II. LE RESPECT PARTIEL DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
L'année 2018 a été la première année d'application de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2018 à 2022 41 ( * ) . Cette loi définit un certain nombre de critères chiffrés dont il est utile de contrôler l'application, même si toutes les données ne sont pas encore disponibles.
En particulier, l'article 15 de la LPFP fixe des plafonds d'exécution de crédits pour les missions du budget général . Sur le périmètre prévu par cet article, le montant des crédits alloués aux missions a été de 241,4 milliards d'euros, soit 1 milliard d'euros de moins que le total des plafonds des missions prévu par la LPFP.
Dans la mesure où la LPFP a été discutée et adoptée selon un calendrier proche de celui de la loi de finances initiale pour 2018, il n'est guère surprenant que les sur-exécutions comme les sous-exécutions concernent à peu près les mêmes missions que dans la comparaison entre l'exécution de ces missions et les crédits prévus en loi de finances initiale 42 ( * ) .
Comparaison entre l'exécution des missions du
budget général en 2018 et le plafond prévu par la loi de
programmation des finances publiques
pour 2018 à 2022
(en milliards d'euros)
Les plafonds de crédits prévus par l'article 15 de la LPFP sont exprimés hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements.
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général
Le plafonnement des concours financiers aux collectivités territoriales , prévu par l'article 16 de la LPFP, est globalement respecté à un niveau de 48,1 milliards d'euros. Toutefois deux mouvements agissent en sens contraire : alors que le fonds de compensation pour la TVA est en sous-exécution de 93 millions d'euros, la fraction de TVA allouée aux régions a atteint un montant supérieur de 79 millions d'euros à la cible fixée en LPFP. Les régions ont ainsi profité, comme l'État, de recettes de TVA plus élevées que prévu.
En revanche, la règle de plafonnement des restes à payer au niveau de 118,5 milliards d'euros atteint en 2017, prévue par l'article 17 de la LPFP, n'est pas respectée puisqu'ils s'élèvent en 2018 à un montant de 118,9 milliards d'euros. Or le niveau de référence de 2017 n'était guère contraignant car cette année avait été marquée par le lancement du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA), au titre duquel plus de 5 milliards d'euros avaient été engagés sans crédits de paiement. Votre rapporteur général rappelle par ailleurs que la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 a exclu la mission « Défense » de l'application de cet article, l'Assemblée nationale ayant alors rejoint la position que le Sénat avait lui-même exprimée lors de l'examen de la loi de programmation des finances publiques.
Enfin, le ratio entre le montant estimé des dépenses fiscales et la somme des recettes fiscales du budget général , nette des remboursements et dégrèvements et des dépenses fiscales, est de 25 %, soit un niveau nettement inférieur au plafond de 28 % fixé au titre de 2018 par l'article 20 de la LPFP. Toutefois, comme votre rapporteur général l'a déjà expliqué 43 ( * ) , ce critère est biaisé et surtout purement formel , car le plafond a été défini à un niveau beaucoup plus élevé que le montant actuel : il correspond en réalité à une renonciation de la part du Gouvernement de limiter réellement la hausse des dépenses fiscales .
* 41 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
* 42 La mission « Écologie » n'apparaît toutefois pas en sur-exécution par rapport à l'article 15 de la LPFP parce que les plafonds fixés par celui-ci n'incluent pas les fonds de concours et les attributions de produits. Or c'est sur une plus-value inattendue sur les fonds de concours que se concentre, comme on l'a vu, sa sur-exécution par rapport à la loi de finances initiale.
* 43 Voir le tome I du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2019.