Projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 2019-207 du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

Rapport n° 597 (2018-2019) de M. Claude KERN , fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 26 juin 2019

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N° 597

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 juin 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) portant ratification de l'ordonnance n° 2019-207 du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ,

Par M. Claude KERN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly , présidente ; M. Max Brisson, Mme Catherine Dumas, MM. Jacques Grosperrin, Antoine Karam, Mme Françoise Laborde, MM. Jean-Pierre Leleux, Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot, M. Pierre Ouzoulias, Mme Sylvie Robert , vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Claude Kern, Mme Claudine Lepage, M. Michel Savin , secrétaires ; MM. Maurice Antiste, David Assouline, Mmes Annick Billon, Maryvonne Blondin, Céline Boulay-Espéronnier, Marie-Thérèse Bruguière, Céline Brulin, M. Joseph Castelli, Mmes Laure Darcos, Nicole Duranton, M. André Gattolin, Mme Samia Ghali, MM. Abdallah Hassani, Jean-Raymond Hugonet, Mmes Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Laurent Lafon, Michel Laugier, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Claude Malhuret, Christian Manable, Jean-Marie Mizzon, Mme Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Stéphane Piednoir, Mme Sonia de la Provôté, MM. Damien Regnard, Bruno Retailleau, Jean-Yves Roux, Alain Schmitz, Mme Dominique Vérien .

Voir les numéros :

Sénat :

573 , 596 et 598 (2018-2019)

SYNTHÈSE

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a délégué l'examen au fond des articles 1 ^er et 2 à la commission des lois.

Les modifications apportées par la commission à l'article 3 lors de sa réunion du 26 juin 2019 précisent la gouvernance, l'organisation territoriale et les moyens de l'Agence nationale du sport.

Concernant la gouvernance, la commission a prévu la possibilité pour les commissions en charge des affaires culturelles et des finances de donner un avis sur la convention d'objectifs dont la durée a, par ailleurs, été fixée entre 3 et 5 ans. Elle a aussi prévu la présence d'un député et d'un sénateur parmi les membres titulaires du conseil d'administration de l'Agence ainsi que d'un député et d'un sénateur parmi les membres suppléants.

Concernant l'organisation territoriale, le rôle du préfet de région comme délégué territorial a été recentré sur l'ordonnancement des dépenses et le développement du sport pour tous dans les territoires les moins favorisés. Par ailleurs, les modalités de la gouvernance territoriale ont été précisées avec, d'une part, la création dans la loi d'une conférence régionale du sport chargée d'établir un projet sportif territorial tenant compte des spécificités territoriales et, d'autre part, d'une ou plusieurs conférences des financeurs.

Concernant les moyens de l'Agence, la commission a confié à son responsable de la haute performance le soin de procéder à l'affectation et à l'évaluation des conseillers techniques sportifs (CTS) dans les fédérations agréées.

La commission a, enfin, modifié l'intitulé du projet de loi afin qu'il fasse référence à la création de l'Agence nationale du sport et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi semble, de prime abord, constituer un texte essentiellement technique qui procède à des ajustements juridiques et des ratifications ex post comme l'illustre son intitulé faisant référence à une ratification d'ordonnance ^{1 ( * )} relative aux voies olympiques et paralympiques réservées. Toutefois, la lecture de l'article 3 relatif à la création de l'Agence nationale du sport vient rapidement contredire cette première impression puisqu'il engage une véritable transformation de notre modèle sportif.

Cette transformation est revendiquée par le Gouvernement qui estime dans son étude d'impact que « la perspective de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques en France en 2024 constitue une opportunité exceptionnelle pour faire évoluer le modèle sportif français » . Plus essentiel encore sans doute, le Gouvernement estime que ce changement de paradigme constitue un élément indispensable à la réussite sportive des athlètes de haut niveau : « tous les pays qui ont confié la mission d'améliorer les performances de leurs athlètes à une organisation autonome (Royaume-Uni, Norvège, Canada) ont vu leur performance aux jeux Olympiques et Paralympiques augmenter significativement (doublement du nombre de médailles pour les Britanniques par exemple). A l'inverse, toutes les nations conservant un système organiquement étatique reculent dans les classements » .

Si le changement de modèle est assumé, la méthode retenue - la création d'un GIP à travers la signature d'une convention approuvée par arrêté en date du 20 avril 2019 - n'a pas permis de conduire un large débat sur le projet mis en oeuvre. Malgré la concertation conduite depuis janvier 2018, de nombreux aspects restent, en effet, encore à définir concernant en particulier l'organisation territoriale de la nouvelle agence.

La préparation du présent projet de loi aurait dû être l'occasion de clarifier ces principes d'organisation. Or force est de constater que le texte qui nous est proposé vise d'abord à sécuriser juridiquement le dispositif et qu'il n'entrait pas dans les priorités du Gouvernement de lever les ambiguïtés qui entourent encore son projet.

Dans ces conditions, votre commission a adopté plusieurs amendements visant à clarifier la gouvernance de la nouvelle Agence nationale du sport tout en confortant son organisation territoriale. La question des conseillers techniques sportifs n'a pas non plus été oubliée puisque les auditions conduites ont montré tout l'intérêt qu'il y aurait à confier un rôle à l'agence dans l'affectation de ces cadres auprès des fédérations sportives.

I. UN CHANGEMENT DE MODÈLE SPORTIF JUSTIFIÉ PAR LA PRÉPARATION DES JEUX DE PARIS 2024

A. LES INSUFFISANCES AVANCÉES DU MODÈLE SPORTIF FRANÇAIS

La création de l'agence nationale du sport a été précédée par le recul puis la disparition programmée du CNDS, l'établissement public en charge du financement des politiques du sport.

La première étape de cette évolution a pris la forme en 2018 d'un « recentrage » de l'intervention du CNDS sur le sport pour tous, le financement des grands équipements nationaux réintégrant le programme 219 du budget du ministère des sports. Ce sont ainsi 72,8 M€ de crédits qui ont été transférés pour financer les organismes nationaux (CNOSF/CPSF), les grands événements sportifs internationaux, les emplois sportifs qualifiés nationaux... Le projet de loi de finances pour 2018 a ainsi ramené les ressources du CNDS à 136,6 M€ contre 206,2 M€ à périmètre constant.

Cette rebudgétisation posait clairement la question de l'avenir du CNDS, ceci d'autant plus que l'établissement public rencontrait des difficultés pour financer le reste à payer de projets déjà engagés. Comme l'indiquait notre collègue Jean-Jacques Lozach dans son avis budgétaire « la très forte évolution des moyens et des missions du CNDS devrait avoir pour conséquence, en 2018, une modification des textes le concernant, notamment les dispositions réglementaires du code du sport. Selon la direction du CNDS, le nom de l'établissement lui-même pourrait être modifié » ^{2 ( * )} .

Le changement engagé en 2019 ira donc bien au-delà d'une simple modification du nom puisque ce sont tout à la fois la forme juridique, les missions et la gouvernance qui sont appelées à radicalement évoluer au nom du principe d'efficacité.

Ce changement de nature est justifié selon le Gouvernement par les insuffisances maintes fois dénoncées de la gouvernance du CNDS en particulier en ce qui concerne les modalités de prise de décision en matière d'allocation de crédits.

Le rôle et l'organisation du CNDS

Créé le 31 décembre 2005 à la clôture du compte d'affectation spéciale du FNDS (Fonds national de développement du sport) par l'article 53 de la loi de finances pour 2006, le CNDS a pris la forme d'un établissement public administratif (EPA) placé sous la tutelle du ministre chargé des sports. Cet établissement a été créé par le décret n° 2006-248, en Conseil des ministres, du 2 mars 2006. Les EPA ont la particularité de disposer d'une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d'intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de l'État.

Cet établissement a contribué au financement des politiques territoriales du sport menées conjointement par les associations et les collectivités locales.

Plusieurs missions lui ont été confiées :

- contribuer au développement de la pratique sportive par tous les publics,

- favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives,

- promouvoir la santé par le sport,

- améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs,

- renforcer l'encadrement de la pratique sportive,

- l'aménagement du territoire dans le domaine sportif par des subventions d'équipement aux collectivités territoriales et associations sportives,

- la promotion du rayonnement international du sport français, notamment par le financement des actions du CNOSF.

Le CNDS bénéficiait de trois prélèvements dont le plafond était fixé chaque année en loi de finances :

- 1,8 % sur les paris sportifs selon l'article 1609 tricies du CGI et l'article 51 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en en ligne ;

- 1,8 % sur les jeux de la Française des jeux, selon le premier alinéa de l'article 1609 novovicies du CGI et l'article 79 de la LFI 2011 ;

- 5 % sur la cession des droits de diffusion de manifestation ou de compétitions sportives à un service de télévision selon l'article 302 bis ZE du CGI et l'article 59 de la LFI 2000.

Le principe du plafonnement des taxes affectées a été posé par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. En cas de dépassement des plafonds, l'excédent du produit de la taxe est reversé au budget général de l'État.

À noter que les actions de financement du CNDS se composaient d'une part territoriale correspondant aux subventions de fonctionnement ainsi qu'aux financements de projets des associations sportives et d'une part équipement s'attachant à aider les porteurs de projet désirant créer ou rénover des équipements sportifs.

Dans son étude d'impact, le Gouvernement déplore, en particulier, que les 150 M€ de subventions versées actuellement par le CNDS pour financer le sport de proximité (subventions de fonctionnement, innovation sociale par le sport, acquisition ou renouvellement d'équipements) sont décidées « sans coordination effective avec les collectivités territoriales dont l'effort financier pour le sport est estimé à 12 milliards d'euros » ^{3 ( * )} . Selon le même document « ces financements peuvent parfois percuter les politiques fédérales et excluent souvent le financement des réseaux non fédéraux (associations intervenant dans les domaines social et sportif) » .

La place des collectivités territoriales dans le fonctionnement du CNDS faisait également débat compte tenu du fait qu'elles ne disposaient de droits de vote dans les commissions territoriales que depuis 2016. Le recours à des appels à projets ne leur permettrait pas de coordonner de la meilleure façon les actions soutenues par le CNDS avec leurs propres priorités. Les fédérations sportives déploraient également de ne pas être associées à la mise en oeuvre de la politique publique du sport.

B. LA GOUVERNANCE COLLÉGIALE DE L'AGENCE NATIONALE DU SPORT

La création de l'Agence nationale du sport repose sur un double constat : les insuffisances du fonctionnement du CNDS d'une part et le manque d'un outil adapté pour développer la haute performance d'autre part .

