate qu'elle a fonctionné. C'est une forme de test dont nous devons saluer l'initiative portée par le président Larcher.

Mme Catherine Deroche , présidente . - Avec Philippe Mouiller, nous avons voulu partir de cas réels pour voir la différence entre les montants perçus actuellement et qui le seraient si le texte de l'Assemblée nationale était voté. Lors de la conférence de presse, nous présenterons six exemples, que nous publierons sur le site du Sénat - nous n'avons changé que les prénoms. Il est important de voir les situations réelles.

Mme Raymonde Poncet Monge . - Je remercie le rapporteur. À l'issue de vos auditions, y a-t-il eu un engagement à améliorer les outils statistiques ? Les personnes que j'ai jointes se plaignent d'une mauvaise prise en compte de ces données. J'espère que ce n'est pas une illustration de la valeur accordée aux personnes en situation de handicap...

Je me félicite du mécanisme transitoire car le creusement des inégalités par la déconjugalisation me posait problème ; il fallait un phasage. Le mécanisme sur dix ans concerne-t-il seulement, si je puis dire, le stock ou les nouveaux entrants ? A-t-on évalué la faisabilité d'une clause du grand-père, les entrants étant, eux, soumis à la nouvelle règle ?

Nous sommes bien sûr favorables au passage à 65 ans pour solliciter la PCH. Il faut rappeler l'extrême inégalité entre les plans d'aides au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la PCH : le rapport va de 1 à 8, alors qu'il s'agit de la même chose, quel que soit l'âge, à savoir compenser la perte d'autonomie ! Les organisations du handicap ont souvent été défavorables à la convergence par peur d'une baisse des prestations. Il faudrait que la loi sur le grand âge, différée depuis des décennies, arrive vite car il n'est pas normal que la compensation des besoins des personnes bénéficiant respectivement de l'APA et de la PCH soit si défavorable aux premières.

Mme Pascale Gruny . - Merci, madame la présidente, d'avoir repris cette pétition. C'est un sujet que le président Larcher m'a demandé de regarder de près. Merci à Philippe Mouiller qui prend ce sujet du handicap, complexe, à bras-le-corps.

La logique veut que l'intégration des revenus du conjoint engendre une baisse des aides pour le bénéficiaire. On ne comprend donc pas bien pourquoi il y a des perdants, et il faut remercier au rapporteur de le mettre en lumière. Reste qu'il est dommage de ne pas disposer de statistiques croisées pour un sujet aussi important, qui est sur la table depuis 2005. Mme Marie-Anne Montchamp et le président Jacques Chirac se posaient déjà ces questions.

Pendant le régime transitoire de dix ans, les personnes auront le choix. Pour moi, cela ne concerne que les personnes déjà inscrites et non les nouveaux. On a tous en tête l'autonomie et l'émancipation de la femme. Merci pour ces propositions de réduction des inégalités.

M. René-Paul Savary . - Je suis assez réservé. C'est une proposition de loi dont on ne connaît pas l'impact entier. Elle va pourtant entraîner des complications, en aggravant l'écart entre l'AAH et le RSA par exemple, qui sont séparés par des barrières assez floues. Le financement, qui s'appuie sur la taxe sur le tabac, n'est pas assuré. Et en plus, le Gouvernement est contre ! On va donc donner de l'espoir à des gens avec un texte qui n'aura pas de suite. Or il est toujours compliqué de faire des déçus...

Je remercie le rapporteur de son excellent travail, mais a-t-il prévu un amendement pour inscrire tout ça dans la cinquième branche ? Il faut une clarification, sinon, on va encore modifier les équilibres de notre modèle social. Allons au bout de la démarche pour savoir comme nous finançons les 500 millions d'euros supplémentaires de cette prestation, qui pèse tout de même 11 milliards d'euros.

Mme Jocelyne Guidez . - Au bout d'un moment, il faut bien avancer.

Merci à Philippe Mouiller pour ce travail très approfondi ; pour moi, qui ne suis certes pas élue depuis longtemps, c'est le premier travail sur le handicap qui le soit autant.

