EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
Article 1er (section 2 du chapitre
Ier du titre III du livre Ier,
articles L. 131-8 à L. 131-13 et
L. 131-16 du code de l'environnement) - Création de l'Office
français de la biodiversité et de la chasse
Objet : cet article prévoit la création du nouvel établissement public se substituant à l'Agence française de la biodiversité et à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et détaille son nom, ses missions, son mode de gouvernance ainsi que ses ressources.
I. Le droit en vigueur
A. Missions de l'AFB et de l'ONCFS
Les articles L. 131-8 et suivants du code de l'environnement définissent le statut et les missions de l' Agence française pour la biodiversité (AFB), établissement public de l'État à caractère administratif créé par la loi du 8 août 2016 1 ( * ) . Son périmètre d'action comprend :
- la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité ;
- le développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité ;
- la gestion équilibrée et durable des eaux ;
- la lutte contre la piraterie.
Les articles L. 421-1 et suivants du code de l'environnement déclinent les missions de l' Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Ces dernières comprennent :
- la réalisation d'études, de recherches et d'expérimentations concernant la conservation, la restauration et la gestion de la faune sauvage et de ses habitats ;
- la mise en valeur et la surveillance de la faune sauvage ainsi que le contrôle du respect de la réglementation relative à la police de la chasse ;
l'organisation matérielle de l'examen du permis de chasser ainsi que sa délivrance.
Bien que la loi du 8 août 2016 ait eu pour ambition d'attribuer une compétence générale en matière environnementale à l'Agence française de la biodiversité, la compétence spécifique de l'ONCFS relative à la faune sauvage a été jusqu'alors maintenue. Les deux établissements publics administratifs exercent, chacun dans leur domaine, des missions pourtant comparables qu'il est possible de regrouper sous trois grandes familles :
- la préservation et la valorisation du patrimoine naturel dont la loi leur attribue la compétence ;
la production d'une expertise scientifique destinée à mieux former les citoyens ;
- l' exercice d'une mission de police administrative et judiciaire spéciale dont la finalité est de prévenir ou de réprimer tout acte susceptible de menacer ces patrimoines.
La similarité de ces missions a conduit le Gouvernement à préconiser, dans le Plan biodiversité présenté le 4 juillet 2018, une coordination et une mutualisation des moyens de l'État et de ses opérateurs. Le regroupement de l'AFB et de l'ONCFS au sein d'une structure, s'il se justifie pleinement au regard des missions qui leur sont assignées par le législateur, ne manque toutefois pas de poser d'importantes questions quant à l' identité de ces deux établissements publics, fortement imprégnée par leur champ de compétence respectif.
B. Gouvernance de l'AFB et de l'ONCFS
La gouvernance de l'AFB et de l'ONCFS obéit à des principes sensiblement différents.
• L'article L. 131-10 du code de l'environnement détaille la composition du conseil d'administration de l'AFB, dont les membres sont répartis en 5 collèges distincts. La désignation de ses membres se fait dans le respect d'un principe global de parité . Par ailleurs, le conseil d'administration est secondé par un conseil scientifique et par trois comités d'orientation thématiques (milieux marins et littoraux, milieux d'eau douce et biodiversité ultramarine). Ces comités d'orientation peuvent être délégataires de certaines des attributions du conseil d'administration .
Composition du conseil d'administration de l'AFB
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Collège 1 |
Représentants de l'État |
10 |
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Représentants d'établissements publics nationaux ( dont le directeur général de l'ONCFS ) |
6 |
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Personnalités qualifiées |
5 |
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Collège 2 |
Représentants des secteurs économiques concernés |
4 |
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Représentants d'associations agréées de protection de l'environnement ou d'éducation à l'environnement et des gestionnaires d'espaces naturels, dont un gestionnaire d'un espace naturel situé en outre-mer |
6 |
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Collège 3 |
Représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, dont un représentant des outre-mer |
3 |
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Collège 4 |
Parlementaires |
4 |
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Collège 5 |
Représentants élus du personnel |
4 |
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Total |
42 |
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Source : article L. 131-10 du code de l'environnement
• L'article L. 421-1 du code de l'environnement prévoit que le conseil d'administration de l'ONCFS est composé de 26 membres, dont la moitié sont des représentants issus des milieux cynégétiques. Contrairement au conseil d'administration de l'AFB, le nombre total de membres ne se déduit pas d'une agrégation des membres désignés, mais fait l'objet d'une définition directe par la loi . Aucune disposition spécifique ne régit la désignation du président du conseil d'administration.
Composition du conseil d'administration de l'ONCFS
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Représentants des milieux cynégétiques |
Représentants de fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs |
8 |
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Présidents d'associations de chasse spécialisée |
2 |
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Personnalités qualifiées dans le domaine de la chasse et de la faune sauvage |
3 |
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Représentants de l'État |
2 |
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Représentants d'établissements publics nationaux gestionnaires d'espaces naturels et forestiers ( le directeur général de l'AFB et le directeur général de l'ONF, membre de droit ) |
2 |
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Représentants d'organisations professionnelles agricoles et forestières |
2 |
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Représentants d'organismes de protection de la nature |
2 |
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Représentants élus du personnel |
2 |
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Représentant des régions |
1 |
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Représentant des départements |
1 |
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Représentant des communes |
1 |
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Total |
26 |
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Source : article L. 421-1 du code de l'environnement
La comparaison des deux instances de gouvernance fait apparaître deux différences importantes :
- la majorité des voix est explicitement attribuée, dans le cas de l'AFB, au collège composé des représentants de l'État, des établissements publics nationaux et des personnalités qualifiées, et dans le cas de l'ONCFS, aux représentants des milieux cynégétiques ;
- la pondération des milieux associatifs de protection de la nature , notamment par rapport aux représentants des secteurs économiques, est plus favorable au sein du conseil d'administration de l'AFB qu'au sein de celui de l'ONCFS.
C. Budgets de l'AFB et de l'ONCFS
• Les recettes de l'AFB se décomposent en 2018 de la façon suivante :
- 243,3 millions d'euros au titre de la contribution des agences de l'eau , elles-mêmes alimentées par le produit des redevances de pollution, de la redevance de prélèvement et d'autres redevances spécifiques ;
- 41 millions d'euros au titre de la contribution spécifique du plan « Ecophyto » ;
- 3 millions de recettes propres, essentiellement composées de subventions européennes.
L'AFB reverse une partie de la contribution des agences de l'eau au profit des établissements publics chargés des parcs nationaux, à hauteur d'un montant compris entre 61 et 65 millions d'euros. En 2018, 63,3 millions d'euros ont été reversés à ces derniers. Autrement dit, près du quart de la contribution annuelle des agences de l'eau ne fait que « transiter » par l'AFB.
Au total, alors que ses missions recouvrent un champ plus large que celui des opérateurs auxquels elle succède (évaluation de l'impact du réchauffement climatique sur la biodiversité, actions sur la biodiversité terrestre, etc.), ces recettes, hors contribution de l'AFB au financement des Parcs nationaux, ne constituent que la consolidation inchangée des recettes des établissements antérieurs : 224 millions d'euros en 2018 .
• Les recettes de l'ONCFS se décomposent en 2018 de la façon suivante :
- 73 millions d'euros au titre des redevances cynégétiques dues par les chasseurs lorsqu'ils valident leur permis de chasse annuel ;
- 37 millions d'euros au titre d'une contribution des agences de l'eau .
Son budget s'établit donc en 2018 à environ 110 millions d'euros .
La loi de finances pour 2019 a prévu de fixer les redevances cynégétiques nationale et départementale annuelles à un montant identique de 44,5 euros. L'alignement de ces deux montants, qui se traduit par une baisse de la redevance nationale de près de 80 %, entraîne une diminution du budget de l'ONCFS d'environ 21 millions d'euros pour 2019 .
À cette première diminution directement consécutive à la loi de finances, viendrait s'en ajouter une seconde, dont les modalités ne sont pas tout à fait connues à ce jour. Au cours de l'examen du texte par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale, Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire, a indiqué qu'un « accord global conclu avec la Fédération nationale des chasseurs visait, en contrepartie de la baisse du prix du permis national, à valoriser et à sanctuariser le financement conjoint par les chasseurs et par des opérateurs de l'État d'actions en faveur de la biodiversité ».
Cette ambition se traduirait par le dispositif suivant, qui n'a pas encore reçu de formalisation définitive : chaque fédération départementale des chasseurs sera tenue de verser, pour le financement de ces actions, une somme de 5 euros annuelle par permis de chasser départemental. En contrepartie, l'État ou ses opérateurs publics leur retourneront, selon des modalités de péréquation restant à définir, une somme de 10 euros par permis de chasser départemental. Bien que ces opérateurs publics ne soient pas explicitement identifiés, il est envisagé de faire supporter cette dépense nouvelle, dont le montant est estimé à environ 10 millions d'euros 2 ( * ) , par l'ONCFS.
Enfin, le transfert de la fixation des plans de chasse de l'autorité préfectorale à la fédération départementale des chasseurs , mise en place par l'article 3 du projet de loi, se traduira vraisemblablement par une dépense supplémentaire à la charge de l'ONCFS d'environ 9 millions d'euros .
L'ONCFS présente donc, pour l'année 2019, un budget dont les dépenses non couvertes représentent près de 40 millions d'euros, soit 12 % du nouveau budget consolidé .
Dans la perspective d'un rapprochement de l'AFB et de l'ONCFS, cet écueil est à prendre en compte, et ne doit pas indirectement conduire à augmenter la contribution des agences de l'eau, qui constitueront le premier financeur du nouvel établissement public.
II. Le projet de loi initial
L'article 1 er crée un nouvel établissement public fusionnant les deux opérateurs principaux de la biodiversité, l'AFB et l'ONCFS . Ce nouvel établissement est dénommé AFB-ONCFS dans le projet de loi initial.
Les dispositions régissant le statut, les missions, le mode de gouvernance et les missions du nouvel établissement sont insérées aux articles L. 131-8 à L. 131-14 du code de l'environnement , en lieu et place des dispositions actuelles relatives à l'AFB.
A. Les missions du nouvel établissement
L'article 1 er du projet de loi initial énumérait les missions (article L. 131-8) confiées à ce nouvel établissement autour d'un périmètre resserré :
- contribution à l'exercice de la police administrative et judiciaire relative à l'eau, aux espaces naturels, aux espèces, à la chasse et à la pêche , ainsi que la police sanitaire en lien avec la faune sauvage ;
- connaissance, recherche et expertise sur les espèces, sur les milieux, leurs fonctionnalités et leurs usages, ainsi que sur les risques sanitaires en lien avec la faune sauvage ;
- expertise et assistance en matière de gestion adaptative de certaines espèces 3 ( * ) ;
- appui à la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité ;
- gestion d'espaces naturels et appui à leur gestion ;
- accompagnement de la mobilisation de la société civile et des acteurs des secteurs économiques sur les enjeux de la biodiversité.
L'article précise par ailleurs que le nouvel établissement est chargé, pour le compte de l'État, de la délivrance du permis de chasser .
B. La gouvernance du nouvel établissement
Le modèle de gouvernance du nouvel établissement s'inspire pour une large part de celui de l'AFB à deux différences près :
- il sépare le collège des personnalités qualifiées de celui des représentants de l'État et de ses établissements publics nationaux, ce qui, la majorité restant acquise à ce dernier, augmente sensiblement la pondération de ses membres ;
- il ne prévoit pas de collège composé de parlementaires.
Composition du conseil d'administration du nouvel établissement d'après le texte initial
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Collège 1 |
Représentants de l'État |
Au moins la moitié des membres |
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Représentants d'établissements publics nationaux |
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Collège 2 |
Représentants des secteurs économiques concernés |
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Représentants d'associations agréées de protection de l'environnement ou de gestionnaires d'espaces naturels |
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Instances cynégétiques |
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Collège 3 |
Représentants des comités de bassin, des collectivités territoriales et de leurs groupements |
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Collège 4 |
Représentants élus du personnel |
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Collège 5 |
Personnalités qualifiées |
Le texte prévoit par ailleurs la possibilité pour le conseil d'administration de déléguer certaines de ses attributions aux conseils de gestion des espaces protégés.
C. Les ressources du nouvel établissement
Le texte reprend l'épure descriptive des ressources de l'AFB.
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Le texte du projet de loi initial a été considérablement enrichi par l'Assemblée nationale, qui a notamment adopté un amendement du Gouvernement en commission renommant le nouvel établissement en Office français de la biodiversité (OFB), ce choix résultant d'une consultation des personnels des deux établissements.
A. Des missions substantiellement étoffées
• La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a sensiblement détaillé la mission d'expertise du nouvel établissement en matière d'espèces et de milieux, en y ajoutant une mission de pilotage ou de coordination par l'établissement des systèmes d'information sur la biodiversité, l'eau, les milieux aquatiques et les milieux marins.
• Elle a également précisé les contours de la mission relative aux politiques de l'eau et de la biodiversité en réaffirmant leur ancrage à l'échelon territorial et en déclinant leurs diverses composantes :
- un soutien à l'État pour l'élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité et un suivi de sa mise en oeuvre ;
- une contribution à la lutte contre la biopiraterie et un suivi du dispositif d'accès aux ressources génétiques ;
- un appui à la mise en oeuvre du principe de correction à la source des atteintes à la biodiversité par l'application du triptyque « éviter, réduire et compenser » et un suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité ;
- un appui au suivi de la mise en oeuvre des règlements et directives européens et des conventions internationales ainsi qu'aux actions de coopération ;
- un appui à l'État et à ses établissements publics chargés de la gestion de l'eau, de la biodiversité et des espaces naturels, notamment en matière de lutte contre les pressions qui s'exercent sur la biodiversité, de lutte contre les espèces exotiques envahissantes, de gestion de la faune sauvage, d'amélioration de ses habitats et de pratiques de gestion des territoires ;
- un appui, en lien avec les comités de bassin, aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics chargés de la gestion de l'eau, de la biodiversité et des espaces naturels, notamment en matière de lutte contre les pressions qui s'exercent sur la biodiversité, de lutte contre les espèces exotiques envahissantes, de gestion de la faune sauvage, d'amélioration de ses habitats et de pratiques de gestion des territoires ;
- un appui aux acteurs socio-économiques dans leurs actions en faveur de la biodiversité ;
- un soutien financier, à travers l'attribution d'aides financières à des projets en faveur de la biodiversité et de la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau et la garantie de la solidarité financière entre les bassins hydrographiques.
• La mission de gestion des espaces naturels a pour sa part été spécifiquement étendue par un amendement en séance publique aux « zones littorales comprenant des récifs coralliens et des écosystèmes associés ».
• La mission d' accompagnement de la mobilisation de la société civile a été étendue à l'appui à la formation initiale et continue et à la structuration des métiers de la biodiversité et des services écologiques.
• Par ailleurs, un amendement en séance publique a procédé au transfert - essentiellement symbolique - de la mission de police de la première place à la dernière place dans l'énumération générale des missions.
Enfin, la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a souhaité détailler le cadre territorial de l'action du nouvel établissement en précisant que son intervention s'étend aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, aux collectivités de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi qu'aux Terres australes et antarctiques françaises, mais aussi en prévoyant sa coordination avec les collectivités territoriales par la création d' agences régionales de la biodiversité . Ces agences, créées uniquement par convention entre l'OFB et la collectivité territoriale concernée, exerceraient les missions de l'office national dans les limites de leur échelon, à l'exception des missions de police et de délivrance du permis de chasser.
B. Une gouvernance redéfinie
La gouvernance du nouvel établissement a donné lieu à de nombreux débats en commission, dont a résulté une composition du conseil d'administration partiellement remaniée.
Composition du conseil d'administration du nouvel établissement d'après le texte de l'Assemblée nationale
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Collège 1 |
Représentants de l'État |
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Représentants d'établissements publics nationaux |
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Personnalités qualifiées |
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Collège 2 |
Représentants des secteurs économiques concernés |
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Représentants d'associations agréées de protection de l'environnement |
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Représentants de gestionnaires d'espaces naturels |
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Représentants des instances cynégétiques et des instances de la pêche de loisir |
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Collège 3 |
Représentants des comités de bassin |
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Représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements |
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Collège 4 |
Représentants élus du personnel |
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Collège 5 |
Parlementaires |
Trois modifications principales ont été apportées :
- la réintégration des personnalités qualifiées au sein du collège des représentants de l'État ;
- la dissociation, au sein du collège 2, des représentants d'associations agréées de protection de l'environnement et des représentants de gestionnaires d'espaces naturels, afin que la désignation des membres du collège ne puisse pas substituer les uns aux autres ;
- la réintroduction du collège des parlementaires.
La commission a également rétabli un conseil scientifique placé auprès du conseil d'administration et qui doit comprendre « une part significative de spécialistes de la biodiversité ultramarine » et prévu un comité d'orientation réunissant les représentants des différentes parties concernées par les missions du nouvel établissement et qui pourra être délégataire de certaines des compétences du conseil d'administration.
IV. La position de votre commission
Outre deux amendements de coordination déposés par le rapporteur ( amendements COM-149 et COM-146 ) et trois amendements de cohérence rédactionnelle respectivement déposés par le groupe socialiste et républicain ( amendement COM-103 ) et notre collègue Jean-Pierre Grand ( amendements COM-3 et COM-4 ), votre commission a procédé à plusieurs ajouts substantiels à l'article 1 er .
A. Une définition pour la géodiversité
Votre commission a adopté les amendements COM-61 de notre collègue Jérôme Bignon et COM-116 de notre collègue Brigitte Micouleau, qui insèrent dans le code de l'environnement une définition bienvenue de la géodiversité , désignée comme « la diversité' géologique, géomorphologique, hydrologique et pédologique ainsi que l'ensemble des processus dynamiques qui les régissent, y compris dans leurs interactions avec la faune, la flore et le climat ». Votre commission a adopté ces amendements.
B. Le nom du nouvel établissement
Votre commission a eu à examiner plusieurs amendements visant à renommer le futur Office français de la biodiversité en lui adjoignant les mots « et de la chasse ».
Cet enjeu, qui peut paraître seulement symbolique, ne doit néanmoins pas être minimisé, en raison de la place particulière qu'occupe le monde cynégétique dans les politiques en faveur de la biodiversité. Il n'est bien sûr pas question de contester l'appartenance de la chasse à ces dernières, mais de rappeler avec force que le rapprochement des deux établissements publics ne peut se comprendre comme une absorption de l'un par l'autre. Biodiversité d'une part, et chasse de l'autre étant les deux partenaires de cette association, il a paru naturel à votre commission que les deux identités soient réaffirmées à parts égales.
Elle a donc adopté les amendements COM-45 de la commission des affaires économiques et COM-1 de notre collègue Jean-Pierre Grand allant dans ce sens et renommant l'établissement en « Office français de la biodiversité et de la chasse (OFBC) » .
C. Les missions du nouvel établissement
Votre commission s'est par ailleurs prononcée sur l'ordre de présentation des différentes missions attribuées à l'OFBC. Le repositionnement de la mission de « contribution à l'exercice de la police administrative et judiciaire » au premier rang des missions n'a certes qu'une portée symbolique, l'ordre d'énonciation des missions n'ayant aucun impact sur leur hiérarchisation, mais il a tout de même paru important d'envoyer le message fort d'une reconnaissance aux inspecteurs de l'environnement de leurs attributions de police.
Votre commission a donc adopté les amendements COM-42 de la commission des affaires économiques et COM-98 déposé par les membres du groupe socialiste et républicain.
En outre, votre commission a jugé bon d'intégrer aux missions du futur OFBC une mission explicitement dévolue par le code de l'environnement à l'ONCFS de promotion et de développement de la chasse durable . Elle a en conséquence adopté les amendements COM-12 de notre collègue Jean-Noël Cardoux et COM-73 de notre collègue Claude Bérit-Débat.
Enfin, votre commission a favorablement accueilli l'ajout prévu par l' amendement COM-32 de la commission des affaires économiques visant à corriger un oubli dans la définition des nouvelles missions de l'OFBC en y précisant qu'il sera également chargé de l' organisation matérielle de l'examen du permis de chasser .
D. Un nouveau mode de gouvernance
1. La composition du conseil d'administration
La question de la composition du conseil d'administration a été débattue par votre commission. L'audition le mardi 2 avril 2019 de Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et solidaire, avait déjà permis de mettre en lumière trois divergences de vue principales, qui ont donné lieu à amendements.
En premier lieu, le Gouvernement défend une position selon laquelle la qualité d'établissement public administratif dont serait revêtu le futur OFBC appelle comme une évidence l'acquisition d'une majorité aux représentants de l'État . Or l'ONCFS, pourtant désigné par le code de l'environnement comme établissement public administratif, échappe précisément à ce principe sans que sa gouvernance en ait été jusqu'alors compromise. Votre commission estime même heureux qu'au sein d'un établissement public, qui se distingue justement d'une administration ou d'un service par la détention d'une personnalité morale autonome, puissent pleinement s'exprimer les voix des parties dont il entend régir l'activité. Elle a, en conséquence, adopté l' amendement COM-31 de la commission des affaires économiques, qui retire la majorité aux membres du collège 1 du conseil d'administration tout en prévoyant la désignation d'un commissaire du Gouvernement titulaire d'un droit de tirage et d'un droit de veto .
