D. LE PLAN D'INVESTISSEMENT DANS LES COMPÉTENCES SERAIT FORTEMENT RENFORCÉ PAR LE PLAN DE RELANCE
Le Plan d'investissement dans les compétences (PIC) constitue l'un des quatre axes du Grand plan d'investissement (GPI). Celui-ci a vocation à mobiliser 13,8 milliards d'euros sur la période 2018-2022. Il se fixe pour objectif la formation et l'accompagnement vers l'emploi d'un million de chômeurs faiblement qualifiés (volet « formation ») et d'un million de jeunes décrocheurs (volet « accompagnement »).
En PLF 2021, les crédits inscrits sur la mission « Travail et emploi » au titre du PIC s'élèvent à 1,7 milliard d'euros en AE (contre 1,47 milliard d'euros en LFI 2020) et 1,4 milliard d'euros en CP (contre 0,9 milliard d'euros en 2020) . Si la quasi-totalité de ces crédits sont supportés par les programmes 102 et 103, le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » contribue également au financement du PIC à hauteur de 11,8 millions d'euros au titre d'actions de communication, d'évaluation et de modernisation des systèmes d'information.
Comme en 2020, le PIC bénéficiera en outre d'un fonds de concours de France compétences s'élevant à 1,6 milliard d'euros en faveur du volet « formation » , conformément aux dispositions de l'article L. 6123-5 du code du travail tel qu'issu de l'article 36 de la loi « avenir professionnel » ainsi que d'un fonds de concours du Fonds social européen (FSE) qui financera la Garantie jeunes à hauteur de 39,9 millions d'euros.
Enfin, le PIC sera abondé par plusieurs actions du plan de relance :
- l'allocation PACEA sera renforcée de 22 millions d'euros en AE et en CP ;
- la Garantie jeunes sera renforcée de 211 millions d'euros en AE et en 95 millions d'euros en CP ;
- sur le volet formation, le plan de relance financera plusieurs actions dédiées à la formation des jeunes, pour un montant total de 700 millions d'euros en AE et de 192,5 millions d'euros en CP.
Les crédits du PIC en 2021
(en millions d'euros)
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Provenance des crédits |
Montant des crédits 2020 |
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AE |
CP |
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Crédits budgétaires de la mission "Travail et emploi" |
1 650,3 |
1 421,4 |
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Programme 102 |
732,7 |
706,3 |
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dont allocation PACEA |
82,0 |
82,0 |
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dont allocation Garantie jeunes |
581,4 |
581,4 |
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dont Programmes nationaux |
69,3 |
42,9 |
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Programme 103 |
906,1 |
703,6 |
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Programme 155 |
11,5 |
11,5 |
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Crédits budgétaires de la mission "Plan de relance" (programme n°364 "Cohésion") |
933,0 |
309,5 |
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PACEA et Garantie jeunes |
233,0 |
117,0 |
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Parcours qualifiants pour les jeunes |
700,0 |
192,5 |
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Fonds de concours |
1 671,9 |
1 671,9 |
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Fonds social européen (concours au programme 102) |
39,9 |
39,9 |
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France compétences (concours au programme 103) |
1 632,0 |
1 632,0 |
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TOTAL |
4 255,2 |
3 402,8 |
Source : commission des finances du Sénat
Au total, les crédits consacrés au PIC représenteraient 4,3 milliards d'euros en AE et 3,4 milliards d'euros en CP , soit un niveau nettement plus élevé que l'année précédente ( 3,1 milliards d'euros en AE et 2,6 milliards d'euros en CP ).
1. Financés sur le programme 102, les crédits du volet « accompagnement » s'adressent aux jeunes décrocheurs
Le volet « accompagnement » est porté par les crédits programme 102 « Accès et retour à l'emploi » et a pour support le parcours d'accompagnement contractualisé vers l'emploi et l'autonomie (PACEA), doté de 589,47 millions d'euros en AE comme en CP, contre 586,24 millions d'euros en AE et 579,33 millions d'euros en CP en 2019. Ce dispositif, créé par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, constitue le cadre contractuel de l'accompagnement des jeunes par les missions locales. Il regroupe les financements liés :
- à la Garantie jeunes , sa modalité la plus intensive impliquant un accompagnement intensif et une allocation spécifique, dotée en 2020 de 581,4 millions d'euros en AE et en CP (hors fonds de concours du FSE), soit un niveau plus élevé qu'en 2019 (524,5 millions d'euros en AE et en CP) ;
- à l'allocation PACEA , qui est dotée de 82 millions d'euros en AE comme en CP (soit 17 millions d'euros de plus qu'en 2020), versée aux jeunes selon une appréciation au cas par cas de leurs besoins objectifs.
