Projet de loi de finances pour 2019 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 147 (2018-2019), tome II, fascicule 1, volume 1, déposé le

C. - Dispositions relatives aux budgets annexes
et aux comptes spéciaux

ARTICLE 30

Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

. Commentaire : le présent article vise à la reconduction des budgets annexes et des comptes spéciaux existants.

I. LE DROIT EXISTANT

Cet article vise à confirmer, pour l'année 2019, et sous réserve des dispositions de la présente loi de finances, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts par le passé.

L'article 16 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finance (LOLF) 637 ( * ) prévoit la possibilité d'affecter certaines ressources à des dépenses déterminées. Cette pratique allant à l'encontre du principe général de non-affectation, les montants affectés doivent être retracés par des budgets annexes ou des comptes spéciaux. Par ailleurs, aux termes de l'article 1 er de la LOLF, la loi de finances « déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

Par conséquent, les dispositions relatives aux affectations de ressources doivent être reconduites et autorisées annuellement, sous réserve des dispositions modificatrices pouvant être prises dans le cadre du projet de loi de finances de l'année.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article technique n'appelle pas d'observations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 bis (nouveau)
(Art. 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Prolongation jusqu'en 2025 de la possibilité de financer sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » des dépenses réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale

. Commentaire : le présent article prévoit de prolonger jusqu'en 2025 la dérogation dont bénéficie le ministère des armées pour financer sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » des dépenses réalisées sur ses infrastructures opérationnelles.

I. LE DROIT EXISTANT

A. CRÉÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2006, LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE (CAS) « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT » PORTE LES DÉPENSES CONTRIBUANT À LA MODERNISATION ET À LA RATIONALISATION DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT

Institué par l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 , le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » constitue le principal instrument de la politique immobilière de l'État .

Il vise à financer la modernisation du parc immobilier par le produit des cessions d'actifs.

L'article 47 de la loi de finances pour 2006 précité détermine les recettes et les dépenses retracées par le CAS .

Jusqu'en 2017, trois types de recettes pouvaient bénéficier au CAS :

- le produit des cessions des biens immeubles de l'État ainsi que des droits à caractère immobilier 638 ( * ) attachés aux immeubles de l'État ;

- les versements du budget général ;

- les fonds de concours 639 ( * ) ».

Parallèlement, le CAS pouvait financer quatre types de dépenses :

- des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations immobilières réalisées par l'État sur des biens immobiliers dont l'État est propriétaire ou, lorsqu'il n'en a pas la propriété, sur des biens immobiliers figurant à l'actif de son bilan, sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État ;

- des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics et autres opérateurs de l'État, sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État ;

- des versements opérés au profit du budget général ;

- des versements opérés au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Par ailleurs, il était prévu que les produits de cessions devaient être affectés au désendettement de l'État à hauteur de 30 % minimum .

B. UNE REFONTE INTERVENUE DANS LE CADRE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2017

L'article 42 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 a apporté plusieurs modifications à l'article 47 précité.

En premier lieu, il a ajouté aux recettes retracées par le compte d'affectation spéciale « le produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État , provenant des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l'État est propriétaire ou locataire et des locations d'immeubles de son domaine privé, à l'exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la défense est le gestionnaire ».

En deuxième lieu, il a élargi le champ des dépenses d'investissement et de fonctionnement retracées par le compte d'affectation spéciale :

- aux dépenses d'entretien du propriétaire (a du 2° de l'article 47 précité) ;

- aux « dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » (e du 2° de l'article 47 précité) jusqu'au 31 décembre 2019 , c'est-à-dire le terme de la précédente loi de programmation militaire (LPM) 640 ( * ) .

Enfin, en troisième lieu, il a supprimé les dispositions prévoyant l'affectation d'une part des produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier retracés dans le CAS au désendettement de l'État , ainsi que les dispositifs dérogatoires à cette contribution.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d' un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances .

Il vise à modifier le e du 2° de l'article 47 de la loi de finances pour 2006 précité afin de proroger jusqu'au 31 décembre 2025 le dispositif introduit par l'article 42 précité permettant à l'État de financer via le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » des dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans un rapport de juillet 2017 641 ( * ) , notre collègue Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense » au nom de la commission des finances du Sénat, rappelait que le parc immobilier des armées constitue un ensemble hétérogène de près de 275 000 hectares , nécessitant d'importantes dépenses d'entretien et d'investissement.

Afin de faire face à ces charges, le ministère des armées a bénéficié de dérogations lui permettant, par exemple, de percevoir l'intégralité des recettes issues des cessions de ses biens 642 ( * ) .

Dominique de Legge estimait en outre que le dispositif introduit par l'article 42 précité constitue « une avancée dans la mesure où, auparavant, seules les dépenses concourant directement à une gestion performante du parc immobilier de l'État pouvaient être imputées sur le CAS. À titre d'exemple, le ministère des armées ne pouvait pas financer via des crédits issus du CAS la rénovation de pistes d'aviation, celle-ci ne concourant pas directement à la valorisation du parc immobilier de l'État ».

Comme le rappelle l'exposé sommaire de l'amendement à l'origine du présent article, cet élargissement a permis de financer plusieurs travaux tels que des hangars d'aviation à Landivisiau, des hangars de la base aéronautique navale d'Aspretto ou encore des travaux de fiabilisation des réseaux électriques sur la base aérienne de Solenzara , pour un montant total s'élevant à 27,5 millions d'euros .

La prorogation de ce dispositif jusqu'en 2025, qui permettra de coïncider avec le terme de l'actuelle loi de programmation militaire 643 ( * ) , apparaissant par conséquent bienvenue, votre rapporteur général vous propose d'adopter le présent article sans modification .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31
(Art. 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Majoration du produit affecté au compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et financement du fonds destiné à la prise en charge des accidentés de la route

. Commentaire : le présent article prévoit de relever de 32,1 millions d'euros le plafond actuel des recettes de la section 1 « Contrôle automatisé » du « CAS Radars », de 307,85 à 339,95 millions d'euros. Il  rehausse en parallèle, de la même somme, le plafond des recettes issues du contrôle sanction automatisé (CSA) affectées au CAS. Enfin, il prévoit d'affecter une partie du solde du produit de ces recettes affecté au CAS, fixée à 26 millions d'euros, au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP).

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR SUIVRE L'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES

L'article 49 de la loi de finances pour 2006 644 ( * ) a créé le compte d'affectation spéciale 645 ( * ) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », aussi communément appelé « CAS Radars ».

Le « CAS Radars » a en effet vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes, qu'elles soient perçues à la suite d'un contrôle automatisé, par des radars, ou qu'il s'agisse des autres amendes de police de la circulation et du stationnement, à l'exception d'une partie affectée à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et, d'une autre, au budget général.

Ses dépenses sont actuellement réparties en deux sections, elles-mêmes respectivement divisées en un et trois programmes.

La section 1 finance l'installation et l'entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points tandis que la section 2 retrace les moyens alloués d'une part, au financement de la généralisation du procès-verbal électronique (PVé) et aux opérations visant à améliorer la sécurité routière, et, d'autre part, au désendettement de l'État.

La section 1 « Contrôle automatisé » est composée, depuis le 1 er janvier 2017, d'un seul programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » qui finance le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du centre de traitement des infractions et les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers inclut :

- le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers »), qui gère le déploiement du procès-verbal électronique (le PVé) ;

- le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »), qui reverse aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes encaissées par l'État ;

- le programme 755 (« Désendettement de l'État »), qui vient abonder le budget général au titre des recettes non fiscales.

B. DES MODALITÉS COMPLEXES D'AFFECTATON DE RECETTES

Le « CAS Radars » est alimenté par trois types de recettes :

- les amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars » ;

- les autres amendes de la police de la route et de stationnement forfaitaires, dites « AF hors radars » ;

- les amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM ».

L'affectation de ces trois recettes répond à une clef de répartition complexe entre les deux sections.

Le schéma ci-dessous récapitule les affectations des trois recettes entre les deux sections et les quatre programmes décrits supra , à compter du 1 er janvier 2018.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police
de la circulation et du stationnement routiers
prévu par la loi de finances pour 2018

Source : projet annuel de performances pour 2018

Pour les « AF radars » :

- une première fraction, dans la limite d' un plafond fixé en loi de finances 1 pour 2018 à 307,85 millions d'euros, vient abonder la section 1 « Contrôle automatisé » .

- une seconde fraction, fixée également par la loi de finances pour 2018 , à 170 millions d'euros, bénéficie à la section 2 « Circulation et stationnement routiers ». Une première partie de cette fraction (75 millions d'euros) est affectée au programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » de la section 2. La deuxième partie de la fraction - 95 millions d'euros - est affectée au programme 755 « Désendettement de l'État ». Le solde , estimé à 450 millions d'euros en 2018 et variable selon les années, bénéficie à l'AFITF.

Pour les « AF hors radars » et les « AFM » :

- 45 millions d'euros sont affectés au budget général ;

- le solde , estimé à 859,3 millions d'euros en 2018, variable selon les années, vient alimenter la section 2 du CAS dont :

§ une première fraction, définie chaque année en loi de finances, est orientée vers le programme 753 (« PVé »), soit 26,2 millions d'euros pour l'année 2018 ;

§ une seconde fraction, qui est ensuite répartie à raison de 53 % pour le programme 754 , soit 441,6 millions d'euros en 2018, en sus des 75 millions d'euros perçus au titre des « AF radars », et 47 % pour le programme 755 , en sus des 95  millions d'euros perçus au titre des « AF radars ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article modifie l'article 49 de la loi de finances pour 2006 afin de relever les plafonds d'affectation :

- de recettes des amendes forfaitaires radars (dites « AF radars ») au « CAS radars » ;

- de recettes des « AF radars » à la section 1 dudit CAS.

A. LE RELÈVEMENT DES PLAFONDS DE RECETTES DU CAS ET DE LA SECTION 1 « CONTRÔLE AUTOMATISÉ »

Le I du présent article modifie l'article 49 de la loi de finances pour 2006 afin de relever :

- le plafond global d'affectation des « AF radars » au « CAS Radars » de 477,85 à 509,95 millions d'euros ;

- au sein de ce plafond, le plafond d'affectation des « AF radars » à la section 1 646 ( * ) du CAS de 307,85 millions d'euros à 339,95 millions d'euros .