En second lieu, votre commission a tenu à ce que l'ensemble des acteurs économiques ayant intérêt à être représentés au conseil d'administration soient explicitement désignés. C'est pourquoi elle a adopté l' amendement COM-33 de la commission des affaires économiques qui réintègre les organisations professionnelles agricoles et forestières .
Enfin, la représentation spécifique des chasseurs au sein du conseil d'administration a donné lieu à plusieurs modifications importantes. Contrairement à la position soutenue par Mme Emmanuelle Wargon, il n'est pas exact que la définition d'une désignation par proportion au sein d'un conseil d'administration soit de niveau réglementaire, ni qu'il soit dangereux qu'une seule catégorie d'intérêt soit concernée par ladite proportion. Une nouvelle fois, le conseil d'administration de l'ONCFS, composé pour majorité de représentants de monde cynégétique, en offre le meilleur exemple. Il n'est en effet pas illégitime que seuls les chasseurs soient mentionnés par la définition d'un quantum , en raison du caractère spécifique de leur représentation. La plupart des autres parties prenantes - espaces naturels, secteurs économiques, acteurs agricoles et forestiers - sont structurées en établissements publics ou en agences spécialisées, dotées de services suffisamment dimensionnés qui constituent des interlocuteurs à part entière. Le monde cynégétique est fondamentalement associatif, et ne repose pas quant à lui sur un fonctionnement en structure . Il est donc normal que son mode de désignation tienne compte de la spécificité de sa représentation .
Votre commission a donc adopté un amendement COM-147 du rapporteur prévoyant de fixer à 10 % des membres du conseil d'administration le nombre de représentants de la Fédération nationale des chasseurs, des fédérations départementales des chasseurs et de la Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique.
D'autres modifications à la composition du conseil d'administration ont été apportées.
Votre commission a également adopté un amendement COM-101 du groupe socialiste et républicain visant à élargir les membres du collège 2 aux associations d'éducation à l'environnement, ainsi qu'un amendement COM-52 de notre collège Jérôme Bignon qui prévoit l'intégration de parlementaires ultramarins au collège 5 et un amendement COM-5 de notre collègue Jean-Pierre Grand qui insère un principe de parité de désignation des membres.
2. La délégation de pouvoirs
Votre commission a estimé qu'il n'était pas de bonne administration de multiplier les délégations de compétences du conseil d'administration à l'égard d'instances internes où les intérêts ne seraient pas tous présents. Elle a donc adopté l' amendement COM-14 de notre collègue Jean-Noël Cardoux qui supprime la possibilité ouverte au conseil d'administration de déléguer ses compétences à un comité d'orientation.
3. Le rapport au Parlement
Votre commission a enfin adopté l' amendement COM-102 du groupe socialiste et républicain, qui prévoit l'élargissement du rapport à remettre par le Gouvernement au Parlement au problème particulier du versement de la contribution par l'État aux chasseurs de 10 euros par permis (sous une forme encore ignorée) en contrepartie des 5 euros par permis dont les fédérations départementales devront s'acquitter en vertu de l'article 3 du projet de loi.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 1er bis A (nouveau) (article L. 334-1 du code de l'environnement) - Périmètre des aires marines protégées
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Jérôme Bignon, étend le périmètre des aires marines protégées.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 334-1 du code de l'environnement définit le périmètre des aires marines protégées qui comprennent :
- les parcs nationaux ayant une partie maritime ;
- les réserves naturelles ayant une partie maritime ;
- les arrêtés de biotopes ayant une partie maritime ;
- les parcs naturels marins ;
- les sites Natura 2000 ayant une partie maritime ;
- les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;
- les zones de conservation halieutiques ;
- les parties maritimes des parcs naturels régionaux ;
- les réserves nationales de chasse et de faune sauvage ayant une partie maritime.
II. La position de votre commission
Votre commission a adopté un amendement COM-57 de notre collègue Jérôme Bignon insérant un article additionnel afin d'étendre le périmètre des aires marines protégées en y intégrant :
- pour les réserves naturelles, les périmètres de protection de ces dernières ;
- les arrêtés de protection des habitats naturels et des sites d'intérêt géologique ;
- les aires marines créées en application des codes spécifiques de l'environnement de Polynésie française, de Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna ;
- les aires marines mentionnées par divers instruments juridiques internationaux et régionaux , notamment la convention relative aux zones humides d'importance internationale.
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Votre commission a adopté l'article 1 er bis A ainsi rédigé. |
Article 1er bis B (nouveau) (article L. 211-5-2 du code de l'environnement [nouveau]) - Systèmes d'information sur la biodiversité, l'eau et les milieux aquatiques et les milieux marins
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Jérôme Bignon, prévoit que le futur établissement public puisse préciser ses relations avec tout opérateur de l'État spécialisé dans la production de données scientifiques par la délivrance d'un agrément.
I. Le droit en vigueur
Dans l'exercice de sa mission d'observation du patrimoine naturel, l'Agence française pour la biodiversité bénéficie de l'appui de plusieurs opérateurs de l'État spécialisés dans la production et l'analyse de données scientifiques tels le service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau (Sandre), le centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles (Cedre) ou encore le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
L'article L. 211-5-1 du code de l'environnement dispose à cet égard que « dans le cadre de la lutte contre les pollutions accidentelles des eaux, l'État peut agréer un ou plusieurs organismes spécialisés dans la recherche, l'expérimentation et la mise en oeuvre des moyens de combattre ces pollutions afin de leur confier des missions d'intérêt général d'expertise et d'appui aux autorités. Les agréments délivrés en application du présent article peuvent être retirés lorsque les organismes ne satisfont plus aux conditions qui ont conduit à les délivrer ».
Le dispositif existant permet donc à l'établissement public chargé de la mise en oeuvre des politiques de biodiversité de préciser par la délivrance d'un agrément le cadre dans lequel les données et les analyses lui sont transmises, dans le seul cas de la lutte contre les pollutions accidentelles .
II. La position de votre commission
Votre commission a adopté un amendement COM-148 de notre collègue Jérôme Bignon, insérant un article additionnel, afin d'étendre cet agrément à la compétence générale du futur OFBC , incluant ainsi « la biodiversité, l'eau, les milieux aquatiques et les milieux marins ».
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Votre commission a adopté l'article 1 er bis B ainsi rédigé. |
Article 1er bis (article L. 414-10 du code de l'environnement) - Missions des conservatoires botaniques nationaux
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, élargit le champ d'expertise des conservatoires botaniques nationaux à la connaissance et à la conservation de la fonge.
L'article L. 414-10 du code de l'environnement définit le régime juridique et énumère les missions des conservatoires botaniques nationaux . Il s'agit de personnes morales publiques ou privées, sans but lucratif et exerçant une mission de service public, dont les attributions sont de :
- contribuer à la connaissance et à la conservation de la nature dans les domaines de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ;
- participer à l'élaboration et à la mise en oeuvre de l'inventaire du patrimoine naturel, notamment en identifiant et aidant à la conservation des éléments rares et menacés ;
- enfin, assurer un accès adapté du public aux données dont ils assurent le recueil et la conservation.
Un amendement déposé en séance publique par le député Paul Christophe a élargi la mission d'expertise des conservatoires botaniques nationaux à la fonge . Par imitation des mots faune (l'ensemble des animaux d'un écosystème) et flore (l'ensemble des plantes), la fonge désigne l'ensemble des champignons d'un écosystème particulier.
L'amendement confie par ailleurs la coordination technique des conservatoires botaniques nationaux à l'Office français de la biodiversité.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 2 (articles L. 172-2, L. 172-4, L. 172-11, L. 172-12, L. 172-13 et L. 172-16-1 [nouveau] du code de l'environnement, article L. 330-2 du code de la route) - Renforcement des pouvoirs de police des inspecteurs de l'environnement
Objet : cet article procède au renforcement des pouvoirs de police judiciaire des inspecteurs de l'environnement et de l'ensemble des fonctionnaires et agents publics habilités à rechercher et à constater des infractions en matière environnementale.
I. Le droit en vigueur
A. Enjeux du rapprochement de l'AFB et de l'ONCFS en matière de police environnementale
La police environnementale comprend des missions de police administrative et des missions de police judiciaire . La première se définit par une intervention essentiellement préventive à l'apparition d'un trouble à l'ordre public environnemental, alors que la seconde poursuit une finalité répressive après la commission d'un délit.
Les auditions menées par votre rapporteur ont fait apparaître que, bien que les agents publics chargés de mission de police interviennent en matière judiciaire dans les deux secteurs d'activité de l'AFB et de l'ONCFS, la mission de police administrative était bien plus présente du côté de l'AFB 4 ( * ) (notamment dans le cadre des autorisations d'exploitation accordées par le préfet sur le rapport des agents de police spécialisés).
Le rapprochement de l'AFB et de l'ONCFS entraîne la réunion sous un même établissement public de près de 1 800 inspecteurs de l'environnement 5 ( * ) et suppose donc le rapprochement de deux « cultures policières de l'environnement » , dont les différences ne doivent pourtant pas être exagérées. Bien qu'il soit courant de distinguer l'action préventive de la police administrative, qu'on associe plus facilement à l'action environnementale, de l'action répressive de la police judiciaire, votre rapporteur rappelle que les deux aspects concourent également à la protection du patrimoine naturel et qu'un renforcement de l'un ne peut se faire au détriment de l'autre.
B. Pluralité des agents chargés de missions de police environnementale
Les missions de police attribuées aux fonctionnaires et agents des différents établissements et structures chargés de la conservation et de la protection de l'environnement ont indéniablement pâti de l'éclatement de ces derniers.
Le statut d' inspecteur de l'environnement , commun à tous les fonctionnaires et agents publics affectés dans les services de l'État, à l'ONCFS, dans les parcs nationaux et à l'AFB, habilite l'ensemble de ces agents à la recherche et à la constatation d'infractions aux dispositions du code de l'environnement ainsi qu'à certaines dispositions spécifiques du code pénal et permet d' unifier sous un même régime statutaire l'action de la police de l'environnement lorsqu'elle est exercée par des agents publics .
Les inspecteurs de l'environnement, dont les attributions de police administrative et judiciaire visent soit la police de l'eau et de la nature, soit la police des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), sont :
- commissionnés par le ministre chargé de l'environnement, acte par lequel l'agent est habilité à rechercher et constater des infractions, dans un ressort territorial défini ;
- assermentés devant le tribunal de grande instance (TGI) de leur résidence administrative.
Lorsque les nécessités de leur enquête l'exigent, les inspecteurs de l'environnement, sous le contrôle du procureur de la République, peuvent se transporter dans les ressorts des TGI des collectivités limitrophes de leur résidence.
À côté des inspecteurs de l'environnement, une police spéciale de l'environnement peut être également exercée, dans des domaines (matériels ou géographiques) délimités, par des agents également habilités à rechercher et constater des infractions sans pour autant bénéficier du statut d'inspecteur de l'environnement. Il s'agit principalement :
- des agents des services de l'État chargés des forêts ou de l'Office national des forêts (ONF) commissionnés à raison de leurs compétences en matière forestière et assermentés à cet effet ;
- des gardes champêtres ;
- des gardes du littoral ;
- des agents des réserves naturelles ;
- des gardes-chasse particuliers et des agents de développement des fédérations départementales des chasseurs.
Les inspecteurs de l'environnement sont actuellement les seuls à voir leurs attributions et leurs pouvoirs définis par les articles L. 172-4 et suivants du code de l'environnement. Ils sont également les seuls agents de police environnementale à pouvoir bénéficier d'une habilitation étendue à d'autres infractions que celles du code de l'environnement .
C. Attributions et missions des inspecteurs de l'environnement
Aux termes de l'article 28 du code de procédure pénale, « les fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire exercent ces pouvoirs dans les conditions et dans les limites fixées par ces lois ». À ce titre, les articles L. 172-4 et suivants du code de l'environnement définissent le périmètre exhaustif des missions et des pouvoirs des fonctionnaires et agents publics habilités en matière de police environnementale.
Ce périmètre s'attache à définir notamment :
- la nature des infractions pour lesquelles ils sont compétents (article L. 172-4). L'ensemble des fonctionnaires et agents publics se voient reconnaître une compétence de police spéciale pour les infractions au code de l'environnement et aux textes pris pour son application ; en revanche, seuls les inspecteurs de l'environnement peuvent bénéficier d'une compétence élargie aux infractions à d'autres dispositions législatives ;
- les règles d'accès aux locaux au cours de l'investigation (article L. 172-5) ;
- les conditions sous lesquelles un agent doit solliciter un officier de police judiciaire dans les cas où une personne à l'égard de laquelle il entend dresser procès-verbal refuse ou ne peut délivrer son identité . La sollicitation de l'OPJ s'explique par la faculté de rétention sur place que suppose la vérification d'identité, et qui n'est exerçable que par l'officier de police générale (article L. 172-7) ;
- la capacité de recueillir les déclarations de toute personne susceptible d'apporter des éléments utiles et, depuis la loi du 3 juin 2016, le pouvoir d'audition libre d'un suspect . Ce pouvoir est explicitement défini par renvoi à l'article 61-1 du code de procédure pénale, qui énonce les conditions dans lesquelles le suspect peut être entendu sans exercice d'aucune contrainte (article L. 172-8) ;
- la possibilité d' être directement requis par le procureur de la République, le juge d'instruction et les officiers de police judiciaire et de requérir directement la force publique (article L. 172-10) ;
- les pouvoirs de collecte, de saisie et de consultation de tout type de documents relatifs à l'objet du contrôle et nécessaires à l'accomplissement de leur mission, ainsi que des objets et des véhicules ayant servi à la commission de l'infraction (articles L. 172-11 à L. 172-12) ;
- la force probante des procès-verbaux établis par les agents publics et par lesquels les infractions sont constatées (article L. 172-16).
Il s'agit donc d'un régime juridique de police spéciale qui définit des attributions de police judiciaire strictement énumérées. Le législateur s'est jusqu'à présent attaché à développer davantage les pouvoirs investigateurs de l'agent public de police environnementale que ses pouvoirs coercitifs , qui restent globalement limités.
II. Le projet de loi initial
L'article 2 du projet de loi procède à plusieurs élargissements des pouvoirs de police des inspecteurs de l'environnement et des autres fonctionnaires et agents publics attributaires de missions de police environnementale.
A. Une précision du champ d'application
Alors que seule la compétence des inspecteurs de l'environnement était explicitement désignée par l'article L. 172-4 comme pouvant être étendue à d'autres infractions que celles prévues par le code de l'environnement, le 1° du I ouvre désormais la possibilité à tout fonctionnaire ou agent public de police habilité à la recherche d'infractions au code de l'environnement (inspecteurs de l'environnement et agents spécialement habilités) d'être habilité à rechercher des infractions définies hors dudit code .
L'article 2 permet donc d'étendre le régime juridique de police spéciale défini aux articles L. 172-4 et suivants du code de l'environnement aux :
- agents publics chargés de police environnementale, qu'ils soient habilités au titre d'une compétence générale ou d'une habilitation spéciale ;
- à ces mêmes agents lorsqu'ils sont habilités à rechercher des infractions à d'autres codes.
Cette précision s'avère particulièrement utile, dans la mesure où elle étend les pouvoirs d'investigation accrus définis par l'article 2 aux agents chargés de missions de police environnementale ou d'autres polices, à l'unique condition d'être titulaire d'une habilitation de police environnementale .
B. Un élargissement des pouvoirs d'investigation
Le 2° du I complète les pouvoirs de collecte, saisie et consultation précédemment décrits par un pouvoir de réquisition après autorisation du procureur de la République. L'attribution de ce pouvoir enrichit considérablement les capacités d'investigation des agents de police environnementale, jusqu'ici contraintes par les limites du constat ; la réquisition permet d'obtenir de toute personne susceptible de détenir des informations intéressant l'enquête la remise de ces informations.
Le 3° du I précise l'objet du pouvoir de saisie. La version antérieure limitait ce dernier à l'objet de l'infraction . Le texte élargit cet objet, qui peut désormais être tout bien mobilier constituant l'objet ou le produit direct ou indirect de l'infraction. La saisie est par ailleurs constatée dans un procès-verbal spécifique, et non plus mentionnée dans le procès-verbal constatant l'infraction.
C. Une délégation du procureur de la République accrue
Le 4° du I précise les conditions de remise en liberté des objets saisis , notamment lorsque ceux-ci sont des animaux ou des végétaux. Outre la possibilité de procéder à la destruction des éléments morts ou non viables, le texte prévoit, sur autorisation du procureur de la République, la remise en liberté, le placement dans un lieu de dépôt ou la destruction du bien lorsque celui-ci est susceptible d'occasionner des dégâts. Cette décision du procureur peut être contestée par les personnes ayant des droits sur le bien dans les cinq jours qui en suivent la notification.
Le 5° du I prévoit d'attribuer aux inspecteurs de l'environnement la faculté, sur instruction du procureur de la République, de mettre en oeuvre les mesures alternatives aux poursuites pénales prévues à l'article 41-1 du code de procédure pénale.
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Article 41-1 du code de procédure pénale « S'il lui apparaît qu'une telle mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, [...] le procureur de la République peut [...] : 1° Procéder au rappel auprès de l'auteur des faits des obligations résultant de la loi ; 2° Orienter l'auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle [...] ; 3° Demander à l'auteur des faits de régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements ; 4° Demander à l'auteur des faits de réparer le dommage résultant de ceux-ci ; 5° Faire procéder, à la demande ou avec l'accord de la victime, à une mission de médiation entre l'auteur des faits et la victime. » |
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a introduit une extension du périmètre géographique d'intervention des inspecteurs de l'environnement . En cas de nécessité liée à l'enquête, leur mobilité n'est plus limitée aux territoires limitrophes de leur résidence administrative, mais s'étend à l'ensemble du territoire national.
La commission est par ailleurs revenue sur le régime juridique applicable aux objets saisis lorsque ces derniers ne sont plus nécessaires à la manifestation de la vérité, en prévoyant une gradation dans les décisions du procureur de la République. Le placement dans un lieu de dépôt figure désormais comme décision supplétive aux décisions de remise en liberté ou de destruction dans le cas d'un animal dangereux. La commission a également supprimé la possibilité ouverte aux personnes ayant des droits sur les biens saisis de contester la décision du procureur.
Elle a enfin ouvert aux fonctionnaires et agents publics chargés d'une mission de police environnementale la possibilité de recevoir des informations relatives à la circulation des véhicules , aux seules fins d'identifier les auteurs des infractions qu'ils sont habilités à rechercher.
Un amendement déposé par le Gouvernement et adopté en séance publique permet aux inspecteurs de l'environnement affectés à l'OFB de recevoir des commissions rogatoires du juge d'instruction 6 ( * ) . En cohérence avec l'esprit du texte initial, cet amendement vise à amplifier les pouvoirs d'investigation des inspecteurs de l'environnement, sans toutefois que ces derniers ne puissent excéder les limites fixées par le régime juridique de police spéciale.
IV. La position de votre commission
Le rapporteur a tiré profit de l'examen en commission de l'article 2 pour tenter de dégager quelques grandes lignes directrices s'agissant des pouvoirs de police administrative et judiciaire des inspecteurs de l'environnement, et plus largement de tout fonctionnaire ou agent public habilité à rechercher et constater des infractions.
A. De nouveaux pouvoirs de coercition
1. Pour les inspecteurs de l'environnement
Il faut en premier lieu rappeler que les agents publics chargés de la police de l'environnement ne sont pas des officiers de police judiciaire (OPJ). D'une part, les OPJ forment un corps à part entière, alors que les agents de police environnementale appartiennent à des corps de fonction publique différents et ne partagent pas tous la même culture. D'autre part, les agents de police environnementale ne possèdent ni la formation (exigeante, près d'un mois de formation aux cas particuliers d'interrogation sous contrainte et de détention) ni les locaux adaptés à l'exercice de missions d'OPJ. Il ne semble donc pas judicieux de confondre ces deux fonctions, ou, à tout le moins, de considérer suffisant de revêtir les premiers de certains des attributs des seconds .
Néanmoins, si votre commission a estimé le projet de loi satisfaisant s'agissant de l'extension des pouvoirs d'investigation de la police environnementale, elle l'estime exagérément silencieux pour ce qui concerne leurs pouvoirs de coercition . L'équilibre est délicat à trouver : sans que leur soient attribuées des prérogatives propres aux OPJ (telles les auditions sous contraintes, les perquisitions ou les gardes à vues) votre commission a souhaité renforcer leur efficacité . C'est pourquoi elle a adopté un amendement COM-145 du rapporteur, qui qualifie en sanction pénale le fait pour un individu convoqué en audition libre par un inspecteur de l'environnement de ne pas y déférer .
Par ailleurs, votre commission a adopté les amendements identiques COM-15 de notre collègue Jean-Noël Cardoux, COM-75 de notre collègue Claude Bérit-Débat, COM-92 de notre collègue Sylviane Noël et COM-133 du groupe La République en marche, qui étendent aux inspecteurs de l'environnement l' accès aux fichiers d'antécédents judiciaires , également ouverts aux services des douanes et aux services fiscaux. Votre commission a jugé l'ouverture progressive de ce périmètre d'habilitation, déjà accessible à d'autres agents que les seuls services de police ou de gendarmerie, tout à fait compatible avec la ligne qu'elle défend sur l'étanchéité entre inspecteurs de l'environnement et OPJ.