Un objectif de 100 000 entrées en Garantie jeunes par an est porté dans le cadre du plan d'investissement dans les compétences en 2020. Au 31 juillet 2020 malgré la crise sanitaire et un nombre très faible d'entrées entre mars et juin, les missions locales ont su s'adapter et faire évoluer le parcours Garantie jeunes afin de reprendre l'accompagnement Garantie jeunes dans le respect des consignes sanitaires. Ainsi, au 31 juillet, 4 854 jeunes étaient entrés dans un parcours Garantie jeunes depuis le début de l'année.
Au 31 décembre 2019 19 ( * ) , les jeunes entrés en accompagnement (46% de femmes et 54% d'hommes) correspondent à une population jeune (63% ont moins de 21 ans) et fragiles :
- 74 % sont faiblement qualifiés (niveau V ou infra) et 23,4 % de niveau IV ;
- 23,4 % sont issus des quartiers prioritaires en politique de la ville (QPV) ;
- 11,2 % sont issus des zones de revitalisation rurales (ZRR) ;
- 1,5 % sont reconnus travailleurs handicapés.
L'efficacité du dispositif est notable si l'on considère que les publics auxquels ils s'adressent sont précisément les publics les jeunes les plus éloignés du marché du travail : au 31 décembre 2019, plus 28 % des jeunes sont en situation emploi en fin de parcours, 9,6 % en formation et 5 % en contrat en alternance 20 ( * ) .
Alertés sur ce point par l'Union nationale des missions locales, les rapporteurs s'interrogent sur la modification de la méthodologie de l'indicateur de performance relatif au taux de sortie positive des jeunes ayant fait l'objet d'un parcours d'accompagnement en mission locales 21 ( * ) ayant pour effet d'exclure de son calcul les entrées en formation professionnelle (hors alternance). Cette évolution, qui pourrait d'ailleurs avoir un impact sur les indicateurs de résultats qui déterminent une partie du financement des missions locales (voir encadré ci-dessous) interroge dans la mesure où la formation professionnelle semble indéniablement constituer une sortie positive pour les publics concernés.
Outre un renforcement de 100 millions d'euros des moyens des missions locales, la mission « Plan de relance », conformément aux préconisations des rapporteurs spéciaux 22 ( * ) , vient apporter un abondement bienvenu à ces dispositifs essentiels pour l'accompagnement des jeunes. L'un des principaux enjeux, bien mis en évidence lors de l'audition de l'Union nationale des missions locales, est désormais le déblocage rapide de ces enveloppes pour permettre aux structures de déployer rapidement leurs actions en faveur des jeunes les plus éloignés de l'emploi.
