B. LE FINANCEMENT DE LA CAMPAGNE ÉLECTORALE
Les règles relatives au financement de la campagne électorale pour l'élection du Président de la République sont celles fixées au chapitre V bis du titre I er du livre I er du code électoral, applicables aux autres élections politiques 24 ( * ) , sous réserve d'importantes dérogations touchant par exemple à la période de décompte des recettes et des dépenses électorales (un an au lieu de six mois en règle générale), à l'interdiction des prêts et avances remboursables de personnes physiques, au plafond de dépenses, ou encore aux sanctions encourues en cas de dépassement.
En la matière, le projet de loi organique, dans sa rédaction initiale, ne comportait que deux dispositions visant à imposer la dématérialisation des comptes de campagne et des « reçus-dons ». La commission des lois y a ajouté, d'une part, l'obligation pour la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de publier les comptes des candidats en open data , d'autre part, le raccourcissement exceptionnel d'un an à neuf mois avant l'élection de la période de financement de la campagne en vue de la prochaine élection présidentielle, afin d'éviter tout chevauchement avec la période de financement relative aux élections départementales et régionales prévues en juin prochain.
1. La dématérialisation des comptes de campagne et des « reçus-dons »
a) Les règles applicables à l'élection présidentielle
En l'état du droit, les dispositions de l'article L. 52-12 du code électoral relatives à l' établissement et au dépôt du compte de campagne sont applicables à l'élection présidentielle, à ceci près que tous les candidats sont obligés d'établir et de déposer un compte (et non pas seulement ceux qui ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés ou reçu des dons de personnes physiques), et que ce compte doit toujours être présenté par un expert-comptable (alors que cette règle connaît des exceptions lors des autres élections). Quelques précisions sont apportées par voie réglementaire, notamment sur les documents qui doivent être annexés au compte. La comptabilité des dépenses exigée pour l'élection présidentielle est particulièrement détaillée : le modèle établi et publié par la CNCCFP distingue des catégories et sous-catégories de dépenses plus fines que les rubriques de la nomenclature retenue pour les autres élections 25 ( * ) .
Aucun texte ne précise sous quel format ces informations doivent être transmises à la commission. En pratique, les comptes de campagne, leurs annexes et les pièces justificatives afférentes sont, comme pour les autres élections, déposés sous format « papier » auprès de la CNCCFP, bien que celle-ci préconise en outre la transmission de tout ou partie des documents par voie numérique .
En ce qui concerne les dons faits aux candidats, les règles prévues aux articles L. 52-8 à L. 52-10 du code électoral pour les autres élections politiques s'appliquent intégralement à l'élection présidentielle : limitation à 4 600 euros des dons consentis par les personnes physiques à un ou plusieurs candidats, prohibition des dons des personnes morales autres que les partis et groupements politiques, plafonnement du montant total des dons faits à un candidat à 20 % du plafond de dépenses, etc .
De même, l'association de financement électoral ou le mandataire financier doit remettre au donateur un reçu pour chaque don, communément appelé « reçu-don » 26 ( * ) . Il est précisé par voie réglementaire que, comme pour les autres élections, ce reçu doit indiquer le montant du don, sa date de versement, son mode de règlement, ainsi que l'identité, la nationalité et l'adresse du domicile fiscal du donateur 27 ( * ) .
Ce reçu-don était jusqu'à présent systématiquement établi sous format « papier » à partir d'un carnet à souches délivré par la CNCCFP, sur demande du mandataire, à compter de la publication de la liste des candidats arrêtée par le Conseil constitutionnel. Comme pour les autres élections, un récent décret a prévu que les reçus (toujours numérotés) puissent désormais être établis par voie dématérialisée , « dans le cadre d'un téléservice mis en oeuvre par la commission ». Toutefois, alors que la dématérialisation des reçus-dons aurait dû être rendue possible à compter du 1 er janvier 2018 pour les autres élections, ce ne fut le cas ni lors des élections européennes du 26 mai 2019, ni lors des élections municipales et communautaires des 15 mars et 28 juin 2020 . Une telle procédure n'existe aujourd'hui que pour la délivrance de reçus aux cotisants et donateurs des partis politiques, prévue par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique .
La dématérialisation des
«
reçus-dons
» délivrés aux
cotisants et donateurs
des partis et groupements politiques
Depuis le 1 er janvier 2015, à côté des traditionnels « reçus-dons » détachés d'un carnet à souches sous format papier, les partis et groupements politiques qui en font la demande peuvent obtenir de la CNCCFP des reçus dématérialisés 28 ( * ) . La procédure revêt la forme suivante :
- au plus tard le 15 avril de chaque année, le mandataire transmet à la commission, sous format électronique, la liste de ses donateurs et cotisants de l'année précédente, accompagnée des mentions nécessaires à l'édition des reçus, ainsi que la copie de ses justificatifs de recettes (relevés bancaires, bordereaux de remises de chèques et d'espèces en banque, références des virements et prélèvements automatiques encaissés et tout autre document permettant de justifier l'origine des fonds encaissés) pour l'exercice concerné 29 ( * ) ;
- la commission procède au contrôle des données et des justificatifs de recettes ;
- elle édite sous forme de fichiers PDF l'ensemble des reçus et les transmet au mandataire, qui les délivre ensuite à ses donateurs et cotisants.
b) Le projet de loi organique : une double dématérialisation obligatoire, réservée à l'élection présidentielle
L'article 2 du projet de loi organique prévoit d'inscrire, au II de l'article 3 de la loi organique du 6 novembre 1962, parmi les dispositions dérogeant aux règles du code électoral auxquelles cet article renvoie, deux nouvelles règles imposant respectivement :
- le dépôt par voie dématérialisée du compte de campagne des candidats du Président de la République , au moyen d'un téléservice mis en oeuvre par la CNCCFP ;
- l'édition dématérialisée des reçus-dons pour cette seule élection (« Pour chaque don, l'association de financement électoral ou le mandataire financier délivre un reçu édité au moyen d'un téléservice mis en oeuvre par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Les demandes de reçus sont transmises au moyen de ce téléservice »).
c) Les réserves de la commission et le choix d'une expérimentation
Il peut tout d'abord apparaître surprenant d'insérer dans la loi organique des dispositions relatives aux modalités de dépôt des comptes de campagne et d'édition des « reçus-dons » qui, jusqu'à présent, relèvent du règlement , voire de la pratique . Toutefois, la commission a admis l'argument avancé dans l'étude d'impact, selon lequel « dès lors que la télétransmission est obligatoire, à l'exclusion de tout autre moyen de transmission, le niveau législatif semble plus adapté ».
On pourrait également s'étonner que la dématérialisation des « reçus-dons » soit rendue obligatoire pour l'élection présidentielle, alors qu'elle resterait facultative pour les autres élections. Cette différence de traitement se justifie, selon le Gouvernement, par « le nombre limité de candidats à l'élection présidentielle » ainsi que « les moyens techniques qui sont généralement mis à leur disposition ». En réalité, l'intention est bien d'expérimenter, à l'occasion de la prochaine élection présidentielle, la dématérialisation intégrale des comptes de campagne et « reçus-dons », avant de l'étendre aux autres élections .
L'élection présidentielle constitue-t-elle un terrain approprié d'expérimentation ? En la matière, on peut l'admettre. En revanche, on comprend difficilement qu'il soit demandé au législateur organique de se prononcer avant même que les outils techniques indispensables à cette double dématérialisation soient disponibles, et que chacun ait pu mesurer leur fiabilité . Selon les informations communiquées au rapporteur, un portail dédié au dépôt des comptes de campagne et à l'édition des « reçus-dons » serait en cours de développement, pour une livraison prévue en mars 2021. Son fonctionnement pourrait ainsi être présenté dans le Mémento aux candidats publié par la CNCCFP à la fin de ce même mois, mais il ne serait effectivement mis en service qu'à compter de la publication de la liste des candidats, environ cinq semaines avant le premier tour de scrutin.
Sans vouloir fermer la porte à l'expérimentation souhaitée par la CNCCFP et le Gouvernement, la commission des lois a estimé prématuré de faire de la dématérialisation obligatoire des comptes de campagne et des « reçus-dons » une règle pérenne , même pour la seule élection présidentielle. C'est pourquoi elle a réservé l'application de ces dispositions à la prochaine élection présidentielle et leur a expressément conféré un caractère expérimental ( amendement COM-23 du rapporteur).
Par ailleurs, le rapporteur insiste sur ce point, l'acceptation par le législateur organique d'une expérimentation de la dématérialisation des comptes et « reçus-dons » pour l'élection présidentielle ne préjuge en rien de la position que prendra, le cas échéant, le législateur ordinaire, s'il est un jour proposé d'étendre cette règle aux autres élections politiques . Pour des candidats aux élections municipales dans une commune d'une dizaine de milliers d'habitants, par exemple, ou même pour des candidats aux élections législatives ne disposant que de faibles moyens, l'obligation de transmettre leur compte de campagne, l'ensemble de ses annexes et pièces justificatives par voie électronique représenterait un surcoût qui ne peut être négligé .