L'AAH pourra-t-elle être rattachée à la sécurité sociale plutôt qu'au budget général ? Si l'AAH n'est plus un minimum social, il faudra peut-être la renommer pour éviter toute brèche dans le calcul des minima sociaux.

Mme Corinne Imbert . - Merci pour cet excellent rapport. Quelle est la position de l'Assemblée des départements de France ? Quel impact aura la déconjugalisation sur le calcul du RSA ?

M. Philippe Mouiller , rapporteur . - Madame Poncet-Monge, nous n'avons pas d'engagement formel sur les statistiques ; le point commun de toutes les auditions est que l'on a des difficultés à obtenir des chiffres précis. Nous avons des données, mais nous considérons qu'elles ne sont pas suffisantes, surtout en matière de prospective. La Cour des comptes demande un engagement extrêmement fort à se doter de nouveaux outils de pilotage d'une prestation dont les dépenses sont très dynamiques. Je le précise, les 11 milliards d'euros sont déjà financés : c'est le budget actuel de la prestation. On parle des 500 millions supplémentaires. Il y a une vraie mobilisation, notamment de la CNSA pour fiabiliser les données. Tous les acteurs sont extrêmement demandeurs.

Sur les perdants, nos mesures concernent le stock et non les nouveaux entrants. L'idée, c'est que si le nouveau calcul vous est défavorable, vous restez dans l'ancien régime. Les nouveaux entrants seront sous le nouveau régime. Le mécanisme et la durée s'inspirent de ce qui avait été retenu lors de la suppression du complément de ressources au profit de la majoration pour la vie autonome.

Nous envoyons aujourd'hui un message politique, en renvoyant au projet de loi de finances, au projet de loi de financement de la sécurité sociale et à la loi sur l'autonomie. Avec cette proposition de loi, nous ouvrons le débat et prenons une position de principe.

Nous avons repris le texte de la proposition de loi sur les 65 ans, mais mon idée, depuis que je travaille sur ces questions, est de faire sauter toutes les barrières d'âge pour arriver à raisonner en parcours de vie - ce qui concerne aussi bien la barrière des 18 ou 20 ans pour les adultes bénéficiant de l'amendement Creton.

Monsieur Savary, nous sommes sur un message politique. Le débat sur le financement se tiendra lors de l'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agit d'un transfert du budget général vers le budget de la sécurité sociale. Pour information, depuis 2017, l'État a financé une augmentation de l'AAH de 2 milliards d'euros. L'idée est de maîtriser la dépense globale, avec une prise en compte de ce coût supplémentaire de 500 millions d'euros.

Madame Guidez, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) a été transférée à la cinquième branche sans aucune concertation, parce qu'il fallait bien mettre quelque chose dedans. Je resterai prudent. Tout ne sera abouti que lorsque nous aurons réellement travaillé sur la loi sur l'autonomie. À ce stade, nous déconnectons l'AAH de la notion de minimum social pour aller vers l'idée d'une compensation financière. Le rapport Vachey a fourni des pistes, et j'ai moi-même des idées sur la question, mais il ne nous appartient pas de la trancher maintenant au détour de cette proposition de loi. Il y a urgence à ce que la loi sur l'autonomie soit préparée et que l'on avance sur la mise en cohérence et le financement de tout cela.

Bien sûr, nous avons travaillé avec les départements. Il n'y a aucune difficulté sur l'AAH. La question porte surtout sur la PCH de 60 à 65 ans, pour un coût de 20 millions d'euros. Le débat sur la barrière d'âge s'est tenu entre l'Assemblée des départements de France et le secrétariat d'État. De nombreux chantiers ont été lancés sur la PCH ; ses contours, ses financements, la relation des départements et de l'État restent des questions ouvertes pour la loi autonomie.

Cette proposition de loi nous a donné un rendez-vous législatif. Nous devons prendre une position de principe, mais nous ne sommes qu'au début du chantier.

