CHAPITRE V
DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE
LES ATTEINTES
À L'ENVIRONNEMENT
Article 8
(art. 41-1-3, 180-3 et 706-2-3 nouveaux du code de
procédure pénale)
Dispositions relatives à la lutte
contre les atteintes à l'environnement
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Cet article entend renforcer l'efficacité de la réponse pénale en matière de lutte contre les atteintes à l'environnement, d'une part, en prévoyant la possibilité pour le parquet de recourir à un mécanisme transactionnel, la convention judiciaire d'intérêt public (CJIP) en matière environnementale, d'autre part, en spécialisant, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal judiciaire chargé du traitement des délits complexes du code de l'environnement dont la compétence serait concurrente à celle des autres tribunaux judiciaires et sans préjudice de la compétence des juridictions déjà spécialisées sur une partie de ce contentieux. La commission l'a adopté sous réserve de modifications rédactionnelles. |
I. La convention judiciaire d'intérêt public, un mécanisme transactionnel efficace
1. Permettre une réparation plus rapide des dommages causés à l'environnement
Afin de renforcer l'efficacité de la réponse pénale, le 1° de l'article 8 du projet de loi entend permettre au procureur de la République de recourir à la convention judiciaire d'intérêt public (CJIP) pour les atteintes les plus graves à l'environnement .
La procédure prévue est celle de la convention judiciaire d'intérêt public en matière de fraude fiscale et de corruption mise en place par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dont le bilan a montré la pertinence au cours des trois dernières années. La convention judiciaire d'intérêt public en matière environnementale serait décrite dans un nouvel article 41-1-3 du code de procédure pénale, après l'article 41-1-2 relatif à la convention judiciaire d'intérêt public en matière de fraude fiscale et de corruption.
La convention judiciaire d'intérêt public constitue une alternative aux poursuites qui peut être mise en oeuvre à l'issue d'une enquête préliminaire. Le procureur de la République peut proposer la conclusion d'une convention judiciaire d'intérêt public :
- à une personne morale , publique ou privée ;
- lorsqu'elle est mise en cause pour un ou plusieurs délits du code de l'environnement, ainsi que pour des infractions connexes (à l'exception des crimes et délits portant atteinte aux personnes).
Cette convention a pour objet d'imposer à la personne morale une ou plusieurs des obligations suivantes :
- verser une amende d'intérêt public au Trésor public, dont le montant devra être fixé de manière proportionnée aux avantages, s'ils existent, tirés des manquements constatés et aux dommages causés, dans la limite de 30 % du chiffre d'affaires moyen annuel calculé sur les trois derniers chiffres d'affaires annuels connus à la date du constat de ces manquements. Le versement pourra être échelonné, selon un échéancier fixé par le procureur de la République, sur une période qui ne peut être supérieure à un an et qui est précisée par la convention ;
- régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements dans le cadre d'un programme de mise en conformité d'une durée maximale de trois ans, sous le contrôle des services compétents du ministère chargé de l'environnement . Dans ce cadre, les services du ministère de l'environnement chargés de la police administrative de l'environnement seront compétents pour contrôler le respect du programme par la personne morale ;
- assurer, dans un délai maximal de trois ans et sous le contrôle des mêmes services, la réparation du préjudice écologique résultant des infractions commises ;
- lorsqu'une victime est identifiée, et sauf si la personne morale mise en cause justifie de la réparation de son préjudice, fixer le montant et les modalités de la réparation des dommages causés par l'infraction dans un délai qui ne peut être supérieur à un an.
La convention judiciaire d'intérêt public doit faire l'objet d'une validation du président du tribunal judiciaire ou de tout juge qu'il aura désigné à cette fin, à l'issue d'une audience publique.
Comme c'est le cas pour la convention judiciaire d'intérêt public en matière de fraude fiscale et de corruption, la décision de validation du président du tribunal judiciaire n'emporte pas déclaration de culpabilité et n'est pas inscrite au bulletin n° 1 du casier judiciaire.
Cependant, la décision de validation fait l'objet d'une mesure d' affichage ou de diffusion . L'ordonnance de validation, le montant de l'amende d'intérêt public et la convention sont publiés, accompagnés d'un communiqué du procureur, sur les sites internet des ministères de la justice et de l'environnement, ainsi que sur celui de la commune sur le territoire de laquelle l'infraction a été commise ou, à défaut, sur celui de l'établissement public de coopération intercommunale 33 ( * ) .