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La Garantie jeunes La Garantie jeunes est issue du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale de 2013. Elle s'adresse aux jeunes de 18 à 25 ans révolus qui ne sont ni étudiants, ni en emploi, ni en formation (NEET) et pour lesquels il existe un risque d'exclusion sociale. Lancée dans 10 départements en 2013, l'expérimentation a été étendue à plusieurs reprises jusqu'à ce que l'article 46 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels prévoie la généralisation de la Garantie jeunes à compter du 1 er janvier 2017 . Aux termes de l'article L. 5131-6 du code du travail, « la garantie jeunes est une modalité spécifique du parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie ». Elle constitue « un droit ouvert aux jeunes de seize à vingt-cinq ans qui vivent hors du foyer de leurs parents ou au sein de ce foyer sans recevoir de soutien financier de leurs parents, qui ne sont pas étudiants, ne suivent pas une formation et n'occupent pas un emploi et dont le niveau de ressources ne dépasse pas un montant fixé par décret , dès lors qu'ils s'engagent à respecter les engagements conclus dans le cadre de leur parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie ». La Garantie jeunes comporte deux volets : un accompagnement intensif en principe mis en oeuvre par les missions locales et une allocation versée par ces dernières. Cette aide est cumulable avec des revenus d'activité s'ils ne dépassent pas le plafond de 300 euros par mois. Au-delà de ce plafond, l'allocation est dégressive jusqu'à 80 % du Smic. À compter de 2019, dans le cadre de la nouvelle stratégie pluriannuelle de performance des missions locales pour la période 2019-2022, les modalités de gestion des crédits dédiés au financement de la Garantie jeunes connaissent une profonde mutation. Auparavant, les missions locales étaient financées par un forfait de 1 600 euros versé « au contrat » en trois tranches dont deux étaient conditionnées à l'entrée effective du jeune dans le parcours et à une sortie positive. Désormais, 90 % de leur financement permet d'abonder un budget globalisé tandis que 10 % sont indexés sur des indicateurs de résultat. |
2. Les crédits du volet « formation » sont également renforcés en faveur des jeunes
Les crédits du volet « formation » du PIC devaient s'élever pour 2021 à 906,1 millions d'euros en AE et 703,6 millions d'euros en CP sur le seul champ de la mission « Travail et emploi » , soit une augmentation significative en CP par rapport à 2020 (+ 208 millions d'euros) qui traduit la montée en puissance des actions lancées dans ce cadre.
Ce volet est principalement mis en oeuvre par les régions dans le cadre de pactes pluriannuels d'investissements dans les compétences conclus avec l'État. Toutes les régions métropolitaines se sont investies dans cette démarche à l'exception des régions Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte-d'Azur.
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Les cinq axes du volet « formation » du PIC • Axe 1 : Mieux voir pour mieux orienter : le PIC finance des travaux de prospective et la création d'outils d'analyse des besoins en compétences notamment par le biais d'appels à projet auprès des branches professionnelles. • Axe 2 : Repérer les publics : le PIC finance la mise en place d'actions de repérage des jeunes décrocheurs qui ne bénéficient actuellement pas de l'accompagnement du service public de l'emploi. • Axe 3 : Financer les parcours de formation, notamment prévus dans les Pactes pluriannuels d'investissement dans les compétences, qui seront conclus pour une durée de 4 ans (2019-2022) avec les conseils régionaux. Ces contrats, qui prennent la suite des conventions dites « d'amorçage » de 2018, s'appuieront sur des diagnostics des besoins territoriaux en compétences et en formation. Ils auront vocation à financer des parcours personnalisés, jalonnés de plusieurs formations et d'actions d'accompagnement. • Axe 4 : Expérimenter et transformer en profondeur, par le financement d'expérimentations, les modalités de formation et d'accompagnement pour les publics ciblés par le PIC. • Axe 5 : Développer et assurer l'interconnexion entre les systèmes d'information de la formation professionnelle. Source : projet annuel de performances |
L'apport massif des crédits de la mission « Plan de relance » sur ce volet en 2021 (700 millions d'euros en AE) doit permettre d'amplifier significativement les pactes régionaux d'investissement dans les compétences (PRIC) pour le financement d'actions spécifiques en faveur de la formation des jeunes peu qualifiés. Le principal enjeu résidera là encore dans la capacité de l'État et des régions à permettre une consommation rapide de ces crédits, afin de donner son plein effet au plan de relance.
L'expérience des précédentes années (hors le cas très particulier de l'année 2020), tend cependant à mettre en évidence le risque de sous-exécution des crédits de paiement sur ce volet du PIC , quoiqu'une amélioration ait pu être constatée en exécution 2019, avec un taux de consommation à 85,0 % (après 57,5 % en 2018).
Les rapporteurs spéciaux notent enfin avec satisfaction la participation active de l'AFPA au volet formation du PIC , au titre de ses missions de conseil et d'accompagnement pour l'insertion dans l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail.
* 19 Dernières données disponibles.
* 20 Source : questionnaire budgétaire.
* 21 Indicateur 3.4 du programme 102.
* 22 Emmanuel CAPUS et Sophie TAILLÉ-POLIAN, Note de suivi des mesures de crise dans le domaine du travail et de l'emploi du 17 juillet 2020.