2. Pour d'autres agents et fonctionnaires publics habilités
Votre commission a également adopté deux amendements COM-143 et COM-141 du rapporteur visant à préciser le régime juridique s'appliquant aux pouvoirs de police de deux corps spécifiques de police environnementale : les gardes du littoral et les agents des réserves naturelles . Dans les deux cas, les amendements habilitent les agents à relever le délit d'entrave à l'exercice de leur fonction de police , passible de 6 mois d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
Pour les gardes du littoral, l'amendement COM-143 élargit aux gardes du littoral de droit privé l'habilitation à constater les infractions commises sur le domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Cet élargissement se justifie pleinement, les gardes de droit privé étant également commissionnés par le ministre et assermentés, recevant la même formation et exerçant une compétence identique sur le même domaine que les gardes du littoral de droit public.
Pour les agents des réserves naturelles, l'amendement COM-141 harmonise le régime des infractions commises en périmètre de protection de réserve naturelle avec celui des infractions commises au sein de la réserve naturelle.
B. De nouveaux pouvoirs liés à une délégation précisée du procureur de la République
Votre commission s'est montrée soucieuse de réunir au sein du code de l'environnement l'ensemble des prérogatives dont bénéficient les inspecteurs de l'environnement lorsqu'ils agissent auprès du contrevenant comme délégué du procureur de la République. Ces prérogatives recouvrent trois grandes capacités :
- celle de mettre en oeuvre des réponses pénales alternatives dans le cadre de l'article 41-1 du code de procédure pénale ;
- celle de transmettre des compositions pénales dans le cadre de l'article 41-2 du même code ;
- celle de notifier des convocations en justice telles que définies par l'article 390-1 du même code.
Pour l'heure, les dispositions permettant au parquet de déléguer son pouvoir de transmission de ces mesures aux inspecteurs de l'environnement ne figurent pas aux articles L. 172-4 et suivants du code de l'environnement, qui rassemblent pourtant l'ensemble de leurs prérogatives de police. Votre commission a donc adopté l' amendement COM-39 de la commission des affaires économiques allant dans ce sens.
C. Un nouveau régime de l'affectation des biens saisis
Votre commission s'est saisie d'un sujet porté à la connaissance de votre rapporteur au cours de ses auditions : l'impossibilité pour les services de police environnementale de se voir affecter, pour la réalisation de leurs missions, les biens mobiliers saisis au cours de leurs enquêtes .
L' amendement COM-35 de la commission des affaires économiques, adopté par votre commission, inscrit au code général de la propriété des personnes publiques la possibilité de cette affectation, une fois la décision judiciaire définitive rendue. Pour éviter que ces affectations n'interviennent qu'après des délais relativement longs, au cours desquels le matériel saisi se sera détérioré et ne sera plus utilisable, votre commission a également adopté un amendement COM-140 de votre rapporteur, qui ouvre la possibilité d'une affectation dès la saisie du bien, avant l'issue judiciaire sous les conditions déjà prévues par le code de procédure pénale.
D. Les pouvoirs de police des gardes champêtres
Votre commission s'est également penchée sur la question particulière des gardes champêtres. Elle a adopté les amendements COM-7 et COM-8 de notre collègue Jean-Pierre Grand visant respectivement à leur étendre les pouvoirs d'auditions libre sur convocation et à leur ouvrir le droit de fouiller les carniers et les sacs à gibier.
Les gardes champêtres ayant le statut de fonctionnaires publics territoriaux, recrutés par le maire pour l'exercice de missions de police spéciale, votre commission n'a vu aucun inconvénient à ce que de tels pouvoirs leur soient attribués. Elle tient toutefois à souligner l'accueil favorable que le Gouvernement a manifesté à l'une des propositions du rapport remis par nos collègues députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergne 7 ( * ) sur l'intégration des gardes champêtres au corps des agents de police municipale. Cette évolution devrait leur permettre, à terme, de bénéficier de l'ensemble des prérogatives de police judiciaire de ces derniers.
E. Le régime d'incompatibilité des associations de gardes particuliers assermentés
Le code de procédure pénale dispose que les gardes particuliers sont commissionnés par le propriétaire ou tout autre titulaire de droits sur la propriété qu'ils sont chargés de surveiller et doivent être agréés par le préfet du département dans lequel se situe la propriété désignée dans la commission. Cet agrément ne peut être actuellement délivré aux personnes membres du conseil d'administration de l'association qui les commissionne.
Estimant cette restriction excessive, votre commission adopté un amendement COM-9 de notre collègue Jean-Pierre Grand qui limite l'incompatibilité aux seuls président, vice-président et trésorier de l'association.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 2 bis A (non modifié) (sous-section 1 de la section 2 du chapitre Ier du titre VI du livre Ier du code forestier) - Conditions d'exercice des missions de police environnementale attribuées aux agents forestiers et des missions de police forestière attribuées aux agents de police environnementale
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, tire plusieurs conséquences en matière de police forestière des dispositions de l'article 2, qui permet à tout agent de police habilité à des missions de police environnementale de bénéficier des pouvoirs d'investigations élargis du code de l'environnement. Il précise les conditions dans lesquelles les agents de police environnementale interviennent en matière forestière.
I. Le droit en vigueur
Le code forestier prévoit l'habilitation d' agents publics spécifiques pour la recherche et la constatation d'infractions forestières.
Ces agents, énumérés par l'article L. 161-4 du code forestier sont :
- les agents des services de l'État chargés des forêts ;
- les agents en service à l'Office national des forêts ainsi que ceux de l'établissement public du domaine national de Chambord. Ces deux catégories d'agents reçoivent un commissionnement du ministère chargé de l'agriculture et de la forêt et sont assermentés devant le tribunal de grande instance de leur résidence administrative ;
- les gardes champêtres et agents de police municipale , qui sont des fonctionnaires territoriaux spécifiquement chargés de missions de police.
Par ailleurs, l'article L. 161-5 du code forestier prévoit l'intervention de fonctionnaires et d'agents publics spécialement habilités par une disposition du code de l'environnement ce qui, en droit actuel, ne concerne en réalité que les seuls inspecteurs de l'environnement . Il est à cet égard précisé que leur intervention en matière d'infraction forestière est régie par les articles L. 172-4 et suivants du code de l'environnement.
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 2 bis A, inséré par un amendement déposé par la présidente de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, par ailleurs rapporteure du texte et adopté en séance publique, tire les conséquences du dispositif du 1° du I de l'article 2 du projet de loi.
Pour rappel, ce dernier introduit la modification suivante : alors que seuls les inspecteurs de l'environnement, attributaires d'une compétence générale en matière de police environnementale, pouvaient être habilités à la recherche d'autres types d'infractions dans les conditions prévues aux articles L. 172-4 et suivants du code de l'environnement, l'article 2 prévoit l'application de ces mêmes conditions à tout agent public ayant reçu, au titre d'une compétence générale ou spéciale , habilitation à rechercher des infractions au code de l'environnement .
Les alinéas 2 et 3 de l'article 2 bis A explicitent donc deux conséquences de l'article 2 concernant les agents publics de police forestière :
- ces derniers peuvent être investis de missions de police judiciaire de recherche et de constatations d'infractions au code de l'environnement ;
- et, à ce titre , bénéficient des pouvoirs d'investigation accrus définis aux articles L. 172-4 et suivants dudit code.
Réciproquement, et par cohérence, l'article 2 bis A précise les conditions d'exercice des missions de police forestière attribuées aux agents de police environnementale. L'article 2 précisant désormais que tout agent de police environnementale peut être habilité à rechercher des infractions à d'autres codes et bénéficie à ce titre des conditions des articles L. 172-4 et suivants du code de l'environnement, le code forestier, qui limitait l'application de ces conditions aux seuls inspecteurs de l'environnement, est modifié en conséquence.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 2 bis B (non modifié) (articles L. 411-5 et L. 411-6 du code de l'environnement) - Transfert au président du conseil exécutif de Corse du pouvoir d'interdire l'introduction d'espèces végétales ou animales envahissantes
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, transfère au président du conseil exécutif de Corse la compétence d'interdiction d'introduction de certaines espèces végétales ou animales envahissantes.
I. Le droit en vigueur
Les articles L. 411-5 et L. 411-6 du code de l'environnement décrivent le cadre juridique dans lesquelles l'autorité publique peut prononcer l' interdiction d'introduire, dans le milieu naturel, des spécimens d'espèces végétales ou animales susceptibles de lui porter préjudice .
Le pouvoir d'interdiction est exclusivement exercé par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture et des pêches maritimes. Il peut néanmoins y être dérogé, dans les cas où l'intérêt général le justifie et après une évaluation des conséquences de cette introduction, par l'autorité administrative.
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 2 bis B, inséré dans le texte par un amendement déposé par les députés Jean-Félix Acquiviva, Michel Castellani et Paul-André Colombani adopté en séance publique, reprend le dispositif porté par une proposition de l'Assemblée de Corse 8 ( * ) visant à contenir les effets néfastes sur l'environnement, la biodiversité et l'économie insulaire de l'importation et l'introduction d' espèces végétales et animales nuisibles ou porteuses de parasites et maladies .
Les débats tenus à l'Assemblée nationale se sont particulièrement concentrés sur une forme spécifique de bactérie tueuse, la Xylella fastidiosa (détectée en juillet 2015 en Corse), qui menace plus de 300 espèces végétales sans qu'aucune méthode véritablement efficace n'existe pour guérir les végétaux infectés.
Dans cette optique, l'amendement propose qu'en Corse, les listes des espèces animales et végétales interdites, relevant actuellement de la compétence exclusive de l'État au titre des articles L. 411?5 et L. 411?6 du code de l'environnement, relèvent de la compétence du président du conseil exécutif de Corse après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel.
Cette proposition a suscité le débat. La rapporteure de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, bien que reconnaissant l'enjeu spécifique lié à la prolifération de la Xyllela fastidiosa , n'a pas jugé opportun de dessaisir le ministère en charge de l'environnement et le ministère en charge de l'agriculture et de la pêche de leurs facultés d'apprécier la liste des espèces animales ou végétales qui ne peuvent être introduites dans le milieu naturel.
Le Gouvernement a pour sa part rappelé que la définition générale des listes d'espèces exotiques envahissantes réglementées est encadrée par des obligations européennes, ce qui justifie le maintien de la compétence exclusive de l'État. Il a par ailleurs indiqué qu'il restait possible de définir une liste d'espèces exotiques envahissantes complémentaire à la liste nationale, propre à la Corse, après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel.
Malgré le double avis défavorable émis sur cet amendement, l'Assemblée nationale s'est prononcée pour son adoption .
III. La position de votre commission
Votre rapporteur a relevé que cet article inséré par l'Assemblée nationale posait un problème de sécurité juridique . En effet, l'attribution à une collectivité territoriale d'une compétence en grande partie régie par la réglementation européenne exposerait la France à un risque de contentieux communautaire.
Cela étant, la commission s'est montrée sensible aux arguments déployés par les auteurs de cet article, qui pointent les ravages de la bactérie Xyllela fastidiosa , qui semblent requérir une réponse locale.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 2 bis C (article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, article L. 541-3 du code de l'environnement) - Recours à la vidéoprotection dans la lutte contre l'abandon de déchets
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, permet de recourir à la vidéoprotection pour lutter contre l'abandon de déchets.
I. Le droit en vigueur
A. Le recours à la vidéoprotection est encadré par un régime d'autorisation préalable
Le régime des systèmes de vidéoprotection est fixé par les dispositions du titre V du livre II du code de la sécurité intérieure, constitué des articles L. 251-1 à L. 255-1.
L'article L. 251-2 permet aux autorités publiques compétentes de recourir à la transmission et à l'enregistrement d'images prises sur la voie publique par le moyen de la vidéoprotection en vue d'assurer plusieurs objectifs :
1° la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords ;
2° la sauvegarde des installations utiles à la défense nationale ;
3° la régulation des flux de transport ;
4° la constatation des infractions aux règles de la circulation ;
5° la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression, de vol ou de trafic de stupéfiants ainsi que la prévention, dans des zones particulièrement exposées à ces infractions, des fraudes et délits en matière de douanes ;
6° la prévention d'actes de terrorisme ;
7° la prévention des risques naturels ou technologiques ;
8° le secours aux personnes et la défense contre l'incendie ;
9° la sécurité des installations accueillant du public dans les parcs d'attraction ;
10° le respect de l'obligation d'être couvert, pour faire circuler un véhicule terrestre à moteur, par une assurance garantissant la responsabilité civile.
L'article L. 252-1 prévoit que le recours à la vidéoprotection est encadré par un régime d'autorisation préalable , délivrée par le représentant de l'État dans le département. Cette autorisation prescrit toutes les précautions utiles , en particulier la qualité des personnes chargées de l'exploitation du système de vidéoprotection ou visionnant les images. Elle peut également prescrire que certains agents des services de police ou de gendarmerie nationale soient destinataires des images et des enregistrements. Les systèmes sont autorisés pour une durée de cinq ans renouvelable.
L'article L. 252-5 prévoit que, hormis le cas d'une enquête de flagrant délit, d'une enquête préliminaire ou d'une information judiciaire, les enregistrements sont détruits dans un délai maximum fixé par l'autorisation, qui ne peut excéder un mois.
L'article L. 251-4 prévoit que la décision d'autorisation est précédée d'un avis rendu par la commission départementale de vidéoprotection , présidée par un magistrat du siège ou un magistrat honoraire. Une commission nationale de la vidéoprotection est par ailleurs prévue par l'article L. 251-5, en vue d'assurer une mission de conseil et d'évaluation de l'efficacité de la vidéoprotection, et d'émettre des recommandations concernant les caractéristiques techniques, le fonctionnement ou l'emploi des systèmes de vidéoprotection.
En matière de contrôle, l'article L. 253-1 permet à la commission départementale de vidéoprotection d' exercer à tout moment un contrôle sur les conditions de fonctionnement des systèmes de vidéoprotection . Le cas échéant, elle peut émettre des recommandations ou proposer la suspension ou la suppression de certains dispositifs.
L'article L. 253-2 permet à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) , sur demande d'une commission départementale de la vidéoprotection ou de sa propre initiative, d'exercer un contrôle sur un système de vidéoprotection, en vue d'assurer qu'il est utilisé conformément à son autorisation et aux règles applicables en matière de protection des données. Le cas échéant, elle peut mettre en demeure la personne responsable du système de se mettre en conformité avec les règles applicables, ou demander au représentant de l'État dans le département d'ordonner la suspension ou la suppression du système concerné. L'article L. 253-3 définit les droits des membres et agents de la Cnil en matière de contrôle sur pièces et sur place.
L'article L. 253-4 permet au représentant de l'État, à la demande d'une commission départementale de la vidéoprotection, de la Cnil ou de sa propre initiative, de fermer pour un délai de trois mois un établissement ouvert au public doté d'un système de vidéoprotection sans autorisation.
Enfin, l'article L. 253-5 permet à toute personne intéressée de s'adresser au responsable d'un système de vidéoprotection afin d'obtenir un accès aux enregistrements qui la concernent ou d'en vérifier la destruction dans le délai prévu. Cet accès est de droit. Un refus d'accès peut toutefois être opposé pour un motif tenant à la sûreté de l'État, à la défense, à la sécurité publique, au déroulement de procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures ou au droit des tiers. Par ailleurs, toute personne intéressée peut saisir la commission départementale de vidéoprotection ou la Cnil de toute difficulté tenant au fonctionnement d'un système de vidéoprotection.
En matière de sanctions pénales , l'article L. 254-1 prévoit que le fait d'installer un système de vidéoprotection ou de le maintenir sans autorisation, de procéder à des enregistrements de vidéoprotection sans autorisation, de ne pas les détruire dans le délai prévu, de les falsifier, d'entraver l'action de la commission départementale de vidéoprotection ou de la Cnil, de faire accéder des personnes non habilitées aux images ou d'utiliser ces images à d'autres fins que celles pour lesquelles elles sont autorisées est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende .
B. Les sanctions pénales applicables à l'abandon de déchets
L'article R. 632-1 du code pénal prévoit qu' est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 2 e classe (150 euros) le fait de déposer, aux emplacements désignés à cet effet par l'autorité administrative compétente , des ordures, déchets, matériaux ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, en vue de leur enlèvement par le service de collecte, sans respecter les conditions fixées par cette autorité , notamment en matière d'adaptation du contenant à leur enlèvement, de jours et d'horaires de collecte ou de tri des ordures (non-respect de la réglementation en matière de collecte).
L'article R. 633-6 prévoit en outre, hors les cas prévus par les articles R. 635-8 et R. 644-2, qu' est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 3e classe (450 euros) le fait de déposer, d'abandonner, de jeter ou de déverser, en lieu public ou privé , à l'exception des emplacements désignés à cet effet par l'autorité administrative compétente, des ordures, déchets, déjections, matériaux, liquides insalubres ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, y compris en urinant sur la voie publique, si ces faits ne sont pas accomplis par la personne ayant la jouissance du lieu ou avec son autorisation (dépôt sauvage d'ordures).
L'article R. 635-8 prévoit qu' est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 5e classe (1 500 euros ou 3 000 euros en cas de récidive) le fait de déposer, d'abandonner, de jeter ou de déverser, en lieu public ou privé , à l'exception des emplacements désignés à cet effet par l'autorité administrative compétente, soit une épave de véhicule, soit des ordures, déchets, déjections, matériaux, liquides insalubres ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, lorsque ceux-ci ont été transportés avec l'aide d'un véhicule , si ces faits ne sont pas accomplis par la personne ayant la jouissance du lieu ou avec son autorisation (dépôt sauvage d'ordures à l'aide d'un véhicule). Les personnes coupables de cette contravention encourent également la peine complémentaire de confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit.
Enfin, l'article R. 644-2 prévoit qu' est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 4 e classe (750 euros) le fait d'embarrasser la voie publique en y déposant ou y laissant sans nécessité des matériaux ou objets quelconques qui entravent ou diminuent la liberté ou la sûreté de passage (encombrement permanent de la voie publique). Les personnes coupables de cette contravention encourent également la peine complémentaire de confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit.
C. La prévention et la gestion des déchets
Le chapitre I er du titre IV du livre V du code de l'environnement définit le régime de la prévention et de la gestion des déchets.
L'article L. 541-3 prévoit que, lorsque des déchets sont abandonnés, déposés ou gérés contrairement aux prescriptions de ce chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police compétente avise le producteur ou détenteur de déchets des faits qui lui sont reprochés ainsi que des sanctions qu'il encourt et, après l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations, écrites ou orales, dans un délai d'un mois , le cas échéant assisté par un conseil, peut le mettre en demeure d'effectuer les opérations nécessaires au respect de cette réglementation dans un délai déterminé.
Au terme de cette procédure, si la personne concernée n'a pas obtempéré à cette injonction dans le délai imparti par la mise en demeure, l'autorité compétente peut, par une décision motivée :
1° l'obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des mesures prescrites, laquelle est restituée au fur et à mesure de l'exécution de ces mesures ;
2° faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ;
3° suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux et des opérations, ou l'exercice des activités qui sont à l'origine des infractions constatées jusqu'à l'exécution complète des mesures imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ;
4° ordonner le versement d'une astreinte journalière au plus égale à 1 500 euros courant à compter d'une date fixée par la décision jusqu'à ce qu'il ait été satisfait aux mesures prescrites par la mise en demeure ;
5° ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 150 000 euros.
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 2 bis C a été inséré en séance publique par l'adoption d'un amendement de Raphaël Schellenberger (Les Républicains), modifié par un sous-amendement de la rapporteure.
Il complète la liste des objectifs mentionnés à l'article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure , permettant le recours à la vidéoprotection, par un 11° consacré à « la prévention de l'abandon d'ordures, de déchets, de matériaux ou d'autres objets ».
III. La position de votre commission
Votre commission soutient l'objectif d'une prévention accrue de l'abandon d'ordures, de déchets et de matériaux compte tenu de son impact particulièrement négatif sur le cadre de vie, les paysages, l'environnement et la santé publique. Le recours à la vidéoprotection, encadré par un régime d'autorisation préalable, permettra de mieux lutter contre ces infractions.
En complément, votre commission a souhaité permettre au maire, autorité de police compétente, d'intervenir plus rapidement pour assurer le respect de la réglementation applicable en matière de prévention et de gestion des déchets, en adoptant l'amendement COM-82 de Daniel Dubois, visant à abaisser d'un mois à dix jours la durée de la période d'échanges contradictoires, précédant la possibilité de mettre en demeure le producteur de déchets concerné.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 2 bis (non modifié) (article L. 317-1 du code de la sécurité intérieure) - Habilitation des inspecteurs de l'environnement à relever des infractions au code de la sécurité intérieure en matière d'acquisition, détention et utilisation d'armes et de munitions
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, permet aux inspecteurs de l'environnement oeuvrant dans le cadre de leur mission de police judiciaire, et notamment de police de la chasse, de relever les infractions aux dispositions du code de la sécurité intérieure régissant l'acquisition, la détention et l'utilisation d'armes et de munitions.
I. Le droit en vigueur
Le titre I er du livre III du code de la sécurité intérieure régit l'acquisition, la détention et l'utilisation du matériel de guerre, des armes et des munitions.