La création de l'Agence nationale du sport vise donc à donner au mouvement sportif une place plus importante dans la gouvernance des moyens consacrés à l'accompagnement des acteurs et des projets . Cet objectif implique, selon le Gouvernement, que « le centre de gravité décisionnel soit déplacé à un organisme associant l'ensemble des parties prenantes dans l'objectif commun d'assurer le développement des pratiques et la plus grande réussite des athlètes français aux compétitions olympiques et paralympiques » ^{4 ( * )} .

Dans cette perspective, le recours à un groupement d'intérêt public apparaît pertinent au motif qu'il permet une collégialité renforcée et d'organiser une pondération différente des votes selon la nature de la décision de manière plus souple que pour un établissement public. Les différents partenaires peuvent également mettre en commun des moyens financiers et non financiers.

La convention constitutive du GIP fait ainsi expressément référence à l'idée de « construire un modèle partenarial entre l'État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et leurs groupements et les acteurs économiques, dans le cadre d'une profonde évolution du modèle sportif français, dans le respect du rôle de chacun » . La convention précise, par ailleurs, que « ce modèle repose sur la volonté des parties prenantes de créer au niveau national et au niveau territorial des dispositifs collégiaux de concertation à travers les parlements du sport, et de décision à travers les conférences territoriales des financeurs, permettant de donner de la lisibilité aux politiques publiques sportives et de la cohérence dans leurs financements » .

Cette recherche de collégialité se retrouve dans la répartition des droits de vote : 30 % respectivement pour les représentants de l'État, du mouvement sportif et des collectivités territoriales et 10 % pour les représentants des acteurs économiques (article 7.1).

La convention constitutive précise que les décisions sont adoptées à la majorité des deux tiers des voix . À noter néanmoins que les droits de vote de l'État sont doublés (60 %) concernant l'adoption du budget de la haute performance et l'adoption des critères d'intervention financière du groupement en matière de haut niveau et de haute performance sportive (article 13.2 alinéas 2°2 et 4°). Il en est de même concernant la désignation et le rôle du représentant de la haute performance (article 17).

C. UN REPOSITIONNEMENT DES AUTRES ACTEURS DU SPORT

• Un ministère des sports à l'avenir incertain

Le transfert des deux compétences les plus importantes du ministère des sports à une agence bénéficiant d'une large autonomie pose inévitablement la question de l'avenir du ministère des sports . Interrogée par votre rapporteur ^{5 ( * )} , la ministre des sports a indiqué qu'il y aurait toujours un ministre des sports « au moins jusqu'aux jeux Olympiques de 2024 » ne démentant pas l'incertitude au-delà de cette date. Dans l'immédiat elle a considéré que « la création de l'agence n'avait de sens que si elle s'accompagnait d'une transformation du ministère ».

Cette transformation devrait d'abord concerner les directions centrales du ministère, au premier rang desquelles la direction des sports. Selon les échanges menés avec les représentantes de cette dernière, l'avenir de la direction des sports devrait emprunter quatre directions :

- un recentrage sur la définition de la stratégie nationale de l'État, les enjeux régaliens et l'action interministérielle afin de coordonner des problématiques transversales liés au sport (sport santé, handicap, rayonnement international, attractivité économique...) ;

- l'exercice de la tutelle sur les établissements publics (INSEP, écoles spécialisées, CREPS) et le pilotage des services déconcentrés ;

- le contrôle des pratiques et le respect de l'éthique (lutte contre le dopage, prévention de la violence et de la radicalisation...) ;

- la tutelle de l'Agence nationale du sport et le suivi de la convention d'objectifs.

Cette évolution de la direction des sports et, plus généralement, le changement de vocation du ministère des sports suscitent des débats au sein des personnels du ministère des sports ainsi que peut en témoigner le recours constitué par l'Association professionnelle de l'inspection générale de la jeunesse et des sports (Apigjs) visant à faire annuler l'arrêté du 20 avril 2019 validant la convention constitutive de l'Agence nationale du sport. Les inspecteurs généraux considèrent que « la fragilité juridique » de l'Agence ne permet pas de « garantir la continuité du service public du sport » .

• Un rapprochement des services déconcentrés avec ceux du ministère de l'éducation nationale

Le rétrécissement du champ d'intervention du ministère des sports au niveau central s'accompagnera d'une profonde réorganisation de ses services déconcentrés qui sont appelés à rejoindre au niveau départemental l'orbite de ceux du ministère de l'éducation nationale comme l'indique la circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État.

Selon les représentantes de la direction des sports auditionnées par votre rapporteur « la circulaire du 12 juin esquisse la future relation entre l'agence et les services déconcentrés mais elle n'épuise pas le sujet car il faudra préciser l'organisation territoriale » .

Le sport dans la circulaire du 12 juin 2019
relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État

Recentrer les missions sport, jeunesse et vie associative,
les rapprocher de l'éducation nationale
et préparer la mise en oeuvre du service national universel (SNU)

« Inscrite dans le cadre d'une démarche éducative, la mise en oeuvre du SNU sera assurée par le ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse, qui se voit transférer les missions aujourd'hui exercées au sein des DRJSCS et des DDCS en matière de sport, de jeunesse, éducation populaire et vie associative, avec pour objectif de les revoir et de les positionner notamment au service de la mise en oeuvre du SNU.

S'agissant de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, les équipes départementales seront dorénavant placées dans les directions des services départementaux de l'éducation nationale tout en restant sous l'autorité du préfet de département pour ces missions.

S'agissant du sport, où les compétences sont déjà largement décentralisées, une agence du sport associant État, collectivités et monde sportif a été créée au niveau national. Les missions de l'État seront recentrées autour du soutien au sport de haut niveau et de l'intervention dans les territoires les moins favorisés. L'agence du sport déploiera son action au niveau régional, via les CREPS, pour ce qui relève du sport de haut niveau, et au niveau départemental, via des équipes positionnées dans les DASEN, s'agissant du sport pour tous dans les territoires les moins favorisés. Le préfet sera le représentant territorial de l'agence du sport qui n'aura d'autres services déconcentrés que ceux-ci-dessus mentionnés.

Un délégué académique à la jeunesse, à l'éducation populaire, à la vie associative et au sport sera placé auprès du recteur de région académique et animera le réseau des équipes régionales et départementales chargées de ces missions. »

• Une évolution du rôle de l'INSEP

L'INSEP a été le grand absent des réflexions sur l'évolution de la politique publique du sport dans un contexte où la direction de l'établissement rencontre, par ailleurs, des difficultés. Alors que l'INSEP incarnait jusqu'à présent la politique en faveur du haut niveau y compris dans sa conception, c'est maintenant l'Agence nationale du sport qui devrait endosser « un rôle de maîtrise d'ouvrage sur le champ de la haute performance sportive » selon les termes de l'étude d'impact. Il lui reviendra, en particulier, d'accompagner les fédérations, les athlètes et les encadrants.

L'agence ne devrait toutefois pas se substituer aux structures existantes et l'INSEP devrait se repositionner sur son rôle central d'opérateur de la performance. L'INSEP conservera un rôle particulier sur le pilotage national en matière de recherche et d'innovation, l'agence intervenant pour favoriser les partenariats.

Cette réorganisation du secteur de la haute performance pourrait permettre de mieux définir et coordonner l'action des fédérations et de l'INSEP dans la prise en charge des athlètes alors que depuis plusieurs années plusieurs fédérations ont engagé un processus de ré-internalisation de la haute performance ^{6 ( * )} .

II. DES AMBIGUÏTÉS TROP NOMBREUSES POUR DISSUADER VOTRE COMMISSION DE CLARIFIER LA RÉDACTION DE L'ARTICLE 3

A. L'ABSENCE DE DÉBAT SUR LE CHANGEMENT DE MODÈLE SPORTIF

L'inscription de l'Agence nationale du sport dans la loi ne constitue pas une simple mesure technique afin de sécuriser juridiquement le statut de l'agence comme le soutient le Gouvernement. Il s'agit en réalité de la pointe émergée d'un iceberg - le ministère des sports - qui se détache de plus en plus de l'État pour suivre sa propre route...

Toute la question est aujourd'hui de savoir où mènera cette évolution. L'objectif recherché par le Gouvernement est, en effet, difficile à atteindre puisqu'il vise à promouvoir la concertation entre les acteurs et la collégialité de la décision tout en préservant une forme de primauté de l'État dont témoigne, par exemple, des droits de vote double pour l'État sur certains sujets, l'existence d'une convention d'objectifs définissant la stratégie de l'agence et le rôle de délégué territorial confié au préfet de région. Le choix de confier la présidence de l'agence au délégué interministériel aux jeux Olympiques et Paralympiques (DIJOP) illustre également la « centralisation » de la concertation.

Si les mérites de cette nouvelle collégialité restent à démontrer, les nuages sont déjà nombreux à s'amonceler au-dessus de la nouvelle agence. Ses moyens financiers semblent inférieurs aux promesses initiales (plus proches des 300 M€ que des 350 M€ évoqués initialement), la disparition programmée des CTS fait planer une menace certaine sur la haute performance - et donc la capacité de l'agence à exercer sa mission - tandis que le devenir même de l'agence n'est pas assuré au-delà des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Face à tant d'incertitudes un débat démocratique est nécessaire. Or, force est de constater que le Parlement n'a pas été associé à ces réflexions et qu'il n'a pas été en mesure jusqu'à présent d'apporter les garanties indispensables à la pérennité de la politique publique du sport. Fort heureusement, l'examen du présent projet de loi constitue une opportunité pour ouvrir ce débat et apporter ces garanties, c'est le sens des amendements proposés par votre rapporteur .

Une des premières garanties à établir pour assurer l'avenir de la politique du sport consiste à réintroduire le Parlement dans sa définition et sa mise en oeuvre . C'est ainsi que votre rapporteur vous proposera de prévoir la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de l'Agence nationale du sport.

Mais, compte tenu des enjeux, il pourrait être utile d'approfondir davantage l'implication du Parlement en permettant aux commissions chargée des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat de donner un avis sur les conventions d'objectifs signées entre l'État et l'agence comme cela se fait déjà dans le domaine de l'audiovisuel public ^{7 ( * )} et de suivre chaque année leur mise en oeuvre.

B. LE FLOU PERSISTANT CONCERNANT LA DIMENSION TERRITORIALE

Si l'article 3 du projet de loi vise à inscrire dans la loi plusieurs dispositions qui confortent le rôle de l'État dans le fonctionnement de l'Agence nationale du sport, votre rapporteur constate l'absence de précisions similaires concernant l'organisation territoriale et le rôle des élus locaux.

