B. UN DÉMARRAGE PROGRESSIF DES ACTIONS DU PIA 3, QUI S'ACCOMPAGNE DE CHANGEMENTS D'ORIENTATION
1. Une montée en charge progressive des actions du PIA 3
a) 27 des 32 conventions entre l'État et les opérateurs ont été signées
Au 31 septembre 2018, 3,5 milliards d'euros d'autorisations d'engagement étaient consommés .
État des lieux de la consommation des autorisations d'engagement du PIA 3
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
5,08 milliards d'euros des 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagements prévus ont été consommés en 2017 (soit 50,8 %). Les 4,92 milliards d'euros d'autorisations d'engagement restant ont été reportés en 2018 dont 3,5 milliards d'euros de report anticipé. 3,5 milliards d'euros ont été consommés à date du 31 septembre 2018, soit au total 86 % des autorisations d'engagement prévues par la loi de finances pour 2017.
Restent donc 1,5 milliard d'euros d'autorisations d'engagement à consommer, qui le seront dans les dernières conventions à signer. D'après le Secrétariat général pour l'investissement, 27 des 32 conventions ont été publiées en 2017 . L'intégralité des conventions devrait être signée d'ici la fin de l'année, ou en 2019 - à l'exception de l'action 09 « Grands défis » du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », pour laquelle aucun crédit de paiement n'est d'ailleurs prévu sur la période 2018-2020 7 ( * ) .
Les conventions restant à signer concernent les actions suivantes :
- l'action « Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants », en particulier s'agissant du volet relevant de l'ANR (120 millions d'euros), concernant les instituts hospitalo-universitaires (IHU);
- l'action « Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs », qui devrait être finalisée d'ici la fin 2018 (150 millions d'euros) ;
- l'action « Industries du futur » (200 millions d'euros) ; ce conventionnement devrait intervenir d'ici la fin de l'année, mais pourrait se traduire par un redéploiement de crédits vers l'action « Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants », afin de permettre à la Caisse des dépôts et consignations de financer le plan « nano 2022 » ;
- l'action « Territoires d'innovation pédagogique », pour un montant de 250 millions d'euros ;
- l'action « Grands défis », d'un montant de 700 millions d'euros, dont les AE feront probablement l'objet d'un report à la fin de l'année 2018 ( cf. infra ).
Un changement d'opérateur est intervenu, pour les actions « Fonds national post maturation - Frontier Venture » du programme 422, dotée de 500 millions d'euros, et « Adaptation et qualification de la main d'oeuvre - French Tech tickets et diversité » du programme 423, dotée de 15 millions d'euros, désormais opérées par Bpifrance et non plus par la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
S'agissant des crédits de paiement, sur les 1,08 milliard d'euros ouverts pour 2018, 998,5 millions d'euros ont été consommés au premier semestre 2018 . Le SGPI a initié fin septembre la consommation de 71 millions d'euros supplémentaires. Les 10 millions d'euros restants, relatifs à l'action « Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs » du programme 422 opéré par la Caisse des Dépôts et Consignations, seront consommés en 2018 après la publication de la convention.
b) De nombreux appels à projets et appels à manifestation d'intérêt ont été lancés en 2018
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, de nombreux appels à projets ont été lancés et ont abouti à la désignation de bénéficiaires en 2018 ( cf. annexe ).
Des premières sélections de projets ont été effectuées dans le secteur de l'enseignement et de la recherche ( cf . encadré infra ).
La question de la pertinence du financement de l'action « Créations expérimentales de sociétés universitaires et de recherche », dont l'opérateur est la CDC, mérite d'être posée. L'appel à manifestation d'intérêt (AMI), lancé en mars 2018 pour une durée de cinq ans, vise à renforcer l'autonomie des universités, des écoles ou de leurs regroupements en soutenant les établissements souhaitant expérimenter de nouveaux modes des gestion afin de valoriser leur patrimoine immobilier et immatériel et de diversifier leurs sources de revenus (hôtels d'entreprises, valorisation de collections, vente de produits ou de services issus de la recherche).
