II. LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE D'INSTRUMENTS DE RÉGULATION
Les concessions autoroutières ont pu faire l'objet de débats souvent passionnés, alimentés 12 ( * ) par plusieurs rapports. Dans ce contexte, la proposition de loi relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'agence de financement des infrastructures de transports du 14 janvier 2014 , déposée par le groupe CRCE , visait à renationaliser 12 sociétés concessionnaires d'autoroutes 13 ( * ) .
Le constat alors porté par notre ancienne collègue Evelyne Didier avait largement été partagé par votre commission, tant en ce qui concerne les modalités de la privatisation de 2005-2006, que les inquiétudes relatives au financement de l'Afitf ou à la hausse continue des péages. Des réserves avaient cependant été émises par la commission sur l'hypothèse d'une renationalisation.
Dans ce contexte, un groupe de travail sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes , composé notamment de membres de notre commission et coprésidé par MM. Jean-Jacques Filleul et Louis-Jean de Nicolaÿ , avait été créé le 22 octobre 2014.
Ce groupe préconisait, en premier lieu, un renforcement de la transparence et de la régulation du secteur , par une amélioration de la communication des données des sociétés d'autoroutes, une extension des compétences de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires au secteur autoroutier, un meilleur suivi des aspects financiers des contrats de concession et un accroissement du contrôle des marchés passés par ces sociétés. Il recommandait également de « changer de modèle » pour les plans de relance autoroutiers , soit en mettant fin à cette pratique, soit en les négociant mieux, pour rééquilibrer les relations entre l'État et les sociétés concessionnaires. Enfin, il suggérait d' « avancer sur le chemin d'une reprise en main par l'État des concessions autoroutières » de façon progressive, si les circonstances le justifiaient, plutôt que d'envisager la piste d'un rachat généralisé des concessions évoquée par certains, car trop coûteuse.
Ces travaux avaient permis de constater que l'évaluation de la rentabilité des concessions était un exercice délicat et que les ne réalisaient pas des « surprofits » extravagants au regard de la dette qu'elles doivent rembourser . Par voie de conséquence, l'hypothèse d'une résiliation des contrats de concessions avait ainsi été écartée .
Afin d'améliorer la transparence sur le marché autoroutier concédé, la loi du 6 août 2015 a confié la mission de régulation économique des autoroutes à une autorité indépendante : l'autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) . Cette loi lui a également attribué des pouvoirs de contrôle et de sanction à l'égard des SCA.
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Le nouveau rôle de l'Arafer Le déséquilibre des relations entre le concédant et les sociétés concessionnaires d'autoroutes, tout comme l'asymétrie d'information entre ces acteurs, ont été relevés à diverses reprises, notamment par la Cour des comptes et l'Autorité de la concurrence. C'est ce constat qui a conduit à confier, par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, des missions de régulation économique en matière d'autoroutes à un acteur indépendant, l'Arafer, qui intervient doublement dans l'amélioration du fonctionnement du secteur. D'une part, l'Autorité veille à l'exercice d'une concurrence effective et loyale par les concessionnaires lorsqu'ils agissent en tant qu'acheteurs. À ce titre, l'Autorité vérifie que les SCA respectent les obligations de publicité et de mise en concurrence qui leur sont imposées par la loi dite « Macron » pour la passation de leurs marchés et de leurs contrats d'exploitation d'installations annexes à caractère commercial. Conformément à l'objectif fixé par le législateur, la majorité des achats des SCA est désormais soumise à un dispositif de mise en concurrence transparent et objectif. L'Autorité évalue également la part des marchés attribués par les SCA à des opérateurs économiques qui leurs sont liés capitalistiquement . Dans son dernier rapport (relatif à l'exercice 2017), elle a pu constater que les SCA attribuaient à leurs entreprises liées une proportion de marchés globalement équivalente à leurs parts de marché respectives dans le secteur des travaux publics. D'autre part, l'Autorité veille au bon fonctionnement du régime des tarifs de péage autoroutier . Consultée sur les nouveaux projets de contrat et sur les projets de modification des contrats de concession qui ont une incidence sur les tarifs de péage ou sur la durée de la concession, elle vérifie que les revenus des tarifs de péage correspondent aux dépenses liées à la construction, à l'exploitation, à l'entretien, à l'aménagement ou à l'extension de l'infrastructure (y compris la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le délégataire). L'Autorité n'intervient pas directement dans la fixation des tarifs, puisqu'elle rend un avis simple , non contraignant. Par son action, elle réduit néanmoins l'asymétrie d'information et fournit à l'autorité concédante des arguments qui peuvent lui servir dans ses négociations avec les SCA. Ainsi, dans le cadre du plan d'investissement autoroutier (PIA) , l'action de l'Autorité a