Alors que la concertation est engagée depuis plus d'un an et que l'architecture générale de cette gouvernance territoriale semble faire l'objet d'un accord entre les partenaires concernant les principes essentiels, il apparait aujourd'hui pertinent de l'inscrire dans la loi afin de rassurer les acteurs quant à la mise en oeuvre de ce pilier territorial de l'agence.

L'absence de calendrier pour la mise en oeuvre de l'action territoriale de l'agence a en effet été soulignée par l'ensemble des responsables auditionnés. Plusieurs interlocuteurs ont par ailleurs fait part de leurs craintes qu'un dispositif transitoire soit maintenu pendant plusieurs années concernant l'action territoriale de l'agence, la priorité étant donnée au haut niveau et à la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques.

Votre rapporteur estime indispensable de rassurer pleinement les acteurs locaux en inscrivant dans la loi dès maintenant les principes de la gouvernance territoriale de l'agence . À cette fin, la création d'une conférence régionale du sport doit permettre la concertation entre les acteurs afin d'élaborer un projet sportif territorial tenant compte des spécificités territoriales. La décision concernant le financement des projets relèverait par contre de conférences des financeurs qui pourraient être créées à un niveau infrarégional (département, métropole, bassin de vie, commune...) pour tenir compte des particularités locales. Ces conférences auraient vocation à désigner leurs présidents en leur sein, ce qui exclurait de fait un rôle prééminent du préfet de région et garantirait une gouvernance collégiale .

Votre rapporteur considère également nécessaire de mentionner dans le nouvel article L. 112-10 du code du sport que l'Agence nationale du sport apporte son concours aux projets des collectivités territoriales et de leurs groupements et pas seulement à ceux des fédérations sportives comme le prévoyait la rédaction initiale.

La nécessaire coordination avec la conférence territoriale
de l'action publique

Votre rapporteur estime nécessaire de prévoir une articulation entre la conférence régionale du sport et la conférence de l'action publique prévue par l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales. À cette fin, il a proposé que la conférence régionale du sport soit consultée au préalable lors de l'élaboration du projet de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence sport.

Plus généralement, faute de mise en place de commission thématique permanente des CTAP consacrée au sport comme cela a été prévu par ailleurs pour la culture, il sera utile de veiller à la cohérence des actions de ces deux organismes en particulier pour le haut niveau compte tenu de la décentralisation des CREPS.

C. LES INCERTITUDES CONCERNANT LES MOYENS HUMAINS ET FINANCIERS

Alors que le Gouvernement avait indiqué un budget de 350 M€ pour la nouvelle agence en 2019 et que le mouvement sportif demandait de porter l'effort à près de 400 M€, la jauge devrait se situer autour de 300 M€ en 2019 en autorisations d'engagements auxquels il convient d'ajouter 44,9 M€ de restes-à-payer sur des projets d'équipements décidés par le CNDS.

Le montant des ressources de l'agence s'établirait pour sa part à 273,6 M€ répartis comme suit : 140,6 M€ au titre des trois taxes affectées ; 131,5 M€ au titre du ministère des sports et 1,5 M€ de ressources propres.

Dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, le Gouvernement explique que la différence entre l'objectif de 350 M€ évoqué lors du débat sur le PLF 2019 et l'enveloppe de 274 M€ inscrite au budget de l'agence s'explique principalement par « les crédits liés à la mise en réserve et aux frais d'assiette et de recouvrement des taxes affectées » ainsi que par des subventions versées en parallèle par le ministère des sports.

Votre rapporteur tient pour sa part à témoigner du fait qu'à aucun moment lors du débat budgétaire le Gouvernement n'a expliqué que l'enveloppe dévolue à l'agence pourrait être diminuée de 20 % au titre de frais et dépenses annexes .

Si le compte n'y est pas en termes budgétaires, il y a fort à craindre qu'il en soit de même concernant l'avenir des CTS . Alors que le Sénat a exclu le 27 juin lors de l'examen en séance publique du projet de loi de transformation de la fonction publique la possibilité d'un transfert obligatoire des CTS aux fédérations sportives ^{8 ( * )} , la question de l'avenir de ces cadres de haut niveau demeure entière. Les responsables des fédérations sont, pour leur part, convaincus que la compensation financière d'un éventuel transfert obligatoire ne serait pas maintenue dans la durée par l'État.

Par ailleurs, comme l'a établi notre collègue Michel Savin dans son rapport sur l'avenir des CTS ^{9 ( * )} un tel transfert se traduirait par des recrutements de ces cadres par des équipes étrangères, une baisse de leur formation et une réduction des possibilités de reconversion pour les athlètes.

Votre rapporteur estime donc nécessaire de maintenir une gestion coordonnée de ce cadre et de leurs affectations . Il vous proposera de confier cette mission au responsable de la haute performance de l'Agence nationale du sport qui a précisément pour mission de coordonner les moyens affectés aux fédérations pour accompagner nos athlètes .

*

En conclusion, votre commission a également jugé nécessaire de faire correspondre l'intitulé du projet de loi à son véritable objet. L'intitulé du projet de loi a ainsi été modifié pour faire référence « à la création de l'Agence nationale du sport et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ».

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Ratification de l'ordonnance relative aux voies olympiques
et paralympiques réservées

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Article 2

(Article L. 2131-3 et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales)

Harmonisation du contentieux en matière d'urbanisme

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Article 3

(Articles L. 112-10, L. 112-11, L. 112-12, L. 112-13 [nouveaux] du code du sport et article L. 4424-8 du code général des collectivités territoriales)

Création de l'Agence nationale du sport

Objet : cet article inscrit dans la loi l'Agence nationale du sport créée par une convention constitutive approuvée par arrêté du 20 avril 2019 .

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article vise à sécuriser juridiquement le dispositif entourant la création de la nouvelle Agence nationale du sport créée sous la forme d'un groupement d'intérêt public reconnu par arrêté ministériel en date du 20 avril 2019.

Comme l'a relevé le Conseil d'État dans l'avis rendu sur le présent projet de loi, plusieurs dispositions de la convention constitutive du GIP s'éloignent des principes qui fondent ce type de structure tels qu'ils ont été définis par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, ce qui appelait des dérogations de niveau législatif. Les services du ministère des sports ont également indiqué à votre rapporteur que l'article 83 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 qui avait désigné l'Agence nationale du sport comme affectataire au plus tard le 1 ^er septembre 2019 des financements jusque-là versés au CNDS n'était pas considéré comme une base juridique suffisante.

• L'inscription dans la loi de la nouvelle Agence nationale du sport

L'article 3 a été ajouté au projet de loi afin de répondre aux objections formulées par le Conseil d'État concernant le statut de l'Agence nationale du sport. Il permet par ailleurs de déterminer dans la loi les missions de l'Agence ainsi que certains aspects de son fonctionnement au travers, en particulier, de quatre nouveaux articles ajoutés au code du sport au sein d'une nouvelle section 2 insérée au chapitre II du titre I ^er du livre I ^er .

Le nouvel article L. 112-10 du code du sport arrête les deux missions principales de l'Agence nationale du sport : elle est chargée de favoriser le sport de haut niveau et la haute performance sportive, en particulier dans les disciplines olympiques et paralympiques, et de développer l'accès à la pratique sportive . Cet article acte ainsi le transfert à une agence de deux compétences essentielles de la politique publique du sport qui étaient exercées jusqu'à présent par le ministère des sports.

Le recours à une agence doit permettre d'apporter une autonomie de gestion. Toutefois, comme le rappelle le Conseil d'État dans son avis, « les agences ne constituent pas des entités indépendantes et doivent intervenir dans un cadre qui leur est fixé par l'État » . C'est pourquoi l'article L. 112-10 prévoit que la stratégie relative à la politique du sport de haut niveau et au développement de la pratique sportive est définie par l'État dans le cadre d'une convention d'objectifs signée par l'agence et l'État . Le projet de loi ne précise cependant ni la durée de cette convention, ni ses principales caractéristiques. Votre rapporteur observe par ailleurs que le Parlement n'est pas associé à son élaboration ni au suivi de son exécution.

Auditionnées par votre rapporteur, les représentantes de la direction des sports ont indiqué que la convention devrait être limitée dans le temps et que la première convention pourrait être d'une durée réduite afin de pouvoir faire l'objet d'ajustements nécessaires compte tenu des modalités de fonctionnement restant à arbitrer.

Le deuxième alinéa de ce nouvel article L. 112-10 précise les modalités d'intervention de l'agence. Il lui reviendra d'apporter son concours aux projets et aux acteurs , notamment les fédérations sportives, contribuant au sport de haut niveau, à la haute performance sportive et au développement de l'accès à la pratique sportive. Les concours mentionnés visent les concours financiers que l'État attribue déjà aux fédérations sportives à travers les conventions d'objectifs. L'étude d'impact précise que de nouvelles conventions d'objectifs prendront le relai en 2020 de celles actuellement conclues avec le ministère des sports. Or l'attribution de cette mission à l'agence nécessitait l'adoption d'une mesure législative.

Les concours de l'Agence nationale du sport ne se limitent pas seulement à des concours financiers et c'est une des raisons qui expliquent le recours à un GIP.

• Le choix du recours à un groupement d'intérêt public (GIP)

Le dernier alinéa du nouvel article L. 112-10 prévoit que l'Agence nationale du sport est un groupement d'intérêt public régi d'une part par le chapitre II de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit et, d'autre part, par les dispositions spécifiques prévues dans la nouvelle section 2 du chapitre II du titre I ^er du livre I ^er qui dérogent au régime général du GIP.

Alors que le CNDS avait un statut d'établissement public administratif, le projet de loi fait le choix du groupement d'intérêt public pour l'Agence nationale du sport.

Les caractéristiques du GIP sont déterminées par le chapitre II de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. L'article 98 de cette loi prévoit en particulier que : « Le groupement d'intérêt public est une personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière. Il est constitué par convention approuvée par l'État soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l'une ou plusieurs d'entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ces personnes y exercent ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice (...) . ».

La convention constitutive mentionnée par l'article 98 a été approuvée par l'État par arrêté du 20 avril 2019. Elle précise dans son préambule que l'objectif du GIP « est de renforcer les capacités sportives de la Nation sur le fondement d'une gouvernance collégiale et concertée du sport tout en contribuant à la réduction des inégalités sociales et territoriales en France » . Les signataires de la convention revendiquent leur volonté de « construire un modèle partenarial entre l'État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et leurs groupements et les acteurs du monde économique, dans le cadre d'une profonde évolution du modèle sportif français, dans le respect du rôle de chacun » .

