EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 18 novembre 2020, sous la présidence de Mme Christine Lavarde, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales (et articles 57 et 58) et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Charles Guené , rapporteur spécial des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » . - Pour 2021, les crédits demandés au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) s'élèveraient à 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 3,9 milliards d'euros en crédits de paiement. Les crédits de la mission ne représentent en effet qu'une très faible part des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales, qui s'élèveraient à 104,4 milliards d'euros en 2021.
La première caractéristique du budget qui nous est proposé est, une fois n'est pas coutume, sa stabilité. En effet, les hausses de crédits constatées tiennent, pour l'essentiel, à des mesures de périmètre.
La principale action de la mission concerne les dotations d'investissement au bloc communal, au premier rang desquelles la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV). Comme les années précédentes, les crédits alloués à ces dotations s'élèvent à 1,8 milliard d'euros.
La mission porte une partie du plan de relance, puisqu'elle permet de couvrir à hauteur de 100 millions d'euros les crédits de paiement afférents au milliard d'euros d'autorisations d'engagement consommées en 2020 au titre de la DSIL exceptionnelle votée dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative.
Cette DSIL exceptionnelle devait financer des projets s'inscrivant dans trois priorités : la transition écologique, la résilience sanitaire et la rénovation du patrimoine. Au 15 octobre, 1 749 projets ont été programmés, pour un montant de 320 millions d'euros.
Je rappelle que, sur l'initiative du Sénat, il avait été prévu qu'à titre exceptionnel ces crédits puissent également financer des projets éligibles à la DETR. Ces derniers représentent à date environ 14 % des projets subventionnés.
Nous regrettons néanmoins que, malgré son caractère présenté comme exceptionnel, ce dispositif ne fasse l'objet d'aucun indicateur de performance spécifique, qui aurait pu retracer la rapidité de consommation des crédits, la typologie des projets financés ou encore son effet de levier sur l'investissement local, qui doit être un pilier de la réponse à la crise économique.
Comme les années précédentes, nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » . - Nous examinons également le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », qui voit notamment transiter le produit des impositions locales versées mensuellement par l'État aux collectivités territoriales : 111,5 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2021.
On constate une baisse de 1,3 % du montant de ces avances en 2021, qui traduit l'impact de la crise sur les impôts locaux, après plusieurs années de dynamisme.
Le compte de concours financiers comporte également en 2020 un nouveau programme retraçant les avances remboursables versées aux départements sur leurs recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en application de la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Le montant total provisionné pour 2020 et 2021 s'élève à 2,7 milliards d'euros. Mais le montant total avancé pourrait être bien inférieur puisque seuls 40 départements ont décidé de faire appel à ces avances à ce jour. Je rappelle à ce titre que, sur l'initiative du Sénat, une clause de retour à bonne fortune a été introduite : la période de remboursement prendra effet à compter de l'année suivant celle au cours de laquelle le montant des recettes fiscales de DMTO sera égal ou supérieur à celui constaté en 2019.
Nous vous proposons également de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ce compte de concours financiers.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 57 procède à la mise en oeuvre de l'automatisation du fonds de compensation pour la valeur ajoutée (FCTVA). Celle-ci était prévue pour le 1 er janvier 2019 mais avait été repoussée par deux fois.
Au-delà de l'automatisation elle-même, la réforme redéfinit l'assiette des dépenses éligibles.
En effet, l'automatisation repose sur le traitement des dépenses imputées sur certains comptes ou subdivisions définis du plan comptable des collectivités locales.
Cette nouvelle approche conduit à exclure ou au contraire à inclure certains comptes et donc certaines dépenses dans le champ du FCVTA.
Par exemple, les dépenses retracées au compte 202 « Frais liés à la réalisation des documents d'urbanisme et à la numérisation du cadastre » ne seront plus éligibles. À l'inverse, celles du compte 2181 « Agencements et aménagements divers » le deviendront.
Au bilan, les collectivités locales pourraient bénéficier d'un peu plus de FCTVA qu'auparavant. Par exemple, en 2019, la réforme aurait conduit à un FCTVA supérieur de 170 millions à ce qu'il a été.
Nous vous proposons d'adopter sur cet article un l'amendement rédactionnel n° II-14 .
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 58 contient plusieurs dispositions que je vais présenter succinctement. En premier lieu, il augmente la part « péréquation » de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 190 millions d'euros comme l'année dernière. Nous y sommes favorables. Chaque année, nous avons un débat sur cette augmentation, toujours à peu près du même montant.