Mme Catherine Deroche , présidente . - Notre idée, en choisissant d'examiner cette proposition de loi, est de mettre le Gouvernement face à ses responsabilités. La cinquième branche a été créée il y a neuf mois et l'on n'avance toujours pas. Je ne vois pas non plus quand la loi sur l'autonomie et le grand âge sera examinée. Au-delà des effets d'annonce, il faut entrer dans le concret. Nous voulions pointer ces contradictions.

Passons maintenant à l'examen des articles. Je vous informe que l'amendement COM-3 rectifié de Mme Poncet-Monge a été déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er (suppression maintenue)

L'article 1 ^er demeure supprimé.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3

M. Philippe Mouiller , rapporteur . - L'article 3 supprime le plafonnement du cumul de l'AAH avec les ressources propres des bénéficiaires. Mon amendement COM-4 rétablit le principe d'un plafonnement, afin de considérer l'ensemble des revenus de la personne qui reçoit l'AAH.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 3

M. Philippe Mouiller , rapporteur . - L'amendement COM-1 exclut les primes de performance versées aux sportifs paralympiques de l'assiette des revenus pris en compte pour diverses prestations destinées aux personnes handicapées. Avis défavorable pour l'heure à cet amendement qu'il faudrait rédiger différemment. Je suggère de le redéposer en séance.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

M. Philippe Mouiller , rapporteur . - L'amendement COM-2 , dans le même esprit, concerne les aides ponctuelles de l'Agence nationale du sport avant les compétitions, qu'il exclut du calcul des prestations aux personnes handicapées. Avis défavorable pour les mêmes raisons formelles. J'invite son auteur à le redéposer en séance.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

M. Philippe Mouiller , rapporteur . - Mon amendement COM-5 prend en considération les 44 000 ménages perdants de la déconjugalisation de l'AAH afin qu'ils continuent, pendant dix ans, à en bénéficier dans les conditions actuelles.

L'amendement COM-5 est adopté et devient article additionnel.

Article 4

L'article 4 est adopté sans modification.

Article 5 (suppression maintenue)

L'article 5 demeure supprimé.

Article 6

L'article 6 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

TABLEAU DES SORTS

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 3 Suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l'allocation aux adultes handicapés et de la majoration de son plafonnement
M. MOUILLER, rapporteur	4	Rétablissement d'un plafond de cumul de l'AAH avec les ressources du bénéficiaire ainsi que des majorations de plafond pour enfants à charge	Adopté
Articles additionnels après l'article 3
M. SAVIN	1	Exclusion des primes de performance versées par l'État aux sportifs paralympiques de la base de calcul de différentes prestations destinées aux personnes handicapées	Rejeté
M. SAVIN	2	Exclusion des aides ponctuelles de l'Agence nationale du sport aux sportifs paralympiques de la base de calcul de différentes prestations destinées aux personnes handicapées	Rejeté
M. MOUILLER, rapporteur	5	Prolongation transitoire des modalités de calcul actuelles de l'AAH	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES

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• Assemblée des départements de France (ADF)

Jean-Michel Rapinat , directeur des politiques sociales

Guilhem Denizot , conseiller innovation et numérique

• Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)

Virginie Magnant , directrice

Stéphane Corbin , directeur adjoint

Rémi Mangin , conseiller technique chargé de la stratégie et de la prospective

• Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH)

Jérémie Boroy , président

Pascale Ribes , vice-présidente, présidente de la commission Compensation et ressources du CNCPH, présidente de l'APF France handicap

Bruno Lemaire , assesseur de la commission Compensation et ressources du CNCPH, vice-président de l'Unapei

Carole Saleres , conseillère nationale Travail, emploi, formation et ressources de l'APF France handicap

Miroslava Kachler , chargée de mission au secrétariat général du comité interministériel du handicap

Domitille Cottet , chargée de mission Droit des personnes handicapées à l'UNAPEI

• Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees)

Fabrice Lenglart , directeur

Lucie Gonzalez , sous-directrice Synthèses, études économiques et évaluation

• Direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

Jérôme Jumel , adjoint à la directrice générale

Florence Allot , sous-directrice Inclusion sociale, insertion et lutte contre la pauvreté