Le 2° de l'article 8 propose d'insérer dans le code de procédure pénale un nouvel article 180-3, qui renvoie aux dispositions de l'article 180-2 du même code. Il s'agit de préciser que, lorsqu'un juge d'instruction a été saisi des faits, il peut, à la demande ou avec l'accord du procureur de la République, transmettre la procédure au procureur aux fins de mise en oeuvre d'une convention judiciaire d'intérêt public. Le procureur de la République dispose alors d'un délai de trois mois pour trouver un accord sur une proposition de convention.
2. La position de la commission : une extension opportune de la CJIP
La commission des lois a déjà eu l'occasion de se prononcer en faveur de la CJIP, qui lui paraît constituer un outil adapté pour apporter une réponse rapide et dissuasive à certaines infractions. En 2018, la commission avait déjà, sur proposition de sa rapporteure Nathalie Delattre 34 ( * ) , soutenu le recours à la CJIP dans des affaires de fraude fiscale. La complexité de certains dossiers a parfois pour effet d'allonger considérablement les procédures, ce qui retarde la réparation des dommages et contribue à l'encombrement des juridictions.
Or, des affaires récentes ont montré que la CJIP pouvait permettre d'infliger des amendes d'un montant dissuasif à des grandes entreprises. En janvier 2020, le président du tribunal judiciaire de Paris a ainsi validé une convention conclue entre le PNF et Airbus prévoyant une amende dont le montant dépasse deux milliards d'euros. En septembre 2019, a été validée une convention avec Google prévoyant une amende de 500 millions d'euros et un redressement d'impôts d'un montant presque équivalent. De grandes banques comme HSBC ou la Société générale ont également dû verser, en application d'une CJIP, des amendes dont le montant atteint des centaines de millions d'euros.
En matière environnementale, un mécanisme de transaction pénale est déjà prévu à l'article L. 173-12 du code de l'environnement pour les infractions de faible gravité, punies de moins de deux ans d'emprisonnement. Le mécanisme de la convention judiciaire d'intérêt public permet de traiter des infractions plus graves, sanctionnées par une amende dont le montant peut être élevé puisqu'il est proportionné au bénéfice retiré de l'infraction, avec également un programme de mise en conformité, effectué sous le contrôle des services du ministère chargé de l'environnement, et une réparation de préjudices causés.
Certaines personnes entendues par le rapporteur ont exprimé des réserves concernant la place, jugée insuffisante, laissée aux victimes dans le cadre d'une convention judiciaire d'intérêt public. S'il est vrai que certaines victimes peuvent regretter l'absence de procès, compte tenu de l'exemplarité qui s'attache au procès pénal, un examen attentif de la procédure montre que leurs intérêts sont bien pris en compte dans le cadre de la CJIP.
L'article 41-1-2 du code de procédure pénale prévoit ainsi que le procureur de la République informe la victime, lorsqu'elle est identifiée, de sa décision de proposer une CJIP à la personne morale mise en cause. Puis, dans la phase de validation, « le président du tribunal procède à l'audition, en audience publique, de la personne morale mise en cause et de la victime assistées, le cas échéant, de leur avocat ». Au vu de l'ordonnance de validation, la victime peut ensuite obtenir le recouvrement des dommages et intérêts que la personne morale s'est engagée à lui verser suivant la procédure d'injonction de payer. Enfin, l'exécution des obligations de la convention ne fait pas échec au droit des personnes ayant subi un préjudice du fait des manquements constatés de poursuivre la réparation de leur préjudice devant la juridiction civile. Le droit des victimes à obtenir réparation, même si leur préjudice n'est pas connu au moment de la convention, est donc garanti.
La commission s'est donc prononcée en faveur du recours à la CJIP en matière environnementale, sous réserve de deux amendements rédactionnels du rapporteur ( COM-7 et COM-8 ).
II. La création de pôles spécialisés : une mesure dont la portée ne doit pas être surestimée
1. Le dispositif proposé
Le 3° de l'article 8 propose d'insérer au sein du code de procédure pénale un nouveau chapitre, composé d'un article unique 706-2-3, relatif aux pôles régionaux spécialisés en matière d'atteinte à l'environnement .
Dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal judiciaire se verrait confier, par décret, une compétence concurrente pour la poursuite, l'instruction et le jugement des délits prévus par le code de l'environnement et des infractions connexes. Le procureur de la République et le juge d'instruction exerceraient leur compétence sur toute l'étendue du ressort de la cour d'appel.
La répartition du contentieux avec les autres juridictions du ressort s'opèrerait sur la base d'un critère de complexité des affaires , appréciée notamment à l'aune de leur technicité, de l'importance du préjudice causé ou du ressort géographique sur lequel elles s'étendent.
Les pôles régionaux ne seraient toutefois pas compétents pour les infractions qui relèvent du contentieux propre aux juridictions du littoral spécialisées (JULIS) ou aux juridictions interrégionales spécialisées (JIRS,) dont le champ d'intervention ne serait donc pas remis en cause.