Or, le choix du GIP apparaît particulièrement adapté à cette recherche de gouvernance partenariale puisqu'il permet selon l'étude d'impact : une collégialité renforcée, une pondération différente des votes selon la nature de la décision d'une manière plus souple que pour un établissement public, un accompagnement des athlètes et des fédérations qui ne se limite pas à des concours financiers, des apports en moyens et en personnels sous le régime du droit public et une gouvernance évolutive .

Le GIP apparaît également plus souple pour rechercher des financements puisqu'il permet des financements participatifs et la commercialisation de marques propres ou apportées au GIP. Le GIP pourrait également prendre des participations dans des entreprises technologiques et créer des partenariats renforcés avec l'Université.

À noter toutefois une incertitude sur la pérennité du recours au statut de GIP . En effet, le Conseil d'État a estimé dans son avis que « le choix du statut de GIP n'est adapté qu'à des collaborations dédiées à un projet ou à la phase de mise en place d'une agence » . La convention constitutive prévoit d'ailleurs dans son article 4 que d'ici le 31 décembre 2025 au plus tard l'action de l'Agence « sera évaluée de manière globale et indépendante afin que les membres puissent confirmer le bien-fondé du GIP et de ce nouveau modèle sportif » . Les dirigeants de l'Agence ont confirmé que son avenir serait réétudié à l'aune des résultats sans pour autant préciser quelle autre forme juridique elle pourrait revêtir si celle d'établissement public ne s'avérait pas adaptée.

• Les adaptations du régime du GIP prévues par le présent article

L'inscription de l'Agence nationale du sport dans la loi a été rendue nécessaire par le fait que les partenaires du GIP ont souhaité s'éloigner du droit commun tel qu'il est défini par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

C'est notamment le cas concernant le financement de l'Agence nationale du sport qui repose presque exclusivement sur des crédits de l'État à travers le versement du produit d'impositions affectées en application de l'article 83 de la loi de finances pour 2019 et de subventions du budget général. Or, comme indiqué précédemment, l'article 98 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit prévoit que les partenaires du GIP doivent mettre en commun les moyens nécessaires à l'exercice de leurs activités . Comme le souligne le Conseil d'État dans son avis, cette disposition « suppose des apports non manifestement déséquilibrés entre membres du groupement ».

Le nouvel article L. 112-11 du code du sport introduit par cet article prévoit ainsi qu'outre les ressources classiques du GIP ^{10 ( * )} prévues à l'article 113 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, les ressources de l'agence proviendront principalement du produit des taxes affectées mentionnées au premier alinéa de l'article 1609 novovicies ^{11 ( * )} et à l'article 1609 tricies ^{12 ( * )} du code général des impôts et à l'article 59 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000 ^{13 ( * )} .

Votre rapporteur estime cette dérogation justifiée par le fait que les apports des collectivités territoriales au financement des équipements et au fonctionnement des clubs ne peuvent être intégrés au budget de l'agence compte tenu du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il n'en demeure pas moins que les collectivités territoriales constituent le premier financeur des projets qui seront soutenus par l'Agence nationale du sport ^{14 ( * )} . Dans le même ordre d'idée, il n'est pas davantage possible d'intégrer dans le budget de l'agence les contributions des fédérations sportives constituées par l'engagement bénévoles de leurs membres.

Le deuxième alinéa du nouvel article L. 112-11 précise qu'un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles l'agence est soumise au contrôle d'un commissaire du Gouvernement et au contrôle économique et financier de l'État . La soumission d'un GIP à ces deux types de contrôle de l'État ne constitue qu'une faculté selon les termes des articles 114 ^{15 ( * )} et 115 ^{16 ( * )} de la loi du 27 mai 2011. C'est le Conseil d'État qui a proposé dans son avis de rendre obligatoire ces deux contrôles et donc de les inscrire dans la loi afin d'assurer le contrôle de l'État sur les orientations qu'il aura fixé à l'agence.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 112-11 du code du sport prévoit enfin que l'agence publie annuellement un rapport d'activité qui rend notamment compte de l'emploi de ses ressources.

• L'organisation territoriale de l'Agence nationale du sport

L'article 3 du projet de loi ne définit pas les modalités de l'organisation territoriale de l'Agence nationale du sport alors même que celle-ci a pour mission de permettre une gouvernance territoriale collégiale associant l'État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et le monde économique.

Le texte proposé pour le nouvel article L. 112-12 se limite à indiquer que dans les régions, la collectivité territoriale de Corse, les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, le représentant de l'État est le délégué territorial de l'agence dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

Interrogés par votre rapporteur, les services du ministère des sports ont indiqué que les dispositions de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit faisaient obligation au Législateur de désigner précisément le délégué territorial lorsqu'un GIP était doté d'une organisation déconcentrée. Le Législateur aurait donc la faculté de désigner un autre responsable que le préfet mais ne pourrait s'en remettre à une désignation par voie d'élection au sein d'un collège.

• La lutte contre la corruption

Aux termes des dispositions de l'article 3 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique l'Agence française anticorruption se voit reconnaître la capacité de contrôler de sa propre initiative « la qualité et l'efficacité des procédures mises en oeuvre au sein des administrations de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d'économie mixte, et des associations et fondations reconnues d'utilité publique pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion de prise illégale d'intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme » .

Compte tenu de cette liste, il apparaît que le GIP constitué par l'Agence nationale du sport n'est pas soumis au contrôle de l'Agence française anticorruption.

Plutôt que d'inclure l'ensemble des groupements d'intérêt public dans cet article de la loi du 9 décembre 2016, le présent projet de loi fait le choix de prévoir un assujettissement spécifique du GIP constitué par l'Agence nationale du sport au contrôle de l'Agence française anticorruption selon des modalités inspirées par l'article 30 de la loi du 26 mars 2018 pour les organismes en charge de la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 (COJO et Solideo en particulier).

En conséquence, le texte proposé pour le nouvel article L. 112-13 du code du sport prévoit que l'Agence française anticorruption contrôle de sa propre initiative selon les modalités prévues à la première phrase du premier alinéa et au dernier alinéa ^{17 ( * )} du 3° de l'article 3 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 la qualité et l'efficacité des procédures mises en oeuvre pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêts, de détournement de fonds publics et de favoritisme au sein de l'Agence nationale du sport.

Le paragraphe III du présent article 3 vise à remplacer les références au CNDS par des références à l'Agence nationale du sport dans l'article L. 4424-8 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences de la collectivité territoriale de Corse. La nouvelle rédaction proposée prévoit que cette dernière est attributaire des subventions de fonctionnement de l'Agence nationale du sport destinées aux groupements sportifs locaux et réparties régionalement dans le cadre des orientations définies par ses instances.

Le paragraphe IV du présent article 3 complète l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2003 relative à la transparence de la vie publique qui établit une liste d'autorités qui doivent adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts dans les deux mois qui suivent leur entrée en fonctions. Le paragraphe IV crée un 5° qui élargit ladite obligation au président de l'Agence nationale du sport, à son directeur général ainsi qu'au responsable de la haute performance de l'agence.

Le paragraphe V porte à trois mois à compter de la publication de la présente loi le délai pour les trois responsables visés à l'issue duquel ils devront avoir adressé leur déclaration d'intérêts et leur déclaration de situation patrimoniale au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

II. - La position de votre commission

Votre rapporteur estime nécessaire de se saisir de l'examen de ce projet de loi pour y introduire des précisions essentielles relatives aux conditions du fonctionnement de la nouvelle Agence nationale du sport concernant en particulier la place du Parlement et les modalités de la gouvernance territoriale.

• L'insuffisance du contrôle du Parlement

Le préambule de la convention constitutive du GIP indique que « les parlementaires seront étroitement associés à l'ensemble des travaux de l'Agence nationale du sport » . Cet objectif semble légitime pour une agence qui se voit confiée des éléments essentiels de la politique du sport. Cette ambition semble toutefois mentionnée avec d'autant plus de force que les parlementaires ont été tenus à l'écart des réflexions conduites depuis le début de l'année 2018 et qu'aucune interaction ne semble avoir été prévue entre l'agence et le Parlement si ce n'est à travers l'affectation en loi de finances pour 2019 du produit des impositions affectées dont était jusque-là bénéficiaire le CNDS.

Dans ces conditions, votre commission a estimé utile de mieux associer le Parlement à la définition et à la mise en oeuvre de cette nouvelle politique du sport en adoptant deux amendements .

L'amendement COM-11 vise à préciser les modalités d'établissement de la convention d'objectifs mentionnée dans le premier alinéa du texte proposé pour le nouvel article L. 112-10 du code du sport .

Alors qu'aucune précision n'est donnée quant aux modalités d'élaboration de la convention, l'amendement prévoit d'introduire un nouvel article L. 112-16 dans le code du sport qui s'inspire des contrats d'objectifs et de moyens conclus entre l'État et les sociétés de l'audiovisuel public selon les dispositions prévues par l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Dans le cas présent :

- la durée de la convention qui n'est pas définie dans l'article 3 du projet de loi serait fixée entre 3 et 5 ans pour permettre le contrôle des résultats et l'évolution des objectifs ;

- les commissions des affaires culturelles et des finances pourraient donner un avis avant la signature de la convention ;

- les dirigeants de l'Agence auraient à rendre compte chaque année devant les mêmes commissions de l'exécution de la convention d'objectifs.

L'amendement COM-12 crée un nouvel article L. 112-17 dans le code sur sport prévoyant que la composition du conseil d'administration de l'Agence nationale du sport doit veiller au respect du principe de parité . Le conseil d'administration de l'Agence comportant vingt membres titulaires et vingt membres suppléants, l'amendement COM-12 prévoit ensuite que le conseil d'administration comprend un député et un sénateur parmi ses membres titulaires et un député et un sénateur parmi ses membres suppléants qui sont désignés par la commission en charge des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat.

• La gouvernance territoriale à préciser

Votre rapporteur estime nécessaire de préciser dans la loi les principes de fonctionnement de l'Agence nationale du sport. Si l'État a veillé à préserver sa capacité à peser sur la définition de la stratégie de l'agence, il apparaît fondamental de mieux affirmer le principe de collégialité qui ne saurait s'apparenter à un « voeu pieux ».

Dans cette perspective, l'amendement COM-8 modifie le texte proposé pour le deuxième alinéa de l'article L. 112-10 du code du sport afin de mentionner expressément que l'Agence nationale du sport apporte son concours aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

Les collectivités territoriales constituent des partenaires de l'Agence nationale du sport au même titre que les fédérations sportives. Elles représentent, par ailleurs, le premier financeur du sport français à travers les équipements de proximité. Il est donc tout à fait naturel qu'elles soient également mentionnées dans cet article L. 112-10 du code du sport.

