II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
1. Un programme marqué par une baisse de 4 % des crédits de paiement par rapport à 2018, suivant la programmation triennale 2018-2020
Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit, pour le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » :
- 201,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) , soit une augmentation de 3,8 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2018 à périmètre courant ;
- 243,1 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , ce qui correspond à une baisse de 4 % par rapport à 2018 à périmètre courant.
Évolution des crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » à périmètre courant
(en millions d'euros)
|
Exécution 2017 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
Variation 2019/2018 |
Variation 2019/2017 |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Action 01 - Attractivité économique et compétitivité des territoires |
87,1 |
67,3 |
64,1 |
95,4 |
60,7 |
82,1 |
- 5,3% |
- 13,9% |
- 30,3% |
22,0% |
|
Action 02 - Développement solidaire et équilibré des territoires |
205,9 |
112,6 |
99,9 |
127,2 |
110,8 |
130,8 |
10,9% |
2,8% |
- 46,2% |
16,2% |
|
Action 03 - Instruments de pilotage et d'étude |
29,7 |
35,0 |
30,7 |
30,6 |
30,1 |
30,1 |
- 2,0% |
- 1,6% |
1,3% |
-14,0% |
|
Total |
322,6 |
214,9 |
194,3 |
253,2 |
201,7 |
243,1 |
3,8 % |
- 4,0% |
-37,5% |
13,1% |
Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances)
La hausse des autorisations d'engagement pour 2019 découle principalement d'une augmentation des moyens du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).
Le FNADT comporte deux niveaux d'intervention : une section générale dont la gestion est opérée au niveau national par décision du Premier ministre et une section locale , qui recouvre les crédits dits « contractualisés » dans le cadre des contrats de plans État-régions (CPER). Les deux sections sont concernées par l'augmentation des engagements en 2019 :
- d'une part les engagements relatifs aux CPER augmentent de 8,8 millions d'euros ;
- d'autre part, la section générale augmente de 4 millions d'euros , principalement en raison d'un renforcement des engagements concernant les maisons de services public.
Ce surcroît d'engagement sur le FNADT est contrebalancé par une baisse de 5 millions d'euros des engagements sur la prime d'aménagement du territoire (PAT) .
Décomposition de l'évolution des AE du programme entre 2018 et 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performances
En ce qui concerne les crédits de paiement , le projet de loi de finances pour 2019 prévoit respectivement 33,4 millions d'euros et près de 4 millions d'euros afin d'apurer les restes à payer relatifs aux contrats de ruralité et au pacte État-métropoles, soit des diminutions respectives de 10,8 et 11,4 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits en 2018.
Cette diminution est contrebalancée par des enveloppes de crédits plus importantes qu'en 2018 pour les CPER et les maisons de services au public (section générale du FNADT).
Décomposition de l'évolution des CP du programme entre 2018 et 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performances
Le tableau ci-après détaille les crédits du programme 112 par dispositif financé.
Votre rapporteur spécial souhaite relever la difficulté rencontrée pour disposer, à partir des données déclinées dans le projet annuel de performance annexé à la mission « Cohésion des territoires », d'une vision consolidée des moyens consacrés à chaque outil d'intervention du programme 112.
En effet, les crédits de la plupart des dispositifs portés par le programme sont disséminés dans chaque action de ce dernier, ce qui complique la lecture des moyens agrégés alloués à chaque dispositif. Par exemple, les crédits dédiés aux contrats de plan État-régions sont portés à la fois par l'action 01 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » et l'action 02 « Développement solidaire et équilibré des territoires ».
Principaux dispositifs financés par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire »
(en millions d'euros)
|
Exécution 2017 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
Variation 2019/2018 |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
PAT |
18,5 |
18 |
15 |
20,7 |
10 |
19,3 |
-33 % |
-6 % |
|
FNADT - CPER |
90,1 |
96,5 |
121 |
102,1 |
129,8 |
113,2 |
7% |
11% |
|
Contrats de ruralité |
145,1 |
7,3 |
0 |
44,2 |
0 |
33,4 |
0% |
-24 % |
|
Pacte État-métropoles |
19 |
3,7 |
0 |
15,2 |
0 |
3,8 |
0% |
-75 % |
|
FNADT - Section générale |
42,5 |
37,2 |
20,5 |
33,3 |
24,5 |
36 |
19% |
8% |
|
Accessibilité - MSAP |
18,1 |
18,9 |
10,7 |
11,4 |
15,7 |
15,7 |
47 % |
38 % |
|
Revitalisation des centres-bourgs |
0 |
1,9 |
0 |
2,8 |
0 |
1,8 |
0% |
- 37 % |
|
Maisons de santé |
0 |
1 |
0 |
0,9 |
0 |
0 |
0 |
-100 % |
|
Restructuration des sites de défense |
2,1 |
5,5 |
3,9 |
8,8 |
2,9 |
8,4 |
-26 % |
-5 % |
|
Pôles de compétitivité |
2,6 |
2,5 |
2,6 |
2,6 |
2,6 |
2,6 |
0% |
0% |
|
Autres - FNADT non contractualisé |
19,7 |
7,4 |
3,3 |
6,8 |
3,3 |
7,5 |
0% |
10 % |
|
Pôles d'excellence rurale |
0 |
10,2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0% |
0% |
|
Études |
1,6 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
0% |
0% |
|
Fonctionnement |
3,9 |
3,8 |
4,1 |
4,1 |
4 |
4 |
-2 % |
-2 % |
|
Immobilier Pleyel 1 ( * ) |
1,8 |
4,7 |
0,2 |
0,2 |
0 |
0 |
-100 % |
-100 % |
|
Assistance et réseau |
5,9 |
6,2 |
5,7 |
5,7 |
5,7 |
5,7 |
0% |
0% |
|
Business France |
5,8 |
5,8 |
5,8 |
5,8 |
5,8 |
5,8 |
0% |
0% |
Source : données du CGET
Ainsi, cette budgétisation est strictement conforme à l'évolution des crédits de paiement du programme prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2020. Le programme 112 présente pour 2019 une consolidation des efforts inscrits dans la loi de finances pour 2018.
