N° 291
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 janvier 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, ratifiant l' ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs ,
Par Mme Agnès CANAYER,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, M. Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Mikaele Kulimoetoke, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
2367 , 3637 et T.A. 534 |
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Sénat : |
228 et 292 (2020-2021) |
L'ESSENTIEL
Réunie le 20 janvier 2021 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains -Rhône), la commission des lois a adopté, sur le rapport d' Agnès Canayer (Les Républicains - Seine-Maritime), le projet de loi n° 228 (2020-2021) ratifiant l'ordonnance n° 2019-950 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs .
La commission a adopté ce texte, qui procède à une importante réforme de la procédure pénale applicable aux mineurs, après l'avoir modifié pour conforter notamment le principe de spécialisation des acteurs, précisé la notion de discernement et prévu un délai supplémentaire pour préparer l'entrée en vigueur de la réforme .
I. UNE RÉFORME ATTENDUE MAIS UNE MÉTHODE CONTESTÉE
L'entrée en vigueur prochaine du code de la justice pénale des mineurs (CJPM) marque l'aboutissement d'une longue réflexion tendant à réformer l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Il n'en est que plus regrettable que les conditions d'élaboration de ce nouveau code aient pâti du choix de procéder à la réforme par voie d'ordonnance ainsi que d'une insuffisante concertation avec l'ensemble des acteurs de la justice pénale des mineurs.
A. UNE RÉFLEXION ANCIENNE AUTOUR DE LA RÉFORME DE L'ORDONNANCE DE 1945
Adoptée alors que le second conflit mondial n'était pas encore achevé, l'ordonnance du 2 février 1945 a posé les principes qui régissent depuis soixante-quinze ans la justice pénale des mineurs en France.
1. Des principes fondamentaux qui demeurent d'actualité
Le premier principe est l'existence d'une justice spécialisée : les mineurs auxquels est imputée une infraction qualifiée de crime ou de délit ne sont pas déférés devant les juridictions pénales de droit commun ; ils ne sont justiciables que des tribunaux pour enfants ou des cours d'assises des mineurs (article premier de l'ordonnance de 1945).
Si le juge des enfants décide de prononcer une mesure ou une sanction éducative, il peut le faire dans le cadre d'une audience de cabinet . Pour prononcer une peine, il doit en revanche saisir le tribunal pour enfants : présidé par un autre juge des enfants, ce tribunal est composé d'assesseurs, qui sont des juges non professionnels, inscrits sur une liste par le président du tribunal, et recrutés pour l'intérêt qu'ils portent aux questions de l'enfance.
La nécessité d'assurer la protection la plus complète possible des mineurs a conduit à confier également au juge des enfants la compétence non seulement en matière pénale mais aussi, depuis l'ordonnance n° 58-1301 du 23 décembre 1958 relative à la protection de l'enfance et l'adolescence en danger, en matière civile , puisqu'il peut prononcer, sur le fondement de l'article 375 du code civil, des mesures d'assistance éducative pour protéger les mineurs en danger.
Le deuxième principe est le primat de l'éducatif sur le répressif : l'article 2 de l'ordonnance de 1945 prévoit que la juridiction pour mineurs prononce les mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation qui lui semblent appropriées ; c'est seulement dans le cas où les circonstances ou la personnalité du mineur l'exigent que peuvent être prononcées une sanction éducative, si le mineur a plus de dix ans, ou une peine, si le mineur a plus de treize ans ; l'éventuelle peine d'emprisonnement doit être spécialement motivée.
L'ordonnance dessine ainsi une gradation de la réponse apportée à la délinquance des mineurs : d'abord des mesures éducatives, puis, le cas échéant, une sanction éducative 1 ( * ) , enfin, en dernier ressort, une peine.
Le troisième principe est la prise en compte de la personnalité du mineur : afin que le juge dispose de tous les éléments lui permettant de prendre la décision la plus appropriée, l'article 5 de l'ordonnance de 1945 prévoit qu'« aucune poursuite ne pourra être exercée en matière de crime contre les mineurs sans information préalable » et l'article 5-1 ajoute que, avant toute décision (mesure éducative, sanction éducative ou peine), doivent être réalisées des investigations pour avoir une connaissance suffisante de la personnalité du mineur, ainsi que de sa situation sociale et familiale.
Dernier grand principe, l 'atténuation de la responsabilité pénale : les mineurs ne peuvent être condamnés à des peines aussi lourdes que celles prévues pour les majeurs. Ainsi, l'article 20-2 de l'ordonnance de 1945 dispose que le tribunal ne peut condamner le mineur de plus de treize ans à une peine privative de liberté supérieure à la moitié de la peine encourue par un adulte ; lorsque la peine encourue est la réclusion ou la détention criminelle à perpétuité, la peine ne peut être supérieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle. L'article 20-3 pose un principe analogue concernant les amendes : un mineur ne peut se voir infliger une amende supérieure à la moitié de l'amende encourue par un adulte, ni excédant 7 500 euros.
