B. UNE HAUSSE DES MOYENS DÉDIÉS À LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE, DANS UN CONTEXTE D'ACCROISSEMENT CONTINU DE SON ACTIVITÉ JURIDICTIONNELLE
L'accroissement considérable du contentieux de l'asile entraîne une augmentation régulière du plafond d'emploi du programme 165 afin de faire face au nombre de requêtes déposées devant la CNDA . Ces recrutements se sont toutefois interrompus en 2021, la crise sanitaire n'ayant pas permis de recruter l'ensemble des emplois autorisés en 2020. L'action 7 - Cour nationale du droit d'asile augmente de 1 %, auquel doivent s'ajouter les dépenses de fonctionnement au titre de l'action 6 - Soutien.
1. Une progression des moyens rendue nécessaire du fait de la considérable hausse du volume de recours
L'augmentation du nombre d'affaires entrantes s'inscrit dans une tendance durable depuis 2008. La Cour a ainsi triplé sa capacité de jugement en 10 ans, période pendant laquelle les affaires entrantes ont crû de 115 %.
Cette progression s'est toutefois accélérée au cours des dernières années. Le nombre de recours le plus important qu'elle ait connu depuis sa création a été atteint en 2019, avec 59 091 entrées enregistrées . Après une année 2018 dont les résultats ont été altérés par des mouvements sociaux, et au cours de laquelle la Cour a rendu 47 814 décisions, elle en a rendu plus de 65 000 en 2019, enregistrant une augmentation de 40 % par rapport à 2018 et de 178 % par rapport à 2010.
Nombre d'affaires enregistrées auprès de la CNDA depuis 2016
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2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
1 er semestre 2020 |
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38 674 |
39 986 |
53 581 |
58 671 |
59 091 |
17 932 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La CNDA ne dispose par ailleurs d'aucun pouvoir d'autorégulation de son activité juridictionnelle , celle-ci étant la conséquence mécanique, d'une part du nombre fluctuant de demandeurs d'asile qui se présentent en France selon les événements géopolitiques mondiaux et d'autre part du rythme d'activité et du taux d'admission de l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), dont la CNDA est juge en premier et dernier ressort.
Évolution du nombre de recours devant la CNDA entre 2009 et 2019
(en milliers)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. Un effort de limitation des délais de jugement devant être encouragé et poursuivi
a) Plusieurs réformes ont tenté de limiter les délais de jugement
Conséquence mécanique de l'accroissement des recours devant la juridiction, le délai moyen de jugement était en progression constante au cours de la dernière décennie. Il décroît toutefois nettement grâce à diverses mesures mises en place depuis 2015.
Le principal enjeu de la Cour réside aujourd'hui dans la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme du droit d'asile résultant des lois n° 2015-925 du 29 juillet 2015 1 ( * ) et n° 2018-778 du 10 septembre 2018 2 ( * ) . Celle-ci a instauré des délais de jugement selon le type de procédure, qui ne doivent pas dépasser cinq mois pour les procédures ordinaires et cinq semaines pour les procédures accélérées .
En 2019, les moyens accrus de la Cour lui ont permis de rendre plus de décisions que de recours enregistrés. Au-delà d'enregistrer un taux de couverture positif (112 %), la Cour a fait porter ses efforts sur le jugement des affaires dont l'ancienneté dépassait un an, affaires relevant majoritairement d'un jugement en audience collégiale. Seul le délai de jugement relevant de cette procédure s'est donc dégradé.
L'amélioration des conditions matérielles du traitement des dossiers est prévue par la poursuite du développement d'un logiciel d'aide à l'enrôlement qui permettra de rationaliser la convocation de tous les acteurs participant aux audiences et de réduire les renvois d'audience.
L'application Télérecours a également permis de limiter les charges et les frais de justice. En 2021, Télérecours sera étendu à la CNDA avec une utilisation facultative.
Les délais de jugement contraints en droit des étrangers
Le contentieux du droit des étrangers se décline en des procédures variées dont beaucoup sont concernées par les délais de jugement contraints. Six délais contraints existent actuellement en la matière.
Les décisions portant obligation de quitter le territoire français sont actuellement jugées en 3 mois ou 6 semaines (selon les dispositions sur le fondement desquelles elles ont été prises), 96 heures à compter de l'expiration du délai de recours lorsque la mesure d'éloignement est assortie d'un placement en rétention ou d'une assignation à résidence ou 144 heures à compter de la notification par l'administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence dans le cas où cette mesure privative de liberté est prise en cours d'instance (article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile - CESEDA).
Les délais de 96 heures et 144 heures sont issus de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie et ont remplacé le délai de 72 heures qui était prévu par le code.
Les décisions de transfert des déboutés de l'asile prises sur le fondement de l'article L. 742-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont actuellement jugées en 15 jours, 96 heures à compter de l'expiration du délai de recours ou 144 heures à compter de la notification par l'administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence (cf. art. L. 742-4 du CESEDA).