Le relèvement de ces plafonds a pour objet de financer les dépenses engendrées par le renforcement du dispositif de contrôle automatisé de la vitesse, décidée lors du comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 2 octobre 2015.

Plafond de recettes par section du CAS « Radars » en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie des systèmes automatiques

(en millions d'euros)

Évolution juridique

Plafond de la section 1
Contrôle automatisé (B)

Plafond de la section 2 Circulation et stationnement routiers (C)

Plafond de recettes provenant des AF radars
(A= B +C)

LFI 2018

307,85

170,00

477,85

PLF 2019

339,95

170,00

509,95

Source : présent article du projet de loi de finances pour 2019

La mesure modifie les règles de répartition des recettes des amendes qui sont entièrement affectées à des dépenses des administrations publiques. Elle est donc globalement neutre sur le solde.

Le solde budgétaire, en particulier, n'est pas affecté par la présente mesure car aux 32,1 millions d'euros de recettes supplémentaires d'amendes affectées au budget de l'État, correspondent 32,1 millions d'euros de dépenses supplémentaires.

B. LA MODIFICATION DE L'AFFECTATION DU SOLDE DU PRODUIT DES AMENDES FORFAITAIRES ISSUES DU CONTRÔLE AUTOMATISÉ

En outre, il modifie l'affectation du solde du produit des « AF radars » , jusqu'à présent intégralement versé à l'AFITF , et qui désormais va également bénéficier, à hauteur de 26 millions d'euros , au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP).

Le II du présent article vise ainsi à mettre en oeuvre l'une des propositions du dernier comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 9 janvier 2018 qui visait à créer un fonds d'investissement pour la modernisation de structures sanitaires et médico-sociales destinées à la prise en charge des accidentés de la route . Elle prévoyait que l'intégralité de l'excédent de recettes perçues par l'État du fait de l'abaissement, à compter du 1 er juillet 2018, de la vitesse maximale de 90 à 80 km/heure sur les routes secondaires sans séparateur central, soit versé à ce fonds 647 ( * ) .

Le FMESPP, géré par la Caisse des dépôts et consignations , bénéficie d'une participation des régimes obligatoires d'assurance maladie et permet déjà d'octroyer des subventions d'investissement pour les établissements de santé .

C. UNE NOUVELLE AFFECTATION DANS LA RÉPARTITION DES PRODUITS DES AMENDES DE POLICE

En conséquence, l'arborescence de la répartition des produits des amendes de police subit une nouvelle greffe qui rend sa lecture encore plus complexe.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police de la circulation et du stationnement routiers prévu par la loi de finances pour 2019

Source : projet annuel de performances pour 2019

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA MODIFICATION DU PLAFOND DES RECETTES DU CAS ISSUES DES AMENDES RADARS SONT RÉCURRENTES DEPUIS SA CRÉATION

1. Le plafond de recettes du CAS a déjà été modifié à plusieurs reprises

Depuis la création du CAS en 2006, le plafond de recettes « AF radars » du CAS « Radars », qui s'élevait à l'origine de 140 millions d'euros, a déjà été modifié à sept reprises et rehaussé six fois par la loi de finances initiale. Il a été porté successivement à :

- 194 millions d'euros en 2008 ;

- 212,1 millions d'euros en 2009 ;

- 358 millions d'euros en 2011 ;

- 352 millions d'euros en 2012 ;

- 409 millions d'euros en 2013 ;

- 419 millions d'euros en 2017 ;

- 477,9 millions d'euros en 2018.

Le relèvement opéré par le présent projet loi de finances lui permet ainsi d'atteindre un montant 3,6 fois plus élevé qu'en 2006.

Comme le permet d'observer le schéma ci-dessous, l'évolution du plafond du CAS a toutefois suivi une évolution à la hausse moins marquée que celle du produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé.

Évolution du produit des amendes de police et de la circulation
(2014-2019)

(en millions d'euros)

Source : notes d'exécution budgétaires 2014, 2015, 2016 et 2017 de la Cour des comptes, projets annuels de performance 2018 et 2019

2. Le plafond de recettes de la section 1 a déjà été rehaussé quatre fois

De même, le plafond des recettes « AF radars » affectées à la section 1 « Contrôle automatisé » du CAS, fixé initialement à 172 millions d'euros, a déjà été relevé à 192 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2012, puis à 239 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2013, et à 249 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2017, et enfin à 307,8 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2018.

Part des recettes des amendes forfaitaires radars reversées à l'AFITF
et aux deux sections du CAS « Radars » (2013-2018)

Source : notes d'exécution budgétaires 2015, 2016 et 2017 de la Cour des Comptes, projets annuels de performances 2018 et 2019

De même, le relèvement du plafond de recettes de la section 1 devrait être indolore pour les collectivités territoriales, dans la mesure où, pour ne pas affecter la section 2 « Circulation et stationnement routiers », il est également prévu de rehausser de 32,1 millions d'euros le plafond des recettes « AF radars ».

B. L'UTILISATION DU SOLDE CUMULÉ ÉLEVÉ DU « CAS RADARS »POUR FINANCER LE CAS EST ÉCARTÉE

En 2017, le CAS « Radars » a dégagé un solde positif de 165,4 millions d'euros, qui permet au solde cumulé depuis la création du compte d'atteindre 1,043 milliard d'euros au 31 décembre 2017.

Cependant l'utilisation de ce solde n'est pas envisagée dans l'évaluation préalable pour couvrir le besoin de financement supplémentaire de 32,1 millions d'euros.

Exécution budgétaire du CAS « Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers » depuis sa création

(en millions d'euros)

Année

Recettes

Dépenses

Résultat

Amendes forfaitaires
du système
de contrôle-sanction automatisé

Autres amendes de la police de la circulation

Total

Dépenses de sécurité routière

(programmes 751, 752 648 ( * ) , 753 et 754)

Contribution

au dés-

endettement

(programme 755)

Total

2006

140,0

0

140,0

84,0

0

84,0

56,0

2007

140,0

0

140,0

109,6

0

109,6

30,4

2008

194,0

0

194,0

157,1

0

157,1

36,9

2009

212,1

0

212,1

180,1

0

180,1

31,9

2010

212,1

0

212,1

200,3

0

200,3

11,7

2011

358,0

942,9

1 300,9

321,7

362,2

683,9

617,0

2012

352,0

944,1

1 296,1

916,8

458,6

1 375,4

- 79,3

2013

409,0

973,9

1 382,9

868,5

446,6

1 315,1

67,8

2014

409,0

907,0

1 316,0

918,1

414,8

1 332,9

- 16,9

2015

409,0

919,7

1 328,7

874,5

411,1

1 285,6

43,1

2016

409,0

1 012,4

1 421,4

901,5

440,6

1 342,0

79,4

2017

419,0

1 108,7

1 527,7

923,6

438,8

1 362,4

165,3

Solde cumulé

2006-2017

3 663,2

6 808,7

10 471,9

6 455,8

2 972,7

9 428,5

1 043,4

Source : rapports annuels performances des années 2006 à 2017

Le Gouvernement écarte cette option dans la mesure où il souhaite que la section « Contrôle automatisé » du CAS « Radars » soit votée à l'équilibre, voire en excédent, indépendamment du solde créditeur reporté, conformément au principe de la loi organique relative aux lois de finances. Cet équilibre permettrait d'assurer la cohérence entre, d'une part, la fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affectée à cette section et, d'autre part, les dépenses qui sont inscrites sur les programmes de cette section.

C. L'AFFECTATION AU FMESPP EST DIFFICILEMENT CONTESTABLE

Il est justifié d'affecter ce surplus à un fonds existant permettant de financer les structures médicales qui prennent en charge les accidentés de la route, dans les meilleurs délais.

Ce fonds, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 649 ( * ) et financé par une participation des régimes obligatoires d'assurance maladie, a vu ses missions et son champ d'intervention modifiés par le décret n° 2013-1217 du 23 décembre 2013 650 ( * ) . Il finance les dépenses d'investissement et de fonctionnement des établissements de santé et des groupements de coopération sanitaires (GCS) au moyen de subventions d'avances remboursables, dans le cadre d'opérations de modernisation et de restructuration de ces établissements et groupements ou de réorganisation de l'offre de soins.

Ces financements incluent des opérations d'investissements immobiliers, validés dans le cadre du Comité interministériel de performance et de modernisation de l'offre de soins (COPERMO), et matériels. La loi prévoit également qu'il puisse financer les missions d'expertise exercées par l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH), et depuis 2013, les missions d'ampleur nationale réalisées au bénéfice des établissements de santé par l'Agence des systèmes d'informations partagés en santé (ASIP Santé).

Depuis 2018, les crédits du FMESPP permettent également d'accompagner la sécurisation des établissements de santé dans le cadre d'un plan d'accompagnement triennal.

La contribution de 26 millions d'euros issue du produit des amendes forfaitaires « radars » représenterait 10,8 % du montant des produits affectés au FMESPP en 2018 651 ( * ) ( 448,7 millions d'euros ), dont le déficit atteignait 77,5 millions d'euros.

D. L'IMPACT SUR LE FINANCEMENT DEVRAIT ÊTRE LIMITÉ

1. Le financement de l'AFITF ne devrait pas pâtir de ces modifications

Votre rapporteur général constate que le relèvement des plafonds ne devrait pas, en raison du dynamisme des recettes des amendes forfaitaires radars, réduire la fraction dévolue à l'AFITF et aux collectivités territoriales - lesquelles bénéficient désormais de la dépénalisation du stationnement payant à compter du 1 er janvier 2018, qui leur permet de fixer le montant des forfaits de post-stationnement (FPS) et de recueillir leur produit.

A priori , le budget de l'AFITF pourrait pâtir de ces modifications puisque le montant du produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé qui lui est affecté serait diminué de 58,2 millions d'euros. 32,1 millions alimenteraient la section 1 du CAS « Radars » tandis que 26 millions d'euros bénéficieraient en effet au FMESPP.