Certaines peines sont en outre exclues pour les mineurs en application de l'article 20-4 : les peines d'interdiction du territoire et de séjour, les peines de jour-amende , l'interdiction des droits civiques, civils et de famille, l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle ou sociale, les peines de fermeture d'établissement ou d'exclusion des marchés publics, l'affichage ou la diffusion de la condamnation ne peuvent être prononcées à l'encontre d'un mineur. L'exclusion de certaines peines s'explique par le souci de ne pas faire obstacle à la réinsertion du mineur.
Par sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, le Conseil constitutionnel a accordé une valeur constitutionnelle au principe selon lequel la responsabilité pénale des mineurs doit être atténuée en raison de leur âge, considérant qu'il s'agit là d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République , de même que le principe selon lequel le relèvement du mineur est recherché par des mesures adaptées à sa personnalité .
2. La nécessaire modernisation d'un texte devenu moins cohérent au fil du temps
La perte de lisibilité de l'ordonnance résulte d'abord de la sédimentation des réformes , une quarantaine depuis 1945, qui l'ont rendue plus complexe et difficile à appréhender par les professionnels .
Elle a pu être aggravée par une insuffisante prise en compte des spécificités de la justice des mineurs à l'occasion de l'examen de textes réformant le droit pénal des majeurs ou à une insuffisante coordination entre l'ordonnance de 1945 et les codes pénal et de procédure pénale. En matière de contrôle judiciaire ou de détention provisoire, le texte renvoie implicitement aux textes applicables aux majeurs, ce qui n'en facilite pas la lecture.
L'ordonnance conserve en outre des formules vieillies, comme la remise à parents ou l'admonestation, qui peuvent être peu claires pour les mineurs auxquelles elles s'adressent ou pour leurs parents.
Sur le plan de la procédure, l'ordonnance de 1945 ne répond plus qu'imparfaitement aux exigences d'un procès équitable. Dans un arrêt Adamkiewicz c. Pologne du 2 mars 2010, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que le principe d'impartialité posé la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales interdit qu'un juge ayant engagé les poursuites contre un mineur puis ayant rassemblé les preuves de sa culpabilité durant l'instruction renvoie ce mineur devant un tribunal qu'il préside. Dans sa décision du 8 juillet 2011 2 ( * ) , le Conseil constitutionnel en a tiré les conséquences, déclarant contraire à la Constitution le possible cumul des fonctions d'instruction et de jugement du juge des enfants en matière délictuelle. Modifié par la loi n° 2011-1940 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants, l'article 251-3 du code de l'organisation judiciaire prévoit en conséquence que « le juge des enfants qui a renvoyé l'affaire devant le tribunal pour enfants ne peut présider cette juridiction ».
Les juridictions se sont adaptées diversement à cette nouvelle règle : certaines ont mis en place un binôme composé d'un juge qui, ayant mis en examen le mineur, signe l'ordonnance de renvoi et d'un juge qui préside l'audience de jugement ; d'autres ont cherché à préserver la continuité de l'intervention du juge des enfants en prévoyant qu'un même juge procède à l'instruction et préside l'audience de jugement, tandis que l'un de ses collègues signe l'ordonnance de renvoi. Il en découle un morcellement des pratiques et des difficultés d'organisation dans les petites juridictions.
Le cadre international
• Il est fixé d'abord par les règles dites de Beijing , issues de la résolution 40/33 adoptée par l'Assemblée générale des Nations-Unies le 29 novembre 1985. Elles constituent un socle minimal pour l'administration d'une justice pénale efficace, juste et humaine à l'égard des mineurs. Elles sont cependant dépourvues de force obligatoire.
• Surtout, la convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), convention des Nations-Unies du 20 novembre 1989, contient, dans son article 40, des dispositions relatives au droit pénal des mineurs.
Elle invite les États parties à se doter de lois, de procédures et d'institutions spécialement conçues pour les enfants suspectés, accusés ou convaincus d'infraction à la loi pénale. Elle recommande en particulier d'établir un âge minimum en-dessous duquel les enfants seront présumés n'avoir pas la capacité d'enfreindre la loi pénale.
Elle consacre aussi le principe selon lequel tout enfant a droit à une assistance juridique et à des voies de recours effectives s'il est reconnu coupable d'avoir enfreint la loi pénale.