En second lieu, il poursuit le rattrapage des montants versés aux communes d'outre-mer au titre de la péréquation. Le régime dérogatoire qui leur est appliqué leur était défavorable. Nous sommes favorables à cette mesure, même si nous aurions préféré que l'État assume le coût de ce rattrapage.
Nul doute que des amendements en première partie proposeront de majorer la DGF en ce sens - et nul doute qu'ils remporteront un succès d'estime...
En troisième lieu, l'article ajuste le montant de la DGF revenant à plusieurs départements pour tenir compte de la recentralisation de certaines compétences.
En quatrième lieu, il institue un mécanisme concernant la prise en compte de la population de Mayotte dans le calcul des dotations dans l'attente d'un recensement.
En cinquième lieu, il prévoit des modalités de neutralisation des effets de la réforme de la taxe d'habitation et des impôts de production sur les indicateurs de péréquation. Il est proposé d'introduire une formule de calcul du potentiel fiscal afférent à la taxe foncière qui tient compte de l'effet du coefficient correcteur, et de majorer pendant cinq ans les indicateurs de péréquation d'une fraction de correction.
Ces propositions rejoignent les conclusions des simulations proposées au comité des finances locales et ne s'appliqueront, en définitive, qu'à compter de 2022. Nous sommes favorables à leur adoption considérant que nous bénéficieront du temps nécessaire pour prévoir des ajustements.
En sixième lieu, l'article tend à suspendre pour 2021 la mise en oeuvre du fonds national de péréquation des ressources de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui ne pourra pas fonctionner en raison de la crise. De plus, il ajuste le plafonnement du prélèvement au titre du fonds de solidarité des départements de la région Île-de-France (FSDRIF) pour tenir compte de la mise en oeuvre du nouveau fonds de péréquation des DMTO. Nous en prenons acte.
Enfin, à la suite d'un amendement de M. Jean-René Cazeneuve adopté par l'Assemblée nationale, l'article 58 propose un ajustement de la péréquation régionale en 2021 dans le cadre de l'année de transition liée à la bascule entre CVAE et TVA. L'amendement dessine également les contours d'un nouveau système de péréquation à compter de 2022.
Même si nous partageons l'objectif d'un renforcement de la péréquation régionale, nous ne sommes pas favorables à ces dispositions, dont nous jugeons qu'elles ne respectent pas les termes de l'accord conclu entre l'État et les régions à cet égard. En outre, la préfiguration du futur système de péréquation préempte les négociations qui doivent être menées sur ce point. L'article opère en outre un renvoi très large au décret pour la définition des modalités de répartition du futur fonds, ce qui ne saurait nous satisfaire. C'est à ces problématiques que répond l'amendement n° II-13 que nous vous proposons.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 59 modifie les règles de calcul des montants de DETR accordés aux départements pour rediriger la dotation vers les départements les plus ruraux. Ce changement fait suite à la mission de l'Assemblée nationale, qui vient de terminer ses travaux. La mission a notamment établi que plus de 3 300 communes urbaines bénéficiaient d'une subvention au titre de la DETR, alors que 151 communes rurales y étaient inéligibles.
Il semble indispensable de revenir à l'objectif de la DETR, c'est-à-dire préserver et soutenir l'investissement dans les territoires ruraux. C'est pourquoi nous vous proposons d'adopter cet article, en attendant une réforme de grande ampleur, qui ne peut être mise en place qu'après une concertation approfondie.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 60, introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement, prolonge pour cinq années supplémentaires le fonds d'aide pour le relogement d'urgence (FARU).
Doté d'un peu plus d'un million d'euros, il permet d'accompagner les collectivités locales qui proposent des solutions d'hébergement d'urgence. Il a été créé en 2006 et était censé s'éteindre en 2016. Son existence a déjà été prolongée jusqu'en 2020 et il est demandé, cette année, de le prolonger de cinq ans encore, ce qui nous semble pertinent.
Néanmoins, nous nous demandons si un fonds qui remplit une fonction aussi évidente, et qui est prolongé pour la seconde fois, ne devrait pas, tout simplement, être pérennisé.