Cette programmation comprend, pour le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », une diminution des crédits de paiement de l'ordre de 14,5 % entre 2018 et 2020, soit environ 34 millions d'euros.
Alors que le programme 112 ne porte plus d'engagements relatifs aux contrats de ruralité ni au pacte État-métropoles, la programmation pluriannuelle du programme laisse augurer un recentrage sur le FNADT et la PAT, partiellement traduit par le présent projet de loi de finances .
2. La sous-budgétisation récurrente des crédits alloués aux CPER sur le programme explique le retard dans leur mise en oeuvre
725 millions d'euros sont prévus au titre du financement des volets territoriaux des contrats de plan État-région (CPER) pour la période 2015-2020 sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », ce qui représente 5 % de la participation totale de l'État.
Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit 130 millions d'euros en AE (+ 7 % par rapport à 2018) et 113 millions d'euros en CP (+ 11 %) au titre des CPER. Alors que la totalité des autorisations d'engagements concernent les CPER 2015-2020, 7 % des crédits de paiement devraient en 2019 couvrir les restes à payer des CPER de la génération 2007-2014 (7,5 millions d'euros) 2 ( * ) .
Toutes générations confondues, les crédits affectés aux CPER représentent en 2019 62 % des AE et 47 % des CP du programme 112 pour l'année 2019.
Évolution des crédits consacrés aux CPER 2015-2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performances
L'examen des crédits de paiement dévolus aux volets territoriaux des CPER 2015-2020 révèle une progression de 20 % entre 2018 et 2019 .
Ainsi, à la fin 2019, le montant cumulé des autorisations d'engagement atteindrait 80 % de la contribution totale de l'État au titre du programme 112 et le montant cumulé des crédits de paiement s'élèverait à 44 % de cette même contribution .
À mi-parcours, au 31 décembre 2017, 36 % des autorisations d'engagement contractualisées par l'État - tous volets confondus - avaient été engagés. Le niveau d'exécution prévisionnel des CPER 2015-2020 à fin 2018 est de 50 %.
Évolution des engagements des montants contractualisés des différents volets des CPER 2015-2020
Source : réponses au questionnaire budgétaire
D'après les informations transmises au rapporteur, le volet territorial connaît un retard d'exécution parmi les plus importants ( 52 % d'exécution prévisionnelle à fin 2018 ), pour deux raisons :
- d'une part, un décalage entre les engagements pris par l'État dans les volets territoriaux des CPER et les crédits inscrits pour le programme 112 dans les lois de finances successives depuis 2015. Autrement dit, les volets territoriaux des CPER font l'objet d'une sous-budgétisation récurrente par rapport aux engagements ;
- d'autre part, cet écart a été creusé par la multiplication des contrats territoriaux spécifiques hors CPER mis en place au cours de situations exceptionnelles (bassin minier du Nord Pas de Calais par exemple) et qui ont mobilisé des crédits du programme 112 initialement destinés aux volets territoriaux des CPER.
La révision à mi-parcours des CPER , qui devait avoir lieu en 2018, s'inscrit désormais, d'après les informations transmises par le CGET, « dans le cadre des travaux en cours sur la refonte de la politique contractuelle de l'État avec les territoires », et de la création de la future Agence nationale de la cohésion des territoires (cf. infra ).
3. Un recentrage du programme 112 sur la PAT qui ne connaît pas de traduction budgétaire en 2019
La prime d'aménagement du territoire pour l'industrie et les services (PAT) est une aide directe à l'investissement des entreprises destinée à promouvoir l'implantation et le développement d'entreprises créatrices d'emplois et d'activités durables.
Le montant maximal de la prime est de 15 000 euros par emploi créé et maintenu, dans la limite des crédits disponibles et dans le respect des plafonds d'aide à l'investissement fixés par la réglementation européenne.
L'évaluation à mi-parcours de la PAT, réalisée par le cabinet EY France, publiée en novembre 2017 présente un bilan positif du dispositif . Cette étude devait notamment étudier l'adéquation de la PAT au double objectif qui lui est assigné :
- la réduction des inégalités territoriales (création d'emplois et développement d'activités économiques durables dans les territoires en zonage « aide à finalité régionale ») ;
- le renforcement de l'attractivité internationale de la France.
D'après les informations transmises au rapporteur, il ressort de ce bilan que pour un nombre significatif de projets, l'octroi de la PAT a eu des effets positifs « sur leur rythme d'exécution , leurs ambitions et leurs contenus en emplois et en investissements » 3 ( * ) .