Concernant les mesures privatives de liberté, l'article 37 de la convention prévoit notamment que « l'arrestation, la détention ou l'emprisonnement d'un enfant doit être en conformité avec la loi, n'être qu'une mesure de dernier ressort, et être d'une durée aussi brève que possible ». Ces principes sont cohérents avec ceux de notre droit interne.
Elle prohibe également certaines peines pour les mineurs : « ni la peine capitale ni l'emprisonnement à vie sans possibilité de libération ne doivent être prononcés pour les infractions commises par des personnes âgées de moins de dix-huit ans ».
Concernant la détention, la convention consacre deux principes : en premier lieu, elle indique que tout enfant privé de liberté sera séparé des adultes, à moins que l'on estime préférable de ne pas le faire dans l'intérêt supérieur de l'enfant ; elle précise ensuite que l'enfant a le droit de rester en contact avec sa famille par la correspondance et par les visites, sauf circonstances exceptionnelles.
3. Des délais de jugement souvent excessifs
La durée des procédures est un autre élément qui plaide en faveur d'une réforme de l'ordonnance de 1945.
Logiquement, les délais sont assez brefs lorsque l'affaire se conclut par un simple rappel à la loi : cinq mois en moyenne, et même trois mois lorsque le rappel à la loi est notifié par un officier de police judiciaire 3 ( * ) .
Mais le temps judiciaire s'allonge considérablement en cas de poursuites , puisque le délai de jugement atteint alors, en moyenne, 19 mois (16,1 mois pour un jugement en chambre du conseil et 20,4 mois pour un jugement devant le tribunal pour enfants). Or une décision de justice trop tardive perd une part de sa portée : les adolescents évoluant rapidement, certains seront sortis de la délinquance quand la condamnation sera prononcée, tandis que d'autres auront au contraire récidivé faute d'un coup d'arrêt marqué suffisamment tôt par l'institution judiciaire.
Ces délais résultent notamment de la phase d'information préalable, obligatoire devant le juge des enfants lorsque celui-ci est saisi par convocation par officier de police judiciaire (COPJ) aux fins de mise en examen ou par requête pénale du procureur de la République. Les procédures qui permettent au parquet de saisir directement la juridiction de jugement sont traitées dans des délais plus courts (7 mois en moyenne, 6,6 mois en chambre du conseil et 8,2 mois devant le tribunal pour enfants) mais elles ne concernent que 3 % des affaires.
L'allongement du temps judiciaire a des conséquences sur le nombre de jeunes placés en détention provisoire , qui a fortement augmenté ces dernières années. Fin 2020, environ 80 % des mineurs détenus étaient des prévenus placés en détention provisoire , alors que cette proportion chez les majeurs est de l'ordre d'un tiers. Beaucoup de peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions pour mineurs ne sont pas réellement exécutées car elles sont couvertes par le temps passé en détention provisoire. Cette situation insatisfaisante traduit une forme d'épuisement de la procédure issue de l'ordonnance de 1945.
4. Des projets de réformes restés inaboutis
Cela fait maintenant une douzaine d'années que le projet d'une réécriture de l'ordonnance de 1945 est apparu sous la plume du professeur André Varinard.
En 2008, le rapport Varinard 4 ( * ) préconisait l'élaboration d'un code dédié à la justice pénale des mineurs permettant une réécriture formelle des dispositions applicables afin de renforcer leur cohérence et de leur donner une meilleure lisibilité. Un projet de code pénal des mineurs a été mis en chantier dans le courant de l'année 2009 mais n'a pas abouti.
Une autre tentative de réécriture remonte à 2015, mais ces travaux n'ont de nouveau pas été menés à leur terme en raison des attentats terroristes, qui ont conduit le ministère de la justice à retenir d'autres priorités en matière de réformes législatives. Ce code de la justice pénale des mineurs en préparation conservait les grands principes de l'ordonnance de 1945.
Le Gouvernement actuel paraît déterminé à mener à son terme cette réforme. Si elle salue cette ambition réformatrice, la commission des lois regrette cependant la méthode employée qui n'a pas permis de placer l'entrée en vigueur du futur CJPM sous les meilleures auspices.
* 1 Les sanctions éducatives ont été introduites par la loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002. Font partie des sanctions éducatives l'avertissement solennel, l'exécution de travaux scolaires, l'interdiction de paraître, l'interdiction de rencontrer la victime, l'interdiction de rencontrer les co-auteurs ou les complices, la confiscation, la mesure d'aide ou de réparation, le stage de formation civique ou le placement.
* 2 Décision n° 2011-147 QPC.
* 3 Ces données sont issues du numéro 168 d'Infostat Justice (avril 2019), qui porte sur les données de l'année 2017.
* 4 Rapport de la commission présidée par le recteur André Varinard, professeur de droit pénal, remis à la ministre de la justice en 2008.