B. SAISIR L'OPPORTUNITÉ DE CRÉER UN SOCLE DE RÈGLES COMMUNES FACILITANT L'ACTION DU MÉDIATEUR TERRITORIAL, TOUT EN RENFORÇANT LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DU DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA PROPOSITION DE LOI
Dès lors qu'un médiateur territorial serait institué, votre commission a jugé opportun de légiférer pour préciser les modalités de recours à cette médiation, ainsi que la proposition de loi y invite, en délimitant le champ de compétences du médiateur territorial, en formalisant les garanties nécessaires à son indépendance, et en créant un embryon de régime procédural commun. Ce faisant, serait consacré le socle commun de la médiation territoriale.
Toutefois, la rédaction de la proposition de loi soulève plusieurs difficultés d'articulation avec le droit en vigueur auxquelles votre rapporteur, dans le cadre d'une réflexion conjointe avec notre collègue Nathalie Delattre, a tenté de remédier.
Suivant ses propositions, votre commission a donc adopté plusieurs amendements tendant à renforcer la sécurité juridique du dispositif proposé sans remettre en cause ses objectifs .
1. Mieux définir le champ de compétences et les fonctions du médiateur territorial
Votre commission a approuvé le principe retenu à l' article 1 er de proposition de loi de définir le champ de compétences du médiateur territorial et ses attributions. Elle a inséré les dispositions correspondantes au sein du deuxième paragraphe du nouvel article L. 1116-1 du code général des collectivités territoriales que tend à créer la proposition de loi.
Sur proposition de son rapporteur, outre plusieurs modifications d'ordre rédactionnel, votre commission a adopté un amendement COM-9 à l' article 1 er de la proposition de loi , précisant le champ de compétences du médiateur territorial sur deux points.
Sans modifier leur portée, elle a regroupé plusieurs dispositions figurant à divers endroits de la proposition de loi et a confirmé la compétence du médiateur territorial pour les litiges relevant des domaines de compétences de la collectivité territoriale ou du groupement qui l'a institué. Ainsi, il pourrait être saisi par toute personne physique ou morale s'estimant lésée par le fonctionnement de l'administration de la personne publique qui l'a institué.
Par le même amendement COM-9 à l' article 1 er de la proposition de loi , votre commission a en revanche formellement exclu de son champ de compétences les litiges avec une autre personne publique, les litiges de nature contractuelle et les litiges internes relevant de la gestion des ressources humaines. Le texte initial n'excluait que cette dernière catégorie de litiges.
Une procédure spécifique de médiation préalable obligatoire fait actuellement l'objet d'une expérimentation dans certains litiges de la fonction publique territoriale 37 ( * ) . Suivant son rapporteur, votre commission a jugé plus sage d'attendre la fin de ce processus avant de légiférer. De même, votre rapporteur a émis de sérieuses réserves sur l'opportunité même de l'inclure à terme dans le champ de compétences du médiateur territorial. En effet, en dépit de la pratique de médiateurs créés dans certaines collectivités territoriales, qui traitent des litiges internes relatifs aux ressources humaines, votre rapporteur estime que la médiation territoriale a vocation à réguler les relations entre les collectivités territoriales et leurs administrés, non pas à gérer des difficultés internes. Certaines collectivités instaurent un médiateur interne chargé de gérer ce type de difficultés, ce que votre rapporteur juge plus adapté.
Quant à l'exception contractuelle adoptée par votre commission, elle tend à couvrir les litiges relevant des dispositions du code de la commande publique et ceux relevant de la médiation de la consommation. D'ailleurs, ces litiges peuvent parfois impliquer des établissements publics industriels et commerciaux, dont le contentieux avec les usagers relève des juridictions judiciaires.
Ainsi, une entreprise ne pourrait saisir le médiateur territorial de difficultés relatives à un marché public qu'elle opère pour le compte d'une collectivité territoriale. Votre rapporteur estime plus logique qu'elle saisisse les dispositifs existants tels que les comités consultatifs de règlement amiable des litiges (CCRA) ou le médiateur des entreprises, compétents en matière de marchés publics 38 ( * ) .