A contrario , l'amendement COM-9 vise à circonscrire la mission du délégué territorial de l'Agence nationale du sport attribuée de droit au préfet de région dans le texte proposé pour le nouvel article L. 112-12 du code du sport. Dans le prolongement de la circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État, il est proposé de donner plus particulièrement mission au représentant de l'État d'assurer le développement du sport pour tous dans les territoires les moins favorisés. L'amendement lui reconnaît par ailleurs la capacité d'ordonnancer les dépenses et de mettre en oeuvre les concours financiers territoriaux de l'agence .

Enfin, l'amendement COM-10 inscrit dans la loi les principes de sa gouvernance territoriale .

Il prévoit tout d'abord la création d'un nouvel article L. 112-14 du code du sport instituant une conférence régionale du sport dans chaque région mais aussi dans la collectivité de Corse, dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie. Chaque conférence régionale du sport comprendrait des représentants de l'État, des collectivités territoriales, du mouvement sportif ainsi que des personnalités qualifiées représentant notamment les acteurs économiques du sport.

La conférence régionale du sport aurait pour mission d'établir un projet sportif territorial tenant compte des spécificités territoriales prévoyant : les moyens d'assurer le développement du sport de haut niveau ; le développement du sport professionnel ; la construction et l'entretien d'équipements sportifs structurants ; le développement du sport pour tous sur l'ensemble du territoire ; la réduction des inégalités d'accès aux activités physiques et sportives et le développement des activités physiques et sportives adaptées aux personnes en situation de handicap.

Le projet sportif territorial donnera lieu à la conclusion de contrats pluriannuels d'orientation et de financement qui préciseront les actions que les membres des conférences des financeurs s'engageront à conduire ainsi que les ressources humaines et financières et les moyens matériels qui y seront dédiés.

L'amendement prévoit enfin que la conférence régionale du sport est consultée lors de l'élaboration du projet de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence sport avant son adoption par la conférence territoriale de l'action publique prévue par l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales.

Selon l'amendement adopté par votre commission, il reviendra à la conférence régionale du sport d'élire son président en son sein ce qui signifie, dans les faits, qu'elle ne devrait pas être présidée par le préfet de région.

L'amendement COM-10 prévoit également les conditions dans lesquelles seront créées au sein de chaque conférence régionale du sport une ou plusieurs conférences des financeurs du sport . Ces conférences pourront comprendre des représentants de l'État ; de la région et des départements, de la collectivité de Corse, des collectivités territoriales régies par l'article 73 et 74 de la Constitution et de la collectivité de Nouvelle-Calédonie ; des communes ; des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de sport ; des métropoles et de leurs éventuels établissements publics territoriaux ; du ou des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive ; des instances locales, ou à défaut nationales, du Comité national olympique et sportif français, du Comité national paralympique et sportif français, des fédérations sportives agréées et des ligues professionnelles et des représentants locaux, ou à défaut nationaux, des organisations professionnelles des acteurs économiques du sport.

Cette liste ne sera pas limitative puisqu'il est précisé dans le nouvel article L. 112-15 du code du sport ainsi créé que toute autre personne physique ou morale susceptible de contribuer à la mise en oeuvre du projet sportif territorial peut participer à la conférence sous réserve de l'accord de la majorité des membres de droit.

Toute comme pour la conférence régionale du sport, l'amendement de votre rapporteur adopté par votre commission prévoit qu' il reviendra à la conférence des financeurs d'élire son président en son sein.

• La nécessité d'assurer l'avenir des CTS

Votre commission a également adopté un amendement COM-13 qui prévoit qu' il revient au responsable de la haute performance de l'Agence nationale du sport (CTS) de procéder à l'affectation des conseillers techniques sportifs mentionnés à l'article L. 131-12 du code du sport auprès des fédérations sportives agréées. L'agence devra également veiller à leur formation et à l'évaluation de leurs compétences professionnelles. Il lui incombera également d' assurer une répartition équitable des CTS en fonction des disciplines.

Le Gouvernement a ouvert la voie à un transfert obligatoire des CTS aux fédérations sportives en l'absence de véritable concertation et sans garantie de compensation financière pérenne. Un tel transfert aurait pour effet d'affaiblir les fédérations les plus fragiles, de mettre en péril certaines disciplines, de porter atteinte à la formation aujourd'hui dispensée par l'État à ces cadres techniques et de réduire sensiblement leurs perspectives de carrière.

La solution proposée par votre commission apparaît de nature à mettre un terme à des malentendus persistants quant à l'avenir des CTS à un moment où ces derniers doivent se concentrer sur leur mission dans la perspective des jeux Olympiques et Paralympiques de Tokyo en 2020.

*

En conclusion, votre commission a adopté un amendement COM-14 modifiant l'intitulé du projet de loi qui ne correspondait que très partiellement à son contenu puisque c'est la ratification de l'ordonnance du 20 mars 2019 sur les voies de circulation qui figurait dans le titre et non la création de l'Agence nationale du sport. Or la création de cette dernière constitue une étape décisive dans l'évolution du modèle sportif français et il est logique que le titre du projet de loi lui soit consacré.

L'amendement adopté par votre commission prévoit ainsi que le projet de loi soit relatif « à la création de l'Agence nationale du sport et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 » .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .

*

Au cours de sa réunion du mercredi 26 juin 2019, votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié .

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 26 JUIN 2019

___________

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Claude Kern sur le projet de loi portant ratification de l'ordonnance du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, qui sera débattu en séance publique le 2 juillet prochain.

Ce texte assez baroque s'inscrit dans le prolongement de la loi du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, dont Claude Kern était rapporteur pour avis au nom de notre commission, et Muriel Jourda rapporteur au fond pour la commission des lois. Nos collègues échangent cette fois les rôles.

M. Claude Kern, rapporteur . - En effet, on ne change pas une équipe qui gagne ! J'ai plaisir à travailler de nouveau avec notre collègue du Morbihan, même si je n'ai eu qu'une semaine pour préparer ce rapport.

Ce projet de loi, quelque peu baroque en effet, a été conçu par le Gouvernement comme un texte purement technique qui, initialement, devait se limiter à deux articles. L'article 1 ^er a pour objet de ratifier l'ordonnance du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux olympiques et paralympiques de 2024, tandis que l'article 2 attribue à la juridiction administrative le contentieux des déférés préfectoraux portant sur des opérations d'urbanisme, d'aménagement et de maîtrise foncière afférentes à ces jeux.

Notre commission a délégué au fond à la commission des lois l'examen des deux premiers articles de ce projet de loi, et elle n'aurait pas eu à connaître du texte si le Gouvernement en était resté là.

Mais, entre-temps, la réalité du projet de loi a beaucoup changé, comme nous l'a indiqué le président de l'Agence nationale du sport, Jean Castex.

Le Gouvernement avait prévu de créer l'Agence nationale du sport par voie réglementaire et la convention constitutive du groupement d'intérêt public avait été approuvée par arrêté du 20 avril 2019.

Or le Conseil d'État a relevé que plusieurs dispositions de la convention constitutive nécessitaient de recourir à la loi, compte tenu en particulier des distances prises avec les règles relatives aux groupements d'intérêt public définies par la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

L'article 3, dont nous sommes saisis, sécurise le régime juridique de la nouvelle agence en actant dans la loi la création de l'Agence nationale du sport. Son objet premier n'est pas de clarifier son organisation, encore moins d'associer le Parlement à son fonctionnement.

Si, dans l'esprit du Gouvernement, cet article constitue une simple formalité, il évoque enfin officiellement l'Agence nationale du sport et je vous propose d'en faire une opportunité pour débattre d'une évolution majeure de notre modèle sportif.

En effet, nul ne doit mésestimer la portée du changement qui est opéré à travers les dispositions essentiellement techniques de cet article 3. Comme l'a très bien observé le Conseil d'État, la création de l'Agence nationale du sport revient pour l'État à se dessaisir des deux principales dimensions de la politique du sport : le soutien au sport de haut niveau et à la haute performance sportive, d'une part, le développement de l'accès à la pratique sportive, d'autre part. Il n'est pas anodin de noter que les recommandations du Conseil d'État, qui justifient pour l'essentiel l'article 3 du projet de loi, visent précisément à préserver une forme de contrôle de l'État sur l'Agence nationale du sport, au nom du principe selon lequel « les agences ne constituent pas des entités indépendantes et doivent intervenir dans un cadre qui leur est fixé par l'État ».

Si le Gouvernement entend donc, à travers cet article, maintenir une tutelle sur une institution à laquelle il entend confier des aspects essentiels de la politique du sport, j'observe que le projet de loi reste silencieux sur d'autres aspects, plus particulièrement le contrôle du Parlement ainsi que la place des collectivités territoriales et des fédérations sportives dans la gouvernance territoriale de l'Agence.

Les insuffisances de ce texte sont tellement nombreuses que certains d'entre nous ne souhaitent pas en discuter - je pense notamment aux signataires de l'amendement de suppression de l'article 3. On peut comprendre cette position de principe favorable au statu quo , mais supprimer l'article 3 reviendrait à nier les insuffisances de notre modèle sportif, qui nourrit un fort mécontentement de la part des fédérations sportives comme des collectivités territoriales. Que dire, par ailleurs, de nos résultats sportifs, qui stagnent à un niveau souvent insuffisant compte tenu de la qualité de nos athlètes et des moyens mobilisés ?

Je crois donc utile de nous inscrire dans le cadre de cette réforme, qui a été conçue conjointement par le Gouvernement, les collectivités territoriales et les fédérations sportives tout en associant les acteurs du monde économique.

Dans les premières esquisses de l'Agence, il était prévu que celle-ci se concentre sur le haut niveau, dans la perspective des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, mais les acteurs de terrain ont souhaité que la pratique sportive ne soit pas oubliée.

La double compétence est ainsi inscrite au fronton de l'Agence nationale du sport. Le texte proposé pour le nouvel article L. 112-10 du code du sport prévoit, en effet, que celle-ci est chargée de favoriser le sport de haut niveau et la haute performance sportive, en particulier dans les disciplines olympiques et paralympiques, mais aussi de développer l'accès à la pratique sportive.

