II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
A. PRÉVOIR DES RESSOURCES CRÉDIBLES, PÉRENNES ET TRANSPARENTES POUR FINANCER LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
Votre commission, inquiète des conséquences potentielles d'une énième réforme aux objectifs non financés, a souhaité proposer des pistes et des solutions pour doter l'État et les collectivités territoriales de moyens suffisants pour mettre en oeuvre des investissements et des politiques de mobilité ambitieux.
Votre commission a ainsi tout d'abord souhaité faire de la programmation financière des investissements de l'État dans les infrastructures de transport pour les dix prochaines années la clé de voûte du projet de loi , en la déplaçant symboliquement au tout début du texte et en renforçant le titre qui lui est dédié. Alors que le projet de loi ne prévoyait qu'un seul article énumérant les objectifs de la programmation et renvoyant au rapport annexé le détail des programmes d'investissements prioritaires, elle a estimé que le Parlement devait être en mesure de disposer d'une vision globale, lisible et cohérente de cette programmation, incluant ses objectifs, ses prévisions de dépenses ainsi que son contrôle et les conditions de son évolution . Il en va également de l'intérêt du citoyen, pour lequel la loi doit être claire et intelligible.
Les premiers articles du texte de la commission constituent ainsi désormais un titre cohérent et complet qui :
- approuve le rapport annexé et fixe les objectifs de la programmation à l'horizon 2037 , au premier rang desquels votre commission a souhaité inscrire la réduction des inégalités territoriales , essentielle pour permettre le désenclavement des territoires, ainsi que les programmes d'investissement prioritaires ; votre commission a également précisé, à l'initiative de notre collègue Patrick Chaize, l'objectif d'accélération de la transition énergétique et de lutte contre la pollution en distinguant clairement les modes de transport actifs comme la marche à pied ou le vélo des modes collectifs de transport et en mettant l'accent sur le développement des transports en commun à faibles émissions ;
- fixe les dépenses prévues pour l'Afitf , de manière détaillée pour la période 2019-2023 puis de manière globale pour la période 2023-2027 ;
- pérennise dans la loi le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) , qui a vocation à devenir l'organe principal du contrôle annuel de la mise en oeuvre de cette programmation et de sa réévaluation quinquennale.
Votre commission a fait le choix de ne pas augmenter artificiellement les dépenses de l'Afitf au niveau du scénario 2 préconisé par le COI . Même si elle regrette l'arbitrage rendu par le Gouvernement de s'inscrire en-deçà de cette trajectoire, elle considère, pour des raisons de crédibilité, que l'enjeu consiste, en l'état actuel des ressources disponibles, à trouver les financements permettant déjà d'assurer ces niveaux de dépenses, avant d'examiner la possibilité - sincère et réaliste - de les augmenter grâce à la clause de revoyure quinquennale.
Le choix de soumettre cette programmation au contrôle du Parlement est par ailleurs essentiel pour permettre l'acceptabilité des décisions prises . Le contexte actuel démontre en effet la nécessité de faire toute la transparence sur l'affectation des moyens des politiques publiques dans le cadre d'un débat démocratique et éclairé. C'est d'ailleurs ce que préconisait le COI dans son rapport lorsqu'il proposait « à l'instar de ce qui est pratiqué dans d'autres pays européens, d'instaurer des revoyures quinquennales précédées d'un travail de préparation qui enrichira et améliorera les éléments d'aide à la décision » . Votre commission souhaite que le Gouvernement s'engage à ce que ce contrôle et cette réévaluation de la programmation fassent partie des missions du COI .
Votre commission a également inséré au sein de ce titre, à l'initiative de notre collègue Ronan Dantec, un nouvel article prévoyant un renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l'optimisation des infrastructures de transport aux infrastructures existantes : les objectifs de cette planification devront être fixés en examinant les différents modes de transport et leur combinaison mais aussi désormais l'évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises.
Au-delà, au sein du rapport annexé votre commission a souhaité sécuriser les ressources de l'Afitf afin d'asseoir la programmation sur des recettes crédibles. Ne pouvant agir sur les montants des recettes perçues par l'Afitf dans le cadre d'un projet de loi ordinaire, votre commission a souhaité inscrire dans le rapport annexé le principe d'une sanctuarisation des ressources de l'Afitf , dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles comme le produit des amendes radars.