À ce titre, si les dossiers concernant la PAT sont hétérogènes d'une année sur l'autre, les données actualisées pour l'année 2018 révèlent que 33 emplois ont été créés ou maintenus par tranche de 100 000 euros de PAT attribués pour des dossiers ouverts à partir de 2010, soit un triplement par rapport 2016 4 ( * ) . En outre, la cible du montant d'investissements réalisés par les entreprises bénéficiaires pour un euro de PAT attribué devrait être dépassée en 2018 pour atteindre 26 euros au lieu de 23 euros initialement prévus. Le projet annuel de performances indique que la cible pour 2019 s'élève désormais à 42 euros d'investissements pour un euro de PAT attribué.
Il apparaît en outre que le budget de la PAT reste limité en comparaison des budgets des dispositifs similaires à l'étranger (jusqu'à 1,2 milliard d'euros pour le dispositif allemand similaire).
L'évaluation relève toutefois que « la majorité des projets sélectionnés se seraient réalisés sur le site choisi, certes avec des ambitions moindres sans l'octroi de l'aide, en raison de la nature stratégique des investissements aidés et/ou d'une bonne situation financière de l'entreprise ».
Surtout, l'octroi de la PAT s'est avéré décisif dans le choix du site en zonage « aide à finalité régionale », en particulier pour les cas de mise en concurrence avec d'autres territoires français ou étrangers, notamment pour les entreprises étrangères.
Au total, la PAT « contribue à la réduction des disparités territoriales en termes d'emploi en soutenant plus fortement la création ou le maintien de l'emploi dans les régions les plus défavorisées ».
À titre d'exemple, en 2017, comme pour les trois exercices précédents, la Région Hauts-de-France présente le plus de projets primés , concentrant 25 % des projets primés, 20 % des montants engagés, 10 % des emplois soutenus (20 % des emplois créés) et 28 % des investissements accompagnés 5 ( * ) .
En dépit de ce bilan positif démontrant la pertinence et le caractère efficient de la PAT, le présent projet de loi de finances prévoit de réduire de 5 millions d'euros les autorisations d'engagements au titre de la PAT .
Pour mémoire, l'Assemblée nationale avait l'année dernière relevé de 10 à 15 millions d'euros le montant d'AE en faveur de la PAT, à l'initiative du Gouvernement. Une nouvelle fois, la prime d'aménagement du territoire serait dotée de 10 millions d'euros d'autorisations d'engagements en 2019 . Le montant des crédits de paiement diminuerait également de 6 %, pour s'élever à 19 millions d'euros.
Évolution des crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances pour 2019 et des rapports annuels de performances des années précédentes)
D'après les informations communiquées au rapporteur, cette enveloppe de 10 millions d'euros en autorisations d'engagements pour 2019 est sous-dimensionnée pour accompagner les projets éligibles d'ores-et-déjà recensés en 2018 et qui vont se dérouler en 2019. Selon le CGET, le besoin de financement au titre de la PAT pour 2019 se situerait entre 30 et 40 millions d'euros . L'évaluation de la PAT précitée recommande également une augmentation substantielle de sa dotation.
Parmi les demandes enregistrées pour un financement en 2019 figure à titre d'exemple l'entreprise LDC, dans le cadre de la reprise de l'entreprise DOUX, en Bretagne.
Le montant des AE est inférieur de 47 % à celui prévu en 2017 et largement en-deçà des besoins constatés dans les territoires où la reprise économique peine à se faire sentir. Compte tenu des contraintes budgétaires pesant sur le dispositif, un recentrage sur des territoires considérés comme prioritaires pour l'intervention de l'État serait actuellement en cours d'examen.
Alors même que la programmation triennale prévoit un recentrage du programme 112 sur la PAT, votre rapporteur constate que cette annonce ne comporte aucune traduction budgétaire .
4. La section générale du FNADT est marquée par la fin de dispositifs expérimentaux et par un recentrage sur le maillage territorial des maisons de services au public (MSAP)
Un effort budgétaire est consenti sur la section générale du FNADT, tant en AE (+ 19 % par rapport à 2018) qu'en CP (+ 8 %).
Ainsi, sur la période 2018-2020, le FNADT serait marqué par la finalisation de dispositifs expérimentaux , tel le programme de revitalisation des centres bourgs lancé en 2014, ou de plan nationaux (plan d'équipement 2010-2013 des maisons de santé pluri-professionnelles et accompagnement de la révision de la carte militaire dans le cadre des lois successives de programmation militaire), et par un accent sur le financement des pôles de compétitivité et du maillage territorial des maisons de services au public (MSAP). La budgétisation proposée pour 2019 traduit ces priorités.
a) La finalisation du programme de revitalisation des centres-bourgs ruraux
S'agissant du programme de revitalisation des centres bourgs , 1,8 million d'euros de crédits de paiement sont prévus pour 2019.
Ce programme, pour lequel 54 6 ( * ) territoires lauréats ont été sélectionnés en 2014, vise à conforter la présence de centres-bourgs dynamiques et animés, dans les campagnes et dans les zones périurbaines. Chaque projet de revitalisation fait l'objet de deux conventions :
- une première convention 7 ( * ) signée par le préfet de département, qui constitue le cadre contractuel pour les actions d'ingénierie cofinancées par le FNADT (soutien aux postes d'animateurs du projet de revitalisation ; soutien aux études, à la communication et à l'évaluation) ;
- une seconde convention, d'une durée de six ans, signée par le préfet de département, qui forme le cadre contractuel pour l'ensemble des cofinancements liés aux actions de revitalisation.
