PREMIÈRE PARTIE
APERÇU GÉNÉRAL DES
CRÉDITS DES PROGRAMMES
Le présent rapport porte sur deux programmes de la mission « Cohésion des territoires » : le programme 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et le programme 162 « interventions territoriales de l'État » .
Les crédits qui lui sont consacrés s'élèvent à 217 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 271 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Les dépenses fiscales associées à ce programme s'élèvent quant à elles à 599 millions d'euros.
Bien que de faible ampleur, les crédits budgétaires affectés à ces deux programmes ont un effet levier important pour la compétitivité et l'attractivité des territoires , ce qui, dans le contexte de la crise sanitaire, est plus que jamais nécessaire.
La maquette des programmes évolue légèrement en 2021 . Une partie des crédits - 500 000 euros en CP - du programme 112 sont transférés au programme 162 « Interventions territoriales de l'État » au titre de l'action - 10 « Fonds interministériel de transformation de la Guyane », créée en 2020.
2020 est également l'année de la création de l'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) , dont les crédits inscrits au 112 augmentent pour tenir compte de la montée en charge de ses programmes. Par ailleurs, l'agence bénéficie également d'une mobilité de crédits de personnels en provenance du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Les crédits demandés pour les programmes varient assez fortement entre 2020 et 2021 , essentiellement du fait du programme 112, le programme 162 restant quant à lui stable.
Le programme 112 subit en effet une importante contraction de ses crédits, de 5 % en CP et de 15 % en AE . Cette évolution doit toutefois être remise en perspective, du fait de la mise en oeuvre du plan de relance qui devrait financer plusieurs dispositifs portés à terme par le programme 112.
Évolution des crédits accordés aux
programmes 112 et 162
entre 2020 et 2021
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
DEUXIÈME PARTIE
I. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit que les crédits du programme 112 s'élèvent à 176 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 231 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
Ces crédits sont inégalement répartis entre les différentes actions. Près des deux-tiers concernent le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) , qui apporte le soutien de l'État, en investissement comme en fonctionnement, aux actions qui concourent à mettre en oeuvre les choix stratégiques de la politique d'aménagement du territoire.
L'action 11 porte la section locale du FNADT , c'est-à-dire essentiellement des crédits contractualisés entre l'État et les collectivités territoriales et concentre près de la moitié des crédits du programme. L'action 12, consacrée à divers programmes territorialisés, recouvre la section générale du FNADT et voit ses crédits augmenter de 38 % en AE et de 20 % en CP.
L'action 13 - Soutien aux opérateurs est en forte hausse du fait du doublement des crédits accordés à l'ANCT en faveur de l'ingénierie des territoires.
Enfin, l'action 14 est en forte baisse en CP (- 50 %) et ne porte plus d'AE du fait de l'extinction de la prime d'aménagement du territoire , principal dispositif depuis le transfert des contrats de ruralité et des pactes État-métropole vers la mission « Relations avec les collectivités territoriales » en 2019.
Part des actions dans le programme 112
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Le programme a pour particularité de ne plus porter de dépenses de personnel depuis la création de l'ANCT, dont les crédits proviennent d'une subvention pour charge de service public. L'essentiel de ses dépenses est constitué de dépenses d'opérations financières , du fait des crédits alloués aux collectivités territoriales dans le cadre de la contractualisation.
Ventilation par titre des dépenses du programme
|
LFI 2019 |
LFI 2020 |
PLF 2021 |
Évolution 2021/2020 |
Évolution 2020/2019 |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Dépenses de personnel (T2) |
2 205 559 |
2 205 559 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 100 % |
- 100 % |
||
|
Dont dépenses hors CAS « PENSION » |
17 727 067 |
17 727 067 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 100 % |
- 100 % |
||
|
Dépenses de fonctionnement (T3) |
13 198 058 |
13 198 058 |
56 486 483 |
56 486 483 |
65 767 484 |
65 767 484 |
16 % |
16 % |
398 % |
398 % |
|
Dépenses d'investissement (T5) |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 % |
0 % |
0 % |
0 % |
|
Dépenses d'opérations financières (T6) |
166 268 212 |
207 683 495 |
151 592 498 |
187 659 832 |
110 099 000 |
165 054 360 |
- 27 % |
- 12 % |
- 34 % |
- 21 % |
|
TOTAL |
199 398 896 |
240 814 179 |
208 078 981 |
244 146 315 |
175 866 484 |
230 821 844 |
- 15 % |
- 5 % |
- 12 % |
- 4 % |
Source : commission des finances d'après les réponses aux questionnaires budgétaires
La crise sanitaire aura eu un faible impact sur la consommation des crédits. En effet au 31 août 2020, le taux d'exécution globale du programme 112 s'établissait à 50 % des ressources disponibles en AE et 53 % en CP .
La conséquence principale de l'épidémie de covid-19 sur le programme 112 a été d'entraîner le dégel de la réserve de précaution à hauteur de 7 millions d'euros en AE et 8,8 millions d'euros en CP. Il a permis le financement du dispositif « Campagne d'été » qui vise à apporter un soutien aux élèves des zones rurales après le confinement.
Évolution des crédits du programme 112
Source : commission des finances d'après le PAP et les réponses aux questionnaires budgétaires
A. UNE FORTE BAISSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 112 QUI NE PEUT ÊTRE COMPRISE SANS ARTICULATION AVEC LE PLAN DE RELANCE
1. Les crédits du programme 112 en forte diminution
Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit d'attribuer au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » 176 millions d'euros en AE et 231 millions d'euros en CP .
Cela correspond à une contraction de 15 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2020 en AE et de 5,5 % en CP (à périmètre courant).
Cette dynamique découle en partie de la baisse naturelle des CP des contrats de ruralité et des pactes État-métropole engagés en 2017 et désormais portés par un autre programme et de l'extinction de la prime d'aménagement du territoire.
A l'inverse, l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) bénéficiera d'une augmentation de ses moyens consacrés à l'ingénierie de 9,3 millions d'euros . La montée en charge des maisons France Services engendre également une hausse de 9,8 millions d'euros .
2. Des crédits du plan de relance complémentaires de ceux du programme 112
Un grand nombre des crédits potentiellement rattachés au titre du programme 112 sont ouverts dans la mission « Plan de relance » .
Le plan de relance contient ainsi, pour les crédits qui auraient pu être inscrits au programme 112 :
- une enveloppe de 155,2 millions d'euros sur 2021-2022 au titre de la nouvelle génération des contrats de plan État-Région (CPER) et des contrats de plan interrégional État-région (CPIER) 2021- 2027 ;
- un montant de 42 millions d'euros d'AE et 3 millions d'euros de CP consacré à la mise en place du Plan de transformation et d'investissement de la Corse (PTIC) ;
- des financements complémentaires de 20 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP pour le déploiement des programmes nationaux de l' ANCT , destinés à poursuivre la mise en place des différentes mesures dans tous les territoires ruraux dans le cadre de l'Agenda rural.
En incluant les dépenses réalisées au titre du plan de relance, les crédits du programme 112 augmenteraient de 105 % en AE et 13 % en CP. L'action 11, c'est-à-dire la section locale du FNADT augmente de 120 % en AE et de 14 % en CP, au lieu de la baisse de 40 % qui apparaît sur le seul programme 112. La section générale du FNADT (action 12) augmenterait quant à elle de 251 % en AE et de 86 % en CP.
Le rapporteur spécial approuve la hausse des crédits consacrés à l'aménagement du territoire , en particulier concernant l'ANCT ou les maisons France services, qui est une étape vers l'adéquation entre les moyens budgétaires et une réelle ambition de redynamisation des territoires ruraux.
La direction générale des collectivités locales, gestionnaire du programme 112, a indiqué avoir conçu avec le ministère de la relance les crédits des deux programmes comme un seul et unique ensemble. Toutefois, la pertinence de l'intégration d'une partie seulement des crédits liés à l'aménagement du territoire est discutable . Celle-ci conduit à une complexité accrue , difficilement compréhensible par les acteurs de terrain comme par les gestionnaires.
3. L'extinction de la prime d'aménagement du territoire irait à l'encontre d'un réel besoin sur le terrain
La prime d'aménagement du territoire doit prendre fin au 31 décembre 2020 , conformément aux dispositions du décret n° 2014-1056 du 16 septembre 2014 relatif à la prime d'aménagement du territoire pour l'industrie et les services. En conséquence, plus aucun crédit ne figure en AE sur le programme 112 à ce titre. Seuls 11 millions de CP sont encore inscrits au programme , étant donné que de nombreux dossiers antérieurs mobiliseront des CP. Près de 150 conventions seront actives au 31 décembre 2020.
La PAT est un outil qui bénéficie principalement aux petites et moyennes entreprises . Du fait des évolutions règlementaires qui ont limité les possibilités d'aides aux grandes entreprises, la part des PME dans les entreprises bénéficiaires d'une PAT a progressé de 31 % en 2014 à 58 % en 2019.
Ainsi, en 2019, 44 % de l'enveloppe de PAT a été consacrée aux PME, ce qui représente 58 % des projets primés, 53 % des emplois soutenus, 45 % des emplois créés et 47 % des investissements accompagnés par la PAT.
La PAT a fait ses preuves et permet pour un coût relativement limité de maintenir des emplois tout en ciblant les espaces géographiques qui en ont le plus besoin . Outre les emplois directement soutenus, les entreprises visées permettent également le maintien d'un grand nombre d'emplois indirects. L'effet levier de la PAT en 2018 est ainsi estimé à 33 emplois par tranche de 100 000 euros engagés .
De plus, le budget de la PAT reste limité en comparaison des budgets des dispositifs similaires à l'étranger (jusqu'à 1,2 milliard d'euros pour le dispositif allemand similaire). Sur l'exercice 2019, les 9,7 millions d'euros d'AE disponibles n'ont pas suffi à répondre à toutes les demandes de PAT , signe à la fois de l'efficacité du dispositif et de son appropriation par les acteurs économiques. La PAT constitue un outil essentiel à l'investissement dans les territoires prioritaires.
Par ailleurs, l'article 54 ter introduit par amendement du Gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale proroge les zones d'aide à finalité régionales (AFR) jusqu'au 31 décembre 2022 . Cette prorogation devrait être un préalable à une réforme de grande ampleur des différents zonages, reprenant ainsi une recommandation formulée par le rapporteur spécial dans son rapport sur les zones de revitalisation rurale 1 ( * ) . Or, l'implantation dans une zone d'aide à finalité régionale ou une zone d'aide à investissement des petites et moyennes entreprises est une des conditions d'accès à la PAT .
En conséquence, il semble logique de repousser également l'extinction de la prime d'aménagement du territoire, de manière à ce que sa fin coïncide avec celle des AFR et surtout avec la mise en oeuvre d'un nouveau dispositif prenant le relais de la PAT.
Dès lors, le rapporteur spécial vous propose d'adopter un amendement de crédit visant à restaurer des moyens d'actions pour la PAT et permettant de reconduire le dispositif en 2021 .
En application des règles de recevabilité des amendements applicables en vertu de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le rapporteur spécial vous propose de compenser l'augmentation des crédits concernant cette action par une diminution des crédits de l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ».
* 1 Rapport d'information de M. Bernard Delcros, Mme Frédérique Espagnac et M. Rémy Pointereau, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des finances n° 41 (2019-2020) - 9 octobre 2019.