Le Conseil d'État a souhaité mentionner que cette délégation de compétence s'exerçait dans le cadre de la stratégie définie par l'État dans une convention d'objectifs signée entre l'Agence et l'État. Il était nécessaire de passer par la loi pour rappeler le rôle du Gouvernement dans la détermination de la politique publique du sport et la stratégie nationale et internationale en matière de sport de haut niveau, de haute performance sportive et de développement de la pratique sportive. J'observe néanmoins que la rédaction du projet de loi fait peu de cas du rôle du Parlement, tant pour contribuer à l'élaboration de cette politique publique que pour contrôler sa mise en oeuvre. Pourquoi ne pas s'inspirer des contrats d'objectifs et de moyens dans l'audiovisuel public, qui associent les commissions de la culture et des finances dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la stratégie des entreprises publiques ? Pourquoi, par ailleurs, ne pas prévoir la présence de parlementaires au conseil d'administration ? Je vous ferai des propositions en ce sens.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 112-10 précise ensuite les modalités d'intervention de l'Agence nationale du sport : il lui revient d'apporter son concours aux projets et aux acteurs, notamment les fédérations sportives, contribuant au sport de haut niveau, à la haute performance sportive et au développement de l'accès à la pratique sportive.

Enfin, le dernier alinéa proposé pour ce nouvel article n'est pas le moins important : il prévoit pour l'Agence nationale du sport un statut de groupement d'intérêt public (GIP) particulier, qui relève des dispositions générales de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, mais qui comporte aussi des dérogations.

La principale dérogation aux principes du GIP concerne les ressources de l'Agence nationale du sport. Selon l'article 98 de la loi du 17 mai 2011, les partenaires du GIP doivent mettre en commun les moyens nécessaires à l'exercice de leurs activités. Or, en l'espèce, comme le précise le nouvel article L. 112-11 du code du sport, l'essentiel des ressources de l'Agence proviendra des trois taxes affectées dont bénéficiait déjà le Centre national pour le développement du sport, le CNDS. Cette dérogation peut surprendre, mais elle est nécessaire. Personne en effet ne peut imaginer que les crédits très importants, supérieurs à 12 milliards d'euros, que les collectivités territoriales consacrent chaque année au financement du sport transitent par l'Agence.

Le même article L. 112-11 rend obligatoires la présence d'un commissaire du Gouvernement et le contrôle économique et financier de l'État, alors qu'il ne s'agit que d'une faculté selon la loi du 17 mai 2011. Il est aussi prévu que l'Agence publie annuellement un rapport d'activité.

Pourquoi, dans ces conditions, recourir à un GIP ? Le statut d'établissement public aurait pu également être retenu, d'autant qu'il avait servi pour le CNDS. La réponse du ministère et de la direction de l'Agence tient à la souplesse que permet le GIP, en termes de gestion, avec le recours possible à des professionnels de droit privé, et de financement - l'Agence n'exclue pas de développer des financements innovants comme la commercialisation de marques propres ou le financement participatif.

Si le statut de GIP apparaît donc pertinent pour lancer l'Agence, il ne devrait pas être pérenne, le Conseil d'État ayant rappelé que « le choix du statut de GIP n'est adapté qu'à des collaborations dédiées à un projet ou à la phase de mise en place d'une agence ». La convention constitutive prévoit d'ailleurs dans son article 4 que, d'ici le 31 décembre 2025 au plus tard, l'action de l'Agence « sera évaluée de manière globale et indépendante afin que les membres puissent confirmer le bien-fondé du GIP et de ce nouveau modèle sportif ».

Si l'existence de l'Agence n'est donc pas garantie au-delà des jeux de Paris 2024, une autre incertitude concerne la mise en place de la gouvernance territoriale, plus particulièrement les concours apportés à la pratique du sport pour tous.

Le texte proposé pour le nouvel article L. 112-12 du code du sport ouvre un débat sensible en faisant du préfet de région le délégué territorial de l'Agence nationale du sport au niveau régional. Selon les services du ministère des sports, les règles constitutives des GIP obligent à désigner dans la loi le responsable de l'échelon territorial, lorsqu'il y en a un. Il ne serait donc pas possible de prévoir que le délégué territorial est élu par les différents partenaires. Par ailleurs, si le rôle de ce délégué n'est pas précisé dans l'article 3, on peut imaginer qu'il pourrait lui incomber d'ordonnancer des dépenses essentiellement publiques et qu'il n'est pas anormal que ce rôle revienne au représentant de l'État. Je vous proposerai d'adopter une précision en ce sens.

Pour autant, cette désignation du préfet suscite une réaction défavorable du mouvement sportif, qui craint à la fois un investissement variable de ce haut fonctionnaire selon les territoires et une gestion directive de la concertation dans l'hypothèse où il lui reviendrait d'animer les conférences régionales du sport et les conférences des financeurs.

Pour répondre à ces objections sérieuses, il me semblerait pertinent d'inscrire dès maintenant dans la loi le principe de la création des conférences régionales du sport en charge d'établir le projet territorial et des conférences des financeurs. La loi pourrait prévoir que ces deux types de structures élisent leurs présidents en leur sein, ce qui exclurait dans les faits une présidence du préfet. J'ajoute que l'inscription des modalités de la gouvernance territoriale dans la loi permettrait de mettre un terme au soupçon de report de la construction du second pilier de l'Agence nationale du sport relatif au développement de la pratique du sport.

À l'issue de la première série d'auditions conduites dans le cadre de la mission d'information sur les nouveaux territoires du sport, je ne peux que partager ces inquiétudes, mes interlocuteurs ayant tous indiqué qu'ils ne disposaient d'aucune précision sur la mise en place de ce pilier territorial. Certains ont même considéré qu'il faudrait plusieurs années pour qu'une nouvelle organisation succède au CNDS, dont les commissions territoriales ont été maintenues en activité malgré la suppression de l'établissement public.

Les autres dispositions de l'article 3 concernent la lutte contre la corruption et l'application des règles relatives à la transparence de la vie publique. Le nouvel article L. 112-13 prévoit en particulier les modalités de soumission de l'Agence nationale du sport au contrôle de l'Agence française anticorruption. Par ailleurs, le président, le directeur général et le responsable de la haute performance sont soumis aux obligations de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts prévues par l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, la création de l'Agence nationale du sport constitue bien le coeur du projet de loi. C'est pourquoi je vous proposerai de modifier l'intitulé du projet de loi, qui ne la mentionne pas.

Par ailleurs, par cohérence avec les travaux menés avec notre collègue Michel Savin sur l'avenir des conseillers techniques sportifs, il m'a semblé également opportun de prévoir que ces cadres d'État, dont le ministère des sports ne voulait plus et que beaucoup de fédérations n'ont pas les moyens d'accueillir, rejoignent l'orbite de la nouvelle Agence nationale du sport. Celle-ci pourrait avoir la responsabilité de leurs affectations, de leur formation et de l'évaluation de leurs compétences, en veillant à leur répartition équitable entre les disciplines.

Cette proposition pourrait permettre de mettre un terme à une crise qui n'a que trop duré et, surtout, d'assurer la cohérence de la réforme souhaitée par le Gouvernement, en donnant à l'Agence les ressources humaines nécessaires pour accomplir ses missions.

En conclusion, je vous propose que nous saisissions l'occasion de l'examen de ce projet de loi pour apporter d'indispensables garanties à la nécessaire réforme de notre modèle sportif.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Mme Jourda devant ensuite nous quitter, nous allons examiner les amendements portant sur les articles délégués à la commission des lois, avant de passer au débat général et à l'examen de l'article 3.

Examen des articles délégués à la commission des lois

Article 1 ^er (délégué)

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis de la commission des lois . - L'article 1 ^er correspond à l'intitulé initial du projet de loi : il prévoit la ratification par le Parlement de l'ordonnance sur les voies réservées qui seront utilisées pour les jeux de 2024.

Les portions de voies réservées à la circulation des véhicules de sécurité et des véhicules accrédités seront déterminées ultérieurement par décret. Il est désormais prévu 289 kilomètres de voies réservées, du 1 ^er juillet au 1 ^er septembre 2024, contre 324 kilomètres dans le dossier de candidature et 366 kilomètres dans un deuxième temps. Leur but est d'assurer la fluidité et la sécurité de la circulation. Des voies annexes sont également prévues pour assurer le délestage des voies réservées et la desserte des sites.

La police de la circulation et du stationnement est transférée sur ces voies au préfet de police pour l'Île-de-France et aux préfets des zones de défense et de sécurité pour les autres départements. Par ailleurs, en Île-de-France exclusivement, la coordination des travaux est confiée au préfet de police pour les voies réservées, par souci de cohérence.

L'article 2 du projet de loi se fixe un objectif d'harmonisation. Pour raccourcir les délais de procédure, la loi relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 prévoyait que les recours contre les opérations d'urbanisme, d'aménagement et de maîtrise foncière relatives aux jeux soient examinés directement par la Cour administrative d'appel, pour gagner du temps. Le Conseil d'État a demandé que le champ de cette compétence soit élargi au déféré préfectoral, si jamais le préfet était tenté de contester un projet de chantier piloté par l'État...

L'amendement COM-6 précise l'ordonnance du 20 mars 2019. Il mentionne tout d'abord que les voies réservées devront être activées de manière proportionnée aux objectifs de sécurité et de fluidité poursuivis, afin d'inciter le Gouvernement à poursuivre ses efforts pour restreindre au strict nécessaire le nombre de voies concernées.

Il encadre ensuite les conditions dans lesquelles les autorités préfectorales se verront déléguer, pendant la période des jeux, le pouvoir de police de la circulation, en prévoyant notamment que les autorités normalement détentrices de ce pouvoir soient préalablement consultées.

Enfin, il précise les conditions dans lesquelles le préfet de police sera, en Île-de-France, saisi pour avis des projets de travaux et d'aménagement portant sur les voies réservées.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 1 ^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2 (délégué)

Mme Muriel Jourda , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-7 réécrit la fin de cet article afin d'éviter toute référence, dans la loi, à une disposition de nature réglementaire. Il renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de procéder à l'énumération des actes concernés par la dérogation procédurale que j'ai mentionnée précédemment.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Bruno Retailleau . - Je félicite Muriel Jourda pour son travail original et créatif !

Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Nous reprenons la discussion sur l'ensemble du texte.

Malgré nos demandes réitérées depuis un mois, la commission n'a pas pu auditionner la ministre des sports. Grâce à mon intervention auprès de Marc Fesneau, certains ont pu la rencontrer hier midi, dans des conditions qui n'étaient vraiment pas idéales. Je n'ai jamais préparé un texte dans de telles conditions !

M. Claude Kern , rapporteur . - Hier, la ministre a argué qu'il s'agissait d'un texte technique sur lequel il était inutile que nous nous attardions...

Mme Catherine Dumas . - Il a été question d'un texte baroque ; je dirai que le Gouvernement est en plein flou artistique ! Même l'intitulé du texte n'est pas approprié. Le Parlement en est totalement absent, de même que les collectivités territoriales, et le ministère abandonne une partie de ses compétences.