Son chapitre II porte particulièrement sur les conditions d'acquisition et de détention :
- les articles L. 312-1 à L. 312-3-1 énoncent l'ensemble des interdictions personnelles ;
- les articles L. 312-4 et article L. 312-4-1 définissent précisément le cadre d'acquisition et de détention d'armes particulières à des fins de tir sportif ou d'exercice du permis de chasse ;
- les articles L. 312-8, L. 312-9 et L. 312-12 organisent les conditions dans lesquelles les armes et munitions, dont la remise à l'autorité administrative ou le dessaisissement ont été ordonnés par le représentant de l'État, sont saisies par les services de police et de gendarmerie nationale ;
- l'article L. 312-7 habilite les agents de police et de gendarmerie nationale à consulter , dans la stricte mesure exigée par la protection de la sécurité des personnes ou la défense des intérêts fondamentaux de la Nation, les traitements automatisés de données à caractère personnel constitués au cours d'enquêtes portant sur des crimes et délits, si la consultation de ces données est nécessaire à l'autorisation d'acquisition ou de détention ou à l'exécution des remises et dessaisissements évoqués.
Son chapitre IV traite des questions de conservation, perte et transfert de propriété de ces armes et munitions. Il prévoit essentiellement que toute cession ou transfert ne peut être valablement acté qu'en cas de détention par l'acquéreur d'une autorisation.
Son chapitre V , particulièrement l'article L. 315-1, dispose quant à lui que « les fonctionnaires et agents des administrations publiques exposés par leurs fonctions à des risques d'agression, ainsi que les personnels auxquels est confiée une mission de gardiennage et qui ont été préalablement agréés à cet effet [...], peuvent être autorisés à s'armer pendant l'exercice de leurs fonctions ».
Enfin, l'article L. 317-1 dispose que toute infraction aux prescriptions du titre I er du livre III du code de la sécurité intérieure peut être constatée, outre les agents et officiers de police et de gendarmerie nationale, par les agents des douanes et les agents habilités du ministère de la défense. Ces agents disposent, dans l'exercice de leurs investigations, de prérogatives étendues et doivent transmettre les procès-verbaux des infractions constatées au représentant de l'État .
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Un amendement adopté en commission à l'initiative de la présidente de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, par ailleurs rapporteure du texte, étend aux inspecteurs de l'environnement affectés au futur Office français de la biodiversité agissant dans le cadre de leur habilitation à des missions de police judiciaire la possibilité de constater des infractions relevant des chapitres II, IV et V du code de la sécurité intérieure.
La recherche et le constat d'infractions au code de l'environnement, notamment pour ce qui regarde la police de la chasse, ne comprenaient jusqu'à présent pas les investigations relatives à l'acquisition et à la détention des armes et munitions utilisées pour la commission de l'infraction.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 3 (articles L. 421-5, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-11-1, L. 421-14, L. 422-3, L. 422-5, L. 422-7, L. 422-8, L. 422-18, L. 422-25, L. 422-25-1 [nouveau], L. 423-1, L. 423-2, L. 423-4, L. 424-8, L. 424-11, L. 425-5, L. 425-8 et L. 425-10, L. 425-15-1 à L. 425-18 [nouveaux], L. 426-5, L. 429-1, L. 429-31 du code de l'environnement) - Mesures relatives à la chasse en lien avec la création de l'Office français de la biodiversité
Objet : cet article prévoit plusieurs mesures relatives à la chasse en lien avec la création de l'Office français de la biodiversité.
I. Le droit en vigueur
Le titre II du livre IV du code de l'environnement définit la législation applicable aux activités de chasse, notamment son organisation (chapitre I), sa gestion (chapitre V) et le permis de chasser (chapitre III).
A. Principes généraux de la chasse
L'article L. 420-1 prévoit que la gestion durable du patrimoine faunique et de ses habitats est d'intérêt général . La pratique de la chasse , activité à caractère environnemental, culturel, social et économique, participe à cette gestion et contribue à l'équilibre entre le gibier, les milieux et les activités humaines en assurant un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique.
Le principe de prélèvement raisonnable sur les ressources naturelles renouvelables s'impose aux activités d'usage et d'exploitation de ces ressources . Par leurs actions de gestion et de régulation des espèces dont la chasse est autorisée ainsi que par leurs réalisations en faveur des biotopes, les chasseurs contribuent au maintien, à la restauration et à la gestion équilibrée des écosystèmes en vue de la préservation de la biodiversité. Ils participent de ce fait au développement des activités économiques et écologiques dans les milieux naturels, notamment dans les territoires à caractère rural.
B. Permis de chasser et autorisation de chasser
Le régime du permis de chasser et de l'autorisation de chasser est fixé par les articles L. 423-1 à L. 423-27.
L'article L. 423-1 prévoit que nul ne peut pratiquer la chasse s'il n'est titulaire et porteur d'un permis de chasser valable . Le caractère valable du permis de chasser résulte du paiement :
- des redevances cynégétiques et du droit de timbre mentionnés à l'article L. 423-12 ;
- des cotisations prévues à l'article L. 423-13 ainsi que des participations prévues à l'article L. 426-5 et de la cotisation nationale instituée à l'article L. 421-14 lorsqu'il s'agit de la chasse du grand gibier.
L'article L. 423-2 prévoit que les personnes titulaires et porteuses d'une autorisation de chasser peuvent pratiquer la chasse en présence et sous la responsabilité civile d'un accompagnateur titulaire depuis au moins cinq ans du permis de chasser et n'ayant jamais été privé du droit d'obtenir ou de détenir un permis de chasser par décision de justice. Pour la chasse à tir, la personne autorisée et l'accompagnateur ne peuvent disposer, sur le lieu de chasse, que d'une arme pour deux.
À l'exclusion des personnes visées par l'article L. 423-25 9 ( * ) , l'autorisation de chasser est délivrée par le directeur général de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) , gratuitement, pour un an et une fois par personne, aux mineurs de plus de quinze ans et aux majeurs, ayant bénéficié d'une formation pratique élémentaire délivrée par la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, avec le concours de l'ONCFS.
Les modalités de délivrance du permis de chasser sont fixées par les articles L. 423-5 à L. 423-11. Elle est subordonnée à la réussite à un examen organisé, pour le compte de l'État, par l'ONCFS avec le concours des fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs. L'article L. 423-9 prévoit que le permis de chasser est délivré à titre permanent par l'ONCFS.
Les modalités de validation du permis de chasser sont fixées par les articles L. 423-12 à L. 423-22.
L'article L. 423-12 prévoit que le paiement de l'une des redevances cynégétiques prévues par les articles L. 423-19 à L. 423-21-1 et du droit de timbre mentionné à l'article 1635 bis N du code général des impôts 10 ( * ) vaut validation du permis de chasser sous réserve que le titulaire de celui-ci satisfasse aux conditions définies par les articles L. 423-13 (adhésion à une fédération et paiement des cotisations statutaires), L. 423-15 (situations individuelles faisant obstacle à la validation du permis) et L. 423-16 (souscription d'une assurance en matière de responsabilité civile).
Les articles L. 423-19 à L. 423-21-1 définissent les redevances cynégétiques dues pour la validation du permis de chasser.
L'article L. 423-19 prévoit que la validation du permis de chasser donne lieu au paiement annuel d'une redevance cynégétique départementale ou nationale .
Pour obtenir la validation départementale du permis de chasser, le demandeur doit être membre de la fédération des chasseurs correspondante. La première validation annuelle du permis de chasser qu'il obtient l'habilite à chasser sur l'ensemble du territoire national.
L'article L. 423-21-1, tel que modifié par l'article 233 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 fixe le montant des redevances cynégétiques annuelles (nationale ou départementale) à 44,5 euros 11 ( * ) .
L'article L. 423-23 prévoit plusieurs situations dans lesquelles la délivrance du permis de chasser est refusée et la validation du permis est retirée.
Enfin, l'article L. 423-27 prévoit que le montant des redevances mentionnées à l'article L. 423-19 est versé, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 (67,62 millions d'euros), à l'ONCFS pour être affecté au financement de ses dépenses.
D'après la Fédération nationale des chasseurs, en 2015, la France compte plus de 1,1 million de chasseurs pratiquants, dont 86 % disposent d'un permis départemental, et 8 % disposent d'un permis national.
C. Fichier national des permis de chasser
L'article L. 423-4 prévoit l'existence d' un fichier central à caractère national des permis délivrés , des validations et des autorisations de chasser dont la gestion est confiée à la FNC sous le contrôle de l'ONCFS.
Les fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs transmettent chaque année à la FNC la liste de leurs adhérents titulaires du permis de chasser, d'une validation et d'une autorisation de chasser.
L'autorité judiciaire informe l'ONCFS et renseigne le fichier central visé au premier alinéa sur les peines prononcées en application des articles L. 428-14 et L. 428-15 ainsi que des retraits du permis de chasser prononcés en vertu des articles 131-14 et 131-16 du code pénal. L'autorité administrative informe l'ONCFS et renseigne le fichier central sur les inscriptions au fichier national automatisé des personnes interdites d'acquisition et de détention d'armes prévu à l'article L. 2336-6 du code de la défense.
L'étude d'impact du projet de loi fait état de difficultés pour l'ONCFS à être destinataire des informations nécessaires : « Actuellement, ce dernier ne dispose pas, en pratique, de l'information de la part de la Fédération nationale des chasseurs sur les validations des permis de chasser et de fait, la mesure n'atteint pas son objectif. » Ce fichier est jugé indispensable au contrôle de la détention d'armes , à des fins de sécurité publique, notamment de lutte contre le terrorisme.
D. Gouvernance de la chasse
• Fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs
Les articles L. 421-5 à L. 421-11-1 du code de l'environnement définissent le régime des fédérations départementales des chasseurs (FDC). L'article L. 421-5 prévoit qu'elles constituent des associations participant à la mise en valeur du patrimoine cynégétique départemental , à la protection et à la gestion de la faune sauvage ainsi que de ses habitats. Elles assurent la promotion et la défense de la chasse ainsi que des intérêts de leurs adhérents.
Leurs principales missions sont :
- apporter leur concours à la prévention du braconnage ;
- conduire des actions d'information, d'éducation et d'appui technique à l'intention des gestionnaires des territoires et des chasseurs et, le cas échéant, des gardes-chasse particuliers ;
- coordonner les actions des associations communales et intercommunales de chasse agréées (ACCA) ;
- mener des actions d'information et d'éducation au développement durable en matière de connaissance et de préservation de la faune sauvage et de ses habitats ainsi qu'en matière de gestion de la biodiversité ;
- conduire des actions de prévention des dégâts de gibier et assurer l' indemnisation des dégâts de grand gibier dans les conditions prévues par les articles L. 426-1 et L. 426-5 ;
- élaborer, en association avec les propriétaires, les gestionnaires et les usagers des territoires concernés, un schéma départemental de gestion cynégétique , conformément aux dispositions de l'article L. 425-1 ;
- conduire des actions pour surveiller les dangers sanitaires impliquant le gibier ainsi que des actions participant à la prévention de la diffusion de dangers sanitaires entre les espèces de gibier, les animaux domestiques et l'homme ;
- apporter leur concours à la validation du permis de chasser ;
- contribuer, à la demande du préfet, à l' exécution des arrêtés préfectoraux autorisant des tirs de prélèvement , en collaboration avec leurs adhérents.
L'article L. 421-6 permet aux fédérations départementales d' exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction aux dispositions du titre II du livre IV du code de l'environnement (législation de la chasse) et des textes pris pour son application et portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs, matériels et moraux qu'elles ont pour objet de défendre.
L'article L. 421-8 prévoit qu'il ne peut exister qu'une fédération de chasseurs par département. Celle-ci regroupe à titre obligatoire :
- les titulaires du permis de chasser ayant validé celui-ci dans le département ;
- et les personnes physiques et les personnes morales titulaires de droits de chasse sur des terrains situés dans le département et bénéficiaires d'un plan de chasse ou d'un plan de gestion pour tout ou partie de ces terrains.
Peuvent également y adhérer :
- toute autre personne détenant un permis de chasser ou titulaire de droits de chasse sur des terrains situés dans le département ;
- sauf opposition de son conseil d'administration, toute personne désirant bénéficier des services de la fédération.
L'adhésion est constatée par le paiement à la fédération d'une cotisation annuelle dont les montants, qui peuvent être distincts selon qu'il s'agit de l'adhésion d'un chasseur ou du titulaire de droits de chasse, sont fixés par l'assemblée générale, sur proposition du conseil d'administration.
Les adhérents sont également redevables des participations éventuelles décidées par la fédération pour assurer l'indemnisation des dégâts de grand gibier , en application de l'article L. 426-5.
L'article L. 421-9 définit la gouvernance des fédérations départementales. Il prévoit que leurs statuts doivent être conformes à un modèle adopté par le ministre chargé de la chasse.
L'article L. 421-10 prévoit que le préfet contrôle l'exécution des missions de service public auxquelles participe la fédération départementale des chasseurs. Il est destinataire des délibérations de l'assemblée générale, du rapport annuel du commissaire aux comptes et des comptes annuels.
L'article L. 421-12 permet la création de fédérations interdépartementales des chasseurs à l'initiative de fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs, et par accord unanime entre-elles. Elles sont soumises au régime des fédérations départementales, sous réserve des adaptations exigées par leur caractère interdépartemental.
• Fédérations régionales des chasseurs
L'article L. 421-13 prévoit l'existence de fédérations régionales des chasseurs , regroupant l'ensemble des fédérations départementales et interdépartementales d'une même région administrative, dont l'adhésion est constatée par le paiement d'une cotisation obligatoire.
Leurs missions sont :
- assurer la représentation des fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs au niveau régional ;
- conduire et coordonner des actions en faveur de la faune sauvage et de ses habitats ;
- mener, en concertation avec les fédérations départementales, des actions d'information et d'éducation au développement durable en matière de connaissance et de préservation de la faune sauvage et de ses habitats ainsi qu'en matière de gestion de la biodiversité.
Les fédérations régionales sont soumises au régime des fédérations départementales en matière de statuts et de pouvoirs de contrôle du préfet.
• Fédération nationale des chasseurs
Les articles L. 421-14 à L. 421-18 définissent le fonctionnement de la Fédération nationale des chasseurs (FNC).
L'article L. 421-14 définit ses missions. La FNC est une association, regroupant l'ensemble des fédérations départementales, interdépartementales et régionales des chasseurs dont l'adhésion est constatée par le paiement d'une cotisation obligatoire. Elle assure la représentation de ces fédérations locales à l'échelon national.
Elle est chargée d'assurer la promotion et la défense de la chasse, ainsi que la représentation des intérêts cynégétiques. Elle coordonne l'action des fédérations locales.
La FNC détermine chaque année en assemblée générale les montants nationaux minimaux des cotisations dues à la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs par tout adhérent.
Elle gère, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, un fonds dénommé Fonds cynégétique national assurant :
- d'une part, une péréquation entre les fédérations départementales en fonction de leurs ressources et de leurs charges ;
- d'autre part, la prévention et l'indemnisation des dégâts de grand gibier par les fédérations départementales .
Ce fonds est alimenté par des contributions obligatoires acquittées par les fédérations départementales ainsi que par le produit d'une cotisation nationale versé à la FNC par chaque chasseur de grand gibier ayant validé un permis de chasser national .
Elle détermine également la réfaction appliquée à la cotisation due par tout chasseur validant pour la première fois son permis de chasser lors de la saison cynégétique qui suit l'obtention du titre permanent dudit permis. De même, elle fixe chaque année le prix unique de la cotisation fédérale que chaque demandeur d'un permis de chasser national doit acquitter.
La FNC est chargée d'élaborer une charte de la chasse en France, qui expose les principes d'un développement durable de la chasse et sa contribution à la conservation de la biodiversité, un code de comportement du chasseur et des bonnes pratiques cynégétiques mis en oeuvre par chaque fédération départementale et ses adhérents.
Les fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs communiquent chaque année à la fédération nationale le nombre de leurs adhérents dans les différentes catégories pour l'exercice en cours.
L'article L. 421-15 prévoit que les statuts de la FNC doivent être conformes à un modèle adopté par le ministre chargé de la chasse et le ministre de l'agriculture. Son exécution budgétaire est contrôlée par un commissaire aux comptes.
L'article L. 421-16 prévoit que le ministre chargé de la chasse contrôle l'exécution des missions de service public auxquelles est associée la FNC. Il est destinataire des délibérations de l'assemblée générale, du rapport annuel du commissaire aux comptes et des comptes annuels.
E. Associations communales de chasse agréées
Les articles L. 422-2 à L. 422-26 définissent le régime des associations communales et intercommunales de chasse agréées (ACCA), constituées sur une commune en vue de rassembler les droits de chasse sur les propriétés de la commune concernée , et de permettre aux propriétaires des parcelles d'adhérer à l'ACCA en vue de chasser sur tout son territoire.
L'article L. 422-3 prévoit que les ACCA sont constituées conformément à la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association (associations dites « loi 1901 »). Leur agrément est donné par le préfet .
La constitution d'ACCA est soit obligatoire , dans les départements identifiés par arrêté du ministre chargé de la chasse (art. L. 422-6), soit facultative , dans les autres départements (art. L. 422-7). Dans ces derniers, le préfet arrête la liste des communes où sera créée une ACCA sur demande justifiant l'accord amiable de 60 % des propriétaires représentant 60 % de la superficie du territoire de la commune, l'accord étant valable pour une période d'au moins cinq ans.
L'article L. 422-5 prévoit que les ACCA doivent être constituées dans un délai d'un an à partir de la publication des arrêtés ministériels ou préfectoraux établissant ou complétant la liste des départements ou des communes concernés respectivement par les articles L. 422-6 et L. 422-7.
RÉGIME DES ACCA PAR DÉPARTEMENT
L'article L. 422-8 prévoit que, dans les communes où doit être créée une association communale de chasse, une enquête, à la diligence du préfet , détermine les terrains soumis à l'action de l'association communale de chasse par apport des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse.
Pour favoriser le développement de la faune sauvage, l'article L. 422-23 prévoit que chaque ACCA est tenue mettre au moins 10 % de la superficie de son territoire en réserve de chasse . Tout acte de chasse y est en principe interdit, sauf pour exécuter un plan de chasse et un plan de gestion 12 ( * ) .
Il existe actuellement environ 10 100 ACCA.
F. Droit d'opposition à l'intégration de terrains dans une ACCA
L'article L. 422-10 détermine le périmètre soumis à l'action d'une ACCA. Il est prévu que sont exclus de ce périmètre les terrains :
1° situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation ;
2° entourés d'une clôture telle que définie par l'article L. 424-3 ;
3° ayant fait l'objet de l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse sur des superficies d'un seul tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à l'article L. 422-13 ;
4° faisant partie du domaine public de l'État, des départements et des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités ;
5° ayant fait l'objet de l'opposition de propriétaires, de l'unanimité des copropriétaires indivis qui, au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l'exercice de la chasse sur leurs biens, sans préjudice des conséquences liées à la responsabilité du propriétaire, notamment pour les dégâts qui pourraient être causés par le gibier provenant de ses fonds.
Lorsque le propriétaire est une personne morale, l'opposition peut être formulée par le responsable de l'organe délibérant mandaté par celui-ci.
L'article L. 422-13 précise les superficies minimales et d'un seul tenant permettant à un propriétaire ou détenteur de droits de chasse souhaitant s'opposer à l'inclusion d'un terrain au périmètre d'une ACCA en application du 3° de l'article L. 422-10 . À titre général, cette superficie minimale est fixée à vingt hectares. Elle peut être abaissée pour :
- la chasse au gibier d'eau (trois hectares pour les marais non asséchés, un hectare pour les étangs isolés, cinquante ares pour les étangs dans lesquels existaient, au 1er septembre 1963, des installations fixes, huttes et gabions) ;
- la chasse aux colombidés (un hectare pour les terrains où existaient, au 1 er septembre 1963, des postes fixes destinés à cette chasse) ;
- les terrains situés en montagne au-dessus de la limite de la végétation forestière (cent hectares) ;
Des arrêtés pris par département peuvent augmenter les superficies minimales ainsi définies, sans pouvoir excéder le double des minima fixés.
L'article L. 422-14 prévoit que l'opposition mentionnée au 5° de l'article L. 422-10 est recevable à la condition que cette opposition porte sur l'ensemble des terrains appartenant aux propriétaires ou copropriétaires en cause . Cette opposition vaut renonciation à l'exercice du droit de chasse sur ces terrains. Elle ne fait pas obstacle à l'application de l'article L. 415-7 du code rural et de la pêche maritime, concernant le droit de chasser du preneur sur le fonds loué.
L'article L. 422-15 prévoit que la personne ayant formé opposition est tenue de procéder à la signalisation de son terrain matérialisant l'interdiction de chasser. Le propriétaire ou le détenteur du droit de chasse ayant fait opposition est tenu de procéder ou de faire procéder à la destruction des animaux susceptibles d'occasionner des dégâts et à la régulation des espèces présentes sur son fonds qui causent des dégâts .
L'article L. 422-18 prévoit que l'opposition formulée en application du 3° ou du 5° de l'article L. 422-10 prend effet à l'expiration de la période de cinq ans en cours , sous réserve d'avoir été notifiée au préfet six mois avant le terme de cette période. À défaut, elle prend effet à l'expiration de la période suivante.
L'association peut, dans ce cas, lui réclamer une indemnité fixée par le tribunal compétent et correspondant à la valeur des améliorations apportées par celle-ci.
L'article L. 422-19 prévoit que, lorsque des terrains ayant été exclus du territoire de l'association communale en application du 5° de l'article L. 422-10 changent de propriétaire, le nouveau propriétaire peut maintenir l'opposition à raison de ses convictions personnelles dans un délai de six mois courant à compter du changement de propriétaire. À défaut, ces terrains sont intégrés dans le territoire de l'association.