De la même manière, un usager ne pourrait non plus saisir le médiateur territorial pour une difficulté de fonctionnement du réseau d'eau potable de sa commune, qu'il soit géré en régie ou délégué à une entreprise privée. Ce litige relève de la médiation de la consommation 39 ( * ) . Rien n'interdit a priori que le médiateur territorial soit aussi reconnu comme médiateur de la consommation, mais il faudrait pour cela qu'il en respecte les exigences, distinctes de celles prévues par la présente proposition de loi 40 ( * ) . Par souci de réalisme et de commodité, votre commission a préféré, à ce stade, exclure ce type de litige de son champ de compétences.
Toutefois, votre commission a été attentive à inclure dans le champ de compétences du médiateur territorial les litiges entre un usager et une personne chargée d'une mission de service public par la personne publique, lorsqu'ils ne relèveraient d'aucune des catégories précédemment exclues. Votre rapporteur estime que de tels litiges, s'ils ne relèvent pas de la médiation de la consommation, doivent naturellement revenir au médiateur territorial : il en est ainsi de difficultés entre un usager et une association chargée par une commune de proposer des activités périscolaires gratuites aux enfants, ou d'un litige portant sur l'accès à la fourniture d'une ressource 41 ( * ) .
Votre commission s'est toutefois interrogée sur la pertinence de l'exclusion de l'ensemble des relations contractuelles, ne faudrait-il pas tout de même que le médiateur territorial puisse demeurer compétent pour certaines d'entre elles ? À ce stade, elle a préféré en rester à la rédaction proposée par son rapporteur, au bénéfice de la poursuite de sa réflexion sur ce sujet.
S'agissant de la mission confiée au médiateur territorial, votre commission a approuvé l'esprit figurant dans le texte initial : procéder à la résolution amiable des différends d'une part, et formuler des propositions pour améliorer le « fonctionnement de l'administration » et non « le service rendu aux citoyens », d'autre part, par parallélisme des formes avec la compétence définie par l'article 1 er . Elle a aussi précisé la définition de la médiation, sur le modèle des dispositions existantes en matière civile et administrative.
Par le même amendement COM-9 à l' article 1 er de la proposition de loi, elle a également fait du médiateur territorial le correspondant du Défenseur des droits, légalisant une situation de fait, puisqu'aujourd'hui la plupart des médiateurs territoriaux dialoguent avec les délégués du Défenseur des droits pour assurer la complémentarité de leur action sur le terrain.
Enfin, votre commission a jugé logique que, comme le fait la proposition de loi, le médiateur institué au sein d'une collectivité territoriale soit compétent pour connaître des litiges résultant de l'action ou du fonctionnement d'un service mis à disposition, d'un service unifié ou d'un service commun lorsque celui-ci agit pour la collectivité.
2. Mieux garantir l'indépendance et l'impartialité du médiateur territorial
Afin d'assurer la crédibilité des médiateurs territoriaux, votre commission a approuvé les dispositions de la proposition de loi figurant à son article 1 er et visant à entourer de garanties les conditions de sa désignation, d'une part, et l'exercice de ses fonctions, d'autre part.
En premier lieu, par l'adoption d'un nouvel amendement COM-10 de son rapporteur à l' article 1 er de la proposition de loi , elle a procédé à plusieurs modifications d'ordre rédactionnel au sein du troisième paragraphe de l'article L. 1116-1 du code général des collectivités territoriales nouvellement créé, s'agissant du régime d'incompatibilités des fonctions de médiateur territorial avec celles d'élu et d'agent de la collectivité territoriale ou du groupement instituant ledit médiateur. Votre commission a jugé que le risque d'être « juge et partie » était trop grand. Sans préjuger des qualités personnelles de chacun, la théorie des apparences, selon laquelle il ne suffit pas que l'indépendance ou l'impartialité existe, mais qu'il faut « qu'elle se voit », exige un régime d'incompatibilités minimal. Votre commission l'a d'ailleurs complété en prévoyant une incompatibilité identique pour les élus ou agents des groupements d'une collectivité territoriale qui désignerait un médiateur. Elle a estimé qu'il serait tout aussi incohérent de permettre à un élu d'un groupement dont une collectivité territoriale est membre d'être médiateur de ladite collectivité.
Votre commission a approuvé le principe d'une nomination pour une durée de cinq ans renouvelable une fois, déconnectée du mandat municipal de six ans, ce qu'elle a jugé sain.