Jean Dhérot , adjoint à la cheffe du bureau des minima sociaux

Margaux Buridard , chargée de mission AAH au bureau des minima sociaux

• Collectif Handicaps

Arnaud de Broca , président

Stéphane Lenoir , coordinateur

• APF France Handicap

Patrice Tripoteau , directeur général adjoint, membre du Collectif Handicaps

• FNATH

Me Philippe Karim Felissi , conseiller juridique de la FNATH

• Vaincre la Mucoviscidose

Séverine Dusserre , directrice Qualité de vie

• Véronique Tixier , auteur de la pétition déposée sur le site du Sénat

• Caisse nationale des allocations familiales

Vincent Mazauric , directeur

Frédéric Marinacce , directeur des prestions

Patricia Chantin , directrice de cabinet adjointe, responsable des relations parlementaires et institutionnelles

• Jeanine Dubié , députée

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Insee

Direction du budget

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS, ALINÉA 3,
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » ^{53 ( * )} .

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ^{54 ( * )} .
Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte ^{55 ( * )} . Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial ^{56 ( * )} .

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des affaires sociales a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 3 mars 2021, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 319 (2019-2020) portant diverses mesures de justice sociale.

Elle a considéré que ce périmètre incluait des dispositions relatives :

- aux dispositions fiscales attachées à l'hébergement des personnes accueillies en établissement ou service spécialisé ;

- au mode de calcul de l'allocation aux adultes handicapés ;

- aux conditions d'éligibilité à la prestation de compensation du handicap ;

- aux modalités de prise en compte des périodes de stage pour l'appréciation de la durée d'assurance au régime général d'assurance vieillesse.

En revanche, la commission a estimé que ne présentaient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé , des amendements relatifs :

- aux dispositions générales relatives à l'hébergement et à la prise en charge des personnes âgées dépendantes ;

- aux dispositions générales relatives à la prise en charge du handicap ;

- aux dispositifs sociaux et fiscaux bénéficiant aux personnes handicapées autres que l'allocation aux adultes handicapés et la prestation de compensation du handicap ;

- aux dispositions générales relatives à l'assurance retraite.

LA LOI EN CONSTRUCTION

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Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl19-319.html

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* ¹ Article L. 243-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ² Cour des comptes, « L'allocation aux adultes handicapés », novembre 2019, p. 150.

* ³ Article D. 821-5 du code de la sécurité sociale.

* ⁴ Article R. 532-3 du code de la sécurité sociale.

* ⁵ Articles R. 532-4 et R. 532-7 du code de la sécurité sociale.

* ⁶ Article L. 5422-1 du code du travail.

* ⁷ Article L. 5122-1 du code du travail.

* ⁸ Article R. 821-4-4 du code de la sécurité sociale.

* ⁹ Article R. 821-4 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁰ En outre, un abattement de 20 % est appliqué sur les pensions et rentes viagères à titre gratuit perçues par l'allocataire de l'AAH.

* ¹¹ Articles R. 532-5, R. 532-6 et R. 532-7 du code de la sécurité sociale.

* ¹² Article R. 821-4 du code de la sécurité sociale.

* ¹³ Article R. 821-4-3 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁴ Loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées.

* ¹⁵ Dispositions figurant aujourd'hui à l'article L. 821-3 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁶ Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, l'égalité et la participation des personnes handicapées.

* ¹⁷ Audition du jeudi 18 février 2021.

* ¹⁸ Article D. 821-9 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹ Article R. 821-4 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰ Article L. 821-3-1 du code de la sécurité sociale.

* ²¹ Décret n° 2019-1047 du 11 octobre 2019 relatif à la revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés et à la modification du calcul du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple.

* ²² Circulaire DAS n° 93-36-B du 23 novembre 1993, repérée par Serge Milano, « Parachever la réforme de l'AAH », dans Revue de droit de la sécurité sociale n° 1, janvier/février 2008, p. 148.

* ²³ Serge Milano, art. cit.