L'évaluation de l'expérimentation conduite par le CEREMA a fait l'objet d'un rapport d'étape, remis au printemps 2018. Avec un soutien financier à l'ingénierie déterminant, ce dispositif a permis aux collectivités de construire ou de consolider un projet de territoire partagé entre la commune lauréate et son intercommunalité.
Cette expérimentation constitue désormais un des volets obligatoires de contrats de ruralité.
Votre rapporteur s'est également intéressé au programme « Action coeur de ville » lancé en 2018 par le Gouvernement .
Si ce programme et l'expérimentation « centres-bourgs » poursuivent tous deux l'ambition de soutenir la revitalisation des coeurs de centralités, ces programmes s'adressent à des territoires différents : l'expérimentation soutient les projets de centres-bourgs ruraux, tandis que le programme « Action coeur de ville » s'adresse aux villes moyennes de dimension régionale.
|
Périmètre du programme « Action coeur de ville » Le plan Action Coeur de Ville est un plan d'investissement public regroupant l'État et 3 partenaires : la Caisse des dépôts et consignations, l'Agence nationale pour l'Habitat, et Action Logement. L'État et les partenaires, liés par des conventions, s'engagent à investir 5 milliards d'euros sur 5 ans dans les projets de revitalisation du centre-ville de 222 villes ou binômes de villes, sélectionnés par le Ministre de la Cohésion des Territoires, le directeur général de la CDC, la présidente de l'ANAH, le président d'Action Logement, sur proposition et instruction de leurs services régionaux et locaux. Il a été décidé dès la sélection des 222 bénéficiaires que l'inscription dans la démarche Centres-Bourgs était un critère exclusif : il n'y a pas de cumul des deux dispositifs. En outre, la cible est différente : seules 3% des communes-centres du plan Action Coeur de Ville font moins de 10 000 habitants, et l'immense majorité a une population comprise entre 20 000 et 100 000 habitants, quoiqu'aucun seuil démographique a priori n'ait été retenu comme critère. L'État et les partenaires ont croisé les priorités de revitalisation identifiées par leurs services locaux pour établir la liste, avec la nécessité : d'être une ville moyenne, d'exercer une polarité sur un espace multidépartemental voire régional, et de présenter des besoins d'attractivité ou de revitalisation du centre-ville. Enfin, toutes les villes appartenant au périmètre d'une métropole ont été écartées également, considérant la polarité importante du centre de la métropole et les compétences de celle-ci. Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Alors qu'il est prévu que l'Agence nationale de la cohésion des territoires porte des programmes nationaux thématiques, à l'instar du programme « Action coeur de ville », votre rapporteur spécial souhaite, dans le contexte de l'achèvement de l'expérimentation « centres bourgs » et de l'absence de financement dédié aux contrats de ruralité (cf. infra ), que soit rapidement concrétisé un programme en faveur des petites centralités.
b) Un recentrage de la section générale sur les pôles de compétitivité et les MSAP
Le financement de l'État prévu sur le programme 112 aux pôles de compétitivité serait conforté en 2019, grâce à 2,6 millions d'euros (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement). L'appel à candidatures sur la quatrième phase de la politique nationale des pôles de compétitivité (2019-2022), visant à renforcer la dimension européenne des pôles, a ainsi été lancé cet été et s'est achevé en octobre. Les crédits sont destinés au financement du fonctionnement des structures porteuses des pôles.
Mis en place dans le cadre de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015, le dispositif des maisons de services au public (MSAP) vise à délivrer une offre de proximité et de qualité à l'attention de tous les publics.
1 284 MSAP sont recensées en août 2018 8 ( * ) , dont 93 % situées dans une commune de moins de 10 000 habitants (85 % dans des communes de moins 5 000 habitants).
15,7 millions d'euros sont prévus en 2019 en autorisations d'engagement et en crédits de paiement afin de conforter le maillage des maisons de services au public (MSAP).
Les MSAP portées par des collectivités (commune, EPCI, département), une association voire un centre communal d'action sociale bénéficient ainsi d'un financement de 25 % de leur budget annuel de fonctionnement par le FNADT , avec un plafond de 15 000 euros 9 ( * ) .
Ce financement de l'État est doublé par le fonds inter-opérateurs, fonds de concours adossé au FNADT avec un plafonnement unitaire similaire, abondé à hauteur de 18,3 millions d'euros sur la période 2016-2018 par les sept opérateurs nationaux 10 ( * ) .
Votre rapporteur spécial salue l'effort budgétaire consenti sur l'accessibilité aux services dans tous les territoires via les MSAP pour 2019 , alors que celles-ci sont aujourd'hui principalement implantées dans des EPCI ruraux (58 % des MSAP sont situées en zones peu denses, comptant moins de 2 000 habitants).
L'indicateur de performance adossé au programme illustre d'ailleurs qu'une part croissante de la population se situe dans les zones où les MSAP sont accessibles en moins de 20 minutes ou entre 20 et 30 minutes. L'effort prévu en 2019 devrait ainsi permettre à 95 % de la population d'être à moins de 30 minutes d'une MSAP .