On parle d'un budget de 300 millions d'euros pour l'Agence. Le rapporteur peut-il le confirmer ?

Enfin, j'exprime une nouvelle fois notre mécontentement du report de la liaison CDG Express.

M. Michel Laugier . - L'intitulé du texte est trompeur. La ministre prétend que les articles 1 ^er et 2 sont techniques, et que l'article 3 prend en compte les remarques du Conseil d'État. Mais elle était mal à l'aise, hier, quand nous lui avons posé des questions pertinentes sur le rôle de l'Agence, ses moyens et le contrôle du Parlement.

Les collectivités territoriales financent en grande partie les équipements sportifs. Il faut leur trouver une place dans le dispositif.

Quand c'est flou, c'est qu'il y a un loup... En l'occurrence, il s'agit de la nouvelle position de l'Agence nationale du sport. Si tous les pouvoirs sont transférés aux préfets de région, à quoi servira, demain, le ministère des sports ?

Les propositions de Claude Kern vont dans le bon sens ; nous les suivrons sans hésitation.

Mme Céline Brulin . - L'Agence nationale du sport est devenue, de façon assez cavalière, le sujet principal de ce projet de loi.

Ceux qui portent des amendements de suppression de l'article 3 ne refusent pas le dialogue, mais ils auraient préféré un débat global sur l'organisation du sport dans notre pays - la ministre nous a confirmé hier le dépôt d'un projet de loi en 2020.

En créant cette agence, on sépare encore un peu plus le sport de haut niveau et le sport de masse, alors que les deux vont de pair. Les professionnels de la haute performance peuvent très bien se recruter au sein de la fonction publique, a fortiori avec les assouplissements prévus par le projet de loi de transformation de la fonction publique.

Je me dis que ce texte créera, dans les territoires, une véritable usine à gaz, alors que ces derniers demandent une pause pour pouvoir absorber les dernières modifications législatives et réglementaires.

Le risque de disparition du ministère des sports est réel : hier, la ministre nous a assuré de son maintien jusqu'aux jeux Olympiques... Et après ?

Certaines politiques portées aujourd'hui par le ministère des sports pourraient, demain, être placées dans les territoires sous l'égide des directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen). On peut comprendre la logique d'un pôle regroupant l'éducation populaire, la vie associative et le sport, mais il doit être porté par un ministre au niveau national.

M. Jean-Jacques Lozach . - Le président de l'Agence nationale du sport lui-même évoque une « voie baroque »...

Hier, la ministre a déclaré que l'Agence était un outil de l'État. Elle risque en réalité de devenir la politique sportive de l'État. On attend depuis deux ans la grande réforme du modèle sportif français, mais le Premier ministre n'a même pas évoqué le sport dans son discours de politique générale.

Plusieurs initiatives semblent converger vers le démantèlement du ministère des sports : diminution du budget en 2018 et 2019, transfert de la moitié des fonctionnaires du ministère aux fédérations sportives, fusion des corps d'inspection générale de la jeunesse et des sports et de l'éducation nationale, directions régionales de la jeunesse et des sports soumises à la tutelle des rectorats dans la circulaire du 12 juin dernier...

Le pôle éducatif et sportif envisagé au sein du ministère de l'éducation nationale sera demain très largement suffisant pour gérer les 120 millions d'euros de budget alloués au ministère des sports.

Notre amendement de suppression de l'article 3 n'est pas fait pour boycotter, mais pour alerter.

Nous voterons également contre l'amendement COM-12 relatif à la représentation des parlementaires, préférant en rester à la proposition de loi déposée par Michel Savin et cosignée par tous les groupes politiques, et contre l'amendement COM-10, car nous ne pensons pas que le Medef ou le secteur marchand en général doive intervenir sur la répartition des conseillers techniques sportifs (CTS).

Mme Mireille Jouve . - Je partage l'analyse du rapporteur sur la gouvernance de l'ANS, qui comporte trop de zones d'ombre. Il nous faut préciser le rôle du Parlement et décliner le rôle de l'agence dans les territoires - la ministre a insisté sur sa mission de proximité.

Nous devons enfin être vigilants sur le développement des politiques publiques - sport santé, sport pour tous, sport féminin - et sur le possible affaiblissement du ministère des sports, voire sa disparition après 2024.

M. Alain Dufaut . - J'insiste sur le sort réservé aux CTS et sur les problèmes de financement qui se poseront pour les fédérations. Nous devons impérativement déposer des amendements solides sur le sujet.

M. Bruno Retailleau . - De nouveau, une réforme lourde de conséquences est lancée sans concertation - c'est désormais la marque de fabrique de ce gouvernement - et, de nouveau, l'État tente de faire les poches de ses partenaires, qu'il s'agisse des collectivités ou du monde du sport.

Plus fondamentalement, nous nous éloignons du modèle français d'organisation du sport, fondé sur une parité entre le mouvement sportif et l'État, pour aller vers un modèle plus anglo-saxon.

Pourtant, dans une France de plus en plus divisée, le sport reste une grammaire commune essentielle. Les cadres sportifs bénévoles nous rappellent le sens de l'engagement, dans une société qui demande toujours plus de droits et a tendance à oublier les devoirs.

L'allégorie de la démocratie athénienne, à laquelle nous nous référons fréquemment, repose sur la pensée et le sport. Ne l'oublions pas ! L'implication de l'État dans le sport, c'est aussi le creuset de notre communauté nationale !

Mme Sonia de la Provôté . - La baisse du budget des sports et la répartition des fonds alloués à l'ANS sont de vrais sujets. Il ne suffit pas que l'État promette de ne pas se désengager. Nous devons l'obliger à maintenir une participation plancher.

La réforme du mécénat me préoccupe également, car les entreprises font aussi vivre les clubs à travers l'événementiel sportif.

Avec cette manie de créer des structures parapubliques, les grandes politiques publiques échappent au regard de l'État, qui se dispense ainsi de veiller à l'équité territoriale.

M. Pierre Ouzoulias . - Je souscris aux propos de Bruno Retailleau quant à la rupture du modèle républicain. Alors que l'État est le garant de l'intérêt général depuis la seconde guerre mondiale, nous nous dirigeons aujourd'hui vers un modèle anglo-saxon où l'intérêt général est conçu comme la somme des intérêts particuliers.

Dans son dossier de candidature, la France s'était engagée à ce que les jeux ne soient pas une source de nuisance pour la population. Nous en sommes loin ! L'État a renoncé à la réalisation de certains transports en commun et, pour éviter le chaos, on attribue aujourd'hui au préfet de police des pouvoirs spéciaux qui vont avoir pour conséquence la relégation de certaines populations.

En revanche, il était nécessaire de renoncer au CDG Express, car l'État était incapable de nous garantir que la ligne B du RER serait épargnée par les travaux.

Mme Annick Billon . - L'audition de la ministre, hier, ne m'a rassurée ni sur les clefs de répartition du financement ni sur le rôle du ministère à l'avenir. Par ailleurs, les instances de l'éducation nationale sont-elles prêtes à prendre leur part dans le domaine du sport ? Il ne me semble pas qu'une concertation ait eu lieu.

La voie qui nous mène aux jeux olympiques me semble bien incertaine...

M. Claude Kern , rapporteur . - La concertation a eu lieu avec les fédérations sportives et les représentants des élus locaux, mais pas avec les parlementaires.

Oui, c'est une remise en cause du modèle sportif français, mais elle a été demandée par les fédérations et les représentants des territoires, dans le but d'améliorer les résultats des sportifs français.

Le budget de l'Agence est en effet de 300 millions d'euros, car il reste 44,9 millions d'euros à verser pour financer les projets déjà engagés par le CNDS.

La circulaire du 12 juin dernier sur l'organisation des territoires pose beaucoup de questions sur le devenir du ministère des sports. Les transferts vers l'éducation nationale apparaissent clairement. Les recteurs et les Dasen vont gérer le dispositif « sport pour tous » et, après 2024, beaucoup pensent que le ministère sera remplacé par une direction des sports au sein du ministère de l'éducation nationale.

Hier, le principal conseiller de la ministre a pointé une petite incertitude sur le dépôt du projet de loi relatif au sport en 2020.

Monsieur Lozach, les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ne sont pas placées sous la tutelle des rectorats ; elles sont intégrées dans les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte). Les directions départementales, en revanche, sont rattachées au rectorat.

Mon amendement sur les CTS ne donne pas les coudées franches au Medef ; leur gestion sera confiée au responsable chargé de la haute performance.

Enfin, la clef de répartition des financements n'existe pas aujourd'hui ; elle sera négociée au cas par cas. La notion de guichet unique constitue toutefois une avancée.

Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Avant de passer à l'examen de l'article 3, il nous revient de définir le périmètre précis d'application du texte, afin de juger de la recevabilité des amendements au regard de l'article 45 de la Constitution.

M. Claude Kern , rapporteur . - Je vous propose que le périmètre du texte s'étende aux dispositions relatives à la gestion de la circulation routière pendant les jeux de 2024 dans les départements accueillant des épreuves ainsi que dans les départements limitrophes ; aux dispositions relatives à la répartition des compétences entre juridictions pour le traitement du contentieux portant sur les opérations d'urbanisme, d'aménagement et de maîtrise foncière afférentes aux jeux ; aux dispositions relatives à la gouvernance et au contrôle de l'ANS ; aux dispositions relatives à l'organisation nationale et territoriale de l'ANS ; enfin, aux dispositions relatives aux missions de l'ANS dans l'organisation du sport de haut niveau et de la haute performance sportive, ainsi que dans le développement de l'accès à la pratique sportive.

Compte tenu du périmètre du texte ainsi défini, aucun des amendements déposés n'est susceptible d'être déclaré irrecevable sur le fondement de l'article 45 de la Constitution et du troisième alinéa de l'article 48 du règlement du Sénat.

Examen de l'article 3

M. Claude Kern , rapporteur . - L'amendement COM-1 vise à supprimer l'article 3.

La suppression de l'Agence nationale du sport ne satisferait ni les fédérations sportives ni les collectivités territoriales.

Nous préférons vous proposer de renforcer les garanties entourant le fonctionnement de la nouvelle Agence, notamment en termes de gouvernance territoriale.

En conséquence, l'avis est défavorable.

M. Jean-Jacques Lozach . - À ma connaissance, les associations d'élus ne demandaient pas spécialement la création de l'ANS. Cela étant, nous ne déclarons pas la guerre à l'Agence, mais elle constitue un élément, parmi d'autres, d'une politique globale.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

M. Claude Kern , rapporteur . - L'amendement COM-8 vise à préciser que l'Agence apporte son concours à la réalisation des projets des collectivités territoriales et de leurs groupements. Les collectivités constituent en effet des partenaires de l'ANS, au même titre que les fédérations sportives. Elles représentent par ailleurs le premier financeur du sport français à travers les équipements de proximité.