Il est prévu que le PIA 3 intervienne en fonds propres ou quasi fonds propres dans des sociétés adossées à des établissements d'enseignement et de recherche publics ou privés à but non lucratif afin de développer ces activités revêtant une dimension stratégique. La part d'investissements privés indépendants dans le projet devra constituer au minimum 30 % du financement.
Or, l'AMI ne comprend pas de crédits d'ingénierie , ce qui pourrait expliquer l'absence de candidature déposée à ce jour (en raison notamment des difficultés pour le public cible à réaliser un business plan , lancer des études de marché, trouver des partenaires).
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Exemples de plusieurs appels à projets ayant abouti à la sélection de bénéficiaires dans le domaine de l'enseignement et de la recherche (programme 421) - Le premier appel à projets relatif aux « Nouveaux cursus à l'université » a débouché en octobre 2017 sur la sélection de 17 projets, qui bénéficieront d'un soutien financier prenant la forme d'une dotation décennale d'un montant global de 150 millions d'euros. Le second appel à projets, lancé en décembre 2017, a permis de sélectionner 19 projets, qui bénéficieront d'un soutien financier également sous la forme d'une dotation décennale d'un montant global de 175,9 millions d'euros. - Le premier appel à projets des « Programmes prioritaires de recherche », « make our planet great again » (MOPGA), faisant suite à l'Accord de Paris sur le climat de décembre 2015, doté de 30 millions d'euros, a été lancé le 27 septembre à destination des chercheurs ne résidant pas sur le territoire national et désirant développer en France, en collaboration avec des établissements français, des projets de recherche de haut niveau pour faire face au réchauffement climatique. Trois thématiques ont été retenues : sciences du système terrestre, sciences du changement climatique et de la durabilité, transition énergétique. Cet appel à projets est réservé aux candidats préselectionnés par le CNRS sur la base de leurs réalisations scientifiques. Les candidats ont pu proposer un projet d'une durée de 3 à 5 ans, conduit avec un laboratoire français pour un coût complet de 1 million d'euros pour les chercheurs « juniors » et 1,5 million d'euros pour les « seniors », les institutions partenaires prenant en charge la moitié du financement. 32 chercheurs ont été sélectionnés par un jury international en décembre 2017 (18 chercheurs, pour un montant de 11,3 millions d'euros) et avril 2018 (14 chercheurs, pour un montant de 8,3 millions d'euros). D'après les informations recueillies, 30 % des lauréats sont des chercheurs français qui étaient en poste à l'étranger. - La constitution d'écoles universitaires de recherche (EUR) vise à développer en France le modèle étranger des Graduate schools , en rassemblant formation et recherche dans le cadre d'un domaine scientifique (formations de masters et de doctorats adossés à des laboratoires de recherche de haut niveau), afin de renforcer leur attractivité et leur visibilité à l'international. Dans le cadre de la première vague de l'appel à projets, 29 projets ont été retenus par le jury international en octobre 2017 et bénéficieront ainsi d'une enveloppe globale de 216 millions d'euros prenant la forme d'une dotation décennale. La seconde phase donnera lieu à 2 appels à projets : le premier sera lancé en octobre 2018 et sera réservé aux universités non labellisées IDEX/I-SITE, le second soutiendra en 2019 des EUR dans des IDEX/I-SITE, dans le cadre de l'action « Soutien des grandes universités de recherche ». Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performance de la mission « Investissements d'avenir » |
De nombreux appels à projets ont été lancés dans le domaine de la transition énergétique :
- concernant l'action « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition » , l'ADEME a lancé 8 appels à projets thématiques , en début d'année, sur le volet « subventions / avances remboursables » (aides d'État). 13 projets sont actuellement en cours d'instruction, notamment sur les réseaux énergétiques optimisés et les énergies renouvelables 8 ( * ) .
Panorama prévisionnel des appels à
projets lancés par l'ADEME sur l'action
« Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande
ambition »
(volet « aides d'État)
Source : ADEME, présentation des appels à projets ADEME du PIA 3, Direction des investissements d'avenir
- s'agissant de l'action « Concours d'innovation », dont l'ADEME est co-opérateur avec Bpifrance, deux « vagues » se succèdent annuellement, regroupant 4 thématiques chacune par opérateur. La première vague, clôturée au printemps dernier, a permis de sélectionner 46 lauréats sur 176 projets déposés, pour un montant total de 11 millions d'euros. La deuxième vague, ouverte depuis le 9 juillet 2018, s'est clôturée le 9 octobre (9 millions d'euros au total) 9 ( * ) .