5. Deux dispositifs disposent de crédits de paiement destinés uniquement à couvrir des restes à payer
a) 33,4 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus au titre des contrats de ruralité
La loi de finances pour 2017 avait prévu une enveloppe de 216 millions d'euros en autorisations d'engagement (et de 25,5 millions d'euros en crédits de paiement) au profit des groupements de collectivités territoriales signataires d'un contrat de ruralité. La loi de finances pour 2018 a acté l'arrêt du financement de nouveaux engagements concernant ces contrats sur le programme 112 , transféré vers le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ».
Les crédits de paiement prévus sur le programme 112 entre 2018 et 2020 servent donc uniquement à couvrir les restes à payer des engagements pris en 2017. Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit ainsi 33,4 millions d'euros sur le programme 112 pour les contrats de ruralité .
En 2018, il avait été précisé qu' une enveloppe d'environ 45 millions d'euros au sein de la dotation de soutien à l'investissement public local (DSIL) 11 ( * ) pourrait être consacrée aux contrats de ruralité en 2018. Déjà, votre rapporteur avait souligné le caractère purement indicatif de ce montant, qui ne constituait pas un fléchage contraignant . Autrement dit, les 45 millions d'euros d'autorisations d'engagement prévus n'ont pas été réservés aux contrats de ruralité, mais sont venus abonder l'enveloppe totale de DSIL.
En effet, il revient aux préfets de région, gestionnaires de ces crédits déconcentrés, de décider des crédits alloués à chaque département et, par la suite, aux préfets de département de ceux consacrés aux contrats de ruralité.
En 2019, la DSIL ne comprend plus de montant spécifiquement dédié aux contrats de ruralité , comme l'indique le projet annuel de performances annexé à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » : il est proposé de reconduire en 2019 le niveau d'AE de 2018 pour la DSIL, « hors l'abondement exceptionnel de 45 millions d'euros opéré l'année dernière au titre du financement des contrats de ruralité ». 570 millions d'euros sont donc proposés au titre de la DSIL en 2019, contre 615 millions d'euros en 2018.
Il est également précisé que « la dotation pourra toujours financer des investissements, au sein des actions prévues dans les contrats de ruralité signés localement par les préfets, dans les domaines suivants : accessibilité des services et des soins, développement de l'attractivité, stimulation de l'activité des bourgs-centres, développement du numérique et de la téléphonie mobile, renforcement de la mobilité, de la transition écologique et de la cohésion sociale ».
Évolution des crédits consacrés aux contrats de ruralité
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Votre rapporteur ne peut que déplorer cette évolution et regretter l'absence de financement dédié aux contrats de ruralité. Il partage le constat de l'Assemblée des Communautés de France (AdCF), auditionnée, selon lequel « la DSIL n'offre pas les garanties d'une enveloppe fléchée ».
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En 2018, la DSIL se compose d'une enveloppe unique, d'un montant total de 615 millions d'euros, destinée à soutenir les projets inscrits dans un contrat de ruralité signé avec le préfet mais aussi des projets s'inscrivant dans les six « grandes priorités d'investissement » suivantes (cf. article 157 de la loi de finances pour 2018) : (a) rénovation thermique, transition énergétique et développement des énergies renouvelables, (b) mise aux normes et sécurisation des équipements publics, (c) développement d'infrastructures en faveur de la mobilité ou en faveur de la construction de logements, (d) développement du numérique et de la téléphonie mobile, (e) création, transformation et rénovation des bâtiments scolaires, (f) réalisation d'hébergements et d'équipements publics rendus nécessaires par l'accroissement du nombre d'habitants. Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Certes, dans la mesure où les crédits sont fongibles au sein de l'enveloppe, le montant des crédits alloués aux contrats de ruralité n'est pas limité. Néanmoins, cette situation donne le sentiment d'une régression par rapport au progrès que constituait la création de contrats de ruralités dotés d'un financement dédié .
Cette situation est d'autant plus regrettable que le « bilan flash » des contrats de ruralité , réalisé par le ministère de la cohésion des territoires à partir d'une évaluation qualitative réalisée par des consultants indépendants auprès de six territoires test a dressé un bilan très satisfaisant de ce dispositif .
Ainsi, d'après les données transmises par le CGET, au 1 er octobre 2018, 485 contrats de ruralité étaient signés ou en cours de signature. Un contrat sur cinq est porté par un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) et 62 % des départements sont intégralement couverts par les contrats de ruralité.
Ces contrats sont « considérés par les services de l'État comme le nouveau cadre privilégié de coordination de l'action publique au sein des territoires ruraux (...) Le soutien financier de l'État 12 ( * ) a également très souvent permis de parachever des plans de financement qui n'auraient pu l'être sans l'apport des contrats ».
Par ailleurs, le ministère de la cohésion des territoires mène actuellement une réflexion en lien avec les associations représentatives d'élus et d'acteurs du monde rural afin de préparer une nouvelle génération de contrats de ruralité : « parmi les pistes d'évolution, il s'agit notamment de renforcer le caractère partenarial des contrats ».
Votre rapporteur spécial poursuivra en 2019 les travaux de contrôle budgétaire sur les contrats de ruralité . Ces travaux offriront l'occasion d'analyser les impacts de la mise en oeuvre accélérée des contrats de ruralité sur leur qualité, la nature des projets financés par les contrats et de mettre en lumière les impacts du transfert du financement des contrats vers le programme 119.
Il s'agira également d'examiner l'opportunité et les conditions d'évolution des contrats de ruralité vers les « contrats de cohésion territoriale », piste actuellement étudiée dans la perspective de la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires (cf. infra ).
b) 3,8 millions d'euros de crédits sont prévus pour le Pacte État-métropoles
Le pacte État-métropoles n'est plus financé à partir du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » depuis le début de l'année 2018 .