Les décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile (L. 213-9 du CESEDA) sont jugées dans un délai de 72 heures et les décisions de maintien en rétention (L. 556-1 du CESEDA) sont jugées dans un délai qui ne peut excéder 96 heures à compter de l'expiration du délai de recours.
Le Premier ministre a confié au Conseil d'État le soin de réfléchir à une réforme du droit des étrangers , en simplifiant les procédures liées à ce contentieux spécifique. Le groupe de travail mis en place pour préparer cette étude a terminé ses travaux au printemps 2020, qui pourraient se traduire par des réformes procédurales.
b) Malgré une nette amélioration, des délais qui demeurent importants
Concernant les procédures ordinaires, le délai moyen de jugement était de neuf mois et vingt jours en 2019, contre quinze mois en 2010 . Il était inférieur de moitié pour les procédures relevant du juge unique, pour lesquelles il était d'environ quatre mois et sept jours.
Le délai moyen constaté des affaires relevant de la procédure accélérée s'est également amélioré de douze jours en passant de quatre mois et onze jours en 2018 à trois mois et 29 jours en 2019.
L'amélioration constatée en 2019 découle des efforts budgétaires réalisés en faveur de la Cour, les 122 recrutements effectués devant permettre le traitement d'environ 67 000 dossiers en 2019, contre environ 60 000 affaires entrantes.
Le constat de cette amélioration ne pourra pas être réitéré en 2020, en raison du contexte sanitaire qui a fortement dégradé l'activité de la CNDA du fait du nombre important d'annulations d'audiences.
Ainsi, les délais moyens constatés pour 2020 sont de onze mois pour les procédures ordinaires et vingt semaines pour les procédures accélérées , soit respectivement six mois et quinze semaines de plus par rapport à la prévision pour 2020.
Évolution du délai moyen constaté
de jugement des affaires
à la Cour nationale du droit d'asile (en
semaines)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La CNDA anticipe le retour à une trajectoire vertueuse de réduction de délais de jugement dès 2021. Les objectifs fixés pour 2021, s'ils se rapprochent des délais fixés par la loi du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile, demeurent néanmoins largement supérieurs, soit sept mois pour les procédures ordinaires et sept semaines pour les procédures accélérées .
Enfin, la proportion des affaires en stock enregistrées depuis plus d'un an sur le nombre d'affaires enregistrées devant la Cour connaît une hausse exceptionnelle en 2020 pour atteindre 25 %, la crise sanitaire ayant également interrompu l'important déstockage mené au cours des dernières années. La prévision 2021, fixée à 15 %, anticipe un retour à la trajectoire de déstockage antérieure et est plus proche des réalisations 2018 (14,6 % d'affaires en stock depuis plus d'un an) et 2019 (16,3 %).
3. Une hausse des crédits demandés portant sur les dépenses de rémunération dans la poursuite des lois de finances précédentes
La CNDA a par ailleurs entrepris des actions de modernisation depuis 2010, date à laquelle le dynamisme de la reprise du contentieux de l'asile a conduit le Conseil d'État à adopter un plan de recrutement très vigoureux afin de permettre à la Cour d'accroître très significativement sa capacité de jugement.
Ce plan d'action pour la CNDA , fortement accentué par les pouvoirs publics en 2011, s'est traduit par la création de 50 emplois en 2011, dont 40 de rapporteurs, qui sont venus renforcer la capacité d'instruction et de jugement de la juridiction. Cette tendance a été maintenue au cours des années suivantes.
En PLF 2021, 45,33 millions d'euros sont affectés à l'action 7, contre 44,93 millions d'euros en LFI 2020. Les crédits demandés pour la CNDA (action 7) sont en hausse de 0,91 % . Cette relative stabilité contraste avec l'augmentation de 22 % accordée en LFI 2020.
Cette hausse est exclusivement constituée de crédits de titre 2, étant donné que, depuis 2013, l'ensemble des crédits de fonctionnement de la CNDA est inscrit à l'action 6, qui regroupe l'ensemble des crédits des titres 3 et 5 du programme.
La CNDA a ainsi bénéficié de 90 % des créations d'emplois du programme 165 depuis 2015 , et serait destinatrice en 2021 de 59 emplois supplémentaires. Cette hausse du plafond d'emplois doit permettre à la Cour d'absorber la réforme de l'asile et de continuer à abaisser les délais de jugement. L'effectif de la CNDA dépasse depuis 2019 l'ensemble des effectifs des 8 cours administratives d'appel réunies.
Évolution des effectifs de la CNDA
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Si les augmentations de crédits portant sur l'amélioration de la CNDA , sont nécessaires afin de poursuivre les efforts de réduction des délais de jugement, elles ne doivent pas entraîner un effet d'éviction au détriment des autres juridictions administratives . Celles-ci sont en effet également soumises à une hausse continue du contentieux.
* 1 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
* 2 Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.