Nous interrogerons le ministre sur ce point, mais vous invitons à adopter cet article sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 61, introduit à l'Assemblée nationale, stabilise le schéma de flux financiers applicable au sein de la Métropole du Grand Paris (MGP). Par ailleurs, il prévoit d'instituer un versement exceptionnel de la dynamique de la cotisation foncière des entreprises perçue par les établissements publics territoriaux à la MGP afin de compenser les pertes de CVAE qu'elle subira en 2021. Bien que nous ayons quelques doutes sur la nécessité de cette contribution, nous vous proposons d'adopter l'article à ce stade et de renvoyer le débat à la séance.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 62 a été introduit à l'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement, afin de répondre à l'abrogation, par le Conseil constitutionnel, du dispositif de prélèvement spécifique opéré sur certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) depuis 2019.
Pour mémoire, entre 2013 et 2018, les EPCI participaient à l'effort de redressement des finances publiques au travers d'une diminution du montant de la dotation d'intercommunalité qu'ils percevaient. Ceux qui n'en percevaient pas contribuaient tout de même par ce que l'on a appelé la DGF négative.
En 2019, la dotation d'intercommunalité a été réformée et son montant global a été diminué de celui de la dernière contribution des EPCI au redressement des comptes.
Afin que les EPCI qui subissaient une DGF négative continuent de participer, ce prélèvement a été figé dans son montant et maintenu pour l'avenir.
Le législateur avait limité la possibilité de revoir le montant de ce prélèvement au seul cas d'une restructuration territoriale.
À l'occasion d'une récente question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a estimé que ce dispositif était contraire au principe d'égalité et l'a donc abrogé.
L'article 62 est donc une réponse d'urgence à cette situation. Il prévoit que le montant du prélèvement spécifique pourra être réévalué si les recettes de fonctionnement par habitant de l'EPCI diminuent au-delà d'un pourcentage fixé par décret.
Nous sommes favorables à cette réponse, qui vise à trouver une issue à l'abrogation décidée par le Conseil constitutionnel et qui offre, il est vrai, de plus grandes garanties aux EPCI.
Nous vous invitons à adopter cet article sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 63 a été introduit par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue Jean-René Cazeneuve.
Il consiste à prolonger en 2021 le fonds de stabilisation des départements, dont l'objet est de soutenir les territoires confrontés à d'importants restes à charge d'allocation individuelle de solidarité.
En 2020, les crédits du fonds ont été portés à 200 millions d'euros. Il s'agit d'un dispositif qui intervient en complément de la fraction de 250 millions d'euros de TVA instituée en loi de finances pour 2020 au titre de 2021 et du fonds de péréquation des DMTO, qui met en répartition 1,6 milliard d'euros au profit des départements fragiles.
Nous sommes favorables à cet article, et vous invitons à l'adopter sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - Depuis les dernières élections municipales, les communes nouvelles ne peuvent plus bénéficier des aides apportées par le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACé), dès lors que la fusion a entraîné un dépassement du seuil de 5 000 habitants. L'article 64 prolonge jusqu'en 2026 l'accès au FACé pour la partie du territoire des communes nouvelles qui y étaient éligibles avant leur création.
Je crois qu'il est indispensable, à terme, de trouver une solution pérenne à ce problème qui revient régulièrement : la marge laissée par cet article laisse le temps d'y réfléchir. Nous vous proposons dans l'intermédiaire de l'adopter sans modification.
Nous vous proposons l'amendement n° II-13 à l'article 58, qui vise à respecter pleinement les termes de l'accord de partenariat conclu entre l'État et les régions le 28 septembre 2020. Il reconduit les montants des attributions et prélèvements au titre de la péréquation pour assurer une stricte équivalence des montants entre CVAE et TVA. Il supprime aussi le dispositif transitoire prévu à l'article 58. L'idée est de laisser le temps à l'État et aux régions de se mettre d'accord sur leur dispositif de péréquation.
M. Loïc Hervé , rapporteur pour avis de la commission des lois . - Cette mission sera examinée par la commission des lois mercredi prochain. Le contexte est connu de tous : c'est celui de la crise sanitaire que le pays traverse depuis le mois de mars. Je vais relayer le sentiment des collectivités territoriales, qui s'est exprimé lors des auditions que nous avons pu mener la semaine dernière, notamment en recevant l'essentiel des associations d'élus. Même s'il doit être salué, le soutien de l'État a paru générateur d'inégalités de traitement entre collectivités, comme l'a montré le soutien financier à l'achat des masques. De même, des incertitudes pèsent sur le montant réel des compensations proposées aux collectivités, qui sera inférieur aux annonces du mois de juillet, ce qui est compréhensible, le Gouvernement n'ayant pas de franche visibilité sur les évolutions du contexte financier. Elles n'en donnent pas moins l'impression d'un soutien faillible, au moment même où les collectivités formulent des inquiétudes légitimes sur l'évolution de leurs finances.