2. Un impact sans doute limité
Les bénéfices attendus de cette spécialisation, qui s'effectue sans création de nouvelles structures et à moyens constants , sont de renforcer la cohérence de l'action pénale en matière environnementale dans le ressort de la cour d'appel et de favoriser une montée en compétence de certains magistrats sur ces dossiers techniques.
Le rapporteur admet la validité de ces arguments mais il observe que la création des pôles spécialisés va rendre encore plus complexe l'organisation judiciaire en matière d'environnement .
Sont déjà compétentes pour une partie du contentieux de l'environnement les six JULIS, créées par l'article 6 de la loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 pour le jugement des procédures relatives aux rejets polluants d'hydrocarbures 35 ( * ) , dont la compétence a depuis été étendue au jugement des infractions relatives aux atteintes aux biens culturels maritimes et aux infractions connexes 36 ( * ) , et les neuf JIRS 37 ( * ) , dont la compétence en matière de criminalité organisée et de délinquance économique et financière peut concerner des infractions au code de l'environnement (en cas de trafics d'animaux, par exemple).
Pour les affaires les plus graves, portant atteintes à la santé des personnes, deux pôles de santé publique (PSP) ont de plus été créés, l'un à Paris et l'autre à Marseille, en application de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, pour les infractions visées à l'article 706-2 du code de procédure pénale.
Enfin, l'article L. 211-9-3 du code de l'organisation judiciaire 38 ( * ) permet, lorsqu'il existe plusieurs tribunaux judiciaires dans un même département, que l'un d'entre eux soit désigné pour exercer la compétence exclusive pour connaître « de certains délits et contraventions dont la liste est déterminée par décret en Conseil d'État ». Ce décret, codifié à l'article R. 211-4 du code de l'organisation judiciaire, vise notamment les « délits et contraventions prévus et réprimés par le code de l'environnement ». Certains présidents de cour d'appel envisageaient une telle spécialisation à l'échelon départemental mais s'interrogent désormais sur la conduite à tenir compte tenu de la création prochaine des pôles régionaux. Le rapporteur estime qu'il serait souhaitable, pour ne pas complexifier à l'excès la carte judiciaire, que ne se cumulent pas une compétence régionale concurrente et une compétence départementale exclusive en matière de délits réprimés par le code de l'environnement , ce qui supposerait que le Gouvernement modifie l'article R. 211-4 du code de l'organisation judiciaire pour en exclure les délits environnementaux.
Dans ce paysage fragmenté, le contentieux traité par la juridiction spécialisée au niveau régional risque d'être limité. Les affaires les plus nombreuses (en matière d'urbanisme ou de chasse et de pêche, par exemple) sont suffisamment simples pour être traitées localement par les juridictions territorialement compétentes. À l'inverse, les cas les plus dramatiques de pollution susceptibles de porter atteinte à la santé des personnes, tels que la catastrophe de l'usine Lubrizol par exemple, sont traités par l'un des deux pôles interrégionaux de Paris et Marseille.
Au total, ces réserves n'ont pas conduit la commission à s'opposer à la création des pôles régionaux spécialisés, qui pourraient avoir leur utilité dans certaines affaires d'une complexité intermédiaire, sans lien avec la pollution marine. Il conviendra d'évaluer dans quelques années leur fonctionnement afin de s'assurer qu'ils ont bien trouvé leur place dans ce paysage juridictionnel .
La commission est naturellement sensible à la dimension politique qui s'attache à la création de ces pôles spécialisés, compte tenu de l'importance croissante que nos concitoyens accordent, légitimement, à la protection de l'environnement. La création des pôles spécialisés peut être un moyen de mobiliser l'institution judiciaire autour de la lutte contre les infractions environnementales qui ne reçoivent pas toujours aujourd'hui une réponse pénale à la hauteur des dommages qu'elles provoquent.
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La commission a adopté cet article ainsi modifié. |
* 33 Sur ce dernier point, le Gouvernement a suivi une recommandation formulée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi.
* 34 Cf. l'Avis n°600 (2017-2018) fait par Mme Nathalie Delattre au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude.
* 35 En métropole, les trois tribunaux du littoral maritime spécialisés sont les tribunaux judiciaires du Havre pour la zone Manche-Nord, de Brest pour la zone Atlantique et de Marseille pour la zone Méditerranée. Les tribunaux judiciaires de Fort-de-France, de Saint-Denis-de-la-Réunion et le tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon ont été désignés pour l'outre-mer.
* 36 Article 706-111-1 du code de procédure pénale.
* 37 Les JIRS ont été créées par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et mise en place en octobre de la même année.
* 38 Introduit par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.