- en ce qui concerne l'action « Accélérer le développement des écosystèmes d'innovation performants » , le soutien est limité aux projets d'innovation portés par des entreprises implantées en France et exploitant les travaux et résultats issus de laboratoires de recherche publique, ou des structures de valorisation de la recherche dans le domaine des transports et de la mobilité durables . L'appel à projets lancé en janvier dernier se clôture en décembre.
Au 30 juin 2018, 497 millions d'euros étaient engagés sur le PIA 3 .
2. La réorientation de certaines actions du PIA : vers la prise en compte de contraintes étrangères au PIA 3 ?
a) Certaines actions devraient financer de nouvelles priorités gouvernementales
Certaines actions ont d'ores-et-déjà été redéfinies . Ainsi, après le report de l'appel à projets dans le cadre de la création de nouveaux instituts hospitalo-universitaires (IHU) à l'automne 2017, un nouvel appel à projets a donné lieu à la sélection de 2 IHU - et non plus 3 comme prévu initialement -, tandis que l'enveloppe financière allouée n'est plus que de 100 millions d'euros, en lieu et place des 200 millions d'euros prévus initialement.
Cette enveloppe a de nouveau été restreinte à l'issue de l'appel à projets. Si 50 millions d'euros ont effectivement été attribués au lauréat de l'appel à projets, trois autres porteurs de projets ont été désignés IHU-B et bénéficieront chacun de 15 millions d'euros.
Autre exemple : après l'abandon du « plan numérique à l'école » mis en place par le précédent Gouvernement, l'action 7 « Territoires d'innovation pédagogique » du programme 421 a évolué, en ce qui concerne le volet enseignement scolaire.
Deux appels à projets ont été lancés par la CDC, l'un en avril, l'autre en juin 2018, concernant le premier volet de l'action, qui vise à soutenir le développement d'outils et d'actions destinés à améliorer la transition vers les études supérieures, dans le contexte de la récente réforme de l'accès au premier cycle des études supérieures et de la mise en oeuvre de la plateforme « Parcoursup » :
- le premier, intitulé « Dispositifs territoriaux pour l'orientation vers les études supérieures » et doté de 70 millions d'euros, doit encourager la constitution sur les territoires d'écosystèmes de l'orientation fédérant les acteurs de la formation, de l'emploi et du conseil en orientation afin d'aider les élèves dans leur choix pour l'entrée dans l'enseignement supérieur ;
- le second, « MOOC - solutions numériques pour l'orientation vers les études supérieures », doté de 10 millions d'euros, entend développer des outils numériques destinés à améliorer la transition « bac -3 / bac +3 ».
Un appel à projets devrait être lancé prochainement sur le second volet de l'action , consacré à la création de 4 à 6 pôles pilotes de recherche, de formation et de valorisation des meilleures pratiques pédagogiques, afin de répondre à l'enjeu de la formation et du développement professionnel des enseignants. Ces pôles, qui d'après le projet annuel de performance seront financés à hauteur de 30 millions d'euros, seront portés par des universités, en lien avec les écoles, les établissements scolaires, les services académiques et intégreront au moins une école supérieure du professorat et de l'éducation (ESPE).
Le dernier volet fera l'objet d'un appel à projets dédié au renforcement des campus de métiers et de qualifications les plus innovants, afin de stimuler les coopérations entre formation initiale et continue, emploi, innovation et recherche.
Le lancement des appels à projets sur cette action accompagnerait donc la mise en oeuvre des réformes du système éducatif lancées par le Gouvernement .
D'autres actions seraient susceptibles de financer de nouvelles priorités gouvernementales .
Aussi le projet annuel de performance annexé à la présente mission précise-t-il que l'action « Programmes prioritaires de recherche » devrait contribuer au financement du programme national pour l'intelligence artificielle annoncé par le Président de la République le 29 mars 2018. Il s'agirait de « développer la formation doctorale en intelligence artificielle, de soutenir la création de chaires, et d'identifier 4 à 5 pôles de recherche, de formation et d'innovation autour desquels l'ensemble du potentiel français en matière d'IA aura vocation à s'organiser ». Ces pôles seraient susceptibles d'être labellisés « Instituts interdisciplinaires d'intelligence artificielle » (3IA).
Cette action pourrait également financer en 2019 un programme de recherche en matière d'alternatives aux produits phytosanitaires (30 millions d'euros) et un programme de recherche dans le domaine du sport (20 millions d'euros).
Enfin, le plan de reconversion économique du territoire de Fessenheim, présenté par le secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire, Sébastien Lecornu, le 4 octobre 2018, prévoit une participation du PIA 3 au renouveau du tissu industriel du territoire : ainsi, une priorité serait accordée aux projets de transition énergétique localisés à Fessenheim dans les appels à projets du PIA 3 (notamment s'agissant de l'action « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition »). On peut s'interroger sur le recours aux fonds du PIA pour financer la reconversion industrielle, le cas de Fessenheim n'étant pas isolé (doit-on envisager demain un soutien au PIA aux territoires touchés par la fermeture d'un site charbonnier ?)
b) D'autres actions sont en cours de réorientation plus substantielle
À ce stade, les actions du PIA 3 n'ont fait l'objet d'aucun redéploiement de crédits. Toutefois, le projet de loi de finances rectificative pour 2018 pourrait proposer un premier redéploiement concernant 250 millions d'euros de crédits maastrichtiens, depuis l'action « Accompagnement et transformation des filières » du programme 423 (50 millions d'euros) et l'action « Industrie du futur » du programme 423 (200 millions d'euros) opérées par Bpifrance qui seraient redéployés au profit de l'action « Développement des écosystèmes d'innovation performants - Nano » du programme 422 opérée par la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) 10 ( * ) .
Certaines actions sont en cours de réorientation importante . Par exemple, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) a lancé début 2017 un appel à manifestation d'intérêts (AMI) sur le volet « territoires d'innovation de grande ambition » de l'action « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition », afin de préparer le « cadrage » de l'action et le lancement de futurs appels à projets.
Cet AMI, clôturé en septembre 2017, a permis d'identifier et de sélectionner des projets associant un « haut niveau d'innovation et un écosystème territorial ». Qu'il s'agisse de territoires urbains, ruraux ou mixtes, l'AMI offrait la possibilité d'agréger les actions de différents secteurs (habitat, énergie, déchets, mobilité). 24 projets ont été sélectionnés, auxquels ont été accordés notamment un appui financier en ingénierie, sur la base d'un cofinancement à 50 % de la part du PIA.
La publication de l'appel à projets, prévue au mois de juin 2018, a été retardée en raison de nouveaux arbitrages en cours concernant le cahier des charges. En effet, le Gouvernement souhaite introduire un critère de zonage spécifique tenant compte des récentes annonces du Premier ministre s'agissant des « territoires d'industrie ». Le « plan d'action pour transformer notre industrie par le numérique » , présenté en septembre dernier par le Premier ministre, entend identifier d'ici novembre une centaine de « territoires d'industrie », dont le zonage devrait s'articuler avec la carte des 222 villes du plan « Action coeur de ville ».
Le périmètre des « territoires d'innovation de grande ambition » serait donc recentré sur les territoires d'industrie , soit un zonage assez éloigné de celui qui était initialement prévu. Autrement dit, certains porteurs de projets sélectionnés dans le cadre de l'appel à manifestation d'intérêts ne répondraient pas au cahier des charges du prochain appel à projets.
Le recentrage de l'action sur les « écosystèmes industriels territoriaux » emporte l'utilisation du « levier PIA » dans la politique de relance industrielle territoriale , dont les objectifs apparaissent pourtant assez éloignés des ambitions initiales du PIA 3.
Il convient de rester vigilant quant aux choix opérés, afin de s'assurer que l'intériorisation par le PIA 3 de nouvelles contraintes gouvernementales ne conduise pas à écarter des projets pourtant essentiels .
Enfin, s'agissant de l'action 09 « Grands défis » du programme 423 , pour laquelle aucun crédit de paiement n'est d'ailleurs prévu sur la période 2018-2020, son articulation avec les « grands défis » du F2I (cf. infra ) n'est pas encore totalement aboutie.
Néanmoins, d'après les informations communiquées, l'action bénéficierait avant 2021 d'un redéploiement de 200 millions d'euros de subventions, qui viendraient s'ajouter aux 700 millions d'euros d'autorisations d'engagement en fonds propres.
Cet abondement pourrait être utilisé pour contribuer au financement de la rénovation du Grand Palais. Votre rapporteur spécial ne peut que craindre ce risque de débudgétisation évident et regretter un tel détournement de l'esprit du PIA .
3. L'articulation du PIA3 avec de nouveaux instruments du « Grand plan d'investissement » apparaît fragile
Alors que le PIA 3 constitue une composante du « Grand plan d'investissement » (GPI), votre rapporteur s'est interrogé sur son articulation avec le récent fonds pour l'innovation et l'industrie (F2I), initiative du GPI, dont les contours restent flous.
Ce fonds est financé à partir de l'affectation de 8,5 milliards d'euros de titres et de 1,5 milliard d'euros issus de la vente de participations de l'Etat, qui doivent générer environ 250 millions d'euros de dividendes annuels .
Le F2I s'appuie sur un « conseil de l'innovation », copiloté par la Ministre de l'Enseignement supérieur et le Ministre de l'économie, dont le SGPI est membre et co-secrétaire. Ce conseil décidera annuellement de l'affectation des dividendes générés .
Le tiers environ de ces dividendes, soit environ 70 millions d'euros , constituerait une poche « deep tech » , fléchée vers les start-ups positionnées sur des innovations de rupture technologique.
150 millions d'euros contribueraient au financement de « grands défis de rupture » : entre 4 et 6 grands défis seraient sélectionnés par an par appel à projets. Deux grands défis seraient d'ores-et-déjà identifiés dans le secteur de l'intelligence artificielle : l'un porte sur la certification des algorithmes, l'autre sur les aides de l'intelligence artificielle aux diagnostics de santé.
Les quelques 30 millions d'euros restant seraient dédiés aux nanotechnologies.
Au-delà de la proximité sémantique entre les « grands défis » du PIA 3 et ceux du F2I, votre rapporteur spécial s'inquiète de la proximité du contour des projets que financerait le Fonds pour l'innovation et l'industrie avec les actions soutenues dans le cadre du PIA 3. À ce titre, le SGPI a confirmé que le champ de l'action 09 « Grands défis » du programme 423, pour laquelle aucun crédit de paiement n'est d'ailleurs prévu sur la période 2018-2020, est encore en cours de définition, la priorité ayant été donnée au lancement des « Grands défis » du F2I.
Si le F2I a un champ et une gouvernance distincte du PIA, il s'agit toutefois de veiller à ne pas multiplier les aides à l'innovation déjà nombreuses , sauf à encourir le risque de désorienter les porteurs de projets et de verser dans le « saupoudrage » de l'argent public.
En tout état de cause, la présence du SGPI autour de la table des négociations apparaît indispensable, afin de garantir la cohérence d'ensemble des soutiens apportés à l'innovation .
* 7 Cf . en annexe du présent rapport, l'état de signature des conventions.
* 8 S'agissant du volet de l'action concernant le financement en fonds propres d'infrastructures innovantes de type « premières commerciales », une structure ad hoc, autofinancée grâce aux investissements réalisés dans le cadre des deux autres PIA devrait être créée par décret prochainement.
* 9 Les 4 thématiques opérées par l'ADEME sont l'économie circulaire, les expositions chroniques et les risques sanitaires (santé environnementale), l'industrie, l'agriculture et sylviculture éco-efficientes, et la performance environnementale des bâtiments. Les thématiques opérées par Bpifrance sont la santé, le numérique, l'espace et la société inclusive et solidaire. Une thématique est enfin opérée par FranceAgriMer, l'alimentation intelligente.
* 10 D'après les informations fournies par le SGPI.