Dans ce contexte troublé, l'évolution des crédits alloués à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » se caractérise néanmoins par une forme de stabilité haussière. D'abord, les crédits alloués aux programmes 119 et 122 s'établissent dans leur ensemble à un niveau équivalent à celui de 2020. Les principales dotations d'investissement voient leur niveau maintenu. Comme l'année dernière, je rappelle que, si cette stabilité est toujours préférable à une diminution, elle s'érode progressivement sous l'effet de l'inflation, qui demeure heureusement faible dans notre pays.
Les crédits de la mission augmentent, en autorisations d'engagement, de 6,82 %, essentiellement en raison de la hausse de la dotation générale de décentralisation des régions, et en crédits de paiement, de 12,88 %, principalement en raison de l'abondement de la DSIL exceptionnelle à hauteur de 100 millions d'euros pour 2021.
C'est ainsi par un abondement de cette part exceptionnelle de la DSIL que l'État a apporté l'un de ses principaux soutiens à l'investissement des collectivités territoriales. Mais cet abondement appelle deux interrogations. D'abord, sur les modalités de son décaissement, puisque seuls 100 millions d'euros de crédits de paiement sont demandés pour 2021. La clé de décaissement choisie concentrera donc la consommation des crédits sur les deux exercices 2022 et 2023. On peut se demander pourquoi seuls 10 % des crédits ont été demandés pour l'année prochaine. Les modalités de sa répartition, ensuite, font apparaître trois priorités : la préservation du patrimoine, la transition écologique et la résilience sanitaire. L'articulation avec les objectifs déjà poursuivis par la DSIL ordinaire pose question.
Enfin, l'examen de la mission est une occasion renouvelée de réfléchir aux modalités de répartition des dotations, en particulier de la DETR et de la DSIL. En ce qui concerne la DETR, les difficultés posées par sa répartition sont bien connues. Elles sont de deux ordres : la mission de notre collègue Christine Pires Beaune sur la répartition des enveloppes départementales de DETR a rendu ses premières conclusions, et l'amendement adopté à l'Assemblée nationale en ce sens est un premier pas, mais il ne semble pas que la question du ciblage de la dotation sur les territoires ruraux en soit pour autant résolue. Ce travail a donc vocation à se poursuivre.
Ensuite, la répartition par le préfet de département de l'enveloppe de DETR entre les différents projets portés par les communes et les EPCI, a fait l'objet de propositions de modifications lors de l'examen de la proposition de loi déposée par notre collègue Hervé Maurey, et adoptée par le Sénat le 22 octobre dernier.
Certaines de ces propositions rejoignent celles que j'ai pu formuler lors de mes précédents rapports pour avis, ces trois dernières années. Après consultation de Hervé Maurey et du rapporteur de la proposition de loi, Bernard Delcros, il est certain que nous aurons l'occasion de revenir en séance sur cette question.
En ce qui concerne la DSIL, je ne peux que déplorer que les critiques formulées, année après année, sur le mode de répartition de cette dotation - qui offre, certes, une souplesse de gestion aux services de l'État, mais au détriment de l'association des élus locaux - n'aient donné lieu à aucune évolution significative. Les mêmes causes entraînant toujours les mêmes effets, je proposerai donc à la commission des lois d'adopter les mêmes amendements que l'année dernière, qui visent à garantir l'association des collectivités locales aux décisions d'attribution.
Enfin, madame la présidente, sous réserve de ces propositions, au regard de l'augmentation des crédits, je proposerai à la commission des lois d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.
Mme Christine Lavarde , présidente . - Je note la prudence de nos rapporteurs spéciaux. La stabilité que vous avez évoquée dans les relations entre la métropole et les établissements publics territoriaux (EPT) n'a pas manqué de faire sursauter les élus de la petite couronne. Effectivement, nous aurons un débat très intéressant en séance publique, puisque nous déposerons un amendement visant à instaurer une vraie stabilité dans les relations entre la métropole et les EPT, dans l'attente d'une véritable réforme sur l'organisation de la région Île-de-France.
Par ailleurs, s'agissant de la péréquation tarifaire de la DGF, je ferai, comme chaque année, le même commentaire : quand nous modifions les parts d'un gâteau qui, lui, ne change pas de taille, certaines sont toujours plus petites. Et la DGF négative que vous avez évoquée pour les EPCI existe aussi pour les communes. Je vous propose donc de ne plus parler de DGF, car elle ne contribue pas, me semble-t-il, au bon fonctionnement des collectivités territoriales.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Des remarques préconclusives, madame la présidente, puisque vous évoquez également vos orientations.
Je vois que le monde des collectivités est parfaitement représenté au Sénat, avec des propos tout à la fois en sagesse et en savoir-faire - il y a même un peu d'esquive pour en laisser pour la séance publique. Soyez nombreux et préparez-vous, le débat pourrait durer un certain temps !
Vous avez évoqué la DSIL exceptionnelle votée dans le troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR 3), de 1 milliard d'euros, ainsi que les trois priorités définies : la transition énergétique, la résilience sanitaire et la rénovation du patrimoine. Avez-vous réussi à en savoir plus sur la répartition présupposée de ces différentes thématiques ?
S'agissant de l'article 59, relatif à la DETR, quels en seront les effets sur les EPCI et les communes ?
M. Marc Laménie . - Je remercie nos deux rapporteurs spéciaux pour leur intervention et leur soutien aux collectivités locales.
Concernant la péréquation, des modifications positives sont-elles à noter dans l'évolution des FPIC ?
S'agissant du soutien à l'investissement des collectivités locales, j'ai noté quelques changements relatifs à la répartition de la DETR ; un certain nombre de communes ne sont pas éligibles, alors que d'autres le sont. Quelles sont les conséquences de ce changement de bénéficiaires à la DETR ?
Par ailleurs, nous ne sommes pas forcément associés à la répartition de la DSIL ; qu'en sera-t-il à l'avenir ?
M. Bernard Delcros . - Je salue à mon tour les deux rapporteurs, qui maîtrisent parfaitement ces sujets.
Ma première question porte sur l'automatisation du FCTVA. J'avais cru comprendre qu'elle concernait uniquement, dans un premier temps, les communes qui bénéficiaient du FCTVA en année N ; est-ce bien le cas ? Si oui, quelles sont les collectivités concernées - les EPCI et les communes nouvelles, j'imagine ? Et quel est le calendrier pour les autres collectivités ?
Ma deuxième question est relative à la neutralisation de la réforme fiscale, à la suppression de la taxe d'habitation et maintenant à la baisse des impôts de production, sur le potentiel financier des collectivités. Le mécanisme proposé cette année est-il définitif ? J'ai cru comprendre qu'il y avait un glissement sur cinq ans.
Ma troisième question concerne la DSIL - dotée de 1 milliard d'euros affecté à la relance. Disposez-vous d'informations sur la répartition de cette DSIL, au fil des ans, entre les départements ? Par ailleurs, pensez-vous qu'une départementalisation de l'enveloppe DSIL serait utile ? Existe-t-il déjà des critères d'éligibilité des collectivités ? Sinon, conviendrait-il d'en définir ?
Enfin, je me réjouis pour notre collègue Loïc Hervé, élu d'un département contributeur, de l'augmentation de 180 millions d'euros de la péréquation au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation de solidarité urbaine (DSU).
M. Philippe Dallier . - J'ai la même interrogation que Bernard Delcros sur l'impact de la suppression de la taxe d'habitation sur le calcul des dotations de péréquation. Dans un premier temps, j'ai cru comprendre que vous aviez trouvé la formule magique qui réglait le problème mais, dans un second temps, j'ai également compris qu'il y avait un lissage sur cinq ans. Or, à chaque fois que ce mécanisme est mis en oeuvre, c'est en raison des effets de bord ; nous n'avons donc pas trouvé la martingale. J'aimerais comprendre le mécanisme !
M. Didier Rambaud . - Je souhaiterais revenir sur la péréquation horizontale, notamment des FPIC, des communautés d'agglomération, issues des ex-syndicats d'agglomération nouvelle (SAN). Chacun sait que les ex-SAN ont bénéficié de largesses ces trente dernières années, notamment pour construire des logements et procéder à des aménagements.
Un régime dérogatoire a été instauré lorsque les SAN sont devenus des communautés d'agglomération, qui devrait prendre fin en 2021, me semble-t-il.
J'ai un regard particulier sur un ex-SAN en Isère, celui de L'Isle-d'Abeau, qui est devenu la communauté d'agglomération Porte de l'Isère (CAPI). Avez-vous mené une réflexion sur la possibilité de lisser cette sortie du régime dérogatoire ?
M. Pascal Savoldelli . - Je remercie les deux rapporteurs pour, une fois de plus, leur esprit de responsabilité et leur prudence.
Pensez-vous que les propositions tiennent compte des évolutions démographiques ? De même, l'inflation a-t-elle était prise en compte dans les projections qui nous sont proposées ? Enfin, comment appréciez-vous cette « stabilité » ?
Je dois vous avouer que je fais partie de ceux qui sont très préoccupés par le recul de l'investissement public. Ressentez-vous une réelle présence de l'État aux côtés des collectivités territoriales pour se projeter dans de grandes ambitions d'investissements publics dans les mois et années à venir ?
M. Michel Canevet . - Tout comme mon collègue Pascal Savoldelli, je suis inquiet du niveau de l'investissement public, notamment lorsque je vois que la DSIL est revenue au niveau des années précédentes. De fait, les collectivités ne bénéficieront pas du milliard d'euros alloué dans le cadre du plan de relance, qui aurait permis de concrétiser un certain nombre d'investissements. La relance tant attendue risque vraiment d'être compliquée pour les collectivités.
Avec Bernard Delcros, et nos collègues du groupe de l'Union centriste, nous tentons de rendre contemporain le FCTVA, considérant qu'il est discriminatoire que ce dispositif contienne trois systèmes : la récupération de l'année de l'investissement, l'année N, puis l'année N+1 et enfin l'année N+2.
Avez-vous une idée de la répartition des 6 milliards d'euros du FCTVA, entre les années N, N+1 et N+2 ? Instaurer un régime analogue pour toutes les collectivités ne vous semble-t-il pas plus légitime ? Pourquoi existe-t-il encore trois régimes, pénalisant ainsi les collectivités qui n'avaient pas pu réaliser les investissements en 2009 ?
Avez-vous d'autres informations à nous communiquer, sachant que le ministre a indiqué, lundi soir, en séance publique, qu'un régime identique était difficile à mettre en oeuvre, compte tenu du dispositif d'automatisation en cours ?
Enfin, si la taxe d'habitation a été supprimée, la taxe foncière a été conservée pour les communes. Les collectivités peuvent-elles encore lever cette taxe foncière ?
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - Monsieur le rapporteur général, au 15 octobre 2020 et d'après les informations qui nous ont été transmises, 320 millions d'euros de crédits étaient engagés et concernaient 1 749 projets - formellement programmés par les préfectures : 87,6 millions d'euros pour 694 projets relatifs à la transition écologique ; 50,7 millions d'euros pour 271 projets relatifs à la résilience sanitaire ; et 27 millions d'euros pour 263 projets de rénovation du patrimoine. Le montant total des projets s'élève à 1,3 milliard d'euros, et le taux de subvention est de 26 % en moyenne.
Cela m'amène à la question de M. Loïc Hervé qui demandait pourquoi 100 millions d'euros étaient inscrits. Les investissements pouvant s'étaler sur plusieurs années et les décaissements intervenant au fil des réalisations, il n'est pas étonnant que la consommation des crédits de paiement soit progressive.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'amendement de Mme Pires Beaune sur la DETR nous interpelle, effectivement, mais sachez qu'il ne vise pas à modifier l'éligibilité des collectivités à cette dotation. Aucune commune ou aucun EPCI actuellement éligible ne sortira du dispositif. L'article modifie simplement des modalités de calcul de l'enveloppe globale par département, en tenant compte, essentiellement, des communes rurales, alors qu'auparavant étaient intégrées dans le calcul des communes urbaines, ce qui n'était pas normal. La DETR est par ailleurs bordée par un mécanisme de lissage.
Le montant de l'enveloppe ne peut, dans chaque département, excéder 105 % du montant de l'enveloppe versée au département l'année précédente, ni être inférieur à 95 %. L'amendement modifie simplement les pourcentages - 97 % et 103 %. Voici quelques exemples : la Haute-Marne et la Meurthe-et-Moselle vont perdre 1,5 euro par habitant ; et le Pas-de-Calais va en gagner 1. Il s'agit donc, non pas d'une opposition entre les collectivités rurales et urbaines, mais de tenir compte des communes rurales dans le calcul de l'enveloppe de la DETR par département.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - La réforme de la péréquation est un sujet extrêmement fort. Depuis la suppression de la taxe d'habitation, nous savons qu'il y aura un problème sur le calcul du potentiel fiscal et sur les conséquences de la péréquation.
Plusieurs lectures sont possibles. La direction générale des collectivités locales (DGCL) et le Comité des finances locales sont favorables à la formule qui est proposée aujourd'hui. Celle-ci amène, effectivement, à une prise en compte d'un facteur de correction qui se modifie dans le temps et d'une nouvelle formule, pérenne, de calcul du potentiel fiscal afférent à la taxe foncière. Dès l'instant où les critères sont modifiés, il y a des perdants et des gagnants ; c'est écrit. Or il n'existe pas de solution de correction, à l'euro près. Ce système prend en compte le mieux possible la suppression de la taxe d'habitation dans le calcul. Cela étant dit, certains acteurs ont effectué des simulations qui montreraient certains écarts significatifs.
C'est la raison pour laquelle, j'ai ajouté que nous disposions encore d'un an pour tenter de réduire les écarts les plus importants. Nous avons bien évidemment éliminé les écarts les plus grands, dont les impacts étaient considérables. Les écarts sont aujourd'hui plus réduits, mais il nous reste une marge de manoeuvre pour tenter d'améliorer le dispositif, notamment d'ici au projet de loi de finances pour 2022.
La départementalisation de l'enveloppe DSIL est un sujet qui revient chaque année. Nous avons d'ailleurs, avec la commission des lois, un débat sur cette question ; parfois elle perd, parfois, elle gagne, mais en définitive, la départementalisation n'est jamais adoptée. Personnellement, je n'y suis pas favorable.
L'enveloppe DSIL a vocation à traiter une certaine taille de projets, et vient parfois en complément de l'enveloppe DETR. Mais il me semble qu'une certaine souplesse dans la répartition des enveloppes est nécessaire. Si une départementalisation peut paraître équitable, ce n'est pas forcément vrai en fonction de la qualité des projets. Je suis donc favorable au statu quo sur cette question.
S'agissant des projets subventionnés au titre de la DSIL, nous ne les avons pas ici, mais vous pouvez les trouver sur le site du ministère. Nous disposons des outils pour définir la répartition par département.
Concernant la prise en compte des évolutions démographiques, Pascal Savoldelli, aucune modification des règles régissant leur mesure n'est à noter, excepté à Mayotte comme évoqué précédemment.
La chute de l'investissement public, est la conséquence du rétrécissement des marges de manoeuvre financières des collectivités. Lorsqu'une collectivité dispose de moins de capacité d'autofinancement, l'investissement s'en ressent. Or, l'année 2020 étant marquée par une perte très significative de recettes, les craintes sur la capacité d'autofinancement des collectivités sont bien réelles.
Cependant, des améliorations peuvent encore être apportées. Certaines ont été effectuées lors de la troisième loi de finances rectificative : des pertes de recettes fiscales et domaniales ont fait l'objet de mesures de compensation. Il reste encore des problèmes sur les pertes de recettes subies par les régies, nous devons donc avancer sur cette question. Nous en avons débattu en commission mixte paritaire (CMP) hier, et nous avons senti que l'Assemblée nationale était prête à avancer sur un certain nombre de dossiers.
La question des transports est également très présente dans de nombreux EPCI, à savoir la capacité à compenser des pertes de recettes sur le versement mobilité d'un côté et les recettes tarifaires de l'autre.
Toutes ces mesures vont dans le bon sens : elles visent à redonner une marge d'appréciation aux collectivités, leur permettant éventuellement de redéployer de l'investissement.
Cela étant dit, la crise n'est pas terminée. Nous ne sommes pas dans un système en V qui revient, tout d'un coup, à un système en T. De nombreux présidents d'intercommunalité, de département et de région seront donc attentifs et prudents pour 2021.
La question de savoir s'il est prudent d'investir à nouveau est une question qui touche l'économie du pays, mais aussi les collectivités. Il me semble néanmoins que le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont compris la nécessité de restaurer au mieux les comptes de résultat des collectivités, afin qu'elles puissent conserver une capacité d'autofinancement la meilleure possible.
Didier Rambaud, concernant les ex-SAN vous savez que certains bénéficient encore d'une décote appliquée à leur potentiel fiscal ce qui leur est favorable en matière de péréquation. Cette décote doit s'éteindre d'ici 2024 d'où une certaine inquiétude de leur part qui, pour l'instant, n'a pas donné lieu à des mesures en loi de finances.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Je souhaiterais remercier notre collègue Loïc Hervé pour son intervention.
Pour ce qui est des amendements récurrents sur la DETR et de la DSIL, nous aurons le débat en séance. Sachant que, personnellement, je reste dubitatif sur l'idée de rigidifier les règles ; cela ne nous donnera pas, à nous parlementaires, nécessairement plus de pouvoirs sur nos préfets.
Concernant l'évolution du FPIC, je fais partie de ceux qui souhaitent le réformer - nous pourrions le faire en parallèle. Cependant, nous ne devons pas nous focaliser sur cette question. Nous savons que cette péréquation, est bloquée à 1 milliard d'euros. Par le biais de la DETR, de la DSU, de la DSR, de la dotation nationale de péréquation (DNP) et autres dotations, nous allons parvenir à 6 milliards d'euros de péréquation, soi-disant verticale, mais qui, en réalité, est très horizontale puisque nous sommes à enveloppe constante même si la DSR et la DSU possèdent des qualités reconnues.
S'agissant de la FCTVA, les 6,5 milliards d'euros se partagent comme suit : 18 % sont attribués la première année, l'année N, 67 % l'année N+1, et 18 % l'année N+2. Ce qui vous donne une idée des masses concernées.
Par ailleurs, l'État avance une difficulté technique liée à l'automatisation pour justifier son refus de contemporanéiser les versements, l'argument le plus important semble plutôt être celui du coût d'une telle mesure. En effet, 80 % de cette somme sont attribués en N+1 et N+2 soit 5,2 milliards d'euros.
Y aura-t-il un jour une harmonisation ? Je ne sais vraiment pas. Mais il s'agit d'une question récurrente, nous devrions donc certainement y porter plus d'attention, les collectivités n'étant pas traitées de façon égalitaire.
Il est effectivement prévu d'instituer une fraction de correction des indicateurs de péréquation dégressive sur cinq ans. Cependant, d'ici là, nous espérons avoir trouvé d'autres solutions pour réformer le système. Les plus audacieux estiment que, pour l'instant, les collectivités sont relativement « tranquilles » par rapport à la crise que nous traversons, l'État devant nécessairement maintenir le niveau d'attribution - il me semble par ailleurs que des élections approchent, mais c'est un détail.
L'État essaie de contrebalancer les pertes de marges brutes que nous évoquions s'agissant de l'investissement, à grand renfort de DETR et de DSIL. Il me semble que c'est à partir de 2023 que nous devrons nous inquiéter, si un nouveau mécanisme de contractualisation ou de limitation de l'évolution des dépenses devait être instauré. Pour l'instant, l'État est conscient que les mesures prises par les collectivités locales pour la relance sont nécessaires pour le pays.
Concernant la question des ex-SAN, je confirme les éléments apportés par Claude Raynal.
M. Bernard Delcros . - L'automatisation du FCTVA en 2021 s'applique donc, si j'ai bien compris, uniquement aux collectivités qui sont soumises au régime de versement des attributions du fonds l'année du paiement de la dépense éligible ?
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Oui tout à fait. À partir de 2022, ce sont les collectivités locales qui sont soumises au régime de versement des attributions l'année qui suit la dépense qui seront concernée. À compter de 2023 ce seront celles qui perçoivent les attributions deux ans après la dépense.. Enfin, notre collègue Pascal Savoldelli évoquait l'inflation, mais il n'y en a pas en ce moment. Il n'y a donc pas de sujet.
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 57
L'amendement rédactionnel n° II-14 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 57 ainsi modifié.
Article 58
L'amendement n° II-13 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 58 ainsi modifié.
Article 59 (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 59.
Article 60 (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 60.
Mme Christine Lavarde , rapporteur . - Nous aurons un débat sur cet article en séance.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 61.
Article 62 (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 62.
Article 63 (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 63.
Article 64 (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 64.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ainsi que du compte de concours financiers « Avance aux collectivités territoriales ».
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2020 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et ceux du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », ainsi que les articles 59 à 64. Elle a également confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les articles 57 et 58 tels que modifiés par ses amendements.