À l'instar des contrats de ruralité, ce financement se fait dorénavant par le biais de la DSIL. Néanmoins, à la différence des contrats de ruralité, le financement du pacte État-métropoles était déjà partagé entre le programme 112 et le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » (au titre de la DSIL).
La circulaire du 7 mars 2018 relative à l'exercice 2018 de la DSIL a identifié les Pactes État-Métropoles parmi les contrats auxquels les préfets doivent porter une attention particulière. Il n'est toutefois pas prévu de pourcentage de l'enveloppe à allouer aux opérations inscrites dans le cadre des Pactes État - métropoles.
À titre d'exemple, les crédits ont été mobilisés par la métropole de Grenoble dans le cadre du pacte métropolitain d'innovation, centré sur les mobilités douces (pistes cyclables) et la lutte contre la pollution atmosphérique.
Désormais, le programme 112 porte uniquement les crédits de paiement destinés à couvrir les engagements pris en 2017. Aussi 3,8 millions d'euros de crédits de paiement sont-ils prévus pour 2019 , contre 15,2 millions d'euros en 2018.
L'arrêt du financement de ces dispositifs sur le programme 112 constitue un recul pour ce dernier, censé regrouper les crédits dédiés au pilotage de la politique d'aménagement du territoire de l'État.
En outre, l'utilisation de la DSIL pour le financement de ces dispositifs empêche tout financement dédié . Le fléchage de crédits avec des pourcentages de répartition par type de territoires ne correspond en effet pas à l'esprit de la DSIL, qui fait l'objet d'une gestion déconcentrée afin d'assurer la souplesse du dispositif et son adaptabilité tant aux priorités nationales qu'aux réalités locales.
6. Dans la perspective de la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ...
Le 18 juillet 2017, le Président de la République a annoncé la création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires, destinée à soutenir les collectivités territoriales des territoires ruraux et des villes moyennes, souffrant d'un déficit d'ingénierie publique, dans le montage et la réalisation de leurs projets.
En avril 2018, le Premier ministre a confié au Commissaire général à l'égalité des territoires (CGET), Serge Morvan, une mission de préfiguration de l'ANCT.
La proposition de loi n° 2 (2018-2019) 13 ( * ) portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires et la proposition de loi organique n° 43 (2018-2019) 14 ( * ) relative à la nomination du directeur général de cette agence ont été adoptées par le Sénat le 8 novembre dernier.
Si elles s'inspirent du rapport de préfiguration de Serge Morvan, toutes les propositions de ce dernier ne sont pas retenues, en particulier s'agissant du périmètre de l'agence et des moyens d'intervention mobilisables par cette dernière : le préfigurateur proposait notamment de regrouper les crédits budgétaires d'intervention de plusieurs programmes de la présente mission et d'une action du programme 123 de la mission Outre-mer au sein du budget de l'Agence.
Moyens budgétaires intégrables dans le budget de l'ANCT d'après le préfigurateur
Source : annexe n°6 du rapport de préfiguration de l'ANCT, « France territoires : un engagement au service des dynamiques territoriales », Serge Morvan, juin 2018
D'après le projet annuel de performances annexé à la présente mission, « cette agence, qui fédérera plusieurs organismes, développera une offre de services pour tous les territoires, différenciée selon leurs besoins . Son organisation sera largement déconcentrée, puisque les préfets de départements constitueront les délégués territoriaux de l'agence . Celle-ci interviendra dans le déploiement de grands programmes nationaux d'intervention et en appui spécifique aux territoires en transition économique, écologique ou démographique ».
Concrètement, d'après le rapport de préfiguration, l'ANCT piloterait ou co-piloterait les programmes nationaux au service de la cohésion des territoires (Action coeur de ville, programme national de rénovation urbaine), tout en « adaptant son offre aux besoins de chaque territoire » et en fournissant une ingénierie au bénéfice des acteurs locaux .
L'Agence appuiera la constitution, sur la base par exemple d'un projet de territoire élaboré par les acteurs locaux, de « contrats de cohésion territoriale » , qui auraient vocation à terme, à se substituer à tous les contrats existants actuellement entre l'État et les collectivités .
Aux termes de la proposition de loi adoptée par le Sénat, l'ANCT intégrera l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), l'Agence du numérique et une large partie du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).
Elle passera avec les autres opérateurs de l'État (ANRU, ANAH, ADEME, CEREMA), oeuvrant dans les domaines de l'aménagement et de la cohésion des territoires, des conventions fixant les objectifs et les moyens partagés mis en oeuvre dans les territoires . L'exposé des motifs de la proposition de loi précise que ces « conventions fixeront la façon dont les ressources des opérateurs pourront être mobilisées au profit des projets locaux accompagnés par l'ANCT ».
Plusieurs aspects sont très intéressants et constituent des avancées positives , comme la possibilité pour l'Agence de moduler l'offre de services selon les besoins des territoires , suivant une logique d'intervention partant de l'analyse de la situation locale .
Sans entrer dans les détails des dispositions de la proposition de loi adoptée par le Sénat, pour lesquels il renvoie aux travaux de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat sur le texte 15 ( * ) , votre rapporteur spécial souhaite formuler plusieurs observations et mettre en exergue quelques sujets d'inquiétude.
a) L'amenuisement des crédits du programme 112 est-il compatible avec la création de l'ANCT ?