2. La publication des comptes en open data
La CNCCFP est chargée d'assurer la publication des comptes de campagne des candidats aux élections au Journal officiel , un délai impératif lui étant assigné à cet effet lors de l'élection présidentielle 30 ( * ) . Jusque récemment, pour toutes les autres élections, les comptes devaient être publiés « dans une forme simplifiée » : en pratique, seules les informations relatives aux candidats, à leur mandataire et leur expert-comptable, ainsi que les grandes masses financières du compte (total des dépenses, total des recettes en distinguant l'apport personnel, les dons, l'apport des partis et les concours en nature) étaient publiés. Pour l'élection présidentielle, le champ des informations publiées était d'ores et déjà plus large : plusieurs annexes étaient ainsi publiées, qui permettaient notamment de retracer le total des dépenses par catégories 31 ( * ) .
Pour les autres élections, la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a renforcé les exigences de transparence prévues au IV de l'article L. 52-12 du code électoral. Deux modalités de publication sont désormais prévues :
- une publication au Journal officiel qui, par la force des choses, devrait rester une publication simplifiée, même si ce vocable ne figure plus dans la loi ;
- une publication « dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », qui doit désormais concerner l'intégralité du compte. Comme l'indiquait notre collègue députée Lise Magnier, à l'origine de cette disposition, « Au 21 ème siècle, il sera plus simple et moins onéreux de publier en ligne ces comptes plutôt que de dédier du temps et des personnes à synthétiser chacun de ces documents 32 ( * ) . »
Il ne semble pas que la CNCCFP ait encore modifié sa pratique . Les seules données relatives à des comptes de campagne aujourd'hui accessibles en open data sont la simple réplique, sous la forme d'un tableur Excel, des données simplifiées publiées au Journal officiel 33 ( * ) .
À l'initiative du rapporteur, la commission des lois a étendu à l'élection présidentielle la publication en open data des comptes de campagne des candidats (amendement COM-24) 34 ( * ) . Il serait paradoxal, en effet, que les exigences de transparence soient moindres pour cette élection-reine de notre démocratie. En outre, la dématérialisation expérimentale des comptes de campagne en 2022 facilitera grandement la tâche de la CNCCFP, qui n'aura pas à numériser elle-même les documents transmis. La publication des comptes en open data n'implique naturellement pas celle de l'ensemble des pièces justificatives qui, s'agissant de devis, factures, contrats de travail, etc., devraient être préalablement anonymisées.
3. Le raccourcissement de la période de financement de la campagne électorale
a) La période de financement de la campagne électorale
On appelle couramment « période de financement » la période au cours de laquelle les dépenses engagées par les candidats en vue de l'élection et les recettes afférentes doivent être retracées dans le compte de campagne. Au cours de cette même période, seul le mandataire financier ou l'association de financement électoral désigné par un candidat peut recueillir les fonds destinés à sa campagne et régler ses dépenses, grâce à un compte bancaire dédié 35 ( * ) . Enfin, c'est aux dépenses électorales exposées pendant cette période et aux recettes correspondantes que s'appliquent les règles prévues par la loi pour le financement des campagnes électorales (notamment le plafonnement des dépenses).
Pour l'élection présidentielle, la période de financement de la campagne court pendant l'année qui précède le premier jour du mois de l'élection (soit à compter du 1 er avril de l'année précédant l'élection) jusqu'au dépôt du compte de campagne . Toutes les dépenses doivent néanmoins avoir été engagées avant le dernier tour de scrutin où le candidat est présent (en pratique, avant la veille du scrutin à zéro heure, puisque tout acte de propagande est prohibé au-delà), même si certaines dépenses peuvent encore être réglées après cette date.
Pour toutes les autres élections, cette période a été uniformisée par la loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles relatives aux élections et court pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l'élection jusqu'au dépôt du compte de campagne.
La même durée de six mois avait alors été envisagée pour l'élection présidentielle , conformément à une recommandation de la CNCCFP qui constatait que la campagne débutait rarement un an avant l'élection et qu'il était très difficile de prouver le caractère électoral d'une dépense engagée si précocement. L'une des raisons ayant conduit à renoncer à ce raccourcissement de la période de financement résidait dans le fait que plusieurs partis politiques de premier plan prévoyaient d'organiser une élection primaire ouverte aux non-adhérents pour désigner leur candidat, éventuellement plus de six mois avant l'élection 36 ( * ) ; or les dépenses exposées par le candidat désigné lors de la primaire ont vocation à être intégrées à son compte de campagne.
b) Un risque de chevauchement avec le période de financement de la campagne en vue des élections départementales et régionales
En raison de l'épidémie de covid-19, le renouvellement général des conseils départementaux et régionaux prévu en mars 2021 devrait être reporté au mois de juin, comme le prévoit un autre projet de loi en cours d'examen par le Parlement 37 ( * ) . On évoque couramment, pour les deux tours de scrutin, les dates des 13 et 20 ou des 20 et 27 juin 2021. La période de financement courrait du 1 er septembre 2020 jusqu'au dépôt du compte de campagne (dont la date limite serait par ailleurs repoussée de quelques jours, au 10 septembre 2021) 38 ( * ) .
Du fait de ces circonstances exceptionnelles, la période de financement de la campagne en vue des élections départementales et régionales devrait donc, cette année, s'achever alors que celle en vue de l'élection présidentielle aura déjà commencé (le 1 er avril 2021).
Le chevauchement prévisible des périodes
de financement
des campagnes électorales en 2021 et 2022
Source : commission des lois du Sénat
Cette situation est d'autant plus préjudiciable que certains candidats annoncés aux élections régionales sont également des personnalités politiques de premier plan sur la scène nationale, dont il n'est pas exclu qu'ils se présentent à la prochaine élection présidentielle.
En effet, il sera très malaisé, pour ces candidats et leur mandataire comme pour la CNCCFP et le juge, de faire le départ entre les dépenses engagées en vue de l'une ou l'autre élection . Dès lors que certaines actions de propagande électorale dans le cadre de la campagne régionale auraient un retentissement national, elles pourraient être considérées comme destinées à obtenir les suffrages de tous les électeurs français à l'élection présidentielle, et devraient alors être retracées dans le compte de campagne correspondant. Mais la ligne de démarcation sera très difficile à tracer, et les auditions menées par le rapporteur l'ont convaincu qu'il n'existait pas de critères clairs et juridiquement sûrs à cet effet . Dans quel compte de campagne retracer, par exemple, les dépenses liées à un meeting électoral tenu en mai 2021 par un candidat aux élections régionales, retransmis et commenté sur les médias nationaux, et au cours duquel le candidat se serait autorisé quelques propos de politique générale non directement rattachables à l'exercice d'un mandat régional 39 ( * ) ?
Certes, ce type de chevauchement n'est pas inédit. Mais l'exemple souvent cité des élections législatives, qui suivent de près l'élection présidentielle, ne convainc pas . Ce n'est qu'après son échec à l'élection présidentielle qu'un candidat s'engage, le cas échéant, dans une nouvelle campagne électorale en vue d'être élu député, et la distinction des dépenses correspondantes ne soulève pas de difficulté.
Laisser les périodes de financement des élections départementales, régionales et présidentielle se chevaucher ainsi, c'est laisser à une autorité administrative, la CNCCFP, une marge d'appréciation bien trop importante pour décider de l'imputation correcte des dépenses. C'est aussi exposer les candidats à un très fort risque de réimputation de certaines dépenses, voire de dépassement du plafond et de rejet de leur compte de campagne .
c) La solution retenue par la commission des lois : ramener au 1 er juillet 2021 le début de la période de financement pour l'élection présidentielle
C'est pourquoi, souhaitant sécuriser la situation la situation juridique des candidats, la commission des lois, sur proposition du rapporteur, a choisi de ramener exceptionnellement d'un an à neuf mois la durée (antérieure au scrutin) de la période de financement de la campagne en vue de l'élection présidentielle de 2022 . La période de financement commencerait ainsi le 1 er juillet 2021 , quelques jours après le second tour des élections départementales et régionales, au lieu du 1 er avril 2021 ( amendement COM-27 ). Cette solution s'impose d'autant plus que, selon toute vraisemblance, aucune primaire ouverte en vue de désigner un candidat à l'élection présidentielle de 2022 ne sera organisée avant l'automne prochain, au plus tôt.
Le calendrier des périodes de financement
des campagnes électorales en 2021 et 2022
(texte de la
commission)
Source : commission des lois du Sénat
* 24 Par exception, certaines de ces règles parmi les plus contraignantes ne sont pas applicables aux élections municipales dans les communes de moins de 9 000 habitants, non plus qu'aux élections dans les circonscriptions de moins de 9 000 habitants de Wallis-et-Futuna.
* 25 Voir le Mémento à l'usage du candidat à l'élection du Président de la République et de son mandataire en date du 7 avril 2016 (consultable à l'adresse http://www.cnccfp.fr ), à comparer avec le Mémento du même type établi pour les autres élections, à l'exception des élections européennes.
* 26 Article L. 52-10 du code électoral, applicable à l'élection du Président de la République par renvoi au II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 précitée.
* 27 Article 12 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 précité. Pour les autres élections, ces règles sont fixées à l'article R. 39-1 du code électoral.
* 28 Article 11 du décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 pris pour l'application de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques , modifié par le décret n° 2014-715 du 26 juin 2014.
* 29 Voir, pour plus de précisions, l'arrêté du ministre de l'intérieur du 9 décembre 2014 portant application des articles 11 et 11-1 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 précité.
* 30 En application de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, les comptes des candidats à l'élection présidentielle doivent être publiés dans le mois suivant l'expiration du délai de dépôt des comptes (dont le terme est fixé au onzième vendredi suivant le premier tour).
* 31 L'application à l'élection présidentielle des dispositions du IV de l'article L. 52-12 du code électoral prévoyant une publication sous forme simplifiée était douteuse et la CNCCFP ne reprenait pas cette formule pour cette élection (quoique, même dans ce cas, elle ne publiât pas l'ensemble des annexes, afin notamment de préserver la confidentialité des données à caractère personnel). En effet, si l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 déroge en partie aux dispositions du IV de l'article L. 52-12 du code électoral relatives aux modalités de publication des comptes de campagne, la portée exacte de cette dérogation est incertaine.
* 32 Exposé des motifs de l'amendement n° 333, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, en première lecture. Par ailleurs, la CNCCFP doit désormais indiquer les montants consolidés des emprunts souscrits par le candidat ou le candidat tête de liste pour financer sa campagne, répartis par catégories de prêteurs, types de prêts et pays d'établissement ou de résidence des prêteurs, ainsi que l'identité des prêteurs personnes morales.
* 33 Les données publiées en open data par la CNCCFP sur le site www.data.gouv.fr sont relatives à des élections antérieures à l'entrée en vigueur de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée. Les comptes des candidats aux élections partielles tenues en 2018, s'ils comportent les nouvelles informations exigées par la loi en ce qui concerne les emprunts souscrits par les candidats, n'ont été publiés qu'au Journal officiel . Ceux des candidats aux élections européennes de 2019 et municipales et communautaires de 2020 ne l'ont pas encore été.
* 34 Pour les raisons susmentionnées, en l'état du droit, l'applicabilité à l'élection présidentielle des nouvelles modalités de publication des comptes prévues par le code électoral est douteuse.
* 35 Si toutefois le mandataire ou l'association est désigné après le début de la période de financement, les dépenses qui auraient été auparavant engagées par le candidat doivent lui être remboursées par le mandataire ou l'association et figurer dans le compte de campagne.
* 36 En pratique, toutefois, la « primaire ouverte de la droite et du centre » organisée, notamment, par le parti Les Républicains eut lieu les 20 et 27 novembre 2016, la « primaire citoyenne » du parti socialiste et ses alliés les 22 et 29 janvier 2017.
* 37 Projet de loi portant report du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique .
* 38 Voir le rapport n° 287 (2020-2021) de Philippe Bas fait, au nom de la commission des lois du Sénat et en première lecture, sur le projet de loi précité. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l20-287/l20-287.html .
* 39 Les représentants du ministère de l'intérieur et de la CNCCFP entendus par le rapporteur ont suggéré que la suppression récente de la clause générale de compétence des régions pourrait faciliter l'identification des actions de propagande ne se rattachant pas aux élections régionales, mais plutôt à l'élection présidentielle. Cet argument laisse le rapporteur dubitatif. Les compétences des régions demeurent très larges et, d'ailleurs, moins bien délimitées que ne le voudrait la doctrine administrative. C'est par exemple sur le fondement de l'article L. 4222-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel le conseil régional « a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région », que certains conseils régionaux ont commandé et distribué à leurs habitants, au printemps 2020, des masques chirurgicaux destinés à les protéger contre le coronavirus SARS-CoV-2.