Elle a en outre estimé opportun de laisser à la libre appréciation de la collectivité ou du groupement le choix de l'autorité compétente pour la nomination du médiateur. Certains de nos collègues ont toutefois fait part de leur préférence pour une nomination par l'organe exécutif. Dans le même esprit, elle n'a pas souhaité déposséder l'autorité instituant le médiateur du pouvoir de le nommer, alors même que cela pourrait sembler une atteinte à son indépendance. Votre commission a considéré que la prohibition des instructions données par ladite autorité au médiateur territorial, telle que le prévoit la proposition de loi, pouvait parer à cette critique. Votre rapporteur observe d'ailleurs que la situation est identique pour la majorité des autres médiateurs institutionnels.
Il s'est également interrogé sur l'opportunité d'imposer aux élus la vérification du casier judiciaire de l'aspirant médiateur territorial, comme cela existe en matière civile sur le fondement de l'article 131-5 du code de procédure civile 42 ( * ) . Votre rapporteur relève toutefois qu'une telle exigence n'existe pas en matière de médiation administrative. Par souci de cohérence et à titre conservatoire, il n'a pas proposé à votre commission de le prévoir à ce stade.
Par ailleurs, votre commission a considéré que le médiateur territorial exerçait « des fonctions » et non « un mandat » au sein de la personne publique l'instituant et a harmonisé les termes de la proposition de loi en ce sens, sans préjuger en rien des conditions juridiques d'emploi ou de défraiement du médiateur territorial. De la même façon, elle a substitué le terme de « nomination » à celui de « désignation », plus clair.
En second lieu, par le même amendement COM-10 , votre commission a renforcé les garanties entourant l'exercice des fonctions de médiateur territorial.
En effet, si les principes d'impartialité et d'indépendance régissant l'exercice des missions confiées aux médiateurs territoriaux sont inscrits dans la charte des médiateurs des collectivités territoriales établie par leur association (AMCT), cette charte n'a toutefois aucune valeur normative.
Dès lors, poursuivant le même objectif, mais considérant utile de consacrer dans la loi un corpus de principes déontologiques, votre commission a complété le principe d'indépendance du médiateur territorial fixé par le texte initial en soumettant l'exercice de ses fonctions aux conditions prévues à l'article L. 213-2 du code de justice administrative : impartialité, compétence, diligence et confidentialité tant pour lui que les parties, sauf pour des motifs d'ordre public ou si la résolution du litige en dépend 43 ( * ) .
3. Mieux encadrer le régime procédural pour assurer sa transparence et sa lisibilité pour les parties
Votre commission a souhaité, adoptant un nouvel amendement COM-11 de son rapporteur à l' article 1 er de la proposition de loi , mieux encadrer la procédure de médiation dans le but d'assurer sa transparence et sa lisibilité pour les parties.
Modifiant le quatrième paragraphe de l'article L. 1116-1 du code général des collectivités territoriales qui serait créé par la proposition de loi, elle a en premier lieu donné à la saisine du médiateur territorial les mêmes effets juridiques que ceux prévus à l'article L. 213-6 du code de justice administrative : interruption des délais de recours contentieux et suspension des prescriptions.
Dans le même esprit, elle a rendu en deuxième lieu applicables à l'accord résultant de la médiation territoriale deux autres principes prévus aux articles L. 213-3 et L. 213-4 du code de justice administrative selon lesquels :
- d'une part, il ne peut porter atteinte à des droits dont les parties n'ont pas la libre disposition ;
- d'autre part, le juge peut toujours homologuer un tel accord et lui donner force exécutoire.
Votre commission a en revanche écarté l'idée de subordonner la saisine du médiateur à une démarche de contestation préalable auprès du service administratif concerné, préférant laisser à l'autorité instituant le médiateur territorial le libre choix de l'imposer ou non.
En troisième lieu, elle a précisé qu'il pouvait être fait exception à l'absence de compétence du médiateur territorial dès lors qu'un litige est porté devant une juridiction, lorsque des dispositions légales le permettent. En effet, une prohibition trop large risquerait d'empêcher le jeu des articles L. 213-7 et L. 213-8 du code de justice administrative qui permettent au juge, lorsqu'il est saisi d'un litige, d'ordonner une médiation et, le cas échéant, de la confier à un tiers qui peut être un médiateur territorial.