* ²⁴ Décret du 4 novembre 1993. Jusqu'en 1993, l'évaluation du handicap des personnes relevant de la loi du 30 juin 1975 se faisait à partir du barème d'invalidité du code des pensions militaires, pourtant guère moins inadapté à certains handicaps (congénitaux, maladies psychiatriques...) que celui de l'assurance maladie ou des accidents du travail. Ce n'est que par une lettre du 2 octobre 1987 que le ministre en charge des affaires sociales a confié à un groupe de travail le soin d'élaborer, pour les médecins des Cotorep, un barème orienté vers les déficiences. Voir Serge Milano, art. cit.

* ²⁵ En application de l'article 266 de la loi n° 2018-1317 de finances pour 2019.

* ²⁶ Voir le rapport pour avis de la commission des affaires sociales sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances du projet de loi de finances pour 2019.

* ²⁷ Cour des comptes, « L'allocation aux adultes handicapés », rapport public thématique, novembre 2019.

* ²⁸ Par ailleurs douteuse sur le plan grammatical.

* ²⁹ Note du 18 novembre 2016, citée par la Cour des comptes dans le rapport précité.

* ³⁰ Articles L. 262-1 à L. 262-58.

* ³¹ À son article L. 244-1.

* ³² Voir par exemple Patrick Morvan, Droit de la protection sociale, Paris, Litec, 2009, ou Francis Kessler, Droit de la protection sociale, Paris, Dalloz, 2020, p. 730.

* ³³ Code de la sécurité sociale annoté, Paris, Dalloz, 2020 (nous soulignons).

* ³⁴ Code de l'action sociale et des familles annoté, Paris, Dalloz, 2020.

* ³⁵ Michel Borgetto et Robert Lafore, Droit de la sécurité sociale, Paris, Dalloz, 2019, § 480.

* ³⁶ Jean-Pierre Chauchard, Droit de la sécurité sociale, Paris, LGDJ, 2010, p. 625.

* ³⁷ Loi n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.

* ³⁸ « La branche autonomie : périmètre, gouvernance et financement », rapport remis par M. Laurent Vachey, septembre 2020.

* ³⁹ Caroline Henchoz, « Indépendance financière, égalité et autonomie des femmes : une fausse promesse ? », dans Pensée plurielle 2014/3 (n° 37), p. 87-94. Sources à l'appui, l'auteure estime la tendance bien étayée au moins en Suède, en Espagne, en Angleterre, au Québec et en Suisse.

* ⁴⁰ Ingrid Voléry, « Les partages financiers au sein des couples : principes de justice et rapports de genre », dans Revue des politiques sociales et familiales, n° 105, septembre 2011.

* ⁴¹ Voir Nicolas Frémeaux et Marion Leturcq, « Plus ou moins mariés : l'évolution du mariage et des régimes matrimoniaux en France », dans Économie et statistique n° 462-463, 2013. pp. 125-151.

* ⁴² Milan Bouchet-Valat, « Plus diplômées, moins célibataires. L'inversion de l'hypergamie féminine au fil des cohortes en France ».

* ⁴³ « Violences, femmes et handicap : dénoncer l'invisible et agir ! », rapport d'information de M. Roland Courteau et Mmes Chantal Deseyne, Françoise Laborde et Dominique Vérien fait au nom de la délégation sénatoriale aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, déposé le 3 octobre 2019.

* ⁴⁴ Communiqué de presse du 18 décembre 2020.

* ⁴⁵ Article R. 821-4-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁶ Codifié à l'article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁷ Loi n° 2020-220 du 6 mars 2020 visant à améliorer l'accès à la prestation de compensation du handicap.

* ⁴⁸ Article D. 245-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁹ Igas, « Évolution de la prestation de compensation du handicap », novembre 2016.

* ⁵⁰ Dans une décision du 4 juillet 2012, Confédération française pour la promotion sociale des aveugles et des amblyopes.

* ⁵¹ Cité par le rapport de l'Igas « Évaluation de la prestation de compensation du handicap » d'août 2011.

* ⁵² Igas, rapport précité.

* ⁵³ Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* ⁵⁴ Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ⁵⁵ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ⁵⁶ Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.