L'amendement COM-8 est adopté.

M. Claude Kern , rapporteur . - L'amendement COM-9 vise à préciser la mission de délégué territorial de l'ANS, confiée, de droit, au préfet de région. Il lui reviendrait, en particulier, de veiller au développement des projets dans les territoires carencés et de mettre en oeuvre les concours financiers selon les orientations arrêtées par les conférences des financeurs. Il ne lui reviendrait pas, en revanche, d'animer les conférences régionales du sport et les conférences des financeurs, qui désigneraient en leur sein leurs présidents.

L'amendement COM-9 est adopté.

M. Claude Kern , rapporteur . - L'amendement COM-10 prévoit d'insérer 24 alinéas après l'alinéa 11 de l'article 3 pour inscrire dans la loi les modalités de gouvernance territoriale de l'ANS.

Il pose tout d'abord le principe de la création dans chaque région d'une conférence régionale du sport chargée d'établir un projet sportif territorial. Ce dernier donnerait lieu à la conclusion de contrats pluriannuels d'orientation et de financement précisant les actions que les membres des conférences des financeurs s'engageraient à conduire, ainsi que les ressources humaines, matérielles et financières qui y seraient dédiées.

Par ailleurs, la conférence régionale du sport serait consultée lors de l'élaboration du projet de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence sport avant son adoption par la conférence territoriale de l'action publique.

L'amendement prévoit enfin que chaque conférence régionale du sport institue une ou plusieurs conférences des financeurs du sport chargées de coordonner les concours financiers apportés aux projets territoriaux. La rédaction ne précise pas le périmètre territorial de ces conférences, qui pourront recouvrir un ou plusieurs départements, un bassin de vie, une métropole... Ces conférences éliraient leurs présidents en leur sein.

Les associations d'élus et le Comité national olympique et sportif français, le CNOSF, ont été étroitement associés à la rédaction de cet amendement.

M. Laurent Lafon . - Au sein de la métropole du Grand Paris, les établissements publics territoriaux détiennent également en partie la compétence sportive. Serait-il possible de les mentionner expressément dans le texte ?

M. Claude Kern , rapporteur . - J'accepte de rectifier l'amendement en ce sens.

M. Jean-Jacques Lozach . - Nous souscrivons à la création des conférences régionales du sport, qui vient combler un manque de la loi Notre. En revanche, l'institution par ces dernières de conférences des financeurs du sport nous pose problème. N'imposons pas d'usine à gaz et laissons de la souplesse aux territoires.

M. Claude Kern , rapporteur . - On laisse de la souplesse en laissant les territoires libres de créer une ou plusieurs conférences. En revanche, on ne croit pas à la création spontanée.

Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Au regard de mon expérience dans le domaine de la culture, il me semble en effet pertinent de les rendre obligatoires.

L'amendement COM-10 rectifié est adopté.

M. Claude Kern , rapporteur . - L'amendement COM-11 propose que le Parlement donne un avis sur la convention d'objectifs signée entre l'État et l'Agence nationale du sport sur le modèle des contrats d'objectifs et de moyens prévus dans l'audiovisuel public.

L'amendement COM-11 est adopté.

M. Claude Kern , rapporteur . - La création de l'Agence nationale du sport, qui devrait jouer un rôle fondamental dans la mise en oeuvre de la politique du sport, s'est faite sans associer le Parlement. Il semble donc naturel que le conseil d'administration de l'Agence comprenne en son sein des parlementaires qui pourront veiller à préserver l'existence d'une politique publique du sport substantielle.

Notre collègue Michel Savin avait souhaité dans une proposition de loi en date du 18 février 2019 que deux députés et deux sénateurs intègrent le conseil d'administration sans voix délibérative. Nous proposons plutôt, avec l'amendement COM-12 , que les parlementaires puissent exercer pleinement leur rôle avec voix délibérative : deux sénateurs, dont un titulaire et un suppléant et deux députés, dont un titulaire et un suppléant.

M. Jean-Jacques Lozach . - Nous voterons contre. Nous n'aurons jamais de voix délibérative !

M. Claude Kern , rapporteur . - Il s'agit de se plier aux statuts.

L'amendement COM-12 est adopté.

M. Claude Kern , rapporteur . - L'amendement COM-13 donne compétence à l'Agence nationale du sport pour affecter les conseillers techniques sportifs. Je propose de rectifier l'amendement pour préciser que cette mission incombe au responsable de la haute performance.

L'amendement COM-13 rectifié est adopté.

M. Claude Kern , rapporteur . - L'amendement COM-14 modifie l'intitulé du projet de loi, qui devient « relatif à la création de l'Agence nationale du sport et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. »

L'amendement COM-14 est adopté.

Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Dans la loi NOTRe, la conférence territoriale de l'action publique est convoquée par le président de la région. Ce texte prévoit un système différent. Un jour, il faudra harmoniser.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 3
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. LOZACH	1	Suppression de l'article 3	Rejeté
M. KERN, rapporteur	8	Mention des collectivités territoriales comme bénéficiaires des concours de l'ANS	Adopté
M. KERN, rapporteur	9	Encadrement du rôle du préfet de région comme délégué territorial de l'ANS	Adopté
M. KERN, rapporteur	10	Modalités de la gouvernance territoriale de l'ANS	Adopté avec modification
M. KERN, rapporteur	11	Avis du Parlement sur la convention d'objectifs entre l'Etat et l'ANS	Adopté
M. KERN, rapporteur	12	Présence des parlementaires au conseil d'administration de l'ANS	Adopté
M. KERN, rapporteur	13	Affectation des CTS auprès des fédérations par le responsable de la haute performance de l'ANS	Adopté avec modification
M. KERN, rapporteur	14	Modification de l'intitulé du projet de loi	Adopté

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 18 juin 2019

Association nationale des élus en charge du sport (ANDES) : M. Cyril Cloup, directeur général

Mercredi 19 juin 2019

Délégué interministériel aux jeux Olympiques et Paralympiques (DIJOP) : M. Jean Castex, délégué interministériel, et président de l'Agence nationale du sport , et Agence nationale du sport (ANS) : M. Frédéric Sanaur, directeur général

Comité national olympique et sportif français (CNOSF) : M. Denis Masseglia, président , et Mme Julie Lavet, directrice des relations institutionnelles

Jeudi 20 juin 2019

Direction des sports : Mmes Nathalie Cuvillier, cheffe de service, adjointe au directeur des sports , et Delphine Morel, cheffe de la mission des affaires juridiques et contentieuses

Mardi 25 juin 2019

Mme Roxana Maracineanu , ministre des sports, M. Skander Karaa, conseiller spécial, Mme Nathalie Cuvillier, cheffe de service, adjointe au directeur des sports , et Mme Margaux Pech, cheffe adjointe de cabinet et conseillère parlementaire

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* ¹ L'article 1 ^er de ratification de l'ordonnance n°2019-207 du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et l'article 2 relatif à la juridiction administrative compétente pour traiter le contentieux des opérations d'urbanisme, d'aménagement et de maîtrise foncière afférentes aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ont été délégués au fond à la commission des lois et ne font donc pas l'objet du présent rapport.

* ² http://www.senat.fr/rap/a17-112-6/a17-112-64.html#toc26

* ³ Étude d'impact du projet de loi page 9.

* ⁴ Idem page 10.

* ⁵ Audition du rapporteur du mardi 24 juin 2019.

* ⁶ La FFT a ainsi créé son propre centre national d'entrainement pour gérer le haut niveau

https://www.fft.fr/la-federation/direction-technique-nationale/structures/le-centre-national-dentrainement-cne

* ⁷ voir à cet égard l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?cidTexte=JORFTEXT000000512205&idArticle=LEGIARTI000006420614&dateTexte=&categorieLien=cid

* ⁸ Amendement de notre collègue Michel Savin à l'article 28.

* ⁹ http://www.senat.fr/rap/r18-585/r18-585-syn.pdf

* ¹⁰ Les ressources des groupements d'intérêt public comprennent : les contributions financières des membres ; la mise à disposition sans contrepartie financière de personnels, de locaux ou d'équipements ; les subventions ; les produits des biens propres ou mis à leur disposition, la rémunération des prestations et les produits de la propriété intellectuelle ; les emprunts et autres ressources d'origine contractuelle ; les dons et legs.

* ¹¹ Prélèvement de 1,8 % sur les jeux de la Française des jeux.

* ¹² Prélèvement de 1,9 % sur les paris sportifs.

* ¹³ Prélèvement de 5 % sur le produit de la cession des droits de retransmission télévisée des manifestations sportives.

* ¹⁴ Alors que les collectivités territoriales investissent chaque année entre 12 et 13 milliards d'euros dans le sport le budget de l'Agence nationale du sport devrait être compris entre 300 et 350 M€ selon les estimations.

* ¹⁵ L'État peut désigner un commissaire du Gouvernement chargé de contrôler les activités et la gestion du groupement, sauf si l'État n'est pas membre de ce dernier.

Un décret en Conseil d'État définit les pouvoirs du commissaire du Gouvernement et les conditions dans lesquelles il peut s'opposer aux décisions du groupement.

* ¹⁶ Les groupements d'intérêt public sont soumis au contrôle de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes, dans les conditions prévues par le code des juridictions financières.

Les groupements d'intérêt public ayant pour membre l'État ou un organisme soumis au contrôle économique et financier de l'État ou au contrôle financier de l'État peuvent être soumis au contrôle économique et financier de l'État dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

* ¹⁷ 3° Contrôle, de sa propre initiative, la qualité et l'efficacité des procédures mises en oeuvre au sein des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d'économie mixte, et des associations et fondations reconnues d'utilité publique pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme . Elle contrôle également le respect des mesures mentionnées au II de l'article 17.

Ces contrôles peuvent également être effectués à la demande du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, du Premier ministre, des ministres ou, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics et sociétés d'économie mixte, du représentant de l'Etat. Ils peuvent faire suite à un signalement transmis à l'agence par une association agréée dans les conditions prévues à l'article 2-23 du code de procédure pénale.

Ces contrôles donnent lieu à l'établissement de rapports transmis aux autorités qui en sont à l'initiative ainsi qu'aux représentants de l'entité contrôlée. Ils contiennent les observations de l'agence concernant la qualité du dispositif de prévention et de détection de la corruption mis en place au sein des entités contrôlées ainsi que des recommandations en vue de l'amélioration des procédures existantes ;