En quatrième lieu, elle a supprimé la faculté d'auto-saisine du médiateur territorial, considérant inopportun qu'il se prononce sur des litiges individuels sans même avoir l'accord de l'administré ou de l'administration en cause, principe cardinal de la médiation.
Enfin, sans modifier le principe selon lequel la saisine du médiateur territorial est gratuite, le même amendement COM-11 tire les conséquences du regroupement de certaines dispositions au sein du premier paragraphe de l'article L. 1116-1 nouveau du code général des collectivités territoriales.
4. Supprimer le renvoi au pouvoir réglementaire
Votre commission a adopté un autre amendement COM-13 supprimant le renvoi au pouvoir réglementaire prévu à l' article 1 er de la proposition de loi , via un décret en Conseil d'État. Les éventuelles mesures nécessaires à l'application de la loi pourront, le cas échéant, être prises au niveau local.
5. Approuver les moyens requis pour assurer la saisine effective du médiateur territorial
L'affectation des moyens nécessaires au fonctionnement du médiateur territorial que prévoit l' article 1 er de la proposition de loi apparaît comme une évidence à votre rapporteur. Si l'affectation de personnel pour préparer les dossiers est une condition souvent indispensable, la connaissance du dispositif par les administrés permet d'assurer la saisine effective du médiateur.
Personne ne risque en effet de le saisir s'il n'est pas connu...
Le coût du médiateur territorial peut être, somme toute, assez limité, en tout état de cause proportionné à la surface financière de chaque collectivité ou groupement qui l'institue.
Votre commission a donc approuvé les dispositions sur les moyens, au bénéfice de plusieurs modifications rédactionnelles prévues par un amendement COM-12 de son rapporteur à l' article 1 er de la proposition de loi .
Elle n'a en revanche pas modifié le mécanisme de compensation financière prévu à l' article 4 de la proposition de loi .
6. Adapter l'application dans le temps et en outre-mer de la proposition de loi
• L'entrée en vigueur
Dans un souci de prévisibilité du droit, votre commission a adopté un amendement COM-14 de son rapporteur à l' article 2 de la proposition de loi tendant à préciser que les dispositions résultant de la proposition de loi ne s'appliqueraient qu'aux saisines intervenues postérieurement à son entrée en vigueur, prévue le 1 er janvier 2021.
De la même façon, elle a aménagé un régime transitoire pour les personnes occupant actuellement les fonctions de médiateurs territoriaux au sens de la proposition de loi, en leur donnant un délai supplémentaire de deux ans pour se conformer à la loi.
• L'application outre-mer
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-15 à l' article 3 de la proposition de loi visant à assurer l'application outre-mer conformément au cadre juridique en vigueur.
En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, l'État est compétent pour fixer, par voie de loi ordinaire, les règles relatives à l'administration des communes.
Votre rapporteur a jugé cette extension opportune, poursuivant le même objectif d'harmonisation et de clarification du cadre juridique applicable aux médiateurs territoriaux tant dans les territoires d'outre-mer que dans l'hexagone.
En revanche, l'administration des collectivités supérieures relève des lois de pays et non du législateur national.
Votre commission a donc limité l'extension de l'application de la proposition de loi aux communes de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française.
Votre commission a adopté les articles 1 er , 2 et 3 de la proposition de loi ainsi rédigés , et son article 4 sans modification .
*
* *
Votre commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .
* 37 Article 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle et décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux.
* 38 Voir supra .
* 39 Voir supra.
* 40 Voir supra partie I.
* 41 Refus de raccordement à un réseau d'eau, d'énergie ou de communication, refus d'accorder un tarif spécial.
* 42 Puisqu'il s'agirait d'une obligation faite aux collectivités territoriales, ces dispositions relèveraient en effet de la loi et non pas du règlement comme pour la médiation civile.
* 43 Sauf en présence de raisons impérieuses d'ordre public ou de motifs liés à la protection de l'intérêt supérieur de l'enfant ou à l'intégrité physique ou psychologique d'une personne ; ou lorsque la révélation de l'existence ou la divulgation du contenu de l'accord issu de la médiation est nécessaire pour sa mise en oeuvre (article L. 213-2 du code de justice administrative).