produit de premiers effets bénéfiques pour les usagers de l'autoroute, même si ses avis n'ont pas été entendus en tous points. Au lieu de 57 opérations prévues initialement, 43 opérations figurent dans ce plan , pour moins de 700 millions d'euros (coût prévisionnel de construction) au lieu de plus de 800 millions initialement envisagés. Les hausses de tarifs supplémentaires finalement supportées par les usagers sont moindres, pour une prestation mieux calibrée : - Retrait d'opérations insuffisamment abouties : 27 M€ ; - Retrait des opérations relevant d'obligations contractuelles préalables (et rappel de leur caractère d'obligation) : 77 M€ ; - Renforcement du cadre contractuel concernant les aires de covoiturage ; - Diminution du taux de rémunération du capital investi. Les doutes formulés par l'Autorité concernant les coûts des opérations n'ont pas été suffisamment entendus, mais l'Autorité poursuivra ses travaux d'évaluation afin de renforcer le poids de ses avis, de sorte qu'à l'avenir, l'usager ne pâtisse pas d'une surestimation par les SCA des travaux envisagés. L'institution par la loi Macron d'un régulateur indépendant dans le secteur des autoroutes produit donc ses premiers effets et permet d'apporter une aide face aux défaillances éventuelles de l'État concédant. Chargée par ailleurs d'effectuer un suivi annuel du taux de rentabilité interne des concessions , d'établir chaque année une synthèse des comptes des concessionnaires, et de produire, au moins une fois tous les cinq ans, un rapport sur l'économie générale des conventions de délégation , l'Autorité participe en outre à la juste appréciation de la situation des SCA par l'ensemble des personnes concernées. |
Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer)
En outre, la loi précitée du 6 août 2015 a substantiellement modifié le code de la voirie routière, qui prévoit plusieurs mesures de régulation en son article L. 122-4, dont un mécanisme revenant à interdire tout nouvel allongement de la durée des concessions sans l'accord du Parlement . Cet article dispose désormais :
« L'usage des autoroutes est en principe gratuit.
Toutefois, il peut être institué par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, un péage pour l'usage d'une autoroute en vue d'assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l'exploitation, à l'entretien, à l'aménagement ou à l'extension de l'infrastructure.
En cas de délégation des missions du service public autoroutier, le péage couvre également la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le délégataire.
Des ouvrages ou des aménagements non prévus au cahier des charges de la délégation peuvent être intégrés à l'assiette de celle-ci, sous condition stricte de leur nécessité ou de leur utilité, ainsi que de leur caractère accessoire par rapport à l'ouvrage principal. Leur financement ne peut être couvert que par une augmentation des tarifs de péages, raisonnable et strictement limitée à ce qui est nécessaire. Le cas échéant, l'État et les collectivités territoriales intéressées, dans le cadre des règles prévues dans le code général des collectivités territoriales, peuvent, à titre exceptionnel, apporter des concours. Un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, fixe les conditions d'application de ces dispositions.
La convention de délégation et le cahier des charges annexé fixent les conditions dans lesquelles le délégataire exerce les missions qui lui sont confiées par l'État et en contrepartie desquelles il est autorisé à percevoir des péages. Ces actes sont approuvés par décret en Conseil d'État, le cas échéant dans les conditions prévues à l'article L. 122-8. Le cahier des charges prévoit un dispositif de modération des tarifs de péages, de réduction de la durée de la concession ou d'une combinaison des deux, applicable lorsque les revenus des péages ou les résultats financiers excèdent les prévisions initiales. En cas de contribution de collectivités territoriales ou de l'État au financement de la délégation, ce dispositif peut, à la place ou en complément, prévoir un partage d'une partie des résultats financiers de la délégation au profit de l'État et des collectivités territoriales contributrices. Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de ce dispositif.
La différenciation dans les abonnements proposée par les concessionnaires d'autoroutes afin de favoriser les véhicules à très faibles émissions dont le poids total autorisé en charge est inférieur à 3,5 tonnes ainsi que les véhicules utilisés en covoiturage est mise en oeuvre sous la responsabilité des concessionnaires sans modification du rythme d'évolution des tarifs de péage et sans augmentation de la durée des concessions autoroutières.
Le produit du péage couvre ses frais de perception. »
* 12 En ce sens : Cour des comptes, Les relations entre l'État et les sociétés concessionnaires d'autoroutes, Communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale, juillet 2013 et Autorité de la concurrence, Avis n° 14-A-134 sur le secteur des autoroutes après la privatisation des sociétés concessionnaires, 17 septembre 2014.
* 13 Proposition de loi n° 59 (2011-2012) relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'agence de financement des infrastructures de transports, 14 janvier 2014.