L'article R. 422-53 précise que, lorsque le propriétaire d'un terrain acquiert d'autres terrains constituant avec le premier un ensemble d'un seul tenant et dont la superficie dépasse le minimum fixé dans la commune pour ouvrir le droit à opposition, il peut exiger le retrait du fonds ainsi constitué du territoire de l'association .
Cet article a fait l'objet d'une décision du Conseil d'État le 5 octobre 2018, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir. Le juge administratif a considéré qu'en réservant aux seules personnes physiques propriétaires atteignant le seuil minimal par acquisition de nouveaux terrains le droit de demander le retrait de leur fonds du territoire d'une ACCA , et a contrario en excluant les propriétaires atteignant ce même seuil en se regroupant d'exercer ce droit, le pouvoir réglementaire avait méconnu le principe d'égalité. Par cette décision, le Conseil d'État a annulé la décision du Premier ministre refusant d'abroger l'article R. 422-53 et l'a enjoint à prendre, dans un délai de neuf mois, les dispositions nécessaires en vue de remédier à cette illégalité.
G. Plans de chasse
Le régime des plans de chasse est défini par les articles L. 425-6 à L. 425-13.
L'article L. 425-6 prévoit que le plan de chasse consiste à attribuer, pour un territoire de chasse donné, un quota maximal et minimal de spécimens d'une espèce à prélever pour une ou plusieurs saisons de chasse. Son objectif est d'assurer le développement durable des populations de gibier et à préserver leurs habitats, en conciliant les intérêts agricoles, sylvicoles et cynégétiques.
Pour assurer un équilibre agricole, sylvicole et cynégétique, le plan de chasse est appliqué sur tout le territoire national pour certaines espèces de gibier dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État.
L'article L. 425-7 prévoit que toute personne détenant le droit de chasse sur un territoire et qui désire obtenir un plan de chasse individuel doit en faire la demande.
L'article L. 425-8 prévoit que le plan de chasse, qui prend en compte les orientations du schéma départemental de gestion cynégétique, est mis en oeuvre par le représentant de l'État dans le département , après avis de la commission départementale compétente en matière de chasse et de la faune sauvage. En cas de circonstances exceptionnelles, il peut être fixé un nouveau plan de chasse se substituant au plan de chasse en cours.
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LE SCHÉMA DÉPARTEMENTAL DE GESTION CYNÉGÉTIQUE Prévu aux articles L. 425-1 à L. 425-3-1, le schéma départemental de gestion cynégétique est établi dans chaque département, pour une période de six ans renouvelable. Il est élaboré par la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs puis approuvé par le préfet. Parmi les dispositions du schéma départemental de gestion cynégétique figurent obligatoirement : 1° les plans de chasse et les plans de gestion ; 2° les mesures relatives à la sécurité des chasseurs et des non-chasseurs ; 3° les actions en vue d'améliorer la pratique de la chasse telles que la conception et la réalisation des plans de gestion approuvés, la fixation des prélèvements maximum autorisés, la régulation des animaux prédateurs et déprédateurs, les lâchers de gibier, la recherche au sang du grand gibier et les prescriptions relatives à l'agrainage et à l'affouragement prévues, à la chasse à tir du gibier d'eau à l'agrainée ainsi que les modalités de déplacement d'un poste fixe ; 4° les actions menées en vue de préserver, de protéger par des mesures adaptées ou de restaurer les habitats naturels de la faune sauvage ; 5° les dispositions permettant d'atteindre l'équilibre agro-sylvo-cynégétique ; 6° les dispositions permettant de surveiller les dangers sanitaires dans les espèces de gibier et de participer à la prévention de la diffusion de dangers sanitaires entre les espèces de gibier, les animaux domestiques et l'homme. Le schéma départemental de gestion cynégétique est opposable aux chasseurs et aux sociétés, groupements et associations de chasse du département. Les infractions aux dispositions du schéma sont punies des amendes prévues par les contraventions de la première à la quatrième classe selon des modalités fixées par un décret en Conseil d'État. |
L'article L. 425-10 prévoit que, lorsque l'équilibre agro-sylvo-cynégétique est perturbé ou menacé, le préfet suspend l'application des dispositions du plan de chasse précisant les caractéristiques des animaux à tirer, afin de faciliter le retour à des niveaux de populations compatibles avec cet équilibre et cohérents avec les objectifs du plan de chasse.
L'article L. 425-11 prévoit que le bénéficiaire d'un plan de chasse qui ne prélève pas le nombre minimum d'animaux qui lui est attribué peut voir sa responsabilité financière engagée pour la prise en charge de tout ou partie des frais liés à l'indemnisation des dégâts de grand gibier et à la prévention des dégâts de gibier. Il en est de même pour les personnes ayant formé l'opposition prévue au 5° de l'article L. 422-10 et qui n'ont pas procédé sur leur fonds à la régulation des espèces de grand gibier.
H. Prévention et indemnisation des dégâts de gibier
Les dégâts causés par le grand gibier aux cultures et aux récoltes agricoles font l'objet d'un régime d'indemnisation non contentieux fixé par les articles L. 426-1 à L. 426-6.
L'article L. 426-1 prévoit qu' en cas de dégâts causés aux cultures , aux inter-bandes des cultures pérennes, aux filets de récoltes agricoles ou aux récoltes agricoles, soit par les sangliers, soit par les autres espèces de grand gibier soumises à plan de chasse , l'exploitant qui a subi un dommage nécessitant une remise en état, une remise en place des filets de récolte ou entraînant un préjudice de perte de récolte peut réclamer une indemnisation sur la base de barèmes départementaux à la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs.
L'article L. 426-2 précise que nul ne peut prétendre à une indemnité pour des dommages causés par des gibiers provenant de son propre fonds .
L'article L. 426-3 encadre l'indemnisation, en prévoyant en particulier qu'elle n'est due pour une parcelle culturale que lorsque les dégâts sont supérieurs à un seuil minimal . En tout état de cause, l'indemnité fait l'objet d'un abattement proportionnel. En outre, cette indemnité peut être réduite s'il est constaté que la victime des dégâts a une part de responsabilité dans la commission des dégâts.
L'article L. 426-4 prévoit que la possibilité d'une indemnisation par la fédération départementale des chasseurs laisse subsister le droit d'exercer contre le responsable des dommages une action fondée sur l'article 1240 du code civil . Celui qui obtient en justice la condamnation du responsable à des dommages-intérêts doit, dans la limite de leur montant, reverser à la fédération départementale des chasseurs l'indemnité déjà versée par celle-ci.
La fédération départementale des chasseurs a toujours la possibilité de demander elle-même au responsable, par voie judiciaire ou à l'amiable, de lui verser le montant de l'indemnité qu'elle a elle-même accordée.
L'article L. 426-5 définit les missions de la fédération départementale en la matière ainsi que les modalités de financement de cette mission.
Il prévoit que la fédération instruit les demandes d'indemnisation et propose une indemnité aux réclamants selon un barème départemental d'indemnisation.
Ce barème est fixé par la commission départementale compétente en matière de chasse et de faune sauvage , qui fixe également le montant de l'indemnité en cas de désaccord entre le réclamant et la fédération départementale.
Une Commission nationale d'indemnisation des dégâts de gibier 13 ( * ) fixe chaque année, pour les principales denrées, les valeurs minimale et maximale des prix à prendre en compte pour l'établissement des barèmes départementaux. Elle fixe également, chaque année, aux mêmes fins, les valeurs minimale et maximale des frais de remise en état. Lorsque le barème adopté par une commission départementale ne respecte pas les valeurs ainsi fixées, la Commission nationale d'indemnisation en est saisie et statue en dernier ressort. Elle peut être saisie en appel des décisions des commissions départementales.
Dans le cadre d'un plan de chasse, il est institué, à la charge des chasseurs de cerfs, daims, mouflons, chevreuils et sangliers, mâles et femelles, jeunes et adultes, une contribution par animal à tirer destinée à financer l'indemnisation et la prévention des dégâts de grand gibier . Le montant de ces contributions est fixé par l'assemblée générale de la fédération sur proposition du conseil d'administration.
La fédération prend à sa charge les dépenses liées à l'indemnisation et à la prévention des dégâts de grand gibier. Elle en répartit le montant entre ses adhérents ou certaines catégories d'adhérents. Elle peut notamment exiger une participation personnelle des chasseurs de grand gibier et de sanglier , une participation pour chaque dispositif de marquage , une participation des territoires de chasse ou une combinaison de ces différents types de participation. Ces participations peuvent être modulées en fonction des espèces de gibier, du sexe, des catégories d'âge, des territoires de chasse ou unités de gestion.
Tout adhérent chasseur ayant validé un permis de chasser national et étant porteur du timbre national grand gibier mentionné à l'article L. 421-14 est dispensé de s'acquitter de la participation personnelle instaurée par la fédération dans laquelle il valide son permis.
Comme indiqué précédemment, l'article L. 421-14 prévoit que la Fédération nationale des chasseurs gère un fonds cynégétique national visant notamment à soutenir les fédérations départementales des chasseurs dans leurs dépenses de prévention et d'indemnisation des dégâts de grand gibier, alimenté par le produit du timbre national grand gibier.
I. Régime du droit local
Les activités de chasse dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, dits de « droit local », sont soumises à un régime spécifique, fixés par les articles L. 429-1 à L. 429-40.
Parmi les éléments les plus notables, l'article L. 429-2 prévoit que le droit de chasse sur les terres et sur les espaces couverts d'eau est administré par la commune, au nom et pour le compte des propriétaires (ban communal). Cette gestion s'appuie notamment sur une commission consultative communale de chasse, représentant les différentes parties intéressées et placée sous la présidence du maire.
II. Le projet de loi initial
L' article 3 comporte plusieurs mesures relatives à la chasse en lien avec la création du nouvel établissement public.
Le I modifie l'article L. 421-5, relatif aux missions des fédérations départementales des chasseurs, pour instaurer une obligation de conduire des actions concourant directement à la biodiversité , en y consacrant un financement au moins égal à un niveau réglementaire, qui ne peut être inférieur à cinq euros par adhérent ayant validé un permis de chasser départemental dans l'année.
Il prévoit par ailleurs que les fédérations départementales collectent les données de prélèvements en matière de gestion adaptative mentionnées à l'article L. 423-16.
Le II modifie l'article L. 421-14, relatif aux missions de la Fédération nationale des chasseurs , pour instaurer une obligation de conduire des actions concourant directement à la biodiversité ou d'apporter un soutien financier à leur réalisation , en y consacrant un financement au moins égal à un niveau réglementaire, qui ne peut être inférieur à cinq euros par adhérent ayant validé un permis de chasser national dans l'année 14 ( * ) .
Selon l'étude d'impact, le montant total de ces obligations s'élève à 5,5 millions d'euros par an, dont près d'1 million d'euros pour la FNC.
Le III modifie l'article L. 423-2 pour transférer aux fédérations départementales ou interdépartementales de chasseurs la délivrance des autorisations de chasser accompagné , actuellement assurée par l'ONCFS 15 ( * ) . Il rend par ailleurs obligatoire une formation à la sécurité à la chasse de l'accompagnateur, dont le contenu sera fixé par arrêté du ministre chargé de la chasse après avis de la FNC.
Ce transfert est motivé par le fait que ces autorisations ne permettent pas d'acheter des armes, et ne nécessitent donc pas une intervention d'un établissement public de l'État.
Le IV modifie l'article L. 423-5 en confiant au nouvel établissement public la gestion du fichier central des permis délivrés, des validations et des autorisations de chasser .
Ce transfert de responsabilité de la FNC vers l'ONCFS est justifié par plusieurs raisons par l'étude d'impact du projet de loi : remédier à un défaut de transmission à l'ONCF par les fédérations de chasseurs de la liste annuelle des chasseurs « actifs » ; renforcer la connaissance et le suivi des porteurs de permis de chasseur ; faciliter les contrôles de police de l'environnement.
En complément, il est précisé que les fédérations départementales et interdépartementales transmettent sans délai à l'ONCFS, désormais gestionnaire du fichier, toute modification de la liste de leurs adhérents ayant validé leur permis de chasser ainsi que des usagers ayant obtenu une autorisation de chasser accompagné. L'objectif poursuivi est de prévoir une transmission en continu des évolutions, plutôt qu'une simple transmission annuelle. En contrepartie de ce transfert, il est prévu que la FNC disposera d'un accès permanent à ces informations.
Le V ajoute une section 6 au chapitre V du titre II du livre IV, composée des articles L. 425-16 à L. 425-18 nouveaux, intitulée « Obligation de transmission des prélèvements des spécimens de certaines espèces ».
Le I de l'article L. 425-16 impose à tout chasseur une obligation de communication des données de prélèvements réalisés pour les espèces soumises à gestion adaptative - identifiées par décret - aux fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs.
Le II du même article prévoit un dispositif de sanction : un chasseur qui n'a pas transmis à sa fédération d'appartenance les données de prélèvements d'une espèce soumise à gestion adaptative ne pourra pas prélever des spécimens de cette espèce pour une durée d'une campagne cynégétique. En cas de réitération d'un tel manquement, la durée de cette interdiction sera de cinq campagnes cynégétiques.
L'article L. 425-17 prévoient que les fédérations départementales ou interdépartementales devront à leur tour communiquer ces données au nouvel établissement , au fur et à mesure de leur réception de la part de leurs adhérents. La FNC disposera d'un accès permanent à ces informations.
Cette mesure vise à améliorer la fiabilité et la transparence des prélèvements effectués par les chasseurs, qui constituent pour le Gouvernement une condition indispensable à la mise en place de la gestion adaptative de ces espèces.
L'article L. 425-18 prévoit un décret en Conseil d'État en vue de préciser les modalités d'application de cette nouvelle section.
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PLAN BIODIVERSITÉ DU 4 JUILLET 2018 La mise en place du dispositif de gestion adaptative est prévue par l'action 44 du plan biodiversité présenté par le Gouvernement le 4 juillet 2018, ainsi formulée : « Nous mettrons en place une gestion adaptative des espèces chassables pour mieux connaître et rationaliser les prélèvements en fonction de leur état de conservation. Ce principe repose sur un renforcement de la collecte des données sur l'état de conservation des espèces et sur les prélèvements réalisés par les chasseurs ; ces données seront analysées par une instance d'expertise scientifique pour éclairer le choix de la gestion la mieux adaptée pour chaque espèce ». Le rôle du comité d'experts sur la gestion adaptative a été fixé par le décret n° 2019-166 du 5 mars 2019 relatif au comité d'experts sur la gestion adaptative. Sa composition et son fonctionnement ont été précisés par l'arrêté du 5 mars 2019 relatif à la composition et au fonctionnement du comité d'experts sur la gestion adaptative. Ses membres ont été nommés par l'arrêté du 5 mars 2019 portant nomination au comité d'experts sur la gestion adaptative. Le Gouvernement a indiqué par voie de communiqué de presse qu'à court terme, les espèces suivantes vont être soumises à l'avis du comité : la tourterelle des bois, le courlis cendré, la barge à queue noire, le fuligule milouin, le grand tétras, l'oie cendrée. |
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
En commission, l'article 3 a été modifié par l'adoption de douze amendements :
- deux amendements du Gouvernement transfèrent aux fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs la gestion des ACCA , le président de la fédération compétente se substituant au préfet pour plusieurs missions : délivrance de l'agrément, identification des communes où une ACCA peut être créée. Le préfet conservera, au titre des compétences régaliennes de l'État, la possibilité de décider de mesures provisoires (suspension de l'exercice de la chasse, dissolution ou remplacement du conseil d'administration par un comité de gestion) en cas de manquements graves ;
- un amendement du Gouvernement prévoyant que le transfert de la gestion des ACCA aux fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs fera l'objet d'une convention prévoyant une compensation financière acquittée par l'OFB ;
- un amendement de Paul-André Colombani (Liberté et Territoires), visant, par parallélisme avec les dispositions relatives à la FNC, à permettre aux fédérations départementales de chasseurs de contribuer au financement d'actions de protection de la biodiversité ;
- un amendement de la rapporteure corrigeant une erreur matérielle ;
- quatre amendements rédactionnels de la rapporteure ;
- un amendement de la rapporteure précisant qu'en cas de manquement à l'obligation de transmission des données pour les espèces soumises à gestion adaptative, l'interdiction de prélèvement pour le chasseur concerné s'appliquera dès la campagne cynégétique en cours et pour la suivante, et qu'en cas de réitération, l'interdiction de prélèvement s'appliquera dès la campagne cynégétique en cours et pour les trois suivantes ;
- un amendement de Gérard Menuel (Les Républicains) prévoyant que les fédérations départementales et interdépartementales transmettent également à la FNC , en sus de l'OFB, les données de prélèvements qui leur parviennent de la part de leurs adhérents ;
- un amendement de la rapporteure prévoyant que le décret en Conseil d'État prévu pour fixer les modalités du système de transmission des données de prélèvement sera pris après avis de la Cnil et précisera notamment la nature des informations enregistrées et la durée de leur conservation.
En séance publique, l'article 3 a été modifié par l'adoption de vingt-deux amendements :
- un amendement d'Alain Péréa (LREM) visant à compléter les missions des fédérations départementales des chasseurs par des actions de formation , à l'intention des gestionnaires des territoires et des chasseurs et, le cas échéant, des gardes-chasse particuliers et à étendre au public leurs actions d'information, d'éducation et d'appui technique ;
- un amendement du Gouvernement prévoyant qu'une part forfaitaire de la cotisation due à une fédération départementale des chasseurs est destinée au financement du budget de la FNC, à un montant fixé par cette dernière ;
- un amendement de François Jolivet (LREM) supprimant, le fonds cynégétique national géré par la FNC et destiné à assurer une péréquation entre les fédérations départementales des chasseurs en fonction de leurs ressources et de leurs charges, ainsi que lala prévention et l'indemnisation des dégâts de grand gibier par les fédérations départementales des chasseurs, ainsi que la principale ressource de ce fonds (cotisation versée à la FNC par chaque chasseur de grand gibier ayant validé un permis de chasser national, également appelée « timbre national grand gibier ») ; en remplacement, l'amendement prévoit que les fédérations départementales des chasseurs exigent systématiquement une participation des territoires de chasse pour les dépenses liées à l'indemnisation et à la prévention des dégâts de grand gibier ;
- deux amendements identiques d'Alain Perea et de Xavier Batut (LREM) limitant le droit d'opposition à l'inclusion d'un terrain dans le périmètre d'une ACCA aux propriétaires et aux associations de propriétaires ayant une existence reconnue lors de la création de l'ACCA ;
- un amendement du Gouvernement confiant au président de la fédération départementale des chasseurs la mise en oeuvre des plans de chasse , en prévoyant une consultation pour avis de la chambre d'agriculture, de l'ONF et de la délégation régionale du Centre national de la propriété forestière 16 ( * ) ; cette mission fera l'objet d'une compensation financière par l'OFB. Le préfet fixera pour chacune des espèces de grand gibier soumises à un plan de chasse, le nombre minimum et nombre maximum d'animaux à prélever annuellement dans l'ensemble du département. En cas de défaillance grave dans la prise en compte par un plan de chasse des orientations du schéma départemental d'orientation cynégétique, le préfet pourra modifier les plans de chasse concernés ;
- dix amendements rédactionnels de la rapporteure ;
- un amendement de la rapporteure, modifié par un sous-amendement d'Alain Péréa (LREM), visant à insérer au niveau législatif une définition de la gestion adaptative des espèces , consistant à ajuster régulièrement les prélèvements des espèces concernées, en fonction de l'état de conservation de leur population et de leur habitat, en s'appuyant sur les connaissances scientifiques relatives à ces populations. La liste des espèces soumises à gestion adaptative sera définie par décret. Le sous-amendement adopté précise que la gestion adaptative repose sur un système de retour d'expérience régulier et contribue à l'amélioration constante des connaissances ;
- un amendement du Gouvernement prévoit que le ministre charge de l'environnement pourra déterminer par arrêté le nombre maximal d'animaux des espèces soumises à gestion adaptative à prélever annuellement, les conditions spécifiques de la chasse de ces espèces ainsi que le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur est autorité à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné ;
- un amendement de la rapporteure visant à préciser que la période prise en compte constater une réitération du manquement à l'obligation de transmission des données de prélèvements correspond aux cinq campagnes suivant celle caractérisée par le manquement initial ;
- un amendement de la rapporteure précisant que la compensation financière par l'OFB s'applique aux « nouvelles » missions des fédérations de chasseurs ;
- deux amendements rédactionnels identiques de la rapporteure et d'Emmanuel Maquet (Les Républicains).
IV. La position de votre commission
Votre rapporteur souscrit à l'objectif poursuivi par les dispositions du présent article, qui visent à renforcer le rôle des acteurs du monde cynégétique en matière de protection et de gestion de la biodiversité . À ce titre, l'amplification des actions déjà menées par les fédérations départementales et nationale des chasseurs en faveur de la biodiversité, ainsi que le transfert à leur endroit de certaines missions auparavant exercées par le préfet témoigne d' une responsabilisation croissante des chasseurs en matière de protection de l'environnement.