Le champ des ressources financières mobilisables par l'Agence, tel que défini par le préfigurateur, apparaissait particulièrement large. Serge Morvan proposait ainsi de regrouper les financements budgétaires existants dans un « fonds interministériel unique, qui conserverait la souplesse de gestion du FNADT. Il pourrait être constitué à partir du FNADT, de la PAT, du FISAC (...). L'abondement budgétaire de ce fonds devrait atteindre au minimum 150 millions d'euros par an ».
Sont également évoqués les fonds propres que la Caisse des dépôts et consignations consacrera d'ici 2022, via la Banque des territoires, à la politique de cohésion des territoires, ou encore, dans une annexe du rapport, les ressources d'autres programmes budgétaires, ainsi que les ressources budgétaires d'opérateurs qui seraient intégrés au sein de l'Agence.
La proposition de loi adoptée par le Sénat entretient l'incertitude sur les moyens de la future agence.
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Extrait de l'article 6 de la proposition de loi adoptée par le Sénat « Art. L. 1233?1. - Pour l'accomplissement de ses missions, l'Agence nationale de la cohésion des territoires dispose des ressources suivantes : « 1° Les contributions et subventions de l'État et d'autres personnes publiques ; « 2° Les financements par des personnes privées ; « 3° Le produit des aliénations ; « 4° Les dons et legs ; « 5° Les revenus des biens meubles et immeubles ; « 6° La rémunération de ses prestations de service ; « 7° D'une manière générale, toutes les recettes autorisées par les lois et règlements. » |
S'agissant d'une mobilisation du FNADT ou, de façon plus large, du programme 112, votre rapporteur considère qu'une telle solution nécessiterait de reconsidérer le niveau des crédits alloués au programme , qui sont en diminution continue depuis plusieurs années. Les transferts du financement de plusieurs dispositifs portés par le programme 112 vers le programme 119 réalisés en 2018 illustrent d'ailleurs le rétrécissement du programme 112.
Votre rapporteur partage le constat posé par le rapporteur de la proposition de loi : « à périmètre budgétaire constant, c'est-à-dire après intégration pure et simple des programmes 112 et 147, le risque existe de voir la vocation urbaine de l'agence l'emporter sur sa vocation rurale et périurbaine compte tenu de l'importance relative du programme 147 par rapport au programme 112 ».
b) Le risque d'une dissolution des crédits dévolus à la ruralité dans le cadre de la mise en oeuvre d'un contrat unique
Le « contrat de cohésion territoriale », qui doit remplacer les contrats entre État et collectivités territoriales, rendrait certes plus lisible la contractualisation existante.
Néanmoins, à défaut de crédits spécifiquement dédiés aux enjeux ruraux, votre rapporteur craint une dissolution de ces moyens dans d'autres enjeux territoriaux, que laisse d'ailleurs déjà augurer le transfert des crédits dédiés aux contrats de ruralité vers la DSIL. Le CGET confirme d'ailleurs que dans la perspective de la création de l'ANCT, les contrats de ruralité pourraient évoluer, au même titre que les autres types de contrats, vers des « contrats de cohésion territoriale ».
Parmi les programmes nationaux dont la gestion serait confiée à l'agence figurent le programme Action Coeur de ville, les maisons de services au public, voire les dispositifs relatifs à la politique de la ville. Le préfigurateur indique seulement que « d'autres programmes de même nature pourront être lancés comme l'accompagnement des territoires ruraux ».
La question de la prise en compte des enjeux ruraux apparaît d'autant plus importante qu'une priorisation des projets est envisagée en fonction des contraintes budgétaires : « le calendrier d'intervention et le cadencement des opérations seront déterminés en fonction des choix politiques, tant locaux que nationaux, de l'avancement des projets et des moyens disponibles ».
7. ... les efforts demandés au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) sont-ils opportuns ?
Le CGET devrait constituer la base de cette nouvelle agence . Le Commissariat dispose déjà d'une expertise en matière de soutien aux projets des collectivités territoriales. Cependant, compte tenu des efforts importants de réduction des effectifs (- 15 %) et de baisse des dépenses de fonctionnement (- 22 %) réalisés depuis la création de l'établissement, un renforcement des moyens devrait être prévu pour lui permettre de remplir ses nouvelles missions. Or, ce n'est pas l'orientation suivie par le présent projet de loi de finances.
Les dépenses de personnel, qui correspondent principalement aux effectifs du CGET, diminueraient de 1 % entre 2018 et 2019.
Le plafond d'emplois autorisés du programme passerait de 266 équivalents temps plein travaillé (ETPT) à 265 en 2019, soit, à première vue, un effort limité.
Néanmoins, d'après les informations communiquées par le CGET, le plafond des emplois en 2018 devrait bénéficier d'un abondement de 4 ETP à la suite du changement de périmètre ministériel du CGET. En effet, la démarche de mutualisation au sein des services du Premier ministre a été interrompue pour le CGET à la suite du décret n° 2017-1860 du 30 décembre 2017 16 ( * ) modifiant son rattachement - le décret rattache le CGET au ministère de la cohésion des territoires : « les transferts effectués en construction budgétaire 2018 seront ainsi restitués au programme 112 concernant les personnels agissant dans le domaine de la commande publique ou des déplacements temporaires. Le plafond à fin 2018 est ainsi de 270 ETP ».