En outre, elle a remplacé les affirmations vagues et partielles relatives aux ressources supposées de l'Afitf par des principes clairs. Elle a ainsi précisé que la soutenabilité de la programmation suppose l'affectation intégrale à l'agence du produit de l'augmentation de 2 centimes d'euro par litre de la TICPE sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds prévue par la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 pour financer les infrastructures de transport. Elle a enfin indiqué qu'elle supposait l'affectation à l'Afitf d'une ressource complémentaire permettant d'atteindre les objectifs de la programmation .
Le tableau 1 ci-dessous tente de reconstituer le niveau que devrait atteindre cette ressource complémentaire à supposer que le niveau de la part de TICPE affectée à l'agence reste au niveau de 2019 sur toute la période, soit 1,2 milliard d'euros par an (correspondant à l'augmentation de cette taxe liée à l'abandon de l'écotaxe), en se basant, pour les autres recettes, sur les produits moyens constatés entre 2012 et 2019 et en prenant pour 2019, les montants effectivement votés lors du conseil d'administration de l'Afitf du 27 février (en baisse de 200 millions d'euros par rapport au montant prévu dans le projet de loi). Cette projection fait apparaître qu'en plus de l'affectation intégrale de l'augmentation de la TICPE et d'un niveau des amendes radars ramené à une hypothèse crédible, la programmation proposée par le Gouvernement supposerait la mise en place, à partir de 2020, d'une ressource complémentaire s'élevant à environ 624 millions d'euros en 2020 , 329 millions d'euros en 2021 et 222 millions d'euros en 2022.
Tableau 1
|
2018 7 ( * ) |
2019 8 ( * ) |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
TAT (plafond LFI) |
472 |
523 |
528 9 ( * ) |
528 |
528 |
|
Redevance domaniale |
347 |
355 |
315 10 ( * ) |
315 |
315 |
|
Amendes radars |
248 |
226 |
249 11 ( * ) |
249 |
249 |
|
TICPE |
1028 |
1206 |
1206 |
1206 |
1206 |
|
Autres produits 12 ( * ) |
135 |
168 |
60 |
60 |
60 |
|
Ressource complémentaire |
624 |
329 |
222 |
||
|
Total recettes |
2231 |
2478 |
2982 |
2687 |
2580 |
Votre commission a également précisé, dans le rapport annexé, le soutien financier de l'Afitf au renouvellement du matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) ainsi que l'effort destiné aux ouvrages d'art et aux ponts , notamment du point de vue des enjeux de maintenance et de surveillance de ces infrastructures.
Elle a aussi :
- souligné, à l'initiative de notre collègue Cyril Pellevat, l'importance des dessertes ferroviaires dans la stratégie des investissements de l'État en matière de transports ;
- précisé, à l'initiative de notre collègue Frédéric Marchand, que la stratégie d'investissement permettait l'achèvement du maillage du territoire par de grands itinéraires ferroviaires, routiers, fluviaux, mais également cyclables ;
- rappelé, à l'initiative de notre collègue Alain Fouché, l'importance de la qualité du réseau routier départemental , de manière complémentaire avec le réseau national.
Elle a enfin mentionné l'objectif d'un calendrier de mise en oeuvre des différents projets d'infrastructures se rapprochant du scénario 3 à terme , dans le cadre de la réévaluation de la programmation afin qu'aucun projet ne soit abandonné, y compris ceux pour lesquels aucun financement n'a été prévu sur la période 2019-2037.
* 7 Recettes réelles.
* 8 Recettes prévisionnelles pour 2019.
* 9 Ce chiffre correspond à la moyenne des recettes provenant de la taxe d'aménagement du territoire entre 2012 et 2019.
* 10 Ce chiffre correspond à la moyenne des recettes provenant de la redevance domaniale due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes entre 2012 et 2019.
* 11 Ce chiffre correspond à la moyenne des recettes provenant du solde du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et de sanction affecté à l'Afitf entre 2012 et 2019.
* 12 Notamment 35 millions d'euros de remboursement de la part de la région Normandie en 2018, contribution volontaire des sociétés concessionnaires d'autoroutes ramenée de 100 millions d'euros à environ 60 millions d'euros à partir de 2019.