Votre rapporteur souligne en particulier le rôle déterminant des fédérations départementales , dont les adhérents disposent d'une connaissance particulièrement précise en matière d'espèces et d'habitats naturels, ce qui en fait des partenaires incontournables en matière de protection du patrimoine naturel. En outre, les chasseurs sont en première ligne pour lutter contre les dégâts de grand gibier et maîtriser les populations de certaines espèces, en particulier des sangliers.
Il relève que le projet de loi adopté par les députés prévoit une suppression du timbre national grand gibier , acquitté par les détenteurs de permis de chasser national et alimentant le fonds cynégétique national géré par la Fédération nationale des chasseurs afin de soutenir financièrement les fédérations départementales des chasseurs en matière de prévention et d'indemnisation des dégâts de grand gibier.
Cette modification aura pour conséquence de reporter localement le financement des indemnisations , via différents mécanismes, notamment une contribution à l'hectare susceptible de se généraliser. L'objectif poursuivi est d'inciter les acteurs locaux à accroître leurs efforts en matière de gestion du grand gibier, en faisant davantage peser sur eux le financement des dégâts engendrés, le cas échéant, par ces espèces. Votre rapporteur attire toutefois l'attention des parties prenantes sur les conséquences de cette évolution en matière de financement et les questionnements qu'elle peut susciter en termes de soutenabilité dans certains territoires , en particulier pour les fédérations confrontées à un décalage important entre leurs ressources, actuelles et potentielles, et les besoins d'indemnisation.
Votre commission a modifié l'article 3 en adoptant vingt-sept amendements et un sous-amendement .
A. Renforcement du rôle des fédérations des chasseurs
Afin de conforter le rôle des fédérations des chasseurs en matière de gestion du patrimoine naturel et des activités de chasse , votre commission a adopté :
- les amendements identiques COM-134 de votre rapporteur, COM-37 de la rapporteure pour avis et COM-62 de Jérôme Bignon, confiant aux fédérations nationale et départementales des chasseurs une mission générale en matière de collecte, production et transmission de données pour le compte du ministre chargé de l'environnement ;
- les amendements identiques COM-68 de Daniel Dubois et COM-127 de Claude Bérit-Débat attribuant aux fédérations départementales des chasseurs des missions en matière de validation des permis de chasser et de concours à l'organisation des examens des permis de chasser ;
- les amendements identiques COM-16 de Jean-Noël Cardoux et COM-106 de Claude Bérit-Débat, donnant aux fédérations départementales de chasseurs la possibilité de se constituer partie civile pour des contentieux relatifs à des dommages causés au patrimoine naturel.
B. Soutien financier de l'État aux fédérations des chasseurs
Votre commission a par ailleurs adopté l'amendement COM-38 de la rapporteure pour avis, modifié par le sous-amendement COM-142 présenté par votre rapporteur, afin d' inscrire dans la loi l'engagement pris par le Gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale d'apporter dix euros par permis validé aux fédérations des chasseurs, chargées de mener ou de soutenir des actions concourant directement à la protection de la biodiversité. Ces dispositions permettent de conforter la participation financière de l'État aux mesures en faveur de la biodiversité mises en oeuvre par le monde cynégétique.
L'État apportera directement à chaque fédération départementale dix euros par adhérent ayant validé un permis départemental , selon des modalités fixées par convention. La Fédération nationale des chasseurs se verra confier la gestion d'un fonds , regroupant les financements qui lui incombent à hauteur d'au moins cinq euros par permis national, ainsi que la contribution de l'État à hauteur de dix euros par permis national. Ce fonds permettra d'effectuer une péréquation complémentaire entre fédérations locales.
C. Renforcement de la lutte contre les dégâts de grand gibier
Votre commission a également adopté une série d'amendements visant à améliorer la lutte contre les dégâts de grand gibier .
Les amendements identiques COM-17 de Jean-Noël Cardoux et COM-108 de Claude Bérit-Débat ont été adoptés en vue d' interdire le nourrissage et l'agrainage intensif effectués en vue de concentrer des sangliers sur un territoire, tout en prévoyant que le schéma départemental de gestion cynégétique pourra autoriser les opérations d'agrainage dissuasives en fonction des particularités locales. L'objectif est de lutter contre des pratiques qui favorisent la multiplication et la concentration de sangliers, amplifiant les dégâts causés aux cultures et aux boisements. En visant l'agrainage « intensif » cette interdiction maintiendra des marges de manoeuvre au niveau local, via le schéma départemental.
Les amendements identiques COM-18 de Jean-Noël Cardoux et COM-107 de Claude Bérit-Débat ont été adoptés pour interdire le transport, la vente, la mise en vente, la détention pour la vente et l'achat de sangliers , sauf pour les établissements professionnels de chasse à caractère commercial en terrains clos, mentionnés à l'article L. 424-3 du code de l'environnement. Ces établissements seront soumis à un contrôle sanitaire et de provenance des sangliers lâchés, sur lesquels ils devront réaliser un marquage. L'objectif poursuivi est de limiter l'introduction mal maîtrisée de populations de sangliers susceptibles d'accroître les dégâts et de créer des problèmes sanitaires, comme la peste porcine africaine dont la diffusion en Europe est notamment due aux déplacements de sangliers.
Les amendements identiques COM-135 de votre rapporteur et COM-43 de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques ont été adoptés pour systématiser la fixation par le préfet de nombres minimaux et maximaux d'animaux à prélever par sous-ensembles territorialement cohérents pour la gestion des espèces de grand gibier soumises à un plan de chasse, et prévoir expressément une prise en compte à cette occasion des dégâts causés par le gibier.
Les amendements identiques COM-136 de votre rapporteur et COM-47 de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques ont été adoptés pour renforcer les pouvoirs dont dispose le préfet en matière de plans de chasse en élargissant les cas dans lesquels le représentant de l'État peut modifier un plan de chasse individuel, en visant deux cas distincts : 1° l'absence de prise en compte par un plan de chasse des orientations du schéma départemental de gestion cynégétique ; 2° une augmentation importante des dégâts de gibier dans le territoire. En vue d'informer le préfet, le président de la fédération départementale des chasseurs devra lui transmettre chaque année un rapport sur les dégâts de gibier dans le territoire.
Les amendements identiques COM-21 de Jean-Noël Cardoux et COM-78 de Claude Bérit-Débat ont été adoptés pour étendre aux territoires « susceptibles d'être chassés » le dispositif de participation des territoires de chasse à l'indemnisation des dégâts de grand gibier, ayant vocation à devenir la principale source de financement des fédérations départementales des chasseurs en remplacement du timbre national grand gibier. L'objectif est de tenir compte de l'impact sur le grand gibier de ces espaces, constituant des réserves dans lesquelles il n'est de fait pas possible de réguler le gibier de la même façon que dans les territoires de chasse. Cela concerne notamment les réserves naturelles dans lesquelles la chasse est interdite et les terrains ayant fait l'objet d'un droit d'opposition du propriétaire. En vue de moduler la participation des territoires concernés et de veiller à un équilibre, il est précisé qu'il sera tenu compte du rapport entre surface concernée et nombre de chasseurs.
L'amendement COM-25 de Jean-Noël Cardoux a été adopté en vue de rendre les chasseurs ayant validé un permis national redevables de la contribution personnelle pouvant être mise en place par l'assemblée générale du fonds d'indemnisation des dégâts de grand gibier, dans les départements de droit local. Cette évolution, cohérente avec la suppression du timbre national grand gibier, permet de tenir compte des spécificités de ces territoires en matière d'indemnisation.
D. Modifications apportées à la gestion adaptative
Votre commission a apporté plusieurs modifications à la nouvelle gestion adaptative des espèces :
- les amendements identiques COM-19 de Jean-Noël Cardoux et COM-76 de Claude Bérit-Débat prévoient que les prélèvements effectués dans le cadre de la gestion adaptative des espèces se justifient par une chasse durable , composante à part entière de la gestion de la biodiversité, en vue notamment d'assurer que la gestion adaptative sera conçue de telle sorte qu'elle permette des prélèvements sur les espèces en bon état de conservation, sans prévoir de condition cumulative fondée sur l'existence de dégâts de gibier ;
- l'amendement COM-122 de Claude Bérit-Débat vise à préciser qu' un chasseur n'effectuant pas de prélèvement sur une espèce soumise à gestion adaptative ne sera pas soumis à l'obligation de transmettre des données à sa fédération départementale, en vue d'éviter toute ambiguïté quant au fonctionnement du système de transmission de données, eu égard aux sanctions encourues ;
- les amendements identiques COM-137 de votre rapporteur et COM-44 de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques modèrent les sanctions prévues en cas de réitération du manquement à l'obligation de transmettre les données de prélèvements pour une espèce soumise à gestion adaptative en prévoyant, d'une part, qu'elle est constatée lorsqu'elle intervient dans les trois campagnes suivant le précédent manquement (au lieu de cinq années), et, d'autre part, qu'elle entraîne une interdiction de chasser l'espèce concernée lors de la campagne cynégétique en cours et des deux suivantes (au lieu des trois suivantes).
Votre commission a également adopté l'amendement COM-10 de René Danesi qui vise à prévoir, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, une consultation préalable des organisations représentatives des communes avant la mise en oeuvre d'un plan de chasse. Il permet de mieux tenir compte des spécificités de ces territoires en termes de gouvernance des activités de chasse.
Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-150 et COM-151 de votre rapporteur.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 3 bis (nouveau) (article L. 424-2 du code de l'environnement) - Dérogations relatives à la chasse des oiseaux sauvages
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, insère en droit interne plusieurs dérogations prévues par la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages.
I. Le droit en vigueur
A. Le cadre prévu par la directive « Oiseaux »
La directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive « Oiseaux », pose le principe d'une protection de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen.
Elle prévoit ainsi, à son article 5, que tous les États membres doivent instaurer un régime général de protection de ces espèces d'oiseaux , avec notamment une interdiction :
- de les tuer ou de les capturer intentionnellement, quelle que soit la méthode employée ;
- de détruire ou d'endommager intentionnellement leurs nids et leurs oeufs et d'enlever leurs nids ;
- de ramasser leurs oeufs dans la nature et de les détenir, même vides ;
- de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la directive ;
- de détenir les oiseaux des espèces dont la chasse et la capture ne sont pas permises.
L'article 7 de cette directive prévoit que certaines espèces, énumérées à l'annexe II, peuvent être chassées dans le cadre de la législation nationale « en raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l'ensemble de la Communauté » . Il est précisé que les États membres s'assurent alors que la pratique de la chasse respecte « les principes d'une utilisation raisonnée et d'une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d'oiseaux concernées » . En outre, « lorsqu'il s'agit d'espèces migratrices , ils veillent en particulier à ce que les espèces auxquelles s'applique la législation sur la chasse ne soient pas chassées durant leur période de reproduction et pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification » .
Enfin, l'article 9 prévoit plusieurs motifs de dérogation à l'interdiction de prélever des oiseaux sauvages. La mise en oeuvre de ce régime dérogatoire est conditionnée à l'absence de solution alternative satisfaisante .
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ARTICLE 9 DE LA DIRECTIVE 2009/147 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 30 NOVEMBRE 2009 CONCERNANT LA CONSERVATION DES OISEAUX SAUVAGES « 1. Les États membres peuvent déroger aux articles 5 à 8 s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pour les motifs ci-après: a) -- dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, -- dans l'intérêt de la sécurité aérienne, -- pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, -- pour la protection de la flore et de la faune; b) pour des fins de recherche et d'enseignement, de repeuplement, de réintroduction ainsi que pour l'élevage se rapportant à ces actions; c) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités. 2. Les dérogations visées au paragraphe 1 doivent mentionner : a) les espèces qui font l'objet des dérogations; b) les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés; c) les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises; d) l'autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en oeuvre, dans quelles limites et par quelles personnes; e) les contrôles qui seront opérés. 3. Les États membres adressent à la Commission chaque année un rapport sur l'application des paragraphes 1 et 2. 4. Au vu des informations dont elle dispose, et notamment de celles qui lui sont communiquées en vertu du paragraphe 3, la Commission veille constamment à ce que les conséquences des dérogations visées au paragraphe 1 ne soient pas incompatibles avec la présente directive. Elle prend les initiatives appropriées à cet égard. » |
B. La protection des espèces de faune sauvage et les dérogations existantes
Le code de l'environnement prévoit un régime de protection des espèces protégées , défini aux articles L. 411-1 et L. 411-2 qui établissent un système de protection stricte des espèces de faune et de flore sauvages dont les listes sont fixées par arrêté ministériel.
L'article L. 411-2 prévoit néanmoins la possibilité de déroger à la protection de ces espèces , à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Reprenant les motifs prévus par la directive « Habitats » 17 ( * ) , l'article prévoit qu'il peut être dérogé à cette protection :
a) dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ;
b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ;
c) dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ;
d) à des fins de recherche et d'éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;
e) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d'une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d'un nombre limité et spécifié de certains spécimens.
Le code de l'environnement prévoit également, au sein du chapitre dédié aux activités de chasse, un régime spécifique de protection des espèces chassables, et notamment des oiseaux migrateurs.
L'article L. 424-2 pose une interdiction de chasser les oiseaux pendant la période nidicole, pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification pour les oiseaux migrateurs , transposant ainsi l'article 7 de la directive « Oiseaux ».
L'article L. 424-2 prévoit néanmoins une dérogation , reprise de l'article 9 de la directive, pour des motifs cynégétiques, dans des conditions « strictement contrôlées et de manière sélective » . Ainsi, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux migrateurs terrestres et aquatiques « en petites quantités » peut alors être autorisée. Cette dérogation est par exemple utilisée pour la pratique des chasses traditionnelles.
Enfin, le code de l'environnement prévoit également la possibilité de déroger à l'interdiction de prélever des oiseaux sauvages dans le cadre de la régulation d'espèces occasionnant des problèmes ou des dégâts .
L'article L. 427-6 prévoit ainsi que le préfet peut ordonner des « opérations de destruction de spécimens d'espèces non domestiques » pour l'un au moins des cinq motifs listés par la législation européenne : dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages, pour prévenir les dommages importants, notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, ou pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement.
II. Le texte adopté par votre commission
Votre commission a créé cet article additionnel en adoptant l'amendement COM-152 de votre rapporteur.
Il complète l'article L. 424-2 du code de l'environnement en transposant les dérogations prévues par l'article 9.1. de la directive « Oiseaux » de 2009 concernant l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs, en particulier dans le but de prévenir les dommages aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux.
Il précise que ces dérogations à l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification doivent respecter deux conditions préalables : l'absence de solution alternative satisfaisante et le maintien dans un bon état de conservation des populations migratrices concernées.
Cet article reprend ainsi les dispositions de l'article 16 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, tel qu'adopté par le Sénat le 7 novembre 2018.
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Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé. |
Article 3 ter (nouveau) (article L. 424-4 du code de l'environnement) - Modes de chasse consacrés par des usages traditionnels
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Jean-Noël Cardoux et Claude Bérit-Débat, prévoit que les modes de chasses consacrés par des usages traditionnels appartiennent au patrimoine cynégétique national.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 424-4 du code de l'environnement définit les modalités pratiques d'exercice des activités de chasse .
Le premier alinéa prévoit en particulier que, pendant la période de chasse, le permis donne à son détenteur le droit de chasser de jour, soit à tir, soit à courre, à cor et à cri, soit au vol, suivant les distinctions établies par des arrêtés du ministre chargé de la chasse.
Le troisième alinéa permet, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la chasse de certains oiseaux de passage en petites quantités par l'utilisation des modes et moyens de chasse consacrés par les usages traditionnels, dérogatoires à ceux autorisés par le premier alinéa. Ces modes et moyens sont autorisés par arrêté du ministre chargé de la chasse, sur des territoires définis, tels la chasse à la glu ou la chasse à la tendelle.
II. Le texte adopté par votre commission
Votre commission a créé cet article additionnel en adoptant les amendements identiques COM-22 de Jean-Noël Cardoux et COM-79 de Claude Bérit-Débat.
Il complète l'article L. 424-4 en prévoyant que les modes de chasse consacrés par les usages traditionnels à caractère régiona l appartiennent au patrimoine cynégétique national et qu'à ce titre, ils sont reconnus et préservés.
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Votre commission a adopté l'article 3 ter ainsi rédigé. |
Article 3 quater (nouveau) (article L. 332-8 du code de l'environnement) - Gestionnaires des réserves naturelles
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Jean-Noël Cardoux, permet aux fédérations régionales des chasseurs d'être gestionnaires de réserves naturelles.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 332-8 du code de l'environnement définit les organismes pouvant se voir confier la gestion d'une réserve naturelle , qu'elle soit nationale ou régionale.
Il prévoit que cette gestion peut être confiée par voie de convention à :
- des établissements publics ou des groupements d'intérêt public lorsque la protection du patrimoine naturel ressort des missions confiées à ces établissements et groupements ;
- des syndicats mixtes, des associations régies par la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association ainsi que des associations d'Alsace et de Moselle régies par les articles 21 à 79-III du code civil local ou des fondations lorsque la protection du patrimoine naturel constitue l'objet statutaire principal de ces syndicats, associations et fondations.
- des propriétaires de terrains classés dans la réserve naturelle, à des collectivités territoriales ou à des groupements de collectivités ;
- un comité national ou régional des pêches maritimes et des élevages marins ou un comité national ou régional de la conchyliculture, lorsque la réserve comprend une partie maritime.
L'autorité chargée de désigner le gestionnaire est le préfet, pour une réserve naturelle nationale (art. R. 332-19), ou le président du conseil régional, pour une réserve naturelle régionale (art. R. 332-42).
II. Le texte adopté par votre commission
Votre commission a créé cet article additionnel en adoptant l'amendement COM-23 de Jean-Noël Cardoux.
Il complète l'article L. 332-8 du code de l'environnement, en prévoyant que les fédérations régionales des chasseurs pourront se voir confier par convention la gestion d'une réserve naturelle .
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Votre commission a adopté l'article 3 quater ainsi rédigé. |
Article 4 - Continuité des droits et obligations des établissements fusionnés au sein du nouvel établissement
Objet : cet article vise à assurer la continuité des biens, droits et obligations de l'AFB et de l'ONCFS dans le nouvel établissement.
I. Le droit en vigueur
En vue d'assurer la fusion des établissements constitutifs de l'AFB, l'article 23 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoyait : « Les missions, la situation active et passive et l'ensemble des droits et obligations de l'Agence des aires marines protégées, de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques et de l'établissement public « Parcs nationaux de France » sont repris par l'Agence française pour la biodiversité ».
Ces transferts ont été effectués à titre gratuit, sans donner lieu à versement de la contribution prévue à l'article 879 du code général des impôts (CGI) 18 ( * ) , ou à perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.
Comme indiqué dans l'étude d'impact du projet de loi, au 31 décembre 2017, l'AFB présentait un bilan comptable de 98,956 millions d'euros et l'ONCFS de 74,410 millions d'euros. En outre, chacun de ces établissements entretient des relations conventionnelles et contractuelles avec un grand nombre de tiers , qu'il convient de maintenir : collectivités territoriales, fournisseurs, agents, associations, établissements publics.
II. Le projet de loi initial
L'article 4 prévoit que l'ensemble des biens, droits et obligations de l'AFB et de l'ONCFS sont transférés au nouvel établissement AFB-ONCFS.
Il précise que ces transferts sont effectués à titre gratuit, et ne donnent lieu ni à versement de la contribution prévue à l'article 879 du CGI, ni à perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.
L'article 10 prévoit une entrée en vigueur de ces dispositions au 1 er janvier 2020, concomitamment à la création du nouvel établissement.
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 4 a été modifié en commission par un amendement rédactionnel présenté par le Gouvernement à l'article 1 er , visant à modifier par coordination l'ensemble des mentions relatives au nom du futur établissement dans le projet de loi.
L'article 4 n'a pas été modifié en séance publique.
IV. La position de votre commission
Reprenant la rédaction retenue par l'article 23 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, cet article permet d'assurer la continuité des biens, droits et obligations du nouvel établissement par rapport à l'AFB et l'ONCFS, et n'appelle pas d'observations particulières de la part de votre rapporteur.
Il a été modifié par l'adoption de l'amendement COM-45 , procédant à une modification du nom du nouvel établissement dans l'ensemble du projet de loi.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 5 - Conditions de reprise des personnels de l'AFB et de l'ONCFS
Objet : cet article définit les conditions de reprise des personnels de l'AFB et de l'ONCFS par le nouvel établissement.
I. Le droit en vigueur
A. La situation des deux établissements en termes d'effectifs
D'après l'étude d'impact du projet de loi, en 2019, les deux établissements sont ainsi dotés en termes d'effectifs :
- l'AFB dispose de 1 221 équivalents temps plein travaillés (ETPT) sous plafond d'emploi, et de 54 ETPT hors plafond ;
- l'ONCFS dispose de 1 443 ETPT sous plafond d'emploi, et de 80 ETPT hors plafond.
Compte tenu des perspectives de réduction des effectifs (- 41 ETP en 2020), le nouvel établissement devrait compter 2 623 ETPT sous plafond d'emploi et environ 150 ETPT hors plafond .
En matière d' agents titulaires , les deux établissements accueillent les mêmes corps de fonctionnaires. Sur les 2 024 titulaires actuellement en poste, 85 % sont des techniciens de l'environnement (706) et des agents techniques de l'environnement (968).
Ces agents occupent essentiellement des fonctions d'inspecteurs de l'environnement au sens de l'ordonnance n° 2012-34 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement 19 ( * ) .