Un abondement technique de 2 ETP en faveur du soutien à l'apprentissage implique la suppression de 7 emplois au CGET.
La suppression de postes au CGET semble prématurée , alors même que les besoins en termes de personnel de la future ANCT ne sont pas encore définis. L'évaluation des besoins du CGET doit tenir compte des missions qui seront confiées à l'agence .
En outre, à périmètre courant, les dépenses de fonctionnement et d'immobilier du CGET baissent de 5 %. Cette évolution résulte toutefois en partie d'une mesure de périmètre, les crédits relatifs à l'immobilier et aux fonctions support du CGET ayant été transférés vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », à la suite du regroupement des services du Premier ministre sur le site de Ségur-Fontenoy.
À périmètre constant, les dépenses de fonctionnement courant du CGET seraient en légère baisse et s'élèveraient en 2019 à 4 millions d'euros . D'après les informations transmises au rapporteur, « cette stabilisation s'avère nécessaire dans le cadre la préfiguration de l'Agence nationale de cohésion des territoires. Des coûts importants sont attendus afin d'harmoniser les pratiques des entités concernées ».
Des économies d'échelle étaient attendues à la suite du déménagement du CGET. Partant, à la suite de son déménagement, le CGET a conclu des conventions de services afin d'accéder à certaines prestations du site, permettant des gains de gestion importants (restaurant administratif, reprographie, téléphonie fixe, accès aux salles mutualisées).
Le décret précité est toutefois venu rattacher le CGET à un autre périmètre ministériel (ministère cohésion des territoires). D'après les éléments communiqués au rapporteur spécial, « cet élément a rendu impossible certaines mutualisations pourtant envisagées en matière de logistique, de gestion des ressources humaines et de processus des marchés. Ces mutualisations représentaient 9 ETP ».
* 1 Le programme ne supportera plus de dépenses immobilières du fait de sa nouvelle implantation sur le site Ségur, dans le cadre d'une refonte de la programmation des loyers budgétaires.
* 2 Par exemple, sur l'action 01 « Attractivité économique et compétitivité des territoires », 1,7 million d'euros sont prévus au titre des CPER 2007-2014 afin de soutenir les projets de reconversion des anciens bassins miniers et des cités minières, de développement de l'économie touristique du littoral méditerranéen, de soutien aux projets de pôle de compétitivité. Sur l'action 02 « Développement solidaire et équilibré des territoires », 5,8 millions d'euros seraient allouées pour les projets de développement urbain, d'aménagement du littoral, de soutien au développement de la montagne, de création d'équipements de services en zone rurale.
* 3 Réponse du CGET.
* 4 D'après le projet annuel de performance, « s'agissant de la prévision 2019, la réalisation complète des conventions signées au titre des dossiers ouverts à partir de 2012 aurait dû aboutir à la création ou au maintien de 8 744 emplois soit plus de 26 emplois pour 100 000 euros de PAT attribuée en 2012. Néanmoins, la prévision intègre les abandons de projets d'ores et déjà constatés depuis 2011 ainsi qu'une anticipation de sous-réalisation. En conséquence, la prévision s'établit à 20 créations ou maintiens d'emplois par tranche de 100 000 euros engagée ».
* 5 D'après les réponses au questionnaire budgétaire.
* 6 Une commune, Lizy-sur-Ourcq en Ile-de-France, est sortie du dispositif, portant le nombre de lauréats à 53.
* 7 D'une durée initiale de trois ans, elles ont été prorogées fin 2017 jusqu'au 30 juin 2019.
* 8 Le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 17 juillet 2013 avait fixé un objectif de création de 1 000 MSAP d'ici fin 2017. Le Gouvernement a réévalué cet objectif en mars 2015 en fixant fin 2016 comme date butoir de création de création des 10 000 MSAP, grâce à un partenariat national avec La Poste, qui vise à permettre à des bureaux de poste en déficit d'activité d'accueillir des MSAP.
* 9 Les MSAP dites « postales » disposent d'un financement différent, avec un coût forfaitaire de 32 000 euros par structure.
* 10 Pôle Emploi, la Caisse nationale d'allocations familiales, la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale d'assurance vieillesse, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, et GRDF.
* 11 La DSIL est inscrite sur le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ».
* 12 Outre l'apport des maîtres d'ouvrage (20 % ou 30 % au minimum selon le sujet et donc la compétence du porteur), le contrat peut mobiliser l'ensemble des crédits de droit commun ou spécifiques que constituent, pour l'État, le volet territorial des CPER, la DETR, les fonds européens et la DSIL.
* 13 Déposée le 2 octobre 2018 au Sénat par M. Jean-Claude Requier et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, elle définit le statut, les missions, l'organisation, le fonctionnement et les moyens financiers et humains de la future ANCT.
* 14 Déposée au Sénat le 16 octobre 2018 par MM. Hervé Maurey et Jean-Claude Requier comporte un article unique visant à prévoir que la nomination du directeur général de la future ANCT s'exerce après avis public de la commission compétente de chaque assemblée, selon les dispositions du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution humains de la future ANCT.
* 15 Rapport n° 98 (2018-2019) de M. Louis-Jean de Nicolay, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 31 octobre 2018.
* 16 Décret n° 2017-1860 du 30 décembre 2017 modifiant le décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires.