Projet de loi de finances pour 2019 : Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'État

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 15b

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT

Rapporteurs spéciaux : MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » constitue le vecteur budgétaire de la politique immobilière de l'État , sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État. Il vise à financer les opérations structurantes et l'entretien lourd du parc propriété de l'État par le produit tiré des cessions immobilières et des redevances domaniales . Depuis la loi de finances pour 2018, il ne constitue toutefois plus l'unique vecteur budgétaire de la direction de l'immobilier de l'État, qui est également responsable du programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » au sein de la mission « Action et transformation publiques ».

2. Pour la première fois depuis la loi de finances initiale pour 2014, le compte d'affectation spéciale est présenté avec un déficit prévisionnel de 73 millions d'euros en 2019. Ce déficit résulte d'une forte diminution des produits des cessions immobilières, en baisse de 35 % par rapport à la prévision inscrite pour 2018. Parallèlement, les dépenses portées par le compte enregistrent une diminution moins marquée, de 25,4 % en autorisations d'engagement et de 17 % en crédits de paiement .

3. L'inscription d'un déficit prévisionnel correspond à une démarche de sincérité : elle tire les conséquences du déficit constaté en exécution en 2017, non prévu en loi de finances initiale. Elle prend surtout acte de l'attrition structurelle des produits de cession , puisque si la prévision de recettes de 320 millions d'euros à ce titre est la plus faible depuis la création du compte , elle s'établit proche du niveau encaissé en 2017 (339,6 millions d'euros).

4. La constatation d'un déficit se traduit par une mobilisation du solde du compte . Des marges de manoeuvre existent certes à court terme, puisque le solde s'élève à 812,4 millions d'euros fin 2017. Cependant, cette solution n'assure pas la soutenabilité du compte à moyen terme . Compte tenu de la tendance structurelle à la baisse des produits tirés des cessions, il importe de dynamiser les produits tirés des redevances domaniales et d'accroître la valorisation des biens inutiles qui ne peuvent être cédés rapidement, en envisageant leur location. Cette solution, recommandée depuis plusieurs années par la commission des finances du Sénat, est désormais envisagée par la direction de l'immobilier de l'État afin d'éviter les coûts inhérents à la conservation d'un bien inutilisé et de fournir des revenus récurrents pour financer l'entretien du parc.

5. Une telle évolution du modèle de financement correspondrait en outre à la mutation des dépenses du compte vers l'entretien lourd du propriétaire , en lien avec la nouvelle stratégie définie dans la charte de gestion du 4 août 2017. Les crédits destinés aux opérations structurantes ont ainsi été quasiment divisés par deux entre 2017 et 2019. Cette réduction correspond à une double dynamique : d'une part, la nécessité d'apurer les restes à payer de l'ancien programme 309, intégrés au compte avec les dépenses qu'il portait en 2017 et, d'autre part, l'arrivée à son terme d'une première phase de rationalisation des emprises immobilières des administrations centrales.

6. Les opérations structurantes se concentrent désormais sur les services déconcentrés, avec la mobilisation d'un autre levier budgétaire, le programme 348 de la mission « Action et transformation publiques ». Cette évolution traduit la nouvelle appréhension de la politique immobilière de l'État, directement assujettie aux réformes des moyens de l'action publique en région.

7. La programmation proposée pour 2019 correspond au renouvellement nécessaire de la politique immobilière de l'État. Elle traduit le renforcement du rôle transversal de la direction de l'immobilier de l'État , le dépassement de l'arbitrage entre la possession et la cession ainsi que la sanctuarisation des dépenses d'entretien lourd au sein du compte d'affectation spéciale. Plusieurs défis demeurent toutefois à relever , en particulier l'attrition des compétences humaines de l'État en matière immobilière et la définition d'une doctrine de location des biens de l'État.

8. Le projet de loi de finances pour 2019 procède à la suppression des loyers budgétaires , outil historique d'incitation à la rationalisation des surfaces occupées par les administrations. Expliquée par les coûts administratifs et l'inefficacité relative de la procédure, cette suppression ne s'accompagne toutefois pas de la définition d'une réelle alternative . Quoique pertinente, la procédure de labellisation des projets immobiliers, qui conditionne le financement d'un projet immobilier excédant un certain montant par des crédits budgétaires au respect des critères de la politique immobilière de l'État, ne suffit pas. Dans la mesure où elle ne concerne que les projets immobiliers, elle pourrait alimenter un certain immobilisme.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 91 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».