En matière de contractuels de droit public sous plafond , 606 personnes, soit plus de 90 % des contractuels, sont soumises au « quasi-statut » prévu par le décret n° 2016-1697 du 12 décembre 2016 fixant les dispositions particulières applicables aux agents non titulaires de certains établissements publics de l'environnement 20 ( * ) .
En matière de contractuels hors plafond , c'est-à-dire des agents de droit public recrutés sur des recettes fléchées ou des salariés de droit privé, l'AFB comptait 33,1 ETP hors plafond, dont 20,1 ETP correspondant à des contrats aidés, et l'ONCFS comptait 80,3 ETP hors plafond, dont 71,45 ETP correspondant à des contrats aidés.
B. Les dispositions prévues lors de la création de l'AFB
L'article 25 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a défini les modalités de fusion des différentes entités constitutives de l'AFB en matière de personnels .
Le I prévoyait que les fonctionnaires placés en détachement dans les entités dont les personnels avaient vocation à intégrer les effectifs de l'AFB pouvaient être maintenus dans cette position auprès de l'agence jusqu'au terme de leur période de détachement.
Le II prévoyait que, par dérogation à l'article L. 1224-3 du code du travail 21 ( * ) , les contrats de travail aidés conclus en application du chapitre IV du titre III du livre I er de la cinquième partie du même code subsistaient entre l'AFB et les personnels des entités intégrant les effectifs de l'agence.
Le III prévoyait que les personnes titulaires d'un contrat de service civique conclu en application des articles L. 120-1 et suivants du code du service national dans les entités dont les personnels avaient vocation à intégrer les effectifs de l'AFB restaient soumises à leur contrat jusqu'à son terme, l'agrément délivré en application de l'article L. 120-30 du même code étant réputé accordé 22 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
L'article 5 définit les conditions de reprise des personnels de l'AFB et de l'ONCFS par l'AFB-ONCFS, pour les situations qui ne relèvent pas des règles générales de reprise prévues par la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Le I prévoit que les fonctionnaires affectés, détachés ou mis à disposition au sein des établissements mentionnés à l'article 4 de la présente loi (AFB et ONCFS) restent dans cette position au sein de l'AFB-ONCFS, jusqu'au terme prévu de leur détachement ou de leur mise à disposition 23 ( * ) .
Le II prévoit que, par dérogation à l'article L. 1224-3 du code du travail, les contrats de travail aidés conclus en application du chapitre IV du titre III du livre I er de la cinquième partie du code du travail en cours à l'entrée en vigueur de la présente loi subsistent entre l'AFB-ONCFS et les personnels de l'AFB et de l'ONCFS auxquels se substitue le nouvel établissement.
Le III prévoit que, toujours par dérogation à l'article L. 1224-3 du code du travail, les contrats d'apprentissage conclus en application du chapitre unique du titre I er du livre II de la sixième partie du même code en cours à l'entrée en vigueur de la présente loi subsistent entre l'AFB-ONCFS et les personnels de l'AFB et de l'ONCFS auxquels se substitue l'AFB-ONCFS.
Le IV prévoit que les personnes titulaires d'un contrat de service civique conclu en application des articles L. 120-1 et suivants du code du service national dans l'AFB ou l'ONCFS restent soumises à leur contrat jusqu'à son terme. L'agrément délivré en application de l'article L. 120-30 du même code est réputé accordé.
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 5 a été modifié en commission par l'adoption de quatre amendements :
- un amendement de précision de la rapporteure visant à permettre, le cas échéant, une prorogation du détachement ou de la mise à disposition d'agents auprès de l'OFB ;
- deux amendements de coordination de la rapporteure avec les modalités d'entrée en vigueur définies par l'article 10 du projet de loi ;
- un amendement d'Alain Perea (LaREM), visant à insérer une demande de rapport au Parlement, dans un délai de six mois, pour étudier les dispositions nécessaires en vue de diversifier et simplifier l'accès à la fonction publique au sein du nouvel établissement.
Cette dernière modification vise en particulier à étudier la mise en place d'un « troisième concours » permettant de recruter des agents d'associations agréées pour la protection de l'environnement, des fédérations départementales de chasseurs et d'autres organismes concourant à la protection de l'environnement.
L'article 5 a été modifié en séance publique par l'adoption de deux amendements rédactionnels et d'un amendement de précision, à l'initiative de la rapporteure.
IV. La position de votre commission
Votre commission est favorable à cet article qui permet d'assurer la continuité des engagements existants entre les deux établissements fusionnés et leurs agents fonctionnaires détachés ou mis à disposition et leurs agents non titulaires.
Soucieuse de ne pas multiplier les demandes de rapports adressées au Gouvernement, elle a adopté l'amendement COM-138 présenté par votre rapporteur, en vue de supprimer la demande de rapport insérée à l'Assemblée nationale concernant la diversification des modes d'accès à la fonction publique au sein du nouvel établissement. Votre commission a estimé que cette question avait vocation à être traitée dans le cadre plus large d'un projet de loi sur la fonction publique, qui devrait être présenté au Parlement dans les prochains mois.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 5 bis (Supprimé) - Demande de rapport sur la requalification de certains agents de l'AFB et de l'ONCFS
Objet : cet article, supprimé par votre commission, prévoyait une demande de rapport au Parlement sur la requalification de certains agents de l'AFB et de l'ONCFS.
I. Le droit en vigueur
Sur les 2 024 titulaires actuellement en poste au sein des deux établissements, on compte :
- 968 agents techniques de l'environnement , dont 339 à l'Agence française pour la biodiversité (AFB) et 629 à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ;
- 706 techniciens de l'environnement , dont 238 à l'AFB et 468 à l'ONCFS.
Les agents techniques de l'environnement et les techniciens de l'environnement sont régis respectivement par les décrets n° 2001-586 et 2001-585 portant statut particulier de ces corps et relèvent respectivement des catégories C et B .
Les techniciens de l'environnement sont notamment chargés d'assurer des missions de coordination et d'organisation dans certains domaines (surveillance, gestion, aménagement et mise en valeur du patrimoine naturel ; accueil, pédagogie et information du public) ainsi que des missions d'encadrement des agents placés sous leur autorité.
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 5 bis , inséré en commission à l'initiative de la rapporteure, est une demande de rapport au Parlement , dans un délai de six mois à compter de la promulgation de loi, sur les enjeux liés à la requalification des agents techniques de l'environnement en techniciens de l'environnement , et aux voies d'accès à la catégorie statutaire A d'une partie des personnels occupant des fonctions d'encadrement.
Présentée comme un amendement d'appel, cette demande a été défendue par la rapporteure au regard du décalage entre la situation statutaire de certains fonctionnaires au sein de l'AFB et de l'ONCFS et la réalité de leurs missions . Plus spécifiquement, cette demande vise le passage des agents techniques de l'environnement de la catégorie C à la catégorie B et l'accession à la catégorie A de certains inspecteurs de l'environnement compte tenu de leurs responsabilités en matière d'encadrement (situation d'un chef de service départemental par exemple).
Lors de l'examen de l'amendement en commission, la secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire, a indiqué : « La question de l'évolution des personnels, de leur requalification dans des grades différents, est très importante. Si le passage de la catégorie C à la catégorie B relève de la loi, ce n'est pas le cas du passage de la catégorie B à la catégorie A. Le sujet n'est pas « mûr », mais je crois important de montrer que l'Assemblée nationale et le Gouvernement s'en préoccupent. La réponse à cette question ne réside pas forcément dans la remise d'un rapport, et j'ai bon espoir que nous puissions proposer une solution plus opérationnelle. »
L'article 5 bis n'a pas été modifié en séance publique.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur est favorable à une revalorisation catégorielle de certains agents des deux établissements, sous deux aspects : revoir globalement la catégorie statutaire des agents techniques de l'environnement, dès lors que leurs missions actuelles les rapprochent de celles attribuées à d'autres corps de catégorie B ; permettre aux techniciens de l'environnement chargés de missions d'encadrement d'accéder à la catégorie A. La fusion des deux établissements doit être une opportunité en vue d'améliorer la gestion des personnels.
En vue de ne pas multiplier les demandes de rapports adressées au Gouvernement, votre commission a adopté l'amendement COM-139 de suppression de l'article proposé par votre rapporteur, constatant que la problématique a été identifiée par le Gouvernement et qu'une demande de rapport n'était pas nécessaire pour atteindre l'objectif visé.
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Votre commission a supprimé cet article. |
Article 6 - Élection des représentants du personnel au conseil d'administration
Objet : cet article prévoit un régime transitoire de représentation des personnels au conseil d'administration du nouvel établissement.
I. Le droit en vigueur
A. La représentation du personnel aux conseils d'administration de l'AFB et de l'ONCFS
Le II de l'article L. 421-1 du code de l'environnement prévoit que le conseil d'administration de l'ONCFS comprend vingt-six membres, notamment des représentants des personnels de l'établissement.
L'article R. 421-8 précise que le personnel de l'ONCFS est représenté par deux représentants titulaires et deux représentants suppléants élus , pour six ans, sur des listes présentées par les organisations syndicales habilitées à présenter des candidats à l'élection du comité technique de l'établissement.
L'article L. 131-10 du même code prévoit que le conseil d'administration de l'AFB comprend cinq collèges, le cinquième étant composé de représentants élus du personnel de l'agence.
L'article R. 131-28 précise que le conseil d'administration de l'AFB comprend quarante-trois membres, le cinquième collège étant composé de quatre représentants titulaires et quatre représentants suppléants du personnel de l'agence, élus selon les modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement 24 ( * ) .
B. Le régime transitoire prévu lors de la création de l'AFB
L'article 27 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a prévu un régime transitoire concernant la représentation du personnel au sein du conseil d'administration de l'AFB.
L'élection des représentants des personnels au conseil d'administration de l'AFB devait intervenir au plus tard trente mois après la date de promulgation de la loi.
À titre transitoire, la représentation des personnels au sein du conseil d'administration a été déterminée proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2013 et 2014 au sein des organismes auxquels s'est substituée l'AFB .
Ce régime transitoire a pris fin à la suite des élections des représentants du personnel au conseil d'administration, organisées le 6 décembre 2018.
II. Le projet de loi initial
L'article 6 définit un régime transitoire pour la représentation des personnels au conseil d'administration du nouvel établissement , prévue au 5° de l'article L. 131-10 25 ( * ) , réécrit par l'article 1 er du projet de loi.
Il prévoit ainsi que l'élection des représentants du personnel intervient au plus tard trois ans après la date d'entrée en vigueur de la loi.
À titre transitoire , la représentation du personnel au conseil d'administration du nouvel établissement sera déterminée proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections organisées en 2018 aux conseils d'administration de l'AFB et de l'ONCFS , auxquels le nouvel établissement public se substitue.
Les modalités d'application de l'article seront fixées par décret en Conseil d'État.
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 6 a été modifié en commission à l'initiative de la rapporteure par deux amendements :
- une correction de référence liée à l'article L. 131-10 tel que réécrit par l'article 1 er du projet de loi ;
- une précision relative à l'échéance pour l'élection des représentants du personnel, au regard des modalités d'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi ; l'entrée en vigueur de l'article 6 étant fixée au 1 er janvier 2020 par l'article 10.
L'article 6 n'a pas été modifié en séance publique.
IV. La position de votre commission
Reprenant la rédaction retenue dans l'article 27 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, cet article permet d'assurer la représentation du personnel au conseil d'administration selon des modalités transitoires avant l'organisation d'élections au sein du nouvel établissement, et n'appelle pas d'observations particulières.
Il a été modifié par l'adoption de l'amendement COM-45 , procédant à une modification du nom du nouvel établissement dans l'ensemble du projet de loi.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 7 - Élection des représentants du personnel au conseil d'administration
Objet : cet article prévoit un régime transitoire pour la mise en place du comité technique et du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au sein du nouvel établissement.
I. Le droit en vigueur
A. Comité technique
L'article 15 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État prévoit que chaque administration de l'État et chaque établissement public de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial est doté d'un ou plusieurs comités techniques.
Le comité technique connaît des questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services, des questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences , des projets de statuts particuliers ainsi que des questions prévues par décret en Conseil d'État.
Il comprend des représentants de l'administration et des représentants du personnel , ces derniers étant élus au scrutin de liste avec représentation proportionnelle selon les conditions prévues en matière d'élections professionnelles par l'article 9 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Seuls les représentants du personnel sont appelés à prendre part aux votes au sein du comité.
La composition, le fonctionnement et les attributions des comités techniques sont fixés par le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État.
L'AFB et l'ONCFS sont chacun dotés d'un comité technique en application de l'arrêté du 18 mai 2018 portant création de comités techniques au sein de certains établissements publics administratifs relevant du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de la cohésion des territoires.
B. Comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail
L'article 16 de la loi du 11 janvier 1984 susmentionnée prévoit que toutes les administrations de l'État et tous les établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial sont dotés d'un ou plusieurs comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CSHCT).
Le CHSCT a pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail, à l'amélioration des conditions de travail et de veiller à l'observation des prescriptions légales prises en ces matières.
Il comprend des représentants de l'administration et des représentants désignés par les organisations syndicales . Seuls les représentants désignés par les organisations syndicales prennent part au vote au sein du comité.
La composition, le fonctionnement et les attributions des CHSCT sont fixés par le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique.
L'AFB et l'ONCFS sont chacun dotés d'un CHSCT en application de l'arrêté du 28 novembre 2018 portant création de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au sein de certains établissements publics administratifs relevant du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
C. Le régime transitoire prévu lors de la création de l'AFB
L'article 28 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a prévu un régime transitoire concernant la représentation du personnel au sein du comité technique et du CHSCT de l'AFB.
Jusqu'à la proclamation des résultats des élections des représentants du personnel au comité technique de l'AFB , intervenant au plus tard trente mois après la date de promulgation de la loi, à titre transitoire, la représentation des personnels au sein du comité technique et du CHSCT a été déterminée proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques au sein des organismes auxquels s'est substituée l'AFB, organisées en 2013 et 2014.
Par ailleurs, les comités techniques et CHSCT des organismes constitutifs de l'AFB ont été maintenus en fonction pendant cette même période transitoire, et le mandat de leurs membres s'est poursuivi.
Ce régime transitoire a pris fin à la suite des élections professionnelles au sein de l'AFB, organisées le 6 décembre 2018.
II. Le projet de loi initial
L'article 7 prévoit un régime transitoire pour la mise en place d'un comité technique et d'un CHSCT au sein du nouvel établissement , selon les mêmes modalités que celles retenues lors de la création de l'AFB.
Il prévoit ainsi que l'élection des représentants du personnel à ces deux comités intervient au plus tard trois ans après la date d'entrée en vigueur de la loi.
À titre transitoire , la représentation du personnel au comité technique et au CHSCT du nouvel établissement sera déterminée proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections organisées en 2018 aux comités techniques de l'AFB et de l'ONCFS . Il prévoit également que pendant cette période transitoire, les comités techniques et CHSCT des deux établissements seront maintenus en fonction et leurs membres conserveront leur mandat.
Les modalités d'application de l'article seront fixées par décret en Conseil d'État.
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 7 a été modifié en commission par un amendement présenté par la rapporteure visant à apporter une précision à l'échéance fixée pour l'élection des représentants du personnel, au regard des modalités d'entrée en vigueur des différentes dispositions du projet de loi. Les élections professionnelles interviendront ainsi au plus tard trois ans après la date d'entrée en vigueur de l'article 7, fixée au 1 er janvier 2020 par l'article 10.
L'article 7 n'a pas été modifié en séance publique.
IV. La position de votre commission
Reprenant la rédaction retenue dans l'article 28 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, cet article permet la mise en place rapide d'un comité technique et d'un CHSCT, constitués selon des modalités transitoires avant l'organisation d'élections professionnelles au sein du nouvel établissement, et n'appelle pas d'observations particulières.
Il a été modifié par l'adoption de l'amendement COM-45 , procédant à une modification du nom du nouvel établissement dans l'ensemble du projet de loi.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 8 (articles L. 110-3, L. 131-15, L. 132-1, L. 134-1, L. 172-1, L. 213-9-1, L. 213-9-2, L. 213-9-3, L. 213-10-8, L. 331-8-1, L. 334-4, L. 334-5, L. 334-7, L. 371-3, L. 412-8, L. 437-1, section 2 du chapitre Ier du titre II du livre IV, articles L. 420-4, L. 422-27, L. 423-5, L. 423-6, L. 423-9, L. 423-11, L. 423-18, L. 423-27, L. 425-14, L. 426-5 du code de l'environnement, article L. 1431-4 du code général des collectivités territoriales, article 1519 C et section X du chapitre III du titre III et article 1635 bis N du code général des impôts, article L. 205-1, L. 205-2, L. 221-5, du code rural et de la pêche maritime, article L. 317-1 du code de la sécurité intérieure, article 1248 du code civil, loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) - Coordinations et mises en cohérence
Objet : cet article procède à des coordinations et mises en cohérence dans la législation en vigueur, en lien avec la création du nouvel établissement public en remplacement de l'AFB et de l'ONCFS.
I. Le droit en vigueur
A. Dispositions relatives à l'ONCFS
L'existence, les missions, la gouvernance et les ressources de l'ONCFS sont définies aux articles L. 421-1 à L. 421-3 du code de l'environnement.
En outre, l'article L. 421-4 prévoit que les agents commissionnés et assermentés de l'ONCFS peuvent, à titre exceptionnel et après avis de la commission consultative paritaire :
- être promus à un échelon supérieur de leur grade ou à un grade immédiatement supérieur, s'ils ont accompli un acte de bravoure dûment constaté ou s'ils ont été grièvement blessés dans l'exercice de leurs fonctions ;
- être nommés à titre posthume à un niveau hiérarchique supérieur, s'ils ont été mortellement blessés dans ces mêmes circonstances.
B. Faculté donnée à certains établissements publics de se constituer partie civile dans des contentieux en matière d'environnement
Le premier alinéa de l'article L. 132-1 du code de l'environnement confère à plusieurs établissements publics de l'État la faculté de se constituer partie civile lors d'un contentieux relatif à des faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts qu'ils ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement, à l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, ainsi qu'aux textes pris pour leur application.
Les établissements publics concernés sont :
- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) ;
- l'Office national des forêts (ONF) ;
- le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;
- l'Agence française pour la biodiversité ;
- les agences de l'eau ;
- l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ;
- le Centre des monuments nationaux ;
- l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra).
C. Réserves nationales de chasse et de faune sauvage
L'article L. 422-27 prévoit l'existence de réserves de chasse et de faune sauvage, qui ont pour objectifs de :
- protéger les populations d'oiseaux migrateurs conformément aux engagements internationaux ;
- assurer la protection des milieux naturels indispensables à la sauvegarde d'espèces menacées ;
- favoriser la mise au point d'outils de gestion des espèces de faune sauvage et de leurs habitats ;
- contribuer au développement durable de la chasse au sein des territoires ruraux.
Elles sont créées par l'autorité administrative à l'initiative du détenteur du droit de chasse ou de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs lorsqu'il s'agit de conforter des actions d'intérêt général.
Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage sont organisées en un réseau national sous la responsabilité de l'ONCFS et de la Fédération nationale des chasseurs.
Les autres réserves peuvent être organisées en réseaux départementaux dont la coordination est assurée par les fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs.
L'article R. 422-94 prévoit que la gestion des réserves nationales de chasse et de faune sauvage est confiée par arrêté du ministre chargé de la chasse à l'ONCFS ou à tout autre établissement public sur la base d'un programme. Huit réserves nationales sont actuellement gérées par l'ONCFS.
II. Le projet de loi initial
L'article 8 procède à des coordinations et mises en cohérence dans le code de l'environnement et d'autres textes législatifs, en lien avec la création du nouvel établissement et la disparition de l'AFB et de l'ONCFS.
Le I modifie le code de l'environnement (art. L. 110-3, L. 132-1, L. 34-1, L. 172-1, L. 213-9-1 à L. 213-9-3, L. 213-10-8, L. 331-8-1, L. 334-4 à L. 334-7, L. 371-3, L. 412-8 et L. 437-1, L. 421-1 à L. 421-4, L. 422-27, L. 423-5, L. 423-6, L. 423-9, L. 423-11, L. 423-18, L. 423-27, L. 425-14 et L. 426-5).
Ces modifications relèvent de coordinations à deux exceptions.
Le 1° réécrit le troisième alinéa de l'article L. 110-3, qui prévoit que « Les délégations territoriales de l'Agence française pour la biodiversité prévues à l'article L. 131-8 apportent leur soutien aux régions pour l'élaboration de leur stratégie et assurent le suivi de sa mise en oeuvre ». Cette réécriture prévoit désormais que « L'AFB-ONCFS mentionnée à l'article L. 131-8 apporte son soutien aux régions pour l'élaboration de leur stratégie et le suivi de leur mise en oeuvre ».
Le 6° abroge les articles L. 421-1 à L. 421-3, relatifs aux missions de l'ONCFS. Il abroge également l'article L. 421-4 relatif aux agents de l'ONCFS pouvant être promus s'ils ont accompli un acte de bravoure, ont été blessés ou sont décédés dans l'exercice de leurs fonctions. L'exposé des motifs du projet de loi indique que ces dispositions seront reprises par décret, dès lors qu'elles présentent un caractère réglementaire.
Le II modifie l'article L. 1431-4 du code général des collectivités territoriales.
Le III modifie le code général des impôts (intitulé de la section X du chapitre III du titre III de la deuxième partie du livre premier, art. 1519 C et 1635 bis N).
Le IV modifie le code rural et de la pêche maritime (art. L. 205-1, L. 205-2 et L. 221-5).
Outre des coordinations liées à la création du nouvel établissement, le 1° apporte des précisions à l'article L. 205-1, en faisant référence aux « inspecteurs de l'environnement affectés à l'AFB-ONCFS, qui interviennent dans les conditions définies aux articles L. 172-4 à L. 172-16-1 du code de l'environnement », en lieu et place des « agents assermentés de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage », par cohérence avec les modifications apportées par l'article 2 du projet de loi à l'organisation de la police de l'environnement.
Le V modifie l'article 1248 du code civil.
Le VI modifie la cinquième ligne du tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, en remplaçant les mots : « Présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité » par les mots : « Direction générale de l'AFB-ONCFS » 26 ( * ) .
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 8 a été modifié en commission par l'adoption de dix amendements :
- trois amendements rédactionnels présentés par la rapporteure ;
- deux amendements de coordination présentés par le Gouvernement en vue de tirer les conséquences de la dénomination « Office français de la biodiversité » donnée au nouvel établissement public ;
- un amendement de la rapporteure, complétant l'article L. 132-1, afin de permettre aux parcs nationaux d'exercer les droits reconnus à la partie civile lors de contentieux relatifs à l'environnement ;
- deux amendements identiques de la rapporteure et d'Alain Perea (LREM), qui tirent la conséquence de la dénomination « agences régionales de la biodiversité », remplaçant celle de « délégations territoriales de l'Agence française pour la biodiversité » ;
- deux amendements de coordination de la rapporteure faisant suite à l'adoption de l'article 2 bis visant à autoriser les inspecteurs de l'environnement du futur établissement à vérifier, à l'occasion d'un contrôle, la conformité d'une arme et de son porteur avec la réglementation ; cette coordination vise à permettre à ces nouvelles dispositions de s'appliquer aux inspecteurs de l'environnement de l'AFB et de l'ONCFS, puis, à compter du 1 er janvier 2020, à ceux du futur établissement 27 ( * ) .
L'article 8 a été modifié en séance par l'adoption d'un amendement de la rapporteure, visant à ajuster une référence par coordination avec des modifications apportées en commission à l'article 1 er .
IV. La position de votre commission
Consacré à des coordinations et mises en cohérence du droit rendues nécessaires par la création du nouvel établissement, cet article n'appelle pas d'observations particulières.
Il a été complété par votre commission par l'adoption des amendements COM-24 de Jean-Noël Cardoux et COM-80 de Claude Bérit-Débat visant à associer les fédérations régionales des chasseurs au dispositif des réserves nationales de chasse et de faune sauvage et à leur permettre de s'en voir confier la gestion.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 9 (non modifié) (article L. 221-5 du code rural et de la pêche maritime, article L. 171-3-1 [nouveau] et L. 171-8 du code de l'environnement) - Adaptation par voie d'ordonnance des mesures de police administrative
Objet : cet article procède à plusieurs harmonisations en matière de police administrative de l'environnement.
I. Le droit en vigueur
La police de l'environnement se distingue par la très grande pluralité de ses agents et des champs matériels de ses interventions. L'ordonnance du 11 janvier 2012 28 ( * ) avait à ce titre prévu d'importantes modifications visant à uniformiser notamment les outils de la police administrative .
L'exercice de la police administrative par les nombreuses polices spéciales de l'environnement était alors très inégal. Il existait un vrai décalage dans les dispositifs selon les domaines d'intervention. Certaines polices disposaient de nombreux outils tandis que d'autres ne disposaient que de certains d'entre eux. L'ordonnance du 11 janvier 2012 a donc généralisé les dispositifs de police administrative les plus aboutis, ceux de la police des installations classées pour la protection de l'environnement et de la police de l'eau , à l'ensemble des polices de l'environnement.
Le chapitre I er du titre VII du livre I er du code de l'environnement, qui comprend les articles L. 171-1 à L. 171-12, rassemble désormais ces dispositions d'application générale aux polices de l'environnement. Il fixe les conditions de visite des locaux, des installations ou des ouvrages, les modalités de communication des documents et de recueil des renseignements lors des contrôles, les conditions dans lesquelles est établi et transmis à l'autorité administrative le rapport de l'agent chargé du contrôle. Ce chapitre détermine également les pouvoirs de l'autorité administrative pour assurer le respect des législations, et notamment les conditions dans lesquelles elle peut :
- mettre en demeure l'exploitant d'un ouvrage ou d'une installation, comme celui qui réalise des travaux ou exerce une activité, sans y avoir été autorisé, de régulariser sa situation ;
- prendre, en cas de besoin, des mesures conservatoires, voire suspendre le fonctionnement des installations ou la poursuite des travaux, opérations ou activités ;
- ordonner le paiement d'une amende et prononcer une astreinte ;
- engager une procédure de consignation entre les mains d'un comptable public d'une somme correspondant au montant des travaux à réaliser ;
- faire procéder d'office à l'exécution des mesures prescrites.
L'étude d'impact du présent projet de loi fait cependant état du maintien de certaines disparités , qu'explique le champ d'intervention spécifique des agents de l'ONCFS , compétents en matière de faune sauvage. Le régime juridique de police administrative de l'eau ou des installations classées pour la protection de l'environnement, applicable aux inspecteurs de l'environnement du futur OFB, se révèle lacunaire pour l'identification de certains manquements administratifs dans des matières spécifiques à la faune sauvage.
II. Le projet de loi initial
Le projet de loi initial prévoyait une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure de nature législative visant à harmoniser le cadre légal de l'exercice des missions de police administrative des polices de l'eau et de la faune sauvage.
Le périmètre de cette habilitation recouvrait :
- l'harmonisation des procédures de contrôle administratif relatives à la police sanitaire telle qu'elle est concurremment définie au code de l'environnement et au code rural et de la pêche maritime ;
- la création d'un cadre juridique relatif aux prélèvements d'échantillons réalisés à des fins d'analyses lors de contrôles administratifs ;
- les modalités de recouvrement des amendes, astreintes et consignations administratives prononcées en cas d'inobservation des prescriptions énoncées par le code de l'environnement ;
- la modification des procédures de contravention de grande voirie affectant certains espaces naturels , afin de les simplifier et d'en faciliter la mise en oeuvre.
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Cet article a été intégralement réécrit par un amendement déposé par le Gouvernement et adopté en séance publique, qui a supprimé l'habilitation et a procédé à l'inscription directe de ces modifications dans les différents codes visés.
Le I du nouvel article 9 prévoit ainsi que les agents mentionnés par le code rural et de la pêche maritime, chargés de la prévention, de la surveillance et de la lutte contre les maladies des animaux, notamment les agents du futur OFB pour ce qui concerne la faune sauvage, exercent leur mission de contrôle administratif dans les conditions définies par l'ordonnance du 11 janvier 2012.
Le 1° du II crée un cadre juridique au prélèvement d'échantillons en vue d'analyses ou d'essais . Il précise que le responsable de l'installation où le prélèvement est effectué doit en être avisé, mais prévoit que son absence n'y fait pas obstacle. Par ailleurs, il est indiqué qu'au moins deux exemplaires du prélèvement sont réalisés à des fins de contre-expertise par la personne qui fait l'objet du contrôle.
Le 2° du II modifie le régime applicable aux consignations administratives prononcées en cas de non-respect aux prescriptions applicables aux installations, ouvrages et aménagements.
L'agent de police administrative peut obliger le contrevenant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser et restituée au fur et à mesure de l'exécution de ces derniers. Le code de l'environnement indique que le recouvrement de la consignation est celui des créances de l'État étrangères à l'impôt et au domaine. Il prévoit également la possibilité pour le comptable d'engager la procédure de saisie administrative à tiers détenteur , selon laquelle un tiers débiteur du redevable de la consignation peut se voir notifier l'affectation directe des sommes dues à ce dernier au paiement de ladite consignation.
L'article 9 supprime la possibilité d'activation de la procédure de saisie administrative à tiers détenteur et harmonise les modalités de recouvrement de la consignation administrative et des amendes et astreintes journalières que l'agent de police administrative peut par ailleurs ordonner.
Le III du nouvel article 9 substitue au préfet de département le directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres pour toute contravention de grande voirie commise dans le domaine public relevant du Conservatoire.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 9 bis (nouveau) (article L. 211-1 du code de l'environnement) - Critères de reconnaissance d'une zone humide
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Jérôme Bignon, précise les critères de reconnaissance d'une zone humide.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 211-1 du code de l'environnement définit les objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.
Le 1° du I de l'article vise la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides. Il donne une définition des zones humides : « on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ».
Le pouvoir réglementaire a appliqué ces dispositions en les interprétant comme prévoyant des critères alternatifs pour la reconnaissance des zones humides : soit une inondation permanente ou temporaire des terrains, soit la présence de plantes hygrophiles 29 ( * ) .
L'article R. 211-108 prévoit ainsi que les critères à retenir pour la définition des zones humides sont relatifs à la morphologie des sols liée à la présence prolongée d'eau d'origine naturelle et à la présence éventuelle de plantes hygrophiles, ces dernières étant définies à partir de listes établies par région biogéographique. En l'absence de végétation hygrophile, la morphologie des sols suffit à définir une zone humide.
L'article 1 er de l'arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l'environnement identifie clairement les deux critères susmentionnés comme alternatifs et non cumulatifs.
Dans sa décision n° 386325 du 22 février 2017, le Conseil d'État a toutefois interprété les critères prévus par l'article L. 211-1 comme cumulatifs et non alternatifs, considérant donc que les textes réglementaires d'application n'étaient pas conformes au cadre législatif.
Cette décision est susceptible de remettre en cause certaines zones humides identifiées en application de l'arrêté de 2008, et réduit les possibilités d'identification de nouvelles zones. En vue de préciser les conséquences de cette décision, une note technique du 26 juin 2017 relative à la caractérisation des zones humides a été diffusée par le ministère de la transition écologique et solidaire.
II. Le texte adopté par votre commission
Votre commission a créé cet article additionnel en adoptant l'amendement COM-56 de Jérôme Bignon.
Il modifie le 1° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement afin de donner la définition suivante aux zones humides : « les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ». Cette nouvelle rédaction prévoit expressément que les critères pédologiques et botaniques sont alternatifs et non cumulatifs .
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Votre commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé. |
Article 10 - Modalités d'entrée en vigueur de la loi
Objet : cet article précise les modalités d'entrée en vigueur des dispositions de la présente loi.
I. Le projet de loi initial
L'article 10 définit les modalités d'entrée en vigueur dans le temps des dispositions du projet de loi .
Il prévoit que les dispositions relatives aux nouvelles missions des fédérations départementales des chasseurs et de la Fédération nationale des chasseurs, notamment en matière de financements d'actions en faveur de la biodiversité, entrent en vigueur lors de la campagne cynégétique 2019-2020 (I et II de l'article 3).
Il fixe au 1 er juillet 2019 l'entrée en vigueur de l'obligation de transmission de données de prélèvements pour les espèces relevant de la gestion adaptative (V de l'article 3).
Il fixe au 1 er janvier 2020 l'entrée en vigueur des dispositions créant le nouvel établissement ou liées à sa création (articles 1 er , 4, 5, 6, 7, 8 et autres dispositions de l'article 3).
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
En commission, l'article 10 a été modifié par cinq amendements :
- un amendement rédactionnel de la rapporteure ;
- un amendement de la rapporteure visant à préciser que les dispositions relatives aux nouvelles missions des fédérations de chasseurs entrent en vigueur au plus tard le 1 er août 2019, en vue de ne pas subordonner leur application aux arrêtés préfectoraux d'ouverture de la chasse ;
- un amendement de coordination du Gouvernement visant à permettre l'application des nouvelles dispositions relatives à la gestion des associations communales de chasse agrées (ACCA) et à la mise en oeuvre des plans de chasse par les fédérations départementales des chasseurs dès la promulgation de la loi (1° A, 2° bis , 2 ter , 2 quater et 2 quinquies du I) ;
- un amendement de la rapporteure visant à préciser qu'à titre transitoire, les données devant être transmises à l'Office français de la biodiversité (OFB) en application des articles L. 425-16 et L. 425-17, tels que résultant de l'article 3 du projet de loi sont transmises à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) entre le 1 er juillet 2019 et le 31 décembre 2019 ;
- un amendement du Gouvernement visant à préciser qu'à titre transitoire, la compensation financière due par l'OFB aux fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs pour l'exercice de certaines nouvelles missions, en application du II de l'article 3 du projet de loi, est acquittée par l'ONCFS jusqu'au 31 décembre 2019.
En séance publique, l'article 10 a été modifié par trois amendements :
- un amendement du Gouvernement précisant que, jusqu'au 31 décembre 2019, les missions confiées au directeur général de l'OFB par les articles L. 423-25-2 à L. 423-25-6 sont confiées au directeur général de l'ONCFS 30 ( * ) ;
- un amendement de la rapporteure prévoyant, qu'à titre transitoire, entre le 1 er juillet 2019 et le 31 décembre 2019, l'avis prévu à l'article L. 425-15-2 31 ( * ) est émis par l'ONCFS ;
- un amendement du Gouvernement prévoyant que, jusqu'au 31 décembre 2019, le dernier alinéa de l'article L. 172-10 32 ( * ) est applicable aux inspecteurs de l'environnement affectés à l'AFB et à l'ONCF.
III. La position de votre commission
Votre commission relève le calendrier particulièrement resserré de mise en oeuvre du projet de loi, en particulier pour le transfert de certaines missions aux fédérations départementales des chasseurs, l'obligation de dépense des fédérations en faveur de la protection de la biodiversité ainsi que le lancement de la gestion adaptative pour certaines espèces chassables, qui doivent intervenir dès la campagne cynégétique 2019-2020.
Par ailleurs, la création au 1 er janvier 2020 du nouvel établissement public suppose l'adoption rapide de mesures réglementaires afin d'assurer son existence juridique à cette date. Comme cela a été confirmé à votre rapporteur lors des auditions, l'intégralité des questions techniques liées à la création de l'établissement n'auront vraisemblablement pas été traitées à cette échéance et sa mise en place opérationnelle se poursuivra donc au cours de l'année 2020.
Lors de l'examen de cet article, certains membres de votre commission ont exprimé leurs préoccupations quant à la possibilité pour l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) de pouvoir assumer à titre transitoire la compensation financière du transfert de certaines missions aux fédérations départementales des chasseurs. Interrogée par votre rapporteur sur ce point lors de son audition par votre commission le 2 avril 2019, la secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire, a confirmé que l'ONCFS avait la capacité d'assurer cette compensation. Votre rapporteur observe par ailleurs que le transfert rapide de ces missions aux fédérations locales des chasseurs est une attente forte du monde cynégétique.
Votre commission a adopté les amendements de coordination COM-40 et COM-36 présenté par la rapporteure pour avis, visant à permettre aux inspecteurs de l'environnement affectés à l'Agence française pour la biodiversité (AFB) et à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) de pouvoir notifier sur instruction du procureur de la République des convocations en justice, et à donner la possibilité aux deux établissements d'obtenir l'affectation de biens transférés à l'État par une décision de justice devenue définitive.
Elle a également adopté l'amendement COM-144 proposé par votre rapporteur afin de supprimer une disposition transitoire dépourvue d'objet.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
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Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié. |
* 1 Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
* 2 Sur 1,1 million de chasseurs, environ 1 million possède un permis de chasse départemental.
* 3 Définie par l'article 3 du projet de loi, la gestion adaptative des espèces consiste à ajuster régulièrement les prélèvements de ces espèces en fonction de divers critères.
* 4 En 2016, 50 % des missions de police de l'AFB relevaient d'une mission judiciaire, et 20 % d'une mission administrative.
* 5 600 inspecteurs de l'environnement exercent actuellement au sein de l'ONCFS et un peu plus de 1 200 au sein de l'AFB.
* 6 La commission rogatoire est un acte par lequel un magistrat délègue ses pouvoirs à un officier de police judiciaire, pour qu'il exécute à sa place un acte d'instruction lorsque lui-même est dans l'impossibilité de procéder à cet acte.
* 7 Rapport de Mme Alice THOUROT et M. Jean-Michel FAUVERGNE, députés, D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale , 11 septembre 2018.
* 8 Délibération n° 17/115 du 27 avril 2017.
* 9 Personnes auxquelles la délivrance du permis de chasser est refusée ou pour lesquelles la validation du permis est retirée en raison de certaines condamnations.
* 10 L'article 1635 bis N du CGI prévoit que, pour la validation du permis de chasser, il est perçu un droit de timbre annuel de 9 euros au profit de l'ONCFS. Ce droit de timbre est toutefois affecté à hauteur de 4 euros aux fédérations départementales des chasseurs, lorsque les redevances cynégétiques sont encaissées par un régisseur de recettes de l'État placé auprès d'elles.
* 11 Avant 2019, le montant de base des redevances cynégétiques annuelles était fixé depuis 2007 à 197,50 euros (redevance nationale) et à 38,70 euros (redevance départementale), avec une indexation sur le taux de progression de l'indice des prix à la consommation hors tabac, mise en oeuvre par arrêté du ministre chargé de la chasse. En 2018, ces montants étaient ainsi de 227,68 euros (redevance nationale) et de 44,58 euros (redevance départementale). Si les montants de base ont été réactualisés en 2019 et donc fixés directement par la loi pour cette année, le mécanisme d'indexation sur l'inflation sera à nouveau mis en oeuvre par arrêté à partir de 2020.
* 12 L'article R. 422-65 prévoit que les réserves des ACCA sont soumises aux dispositions des articles R. 422-82 à R. 422-94, applicables aux réserves de chasse et de faune sauvage.
* 13 La composition de la Commission nationale d'indemnisation des dégâts de gibier et des commissions départementales compétentes en matière de chasse et de faune sauvage, assure la représentation de l'État, et notamment de l'ONCFS, des chasseurs et des intérêts agricoles et forestiers dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'État.
* 14 L'objectif étant de permettre à la FNC soit d'être maître d'ouvrage des actions, soit d'apporter un soutien financier à de telles actions, notamment dans la perspective d'une redistribution vers certaines fédérations départementales.
* 15 Précisément, les autorisations de chasser sont délivrées par le directeur général de l'ONCFS, et le serait désormais par le président de chaque fédération départementale ou interdépartementale concernée.
* 16 La consultation de ces trois organismes se substituant à celle de la commission départementale compétente en matière de chasse et de faune sauvage.
* 17 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Cette directive a instauré des mesures de protection similaires à la directive « Oiseaux » mais en étendant son champ à près de 1 000 autres espèces rares, menacées ou endémiques de la faune et de la flore.
* 18 L'article 879 du CGI prévoit le versement à l'État d'une contribution de sécurité immobilière par toute personne qui requiert l'accomplissement des formalités prévues aux 1° et 2° de l'article 878 (formalités effectuées par les services chargés de la publicité foncière). En sont exonérées les formalités requises au profit de l'État, ainsi que celles pour lesquelles la loi prévoit expressément et formellement qu'elles sont exonérées.
* 19 Sont inspecteurs de l'environnement : 70 % des agents titulaires à l'AFB et 93,50 % à l'ONCFS.
* 20 Pris en application de l'article 26 de la loi du 8 août 2016, prévoyant que les agents contractuels de droit public des établissements intégrés à l'AFB et occupant des fonctions qui correspondent à un besoin permanent devaient être régis par des dispositions réglementaires communes définies par décret.
* 21 L'article L. 1224-3 du code du travail prévoit que, lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public
* 22 L'article L. 120-1 prévoit que le service civique est un engagement volontaire, d'une durée continue de six à douze mois, effectué auprès de personnes morales agréées par l'Agence du service civique.
* 23 À la différence des dispositions de l'article 25 de la loi du 8 août 2016, le maintien des fonctionnaires en situation de détachement sera donc systématique et non facultatif.
* 24 Arrêté 22 octobre 2018 fixant les modalités d'élection des représentants du personnel au conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité.
* 25 La représentation du personnel au conseil d'administration est en réalité prévue au 4° de l'article L. 131-10.
* 26 Il s'agit d'une coordination liée à l'article unique du projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
* 27 En l'absence de disposition spécifique, les dispositions de l'article 2 bis entreront en vigueur au lendemain de la publication de la loi, tandis que les dispositions de l'article 8 entreront en vigueur au 1 er janvier 2020, comme le prévoit l'article 10.
* 28 Ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement.
* 29 Les plantes hygrophiles correspondent aux espèces de plantes qui nécessitent de grandes quantités d'eau tout au long de leur développement (cératophylles, potamots, nénuphars, élodées, lentilles d'eau, etc.)
* 30 Cette mesure de coordination était liée à l'adoption d'un amendement du Gouvernement visant à insérer un article additionnel après l'article 2 bis, qui a été retiré.
* 31 L'article L. 425-15-2, créé par l'article 3 du projet de loi, prévoit un avis préalable de l'OFB sur le projet d'arrêté ministériel visant à fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur est autorisé à prélever, pendant une période déterminée et sur un territoire donné, pour les espèces concernées par le dispositif de gestion adaptative.
* 32 L'article L. 172-10, tel que modifié par l'article 2, donne la possibilité aux inspecteurs de l'environnement affectés à l'OFB de recevoir du juge d'instruction des commissions rogatoires.