Cependant, compte tenu du dynamisme des recettes issues du contrôle automatisé, le budget de l'AFITF devrait être préservé. En effet, l'exposé général du présent projet loi de finances indique que le budget de l'AFITF sera augmenté de 100 millions d'euros en 2018 et 150 millions d'euros en 2019 afin de contribuer à l'entretien et à la régénération du réseau routier national non concédé et du réseau fluvial. Il est ainsi prévu que l'AFITF bénéficie d'une recette de 500 millions d'euros, en augmentation de 50 millions par rapport à 2018.

2. Le retard pris par le déploiement du parc d'équipements de contrôle automatisé interroge sur la nécessité de relever de nouveau les plafonds du CAS de la section 1

Toutefois, en raison du retard de la mise en oeuvre du déploiement du parc d'équipements de contrôle automatisé, il est permis de s'interroger sur le nouveau relèvement du plafond proposé.

En effet, le projet annuel de performances fixe l'objectif de porter le parc d'équipements de contrôle automatisé à 4 700 au 31 décembre 2019 alors qu'il s'agit précisément de l'objectif fixé dans le précédent projet de loi de finances, pour le 31 décembre 2018.

Au 1 er septembre 2018, le nombre d'équipements en fonction - 4 412 - était en diminution par rapport au 31 décembre 2017, où il s'élevait à 4 446, soit 34 de plus. Le parc compte notamment 20 radars chantier et 11 radars fixes de moins qu'au 31 décembre 2018. Bien que l'année civile ne soit pas terminée, l'objectif des 4 700, fixé par le comité interministériel de la sécurité routière de 2015 ne devrait donc pas être atteint.

Il appartiendra de suivre concrètement l'évolution du parc de radars pour voir si ce relèvement de plafond se justifiait pleinement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32
(Art. 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 et art. 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015)

Modification des recettes des comptes d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et « Transition énergétique »

. Commentaire : le présent article fixe les montants des recettes affectés en 2019 aux comptes d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et « Transition énergétique ».

I. LE DROIT EXISTANT

1. Le financement du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

Connues sous le nom de « lignes Intercités », les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire mais sont confrontées à des déficits d'exploitation chroniques.

Depuis le 1 er janvier 2011, l'État est l'autorité organisatrice des TET , ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares) mais lui donne également l'obligation de financer leur déficit d'exploitation ainsi que leur matériel roulant . C'est actuellement la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 qui régit les rapports entre l'État et SNCF Mobilités.

Sur le plan budgétaire, l'article 65 de la loi de finances pour 2011 652 ( * ) a créé un compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » qui retrace en dépenses , dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État, pour 197 millions d'euros en 2018 ;

- les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés, pour 73 millions d'euros en 2018 ;

- les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, pour 1 million d'euros en 2018 ;

- et les contributions versées par l'État au titre de sa participation aux coûts d'exploitation des services ferroviaires de transport de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 et antérieurement conventionnés par l'État, pour 88,2 millions d'euros en 2018.

Les transferts de lignes TET par l'État aux régions

La réforme de grande ampleur des lignes d'équilibre du territoire en cours depuis 2015 s'est traduite par la fermeture de six lignes de nuit très déficitaires mais également par la décision de transférer d'ici 2020 aux régions de nombreuses lignes TET d'intérêt local dont l'offre était souvent imbriquée avec l'offre TER et qui font désormais partie du périmètre des treize grandes régions métropolitaines .

En contrepartie, l'État s'est engagé à renouveler , via l'AFITF 653 ( * ) , une partie du matériel roulant de ces lignes et à prendre à sa charge une partie de leur déficit d'exploitation , selon des modalités propres à chaque région et résultant de négociations menées avec chacune d'entre elles. Le versement de ces contributions aux régions est retracé depuis 2018 par le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».

À ce jour, six accords de reprises de ligne TET ont été conclues entre l'État et les régions Normandie, Centre-Val de Loire, Nouvelle Aquitaine, Hauts-de-France, Grand-Est et Occitanie. Chacune de ces régions se sont vues associées à la gestion de ces lignes dès la signature de ces accords.

Source : commission des finances du Sénat

Le montant des crédits affectés au CAS par la loi de finances initiale pour 2018 s'élevait à 301,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

Le compte d'affectation spéciale est financé par trois taxes affectées , qui assurent son équilibre budgétaire :

- la contribution de solidarité territoriale (CST) , qui rapportera au CAS 16 millions d'euros en 2018.

Codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, la CST est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs . Cette taxe est assise sur le montant total , déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés , et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées , effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), Île-de-France Mobilités (pour les RER) ou l'État (pour les TET), ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse (TGV) de SNCF Mobilités ;

- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) , soit 226 millions d'euros en 2018.

La TREF, codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs . Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros . À l'instar de la CST, la TREF pèse pour l'heure uniquement sur les comptes de SNCF Mobilités ;

- une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) , qui devrait rapporter au CAS 141,2 millions d'euros en 2018.

Cette taxe prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes , à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. C'est la seule ressource du CAS qui n'est pas financée par la SNCF et qui obéit à une logique de report modal, de la route vers le rail .

2. Le financement du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique »

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » , créé par l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, est chargé de retracer l'ensemble des dépenses de l'État spécifiquement liées à la transition énergétique , les autres charges du service public de l'énergie étant portées par le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Toutes les dépenses du CAS sont des dépenses de compensation dont le montant est fixé par une autorité administrative indépendante , la Commission de régulation de l'énergie (CRE), dans les délibérations relatives aux charges de service public de l'énergie qu'elle rend tous les ans au mois de juillet 654 ( * ) .

Dans ses décisions annuelles, la CRE arrête le montant définitif des dépenses de l'année n-1, révise les prévisions de dépenses pour l'année n qu'elle avait réalisées au mois de juillet précédent et prévoit les dépenses du CAS pour l'année n+1.

Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » comprend deux programmes .

L e programme 764 « Soutien à la transition énergétique » , d'une part, finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public , liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable 655 ( * ) ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz 656 ( * ) ;

- la réalisation d'études techniques de qualification des sites d'implantation pour des projets de production d'électricité d'origine renouvelable sur lesquels portent les procédures de mise en concurrence prévue par le code de l'énergie, ou les dépenses relatives à l'organisation matérielle des consultations du public en lien avec la mise en oeuvre de ces procédures , s'agissant notamment du choix des sites d'implantation .

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » , d'autre part, finance :

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015 ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l' « ancienne » CSPE 657 ( * ) au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).

Le montant des crédits affectés au CAS par la loi de finances initiale pour 2018 s'élevait à 7 184,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

En vertu du I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, deux fractions de taxes sont affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » pour lui permettre d'être à l'équilibre et de financer l'intégralité de ses dépenses : il s'agit d'une partie d'une produit de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) et d'une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Depuis l'an dernier, le I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 ne prévoit plus des pourcentages de taxe affectés au CAS, mais directement des montants, soit 1 million d'euros de TICC et 7 166 317 223 euros de TICPE pour 2018. Il s'agit là de limiter l'incertitude sur le niveau des recettes abondant le CAS , dans la mesure où les dépenses sont certaines et connues avec précision .

À noter que le CAS « Transition énergétique » perçoit également depuis 2018 une autre recette, mais dont l'importance est avant tout symbolique. Il s'agit des revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d'origine de l'électricité renouvelable 658 ( * ) , déduction faite des frais de gestion de cette mise aux enchères et des frais d'inscription au registre électronique des garanties d'origine.

Le rendement de cette nouvelle recette est évalué à 17 millions d'euros en 2018.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » bénéficiera de 117,2 millions d'euros de taxe d'aménagement du territoire (TAT) en 2019

Le montant des crédits affectés au compte d'affectation spéciale (CAS) « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » représentera en 2019 359,2 millions d'euros , un montant en baisse de 24 millions d'euros (- 6,3 %) par rapport aux 383,2 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale pour 2018.

Crédits inscrits au CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » en 2019 (AE=CP)

(en millions d'euros)

2018

(LFI)

2019

(PLF)

Variation 2018-2019

Contribution à l'exploitation des services nationaux de transport conventionnés

300 400 000

197 000 000

-34,4 %

Frais d'enquêtes, d'études et de conseil relatifs à l'exploitation des services nationaux de transport conventionnés

1 500 000

1 000 000

-33,3 %

Contribution versées aux régions au titre de l'exploitation des services nationaux de transports antérieurement conventionnés

88 200 000

+100 %

Total programme 785

301 900 000

286 200 000

-5,2 %

Contribution au matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés

81 300 000

73 000 000

-10,2 %

Frais d'enquêtes, d'études et de conseil relatifs au matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés

-

-

-

Total programme 786

81 300 000

73 000 000

-10,2 %

TOTAL CAS

383 200 000

359 200 000

-6,3 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

Dans la mesure où les comptes d'affectation spéciaux sont généralement construits à l'équilibre , l'article 32 du présent projet de loi de finances vient fixer, comme tous les ans, le montant exact des recettes qui seront affectés au CAS en 2019, en ajustant les chiffres prévus par le IV de l'article 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

Dans cette perspective, il prévoit d'affecter en 2019 117,2 millions d'euros de taxe d'aménagement du territoire (TAT) au CAS.

Il s'agit là d'une baisse de 24 millions d'euros par rapport aux 141,2 millions d'euros de TAT qui avaient été affectés au CAS en 2018. En d'autres termes, la baisse des crédits nécessaires au financement du CAS se traduira en 2019 par une baisse à due concurrence du produit de la TAT qui lui est affecté.

En revanche, les produits de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) et de la contribution de solidarité territoriale (CST) affectés au CAS en 2019 resteront identiques aux montants de 2018, soit respectivement 226 millions d'euros et 16 millions d'euros .

Financement du CAS « Services nationaux de transport
conventionnés de voyageurs » en 2017 et en 2018

Année

Fraction TAT

CST

TREF

Total des recettes

2017

92

40

226

358

LFI 2018

141,2

16

226

383,2

PLF 2019

117,2

16

226

359,2

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

2. La part de TICPE affectée au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » s'élèvera à 7 246 millions d'euros en 2019

Le montant des crédits affectés au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » représentera en 2019 7 279,4 millions d'euros , soit une hausse de 95,1 millions d'euros (+ 1,3 %) par rapport aux 7 184,3 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale pour 2018.

Ce montant résulte des estimations formulées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération n° 2018-156 du 12 juillet 2018 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2019.

Crédits inscrits au CAS « Transition énergétique » en 2019 (AE=CP)

(en millions d'euros)

2018

(LFI)

2019

(PLF)

Variation 2018-2019

Soutien aux énergies renouvelables électriques

5 424 947 056

5 261 909 997

-3,0 %

Soutien à l'effacement de consommation électrique

17 900 000

45 000 000

+151,4 %

Soutien à l'injection de bio-méthane

99 470 167

132 090 003

+32,8 %

Fonds d'interconnexion

-

1 400 000

+100 %

Total programme 764

5 542 317 223

5 440 400 000

-1,8 %

Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité

1 622 000 000

1 839 000 000

+13,4 %

Remboursement et dégrèvements de CSPE

-

-

-

Remboursements d'anciens plafonnements de CSPE

20 000 000

-

-100 %

Total programme 765

1 642 000 000

1 839 000 000

+12,0 %

TOTAL CAS

7 184 317 223

7 279 400 000

+1,3 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

Dans la mesure où les comptes d'affectation spéciaux sont construits à l'équilibre , l'article 32 du présent projet de loi de finances vient fixer, comme l'an dernier, le montant exact des recettes qui seront affectés au CAS en 2019, en ajustant les chiffres prévus par l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

Dans cette perspective, il prévoit d'affecter en 2019 7 246 400 000 euros de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) au CAS.

Il s'agit là d'une hausse d'un peu plus de 80 millions d'euros par rapport aux 7 166,3 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2018 , nécessaire pour financer le montant de dépenses prévu par la délibération de la CRE précitée .

Le montant de 1 million d'euros de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) affecté au CAS demeurant inchangé, les 15 millions d'euros de dépenses supplémentaires du CAS devraient être couverts par des recettes supplémentaires tirées de la mise aux enchères des garanties d'origine de l'électricité renouvelable , puisque le Gouvernement prévoit que celles-ci représenteront 32 millions d'euros en 2019 contre 17 millions d'euros en 2018.

Recettes du CAS « Transition énergétique »

2017
(Exécuté)

2018
(LFI)

2019
(PLF)

TICPE

6 119 700 000

7 166 317 233

7 246 400 000

TICC

1 200 000

1 000 000

1 000 000

Garanties d'origine

-

17 000 000

32 000 000

Total

6 120 900 000

7 167 317 250

7 279 400 000

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article après avoir adopté un amendement présenté par le rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, qui a reçu un avis de sagesse du Gouvernement .

Cet amendement a modifié le III de l'article 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances 2011 relatif au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » pour prévoir un changement dans l'intitulé de ses dépenses .

Alors que le droit existant prévoit que le CAS porte les contributions de l'État liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État , l'amendement a prévu que ces contributions devaient effectivement correspondre à un « service fait » .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Sur les recettes affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

Votre rapporteur général considère qu'il est logique que la baisse des crédits nécessaires au financement du compte d'affectation spéciale (CAS) « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » se traduise par une baisse de la part de taxe d'aménagement du territoire (TAT) qui lui est affectée et non par une baisse des plafonds de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) et de la contribution de solidarité territoriale (CST) et ce, pour deux raisons .

En premier lieu, le mécanisme du CAS repose principalement sur un transfert de ressources des activités les plus rentables de SNCF Mobilités (lignes TGV) vers les activités les plus déficitaires (lignes TET), transfert effectué via la TREF et la CST. Les ressources issues de la TAT constituent pour leur part un complément à ces recettes qui proviennent du secteur ferroviaire lui-même . Issues du secteur autoroutier, elles permettent d'ajouter une logique de report modal au financement du CAS .

Or, l'État a d'ores-et-déjà consenti un effort important vis-à-vis de SNCF Mobilités dans le cadre de la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017, puisqu'il a accepté que le montant des recettes de la contribution de solidarité territoriale (CST) , qui pèse sur le chiffre d'affaires de l'entreprise se limite à 16 millions d'euros par an sur la période 2018-2022 contre 40 millions d'euros en 2017 et 90 millions d'euros en 2016. Il ne paraît donc pas nécessaire de réduire encore le niveau des prélèvements pesant sur SNCF Mobilités en 2019.

En outre, les 24 millions d'euros de TAT ainsi dégagés pourront venir abonder le budget de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) , qui perçoit déjà une fraction du produit de la TAT et connaîtra en 2019 une augmentation de 200,0 millions d'euros de ses crédits .

Votre rapporteur général partage par ailleurs le point de vue de la commission des finances de l'Assemblée nationale et considère que les crédits du CAS ont vocation à compenser le déficit d'exploitation de trains qui ont effectivement circulé .

2. Sur les recettes affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique »

Le montant de TICPE affecté en 2019 au CAS « Transition énergétique » par le présent article 33, à savoir 7 246 millions d'euros , a été ajusté pour correspondre au niveau de ses dépenses estimé par la délibération de la CRE du 12 juillet 2018.

Il n'appelle en lui-même pas de commentaires de la part de votre rapporteur général, puisqu'il correspond pour l'essentiel à des dispositifs de soutien pluriannuels au développement des énergies renouvelables que notre collègue Jean-François Husson analysera dans son rapport spécial sur la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».

Votre rapporteur général note cependant que le montant de la TICPE affecté au CAS n'augmentera que de 80 millions d'euros par rapport à 2018 , alors que, dans le même temps, le produit de la TICPE progressera de 3,9 milliards d'euros en 2019 sous le triple effet :

- de l'accélération de la trajectoire de la contribution-climat énergie adoptée en 2018 ;

- de la convergence par le haut des tarifs du diesel et de l'essence , également adoptée en 2018 ;

- de la fin du tarif réduit de TICPE pour l'utilisation du gazole non routier par de nombreux secteurs industriels , et notamment le secteur des travaux publics, prévue par l'article 19 du présent projet de loi de finances.

Sur ces 3,9 milliards d'euros supplémentaires , 3,7 milliard d'euros iront directement au budget général de l'État , dans une logique de rendement budgétaire souvent assez éloignée des considérations écologiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33
(Art. 1011 bis du code général des impôts)

Modification du barème du malus automobile (compte d'affection spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres »)

. Commentaire : le présent article prévoit de durcir le barème du « malus » automobile pour inciter les consommateurs et les constructeurs à privilégier les véhicules propres et financer la hausse des dépenses du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », due à la très forte montée en charge de la prime à la conversion.

I. LE DROIT EXISTANT

1. Le malus automobile finance les bonus versés pour l'achat de véhicules peu polluants et la prime à la conversion

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Aides à l'acquisition de véhicules propres », instauré en 2007 dans le cadre du Grenelle de l'environnement, retrace les crédits destinés à favoriser l'achat par les ménages de véhicules de véhicules neufs émettant peu de dioxyde de carbone (les « bonus ») ainsi que ceux de la « prime à la conversion » , qui consiste à accorder une aide pour l'achat d'un peu polluant si cet achat s'accompagne de la mise au rebut d'un véhicule ancien et polluant .

Ce CAS est intégralement financé par le produit d'une taxe sur l'achat de véhicules émettant beaucoup de dioxyde de carbone , connue sous le nom de« malus » automobile.

Outre le financement du CAS, le « malus » vise à pénaliser l'achat de véhicules polluants en taxant l'externalité négative que leurs émissions de CO 2 représentent pour la société et à encourager les consommateurs à se procurer à leur place des véhicules à faibles émissions de CO 2 .

Il cherche aussi à inciter les constructeurs à développer des technologies et des modèles de véhicules plus respectueux de l'environnement .

Enfin, à plus long terme, et à l'instar du « bonus » et de la prime à la conversion, il vise à modifier en profondeur le parc automobile français pour réduire la pollution de l'air et lutter contre le réchauffement climatique .

En pratique, le « malus » automobile est une taxe additionnelle à la taxe sur les certificatifs d'immatriculation due sur le premier certificat d'immatriculation délivré en France pour une voiture particulière 659 ( * ) qui frappe les véhicules les plus polluants . Ses caractéristiques et son barème sont déterminés par l'article 1011 bis du code général des impôts.

Cette taxe s'applique lors de l'achat de véhicules de tourisme , qu'il s'agisse de véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire au sens de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007 ou d'autres véhicules particuliers .

Pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire, son barème varie en fonction du taux d'émission de dioxyde de carbone par kilomètre des véhicules concernés .

En 2018, ce barème va de 0 euro pour les véhicules émettant moins de 119 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre à 10 050 euros pour les véhicules émettant plus de 185 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre (voir infra ).

Pour les autres véhicules, le tarif de la taxe varie en fonction de leur puissance fiscale , de 0 euro pour une puissance inférieure ou égale à 5 chevaux-vapeur à 10 500 euros pour une puissance supérieure à 16 chevaux-vapeur 660 ( * ) .

2. Les recettes du malus automobile, qui a connu un nouveau durcissement en 2018, devraient être supérieures de 164 millions d'euros à la prévision initiale

Le Gouvernement s'était fixé pour objectif la distribution de 100 000 primes à la conversion en 2018 et avait considérablement assoupli les critères permettant aux ménages d'en bénéficier (voir infra ).

En conséquence, la loi de finances initiale pour 2018 avait prévu de consacrer à ce dispositif 127 millions d'euros , soit 100 millions d'euros de plus qu'en 2017, si bien que les crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicules propres » avaient augmenté de 11,8 % pour atteindre 388 millions d'euros en 2018 .

Comme le Gouvernement s'attendait en outre à ce que les immatriculations des véhicules les plus polluants diminuent en 2018, il avait souhaité que les tarifs du malus soient durcis , afin que les recettes de cette taxe puissent représenter 388 millions d'euros en 2018 et permettent d'équilibrer le CAS.

Dans cette perspective, l'article 51 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 avait prévu une hausse des tarifs du malus automobile avec, en ce qui concerne les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire :

- un abaissement du seuil d'application du malus à 120 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre contre 127 grammes antérieurement en 2017 ;

- une augmentation systématique mais modérée du tarif applicable à tous les niveaux d'émissions dès 120 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre , avec un malus allant de 50 euros à 10 500 euros pour les véhicules émettant plus de 185 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre .

Ce durcissement du barème du malus faisait suite à ceux qui avaient été prévus par l'article 54 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 puis par l'article 45 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

Barème du « malus » appliqué aux véhicules qui émettent le plus de dioxyde de carbone actuellement en vigueur

Taux d'émission de dioxyde de carbone
(en grammes par kilomètre)

Montant du « malus »
(en euros)

taux = 119

0

120

50

121

53

122

60

123

73

124

90

125

113

126

140

127

173

128

210

129

253

130

300

131

353

132

410

133

473

134

540

135

613

136

690

137

773

138

860

139

953

140

1 050

141

1 153

142

1 260

143

1 373

144

1 490

145

1 613

146

1 740

147

1 873

148

2 010

149

2 153

150

2 300

151

2 453

152

2 610

153

2 773

154

2 940

155

3 113

156

3 290

157

3 473

158

3 660

159

3 853

160

4 050

161

4 253

162

4 460

163

4 673

164

4 890

165

5 113

166

5 340

167

5 573

168

5 810

169

6 053

170

6 300

171

6 553

172

6 810

173

7 073

174

7 340

175

7 613

176

7 890

177

8 173

178

8 460

179

8 753

180

9 050

181

9 353

182

9 660

183

9 973

184

10 290

185 = taux

10 500

Source : article 1011 bis du code général des impôts

Dans un courrier adressé à votre rapporteur général au début du mois de septembre 2018, le ministre de l'action et des comptes publics l'a informé que les recettes du malus devraient finalement être nettement plus dynamiques que ce que ses services avaient initialement anticipé, puisque le niveau des recettes attendu en loi de finances initiale - 388 millions d'euros - avait déjà été atteint à la fin du mois d'août.

Le ministre estime désormais que le montant des recettes du malus en 2018 devrait représenter 552 millions d'euros , soit 4 2,3 % de plus que ce qui était prévu .

Ces recettes supplémentaires s'expliquent par une croissance des immatriculations beaucoup plus dynamique qu'attendu , puisqu'elle a représenté entre + 6 % et + 7 % sur le premier semestre de l'année. Elles sont particulièrement bienvenues pour financer le dispositif de la prime à la conversion, qui a rencontré un succès bien plus important que ce qui avait été anticipé (voir infra ).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit que les crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicules propres » atteindront 570 millions d'euros l'an prochain, en forte hausse de 46,9 % par rapport aux 388 millions d'euros prévus dans la loi de finances initiale pour 2018. Il s'agit là toutefois d'un montant voisin des 590 millions d'euros de crédits que le CAS devrait in fine porter en 2018 (voir infra ).

Cette augmentation très significative concernera exclusivement le financement des primes à la conversion, en hausse de 140,9 % à 306 millions d'euros , les crédits des bonus versés pour l'achat de véhicules propres restant stables à 264 millions d'euros .

Pour faire face à cette nouvelle augmentation des besoins financiers du CAS, l'article 33 du projet de loi de finances pour 2019, dans la version initiale proposée par le Gouvernement, prévoyait une nouvelle révision du barème du « malus » qui comprenait :

- une baisse du seuil d'application du malus de 120 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre à 117 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre , ce qui conduisait à élargir l'assiette de la taxe ;

- une augmentation systématique mais modérée du tarif applicable pour chaque gramme supplémentaire de CO 2 émis, avec un malus allant de 50 euros dès 117 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre à 10 500 euros pour les véhicules émettant plus de 185 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre .

En pratique, le barème du malus en 2019 était systématiquement remonté d'un cran par rapport au barème de 2018 à partir d'un niveau d'émissions de 123 grammes par kilomètre : le tarif applicable pour 134 grammes de CO 2 par kilomètre en 2019 était ainsi le même que celui qui était applicable pour 135 grammes de CO 2 par kilomètre en 2018, le tarif applicable pour 135 grammes de CO 2 par kilomètre en 2019 était le même que celui qui était applicable pour 136 grammes de CO 2 par kilomètre en 2018, et ainsi de suite.

Comparaison entre le barème du « malus » appliqué aux véhicules qui émettent le plus de dioxyde de carbone en 2018 et les nouveaux tarifs initialement prévus par l'article 33 du projet de loi de finances pour 2019

Taux d'émission de dioxyde de carbone
(en grammes par kilomètre)

Montant du « malus » en 2018
(en euros)

Montant du « malus » en 2019
(en euros)

Différence
(en euros)

taux = 116

0

0

-

117

0

50

+50

118

0

55

+55

119

0

60

+60

120

50

65

+15

121

53

70

+17

122

60

75

+15

123

73

90

+17

124

90

113

+23

125

113

140

+27

126

140

173

+33

127

173

210

+37

128

210

253

+43

129

253

300

+47

130

300

353

+53

131

353

410

+57

132

410

473

+63

133

473

540

+67

134

540

613

+73

135

613

690

+77

136

690

773

+83

137

773

860

+87

138

860

953

+93

139

953

1 050

+97

140

1 050

1 153

+103

141

1 153

1 260

+107

142

1 260

1 373

+113

143

1 373

1 490

+117

144

1 490

1 613

+123

145

1 613

1 740

+127

146

1 740

1 873

+133

147

1 873

2 010

+137

148

2 010

2 153

+143

149

2 153

2 300

+147

150

2 300

2 453

+153

151

2 453

2 610

+157

152

2 610

2 773

+163

153

2 773

2 940

+167

154

2 940

3 113

+173

155

3 113

3 290

+177

156

3 290

3 473

+183

157

3 473

3 660

+187

158

3 660

3 853

+193

159

3 853

4 050

+197

160

4 050

4 253

+203

161

4 253

4 460

+207

162

4 460

4 673

+213

163

4 673

4 890

+217

164

4 890

5 113

+223

165

5 113

5 340

+227

166

5 340

5 573

+233

167

5 573

5 810

+237

168

5 810

6 053

+243

169

6 053

6 300

+247

170

6 300

6 553

+253

171

6 553

6 810

+257

172

6 810

7 073

+263

173

7 073

7 340

+267

174

7 340

7 613

+273

175

7 613

7 890

+277

176

7 890

8 173

+283

177

8 173

8 460

+287

178

8 460

8 753

+293

179

8 753

9 050

+297

180

9 050

9 353

+303

181

9 353

9 660

+307

182

9 660

9 973

+313

183

9 973

10 290

+317

184

10 290

10 435

+145

185 = taux

10 500

10 500

+450

Source : article 1011 bis du code général des impôts et article 33 du projet de loi de finances pour 2019

Selon l'étude d'impact de l'article 33, ce durcissement du barème du malus devait permettre de lever au profit du compte d'affectation spéciale (CAS) 31 millions d'euros de recettes supplémentaires par rapport au rendement attendu par application du barème 2018 aux prévisions de vente 2019.

Les recettes attendues du malus étaient donc supposer atteindre 570 millions d'euros et permettre d'équilibre le CAS.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement et qui a reçu un avis favorable de la commission des finances .

Cet amendement revoit entièrement le barème du malus qui avait été proposé dans la première version de l'article 33, pour prendre en compte de nouvelles normes de mesure des émissions de CO 2 qui avaient été mal appréhendées lors de la préparation du texte.

1. Le nouveau cycle d'essais d'homologation des véhicules WLTP permet de mieux appréhender les émissions réelles de CO2 des véhicules

Les émissions de CO 2 des voitures particulières et des camionnettes neuves sont mesurées lors d'essais d'homologation .

Depuis les années 1980, les valeurs de ces émissions étaient déterminées par la méthode dite « New European Driving Cycle (NDEC) ». Mais depuis le 1 er septembre 2018, c'est une nouvelle méthode, dite « Worldwide Harmonised Light Vehicles Test Procedure (WLTP) », qui est utilisée pour procéder aux essais d'homologation.

Ce nouveau cycle d'essai vise à mieux refléter les émissions réelles de CO 2 et de consommation de carburant des véhicules : les valeurs d'émission mesurées par la méthode WLTP sont de fait supérieures en moyenne de 20 % à 30 % aux valeurs mesurées par la méthode NEDC.

Le système d'immatriculation des véhicules (SIV) est en cours de modification et ne pourra indiquer qu'à partir de la fin de l'année 2019 la valeur d'émission réellement mesurée selon la méthode WLTP sur le certificat d'immatriculation.

Pour tenir compte de ce délai, la Commission européenne a développé un outil permettant de recalculer a posteriori la valeur des émissions qu'aurait obtenu un véhicule selon la méthode NEDC , à partir de la valeur réellement mesurée par la méthode WLTP.

Depuis le 1 er septembre 2018, toutes les voitures neuves vendues ont donc fait l'objet d'une homologation selon la procédure d'essai WLTP mais c'est la valeur NEDC recalculée par la méthode de la Commission européenne qui est indiquée sur le certificat d'immatriculation .

Le barème du malus automobile, a toujours reposé jusqu'ici sur les valeurs NEDC des émissions de CO 2 . Pour construire le barème 2019 proposé par la version initiale du présent article 33, le Gouvernement s'était basé sur des valeurs NEDC recalculées à partir des valeurs WLTP.

Mais il s'est aperçu entre le dépôt du projet de loi de finances et son examen par l'Assemblée nationale que la méthode de corrélation entre les valeurs NEDC et WLTP surestimait de 4 % la valeur des émissions .

En d'autres termes, un véhicule dont les émissions auraient été mesurées à 163 grammes de CO 2 par kilomètre avec les essais d'homologation NEDC (ancienne valeur NEDC) correspond à un véhicule émettant 170 grammes de CO 2 par kilomètre en valeurs NEDC recalculées à partir des mesures WLTP (nouvelle valeur NEDC).

2. Le barème initialement proposé par le Gouvernement aurait conduit à majorer les recettes du malus de plus de 300 millions d'euros par rapport au produit visé

L'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale vise à recaler à la baisse le barème du malus pour tenir compte de l'écart de 4 % constaté entre anciennes et nouvelles valeurs NEDC .

En l'absence de cet amendement, des véhicules que le Gouvernement n'avait pas l'intention de soumettre à un malus seraient entrés dans le dispositif et tous les véhicules soumis à malus auraient étaient soumis à un barème plus élevé que ce qui était souhaité .

En séance publique à l'Assemblée nationale, le ministre de l'action et des comptes publics a d'ailleurs indiqué que l'application du barème initialement envisagé, conçu sur la base des anciennes valeurs NEDC, à des voitures dont les émissions étaient mesurées en nouvelles valeurs NEDC, aurait entraîné un surcroît de recettes de malus de 300 millions d'euros par rapport au produit visé .

Pour prendre un exemple concret, un véhicule qui émet 163 grammes de CO 2 par kilomètre dans les anciennes valeurs NEDC payait un malus de 4 673 euros en 2018 . En appliquant à ce véhicule le barème prévu par la version initiale de l'article 33, le Gouvernement souhaitait faire passer le malus de ce véhicule à 4 890 euros , soit une hausse de 217 euros .

Or, avec les nouvelles valeurs NEDC, les émissions de ce véhicule sont désormais estimées à 170 grammes de CO 2 par kilomètre . Si on lui avait appliqué le barème prévu par la version initiale de l'article 33 sans tenir compte de l'écart de 4 % entre anciennes et nouvelles valeurs NEDC , le malus correspondant à ce véhicule aurait été de 6 553 euros , soit une hausse de 1 880 euros .

Pour éviter ce résultat non désiré, l'amendement propose donc des nouveaux montants de malus systématiquement inférieurs à ceux prévus dans la version initiale de l'article 33 pour chaque gramme supplémentaire de CO 2 émis pour les véhicules qui émettent plus de 117 grammes de CO 2 par kilomètre .

Comme dans la version initiale de l'article 33, il baisse le seuil d'application du malus de 120 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre à 117 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre , ce qui conduit à élargir l'assiette de la taxe.

En revanche, les niveaux de malus sont facialement systématiquement inférieurs à ceux de 2018 à partir d'un niveau d'émissions de 123 grammes de CO 2 par kilomètre.

Pour reprendre l'exemple précédemment cité d'un véhicule émettant 163 grammes de CO 2 par kilomètre dans les anciennes valeurs NEDC et 170 grammes de CO 2 par kilomètre dans les nouvelles valeurs NEDC , le nouveau barème proposé par le Gouvernement permettra que l'acheteur de ce véhicule s'acquitte d'un bonus de 4 890 euros , ce qui était bien l'intention de départ.

Au total, l'amendement du Gouvernement conduit en apparence à une baisse des tarifs du malus , mais cette baisse recouvre en réalité une hausse du malus encore légèrement plus importante que celle qui était prévue par la version initiale de l'article 33 , car elle vise uniquement à prendre en compte un nouveau mode de calcul des émissions de CO 2 .

Au total, ce nouveau barème devrait permettre de dégager 40 millions d'euros de plus que ce que devait rapporter le barème de la version initiale de l'article 33, soit 71 millions d'euros de plus que le rendement attendu par application du barème 2018 aux prévisions de vente 2019.

Ces recettes supplémentaires auront vocation à financer à due concurrence de nouvelles dépenses du compte d'affectation spéciale « Aide à l'acquisition de véhicules propres » , dont le montant total des crédits devrait s'élever en définitive à 610 millions d'euros en 2019.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général s e félicite du succès de la prime à la conversion . Le fait que celle-ci soit systématiquement présentée comme « une contrepartie » aux hausses de la fiscalité énergétique sur les carburants par la communication gouvernementale lui inspire néanmoins deux remarques .

En premier lieu, il importe de bien rappeler que la prime à la conversion est financée par le malus - objet du présent article 33 - et non par la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). En d'autres termes, les hausses de TICPE ne servent en aucun cas à financer cette mesure qui est présentée comme leur « contrepartie » : c'est bien une autre taxe environnementale, par ailleurs justifiée, qui en est chargée.

En second lieu, il paraît clair qu'il faudrait changer de braquet et augmenter bien plus que le présent article ne le prévoit les crédits destinés à financer la prime à la conversion si le Gouvernement voulait vraiment que tous les ménages, souvent modestes , dont les véhicules sont éligibles au dispositif et qui subissent de plein fouet les hausses des taxes énergétiques, puissent y accéder.

De fait, si 500 000 ménages pourraient bénéficier d'une prime à la conversion pendant le quinquennat, des dizaines de millions d'autres n'auront droit à aucune « contrepartie » dans les quatre ans à venir .

1. Une hausse du malus nécessaire pour financer le succès de la prime à la conversion rénovée

a) La prime à la conversion a connu un succès considérable en 2018

La prime à la conversion a été mise en place le 1 er avril 2015 pour accélérer le retrait des vieux véhicules les plus polluants . Elle a connu un démarrage très décevant , puisque il n'y a eu que 3 230 primes versées en 2015, 9 652 en 2016 et 7 907 en 2017.

Le Gouvernement a décidé de revoir en profondeur le dispositif à compter du 1 er janvier 2018.

Il a tout d'abord considérablement élargi les véhicules susceptibles d'être mis au rebut.

Alors que n'étaient auparavant éligibles que les véhicules qui fonctionnaient au diesel et avaient été immatriculés avant le 1 er janvier 2001 (avant le 1 er janvier 2006 pour les ménages non imposables) 661 ( * ) , les véhicules à essence immatriculés avant 1997 662 ( * ) sont désormais eux aussi éligibles à la prime à la conversion.

Dans le même temps, il a renforcé considérablement la prime pour l'achat d'un véhicule thermique peu polluant (Crit'Air 0, 1 ou 2, neuf ou d'occasion, essence ou diesel, émettant moins de 130 grammes d'émissions de CO 2 par kilomètre) ou d'un véhicule électrique d'occasion . Tous les ménages, sans conditions de ressources, ont pu bénéficier d'une prime de 1 000 euros à partir du 1 er janvier 2018, les ménages non imposables bénéficiant d'une surprime de 1 000 euros.

Enfin, il a créé une prime de 100 euros sans conditions de ressources pour l'acquisition d'un 2-3 roues motorisé ou d'un quadricyle motorise électrique , les ménages non imposables bénéficiant en outre d'une surprime de 1 000 euros .

Il avait en revanche baissé de 4 000 euros à 2 500 euros la prime pour l'achat d'un véhicule électrique neuf et de 2 500 euros à 1 000 euros la prime pour l'achat d'un véhicule hybride rechargeable essence .

Le Gouvernement s'était fixé pour objectif de distribuer 100 000 primes à la conversion en 2018 , ce qui paraissait quelque peu ambitieux, compte tenu des résultats obtenus lors des années antérieures.

En conséquence, le coût du dispositif avait été évalué à 127 millions d'euros , ce qui représentait une hausse de près de 100 millions d'euros du coût de la prime à la conversion .

Or, la prime à la conversion, qui n'était jamais jusque-là parvenue à trouver son public, a rencontré un succès massif en 2018 : le Gouvernement estime désormais que plus de 300 000 demandes de primes devraient avoir été émises d'ici la fin de l'année, ce qui représenterait un montant d'aides total d'environ 325 millions d'euros , en hausse de + 150 % par rapport à ce qui avait été prévu.

Sur les 170 122 dossiers qui avaient été déposés au 16 septembre 2018, près de 71 % concernaient des ménages non imposables . Environ 81 % des véhicules mis au rebut étaient des véhicules roulant au diesel .

Pour financer les 200 000 primes qu'il n'avait pas anticipées, le Gouvernement va pouvoir bénéficier des recettes supplémentaires du malus , qui pourraient représenter quelque 164 millions d'euros en 2018 en raison du fort dynamisme des immatriculations (entre + 6 % et + 7 % au premier semestre 2018 par rapport au premier semestre 2019).

Mais comme il considère que le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » aura besoin d'un total de 590 millions d'euros pour faire face à l'ensemble de ses obligations, il prévoit également de transférer 38 millions d'euros de crédits par arrêtés du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » 663 ( * ) .

b) Près de 350 millions d'euros devraient être consacrés à la prime à la conversion en 2019

Le projet de loi de finances pour 2019 tenait compte dès le départ de cette montée en charge plus rapide que prévu de la prime à la conversion, puisqu'il prévoyait de consacrer à cette aide 306 millions d'euros l'an prochain, soit un niveau proche de celui qui devrait être effectivement consommé en 2018 .

En ajoutant à cette somme les crédits des bonus versés pour l'achat de véhicules propres qui resteront stables à 264 millions d'euros , le Gouvernement avait estimé que 570 millions d'euros de recettes seraient nécessaires pour financer les dépenses du CAS en 2019, ce qui l'avait conduit à proposer le durcissement du malus prévu par la première version de l'article 33 .

Il a désormais revu cette estimation à la hausse , puisqu'il prévoit que les crédits du CAS représenteront 610 millions d'euros en 2019, soit 40 millions d'euros de plus que l'estimation initiale, d'où le durcissement supplémentaire du malus prévu par la nouvelle version de l'article 33. Ces crédits supplémentaires bénéficieront là encore au financement de la prime à la conversion, à laquelle seront consacrés quelque 346 millions d'euros de crédits en 2019.

Ce montant supplémentaire s'explique par la volonté du Gouvernement d'étendre la prime à la conversion bonifiée de 2 500 euros aux véhicules hybrides rechargeables neufs ainsi que, pour les ménages modestes, aux véhicules électriques et hybrides rechargeables d'occasion .

À noter toutefois que quelques restrictions pourraient également être introduites pour éviter une trop grande inflation des demandes de primes à la conversion.

Parmi les pistes envisagées par le Gouvernement figurent notamment les idées suivantes :

- rendre éligible à la prime à la conversion uniquement l'acquisition de véhicules thermiques émettant moins de 117 grammes de CO 2 par kilomètre , contre 130 grammes de CO 2 par kilomètre en 2018.

Il s'agirait également d'éviter une incohérence que votre rapporteur général avait relevée l'an dernier, à savoir le fait que certains véhicules « malussés » pouvaient être acquis dans le cadre d'une prime à la conversion, ce qui était pour le moins contradictoire ;

- réserver aux ménages non imposables la prime à la conversion pour l'achat de véhicules Crit'Air 2 .

2. Les émissions de véhicules neufs vendus en France ont cessé de baisser depuis 2017, ce qui constitue un autre argument en faveur d'un durcissement du malus

Depuis l'instauration du mécanisme de bonus-malus, la moyenne des émissions de CO 2 des véhicules neufs vendus en France a considérablement diminuée, puisque elle est passée de 149 grammes de CO 2 par kilomètre à la fin de l'année 2007 à 110,4 grammes de CO 2 par kilomètre en 2016.

Si les progrès technologiques réalisés par les constructeurs , le durcissement des normes européennes relatives aux émissions de gaz à effet de serre émis par les véhicules mis sur le marché 664 ( * ) et les évolutions des attentes des consommateurs sont probablement les principaux responsables de cette évolution, les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics , sous la forme d'aides à l'achat de véhicules moins polluants et de pénalisation des véhicules les plus polluants, envoient un signal important à l'ensemble des acteurs économiques .

Pourtant, alors que les progrès réalisés avaient été continu pendant dix ans, les émissions de CO 2 des véhicules neufs vendus en France sont reparties à la hausse depuis un peu plus d'un an.

Alors que l'objectif initial pour 2018 des émissions de voitures neuves vendues en France était de 105 grammes de CO 2 par kilomètre , la prévision actualisée est désormais de 112 grammes de CO 2 par kilomètre .

En août 2018, ces émissions ont même ainsi atteint 114 grammes de CO 2 par kilomètre , soit près de 3 grammes de CO 2 par kilomètre de plus qu'un an plus tôt à la même époque, ce qui tend à montrer que la dynamique de diminution des émissions s'est bel et bien enrayée .

Évolution des émissions moyennes de CO 2 des véhicules neufs

(en grammes de CO 2 par kilomètre)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018
(prévision)

2019
(prévision)

2020
(cible)

Émissions moyennes de CO 2

124

117

114

111,2

110,4

110,9

112

109

95

Source : projets annuels de performances du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicule propres » annexés aux projets de lois de finances pour 2019

Cette inversion de la courbe des émissions , qui s'explique principalement par le succès considérable des « Sport Utility Vehicles (SUV) » sur le marché automobile français, est préoccupante , et ce, d'autant plus que la France s'est engagée auprès de ses partenaires européens à atteindre la cible de 95 grammes de CO 2 par kilomètre en 2020.

Le durcissement du barème du malus permet ainsi de financer des mesures en faveur de la transition énergétique tout en renforçant l'incitation pour les consommateurs à se détourner des véhicules les plus polluants .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 bis (nouveau)
(Art. 1010 et 1011 bis du code général des impôts)

Assujettissement des véhicules équipés d'une plateforme arrière à double cabine à la taxe sur les véhicules des sociétés et au malus automobile

. Commentaire : le présent article vise à assujettir les véhicules équipés d'une plateforme arrière à double cabine à la taxe sur les véhicules de sociétés ainsi qu'au malus automobile, alors qu'ils y échappent pour le moment en dépit de leur caractère très polluant.

I. LE DROIT EXISTANT

1. La taxe sur les véhicules de société est assise sur les flottes de véhicules de tourisme des entreprises

L'article 1010 du code général des impôts prévoit que les sociétés sont soumises à une taxe annuelle, connue sous le nom de « taxe sur les véhicules de société » (TVS) , à raison des véhicules de tourisme qu'elles utilisent en France, quel que soit l'État dans lequel ils sont immatriculés.

Il précise que sont considérés comme des véhicules de tourisme « les voitures particulières au sens du 1 du C de l'annexe II à la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007, établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules, ainsi que les véhicules à usages multiples qui , tout en étant classés en catégorie N1 au sens de cette même annexe, sont destinés au transport de voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens ».

Le montant de cette taxe annuelle est égal à la somme de deux composantes .

La première composante est assise soit sur le taux d'émission du véhicule , soit sur sa puissance fiscale .

Pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire au sens de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil susmentionnée et dont la première mise en circulation intervient à compter du 1 er juin 2004, et qui n'étaient pas possédés ou utilisés par la société avant le 1 er janvier 2006, le barème de la TVS varie en fonction du taux d'émission de dioxyde de carbone par kilomètre des véhicules concernés.

En 2018, ce barème va de 0 euro par gramme de dioxyde de carbone pour les véhicules émettant 20 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre ou moins à 29 euros par gramme de dioxyde de carbone pour les véhicules émettant plus de 20 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre .

Pour les autres véhicules, le tarif de la taxe varie en fonction de leur puissance fiscale , de 750 euros pour une puissance inférieure ou égale à 3 chevaux-vapeur à 4 500 euros pour une puissance supérieure à 15 chevaux-vapeur .

La deuxième composante de la taxe vise à tenir compte des émissions de polluants atmosphériques , déterminées en fonction du type de carburant.

Le barème va de 20 euros pour les véhicules à essence mis en circulation à compter de 2015 à 70 euros pour les véhicules à essence mis en circulation avant le 31 décembre 2000 et de 40 euros pour les véhicules diesel mis en circulation à compter de 2015 à 600 euros pour les véhicules diesel mis en circulation avant le 31 décembre 2000.

2. Le malus automobile vient taxer l'acquisition des véhicules les plus polluants

Le « malus » automobile est une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation due sur le premier certificat d'immatriculation délivré en France pour une voiture particulière 665 ( * ) qui frappe les véhicules les plus polluants au moment de leur acquisition par un automobiliste. Ses caractéristiques et son barème sont déterminés par l'article 1011 bis du code général des impôts.

Cette taxe s'applique lors de l'achat de véhicules de tourisme , au sens de l'article 1010 du même code présenté supra .

Pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire au sens de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil susmentionnée, le barème du malus varie en fonction du taux d'émission de dioxyde de carbone par kilomètre des véhicules concernés .

En 2018, ce barème va de 0 euro pour les véhicules émettant moins de 119 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre à 10 050 euros pour les véhicules émettant plus de 185 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre . L'article 33 du projet de loi de finances pour 2019 prévoit de le durcir.

Pour les autres véhicules, le tarif de la taxe varie en fonction de leur puissance fiscale , de 0 euro pour une puissance inférieure ou égale à 5 chevaux-vapeur à 10 500 euros pour une puissance supérieure à 16 chevaux-vapeur 666 ( * ) .

Les recettes du malus automobile sont intégralement affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Aides à l'acquisition de véhicules propres », qui retrace les crédits destinés à favoriser l'achat par les ménages de véhicules neufs émettant peu de dioxyde de carbone (les « bonus ») ainsi que ceux de la « prime à la conversion » , qui consiste à accorder une aide pour l'achat d'un véhicule peu polluant si cet achat s'accompagne de la mise au rebut d'un véhicule ancien et polluant .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 33 bis est issu de deux amendements identiques présentés respectivement par Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, et par les membres du groupe La France insoumise. Ces amendements ont tous deux été sous-amendés par un sous-amendement présenté par Mme Véronique Louwagie (Les Républicains, Orne) et Mme Émilie Bonnivard (Les Républicains, Savoie).

Ainsi sous-amendé, ces amendements identiques ont reçu un avis de sagesse du Gouvernement et un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

L'article 33 bis vise à inclure dans les assiettes respectives de la taxe sur les véhicules de société et du malus automobile « les véhicules équipés d'une plateforme arrière à double cabine comprenant quatre portes », c'est-à-dire les pickups à double cabine utilisés comme des véhicules de tourisme, en dépit de leur plateforme arrière et qui peuvent accueillir 5 personnes pour une utilisation familiale , y compris en ville.

Il s'agit pour les auteurs de l'amendement dont est issu cet article de revenir partiellement sur l'interprétation de l'administration, qui dans une instruction administrative du 7 octobre 2015 667 ( * ) considère que « si les véhicules concernés sont équipés d'une plate-forme arrière ne transportant pas les voyageurs et les marchandises dans un compartiment unique (tel un véhicule de type 4x4 pick up , à cabine simple ou à double cabine), ils ne répondent pas à cette définition de véhicules à usages multiples au sens de la directive 2007/46 CE du 5 septembre 2007 et sont alors exclus du champ d'application de la TVS ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le fait que les pickups , qui fonctionnement généralement avec des moteurs diesels et émettent beaucoup de dioxyde de carbone , ne soient aujourd'hui assujettis ni à la taxe sur les véhicules de société, ni au malus automobile se justifie théoriquement par le fait qu'il s'agit non pas de véhicules de tourisme , mais de véhicules utilitaires dont se servent pour leurs travaux les artisans, les exploitants agricoles, les exploitants forestiers, les dépanneurs, etc.

Si les pickups à simple cabine ont clairement vocation à être utilisés comme des véhicules utilitaires, il est avéré que les pickups à double cabine sont actuellement susceptibles d'être détournés de leur fonction utilitaire pour être utilisés par certains propriétaires comme des véhicules de tourisme qui devraient être soumis au malus automobile , et, le cas échéant, à la taxe sur les véhicules de société s'ils sont utilisés par une entreprise.

Certains constructeurs automobiles cibleraient du reste de plus en plus une clientèle citadine et familiale avec ces véhicules pourtant a priori conçus pour d'autres besoins que ceux des automobilistes urbains, en faisant précisément valoir les avantages fiscaux dont ils bénéficient . Par ailleurs, il s'agit de véhicules polluants.

La commission des finances a adopté un amendement de clarification FINC.48 .

En effet, le malus automobile prévu à l'article 1011 bis du code général des impôts renvoie à la définition des véhicules de tourisme donnée par l'article 1010 du même code relatif à la taxe sur les véhicules de société.

Dès lors, il n'est pas nécessaire de faire figurer la référence « aux véhicules équipés d'une plate-forme arrière à double cabine comprenant quatre portes », visant les pick-ups à double cabine, pour que lesdits véhicules soient dorénavant soumis au malus .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 34
(Art. 5 de la loi n° 63-1293 du 21 décembre 1963 de finances rectificative pour 1963 et 20 de la loi n° 64-1278 du 23 décembre 1964 de finances rectificative pour 1964)

Actualisation du compte de commerce « Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés »

. Commentaire : le présent article précise le champ des matériels éligibles au dispositif d'avances remboursables mis en place par la loi de finances rectificative pour 1963 et modifie le périmètre des recettes retracées sur le compte de commerce 904 « Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés » .

I. LE DROIT EXISTANT

A. AFIN DE PERMETTRE L'INDUSTRIALISATION DE MATÉRIELS MILITAIRES COMPLEXES, UN MÉCANISME D'AVANCES REMBOURSABLES A ÉTÉ MIS EN PLACE À PARTIR DE 1963

L'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 668 ( * ) a prévu la possibilité pour le Gouvernement, « en vue de faciliter la présentation en temps utile de matériels aéronautiques », de passer « pour le lancement de telles opérations, des contrats accordant des avances remboursables au fur et à mesure des ventes ». L'article 90 de la loi du 21 décembre 1967 de finances pour 1968 669 ( * ) a procédé à un élargissement de ce dispositif en l'étendant aux matériels « d'armement complexes ».

Comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, ce mécanisme constitue un « soutien à la production, à l'investissement aux exportations de matériels de défense nationale présentant pour l'État un intérêt essentiel de défense et de sécurité ».

L'article 1 er du décret du 12 novembre 1964 670 ( * ) prévoit qu'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de la défense doit préciser la liste des matériels pouvant faire l'objet d'un tel contrat 671 ( * ) .

Par ailleurs, aux termes de l'article 3 du même décret, ne peuvent bénéficier de ce mécanisme que les dépenses liées à :

- la constitution de liasses de présérie ou de série ;

- la fabrication d'outillage de présérie ou de série ;

- des préséries ;

- exceptionnellement, d'autres opérations qui se situent à un stade technique antérieur.

Les dépenses liées à la fabrication en série, les frais de lancement commerciaux ou les investissements généraux de l'entreprise ne sont donc pas éligibles .

La décision d'accorder ou non l'avance remboursable est prise par le ministre chargé de l'économie , sur proposition du ou des ministres intéressés et après avis d'une commission interministérielle présidée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) 672 ( * ) .

Les avances sont accordées en contrepartie d' un taux d'intérêt et une redevance sur les ventes de matériels peut être prévue par le contrat .

Dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2017 du compte de commerce 904 « Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés », la Cour des comptes rappelle que « les modalités d'attribution, de versement et de remboursement sont assez constantes : un taux de l'assiette à 50 % des dépenses exposées, un différé de remboursement de deux ans, un taux d'intérêt fixe par période ou encore les modalités de fractionnement du versement en deux tranches dont la seconde est conditionnée à la réalisation de 80 % des dépenses afférentes à la première phase ». Au total, ainsi que le rappelle l'évaluation préalable du présent article, les conditions financières proposées restent plus favorables que celles qui pourraient être fournies par le secteur financier privé .

Le rapport annuel de performances pour 2017 des comptes de commerces rappelle, s'agissant du compte de commerce 904, que « le remboursement des sommes prêtées est exigible le 30 avril de chaque année en fonction des ventes et cessions de licences réalisées au cours de l'année calendaire précédente » et que les « intérêts associés à l'avance consentie sont exigibles annuellement ».

La redevance est quant à elle versée sur une période généralement limitée à 15 ans .

B. UN DISPOSITIF ADOSSÉ AU COMPTE DE COMMERCE 904 « LANCEMENT DE CERTAINS MATÉRIELS AÉRONAUTIQUES ET DE CERTAINS MATÉRIELS D'ARMEMENT COMPLEXES »

L'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 précité prévoyait initialement que le produit du remboursement des avances consenties devait être rattaché par voie de fonds de concours au « budget des finances et des affaires économiques [...] pour concourir au financement de ces dépenses ».

L'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1964 précité a toutefois substitué à ce dispositif un « compte spécial de commerce » intitulé « Lancement de certains matériels aéronautiques », afin de retracer, en dépenses, le versement des avances prévues au titre des contrats conclus sur la base de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 précité et, en recettes, le produit du remboursement en capital ainsi que les intérêts liés aux avances consenties.

L'article 90 de la loi du 21 décembre 1967 de finances pour 1968 en a modifié l'intitulé afin de prendre en compte l'élargissement du périmètre du dispositif d'avances remboursables aux matériels d'armement complexes.

Avec l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (Lolf) 673 ( * ) , le compte spécial de commerce créé en 1964 est devenu le compte de commerce 904 « Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes » .

Le 6° de l'article 90 de la loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 de finances rectificative pour 1997 confie la gestion des avances remboursables consenties en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 précité à l'établissement financier Natexis, devenue Natixis en 2006.

En 2017, les recettes du compte de commerce se sont élevées à 8,1 millions d'euros , dont 3,1 millions d'euros au titre des remboursements en principal, 4,6 millions d'euros au titre des paiements des intérêts et 0,4 million d'euros au titre des redevances. La loi de finances pour 2018 prévoyait un niveau de recettes atteignant 10,5 millions d'euros . Ce montant est fixé pour 2019 à 10,2 millions d'euros par le présent projet de loi de finances .

Ses dépenses se sont quant à elles élevées à 6,3 millions d'euros en 2017 . La loi de finances pour 2018 prévoit un niveau de dépenses atteignant 8,1 millions d'euros . Le présent projet de loi de finances fixe ce montant à 10,5 millions d'euros .

Le solde en trésorerie du compte , qui comprend les montants restant à verser aux entreprises sur les avances déjà consenties, s'élevait à 95 millions d'euros au 1 er janvier 2018 .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE REDÉFINITION DU CHAMP DES MATÉRIELS ÉLIGIBLES AU DISPOSITIF D'AVANCES REMBOURSABLES

Le 1° du I du présent article vise à élargir le champ des matériels éligibles au dispositif d'avances remboursables prévu par l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 précité à l'ensemble des « matériels de guerre et matériels assimilés » . Cette nomenclature est cohérente avec celle de l'arrêté du 27 juin 2012 précité.

Par coordination, le 1° du II du présent article modifie l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1964 afin de modifier l'intitulé du compte de commerce 904, rebaptisé « Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés ».

Le 1° du I du présent article encadre doublement le recours aux avances remboursables prévu à l'article 5 précité :

- d'une part, en prévoyant que le Gouvernement ne peut y recourir que lorsque cela est « nécessaire à la protection des intérêts essentiels » de la sécurité de la France ;

- d'autre part, en le réservant aux « entreprises ayant leur siège social et les unités de production des matériels concernés en France ».

B. UNE MODIFICATION DES RECETTES RETRACÉES AU SEIN DU COMPTE DE COMMERCE 904

Le 2° du I du présent article abroge le II de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 qui prévoyait un abondement du compte de commerce via l'inscription de crédits au sein du budget général .

En d'autres termes, le fonctionnement du compte de commerce 904 reposerait désormais sur un principe d'autofinancement, ses dépenses ayant vocation à être couvertes par les recettes afférentes aux avances accordées .

Le 3° du II du présent article élargit le champ des recettes retracées au sein du compte de commerce 904 à l'ensemble des recettes perçues au titre des avances consenties, en particulier aux redevances ou encore aux pénalités de retard , qui ne sont pas expressément prévues par l'article 20 précité dans sa rédaction actuelle.

*

Cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF QU'IL CONVIENT DE PRÉSERVER

Votre rapporteur général considère tout d'abord qu'il convient de préserver le dispositif mis en place par l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963, qui constitue un instrument de soutien à notre base industrielle et technologique de défense (BITD).

Différents programmes en ont ainsi bénéficié, tels que le Transall, les Falcon 20 et 10 ou encore l'hélicoptère Puma .

Au 31 décembre 2017, le dispositif créé par l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 précité bénéficiait à 34 entreprises, correspondant à 49 dossiers .

Sur un montant d'encours global en principal s'élevant à 88 millions d'euros , Safran représentait 33,2 millions d'euros, Thalès 8,8 millions d'euros, Eurenco 9,1 millions d'euros, Etienne Lacroix 6,4 millions, Rockwell Collins France 6,3 millions d'euros, SAMP 4,5 millions d'euros et Renault Trucks defense 4,3 millions d'euros.

Par ailleurs, comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, depuis quelques années, la priorité est donnée aux PME, en particulier les PME innovantes , sur les marchés export.

S'agissant de la forme juridique du compte de commerce, dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2017, la Cour des comptes invitait à « étudier la modification de catégorie de compte spécial » du compte n° 904 » . Elle considérait en effet que celle-ci entrait en contradiction avec la Lolf, dont l'article 22 prohibe en principe, sauf dérogation expresse par une loi de finances, « au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt ».

Si la transformation du compte de commerce en compte de concours financiers a été étudiée par le Gouvernement , l'évaluation préalable du présent article rappelle, d'une part, que l'article 24 de la Lolf relatif aux comptes de concours financiers prévoit que les remboursements liés à des prêts ou avances consentis par l'État et ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général et ne peuvent donc pas être retracés en recettes de ces comptes et, d'autre part, que l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1964 précité prévoit expressément que « le compte spécial de commerce [...] retrace en dépenses, le versement des avances par les contrats conclus [...]en application de l'article 5 de la loi n° 63-1293 du 21 décembre 1963 ».

B. UNE MODIFICATION DU CHAMP DES MATÉRIELS ET DES ENTREPRISES ÉLIGIBLES JUSTIFIÉE

La modification proposée par le présent article visant à élargir le champ des matériels pouvant être concernés par le dispositif d'avances remboursables à l'ensemble des « matériels de guerre et matériels assimilés » semble pertinente . Cette nouvelle nomenclature, cohérente avec celle retenue par l'arrêté du 27 juin 2012 précité et conforme au droit européen, apparaît en effet également plus conforme à la réalité des prêts accordés , ces derniers ne pouvant, par exemple, plus concerner le lancement de matériels aéronautiques civils depuis 2003.

Par ailleurs, la limitation prévue par le présent article 34, qui prévoit que le dispositif d'avances remboursables ne peut être utilisé que « lorsqu'une telle mesure est nécessaire à la protection des intérêts essentiels » de la sécurité de la France, répond à une exigence européenne posée à l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) .

C. UNE ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE DES RECETTES DU COMPTE DE COMMERCE QUI NE DEVRAIT PAS AVOIR D'IMPACT SUR SON FONCTIONNEMENT

La modification proposée par le présent article 34 tendant à inclure dans le champ du compte de commerce 904 l'ensemble des recettes perçues au titre des avances accordées permet de sécuriser juridiquement le fonctionnement actuel de ce compte , dont les recettes comprennent déjà les redevances ou encore les pénalités de retard. Cette évolution apparaît par conséquent souhaitable.

Par ailleurs, comme le note le rapport annuel de performances pour 2017 des comptes de commerce, aucune dotation sur crédits budgétaires n'a eu lieu depuis 1982 , « les soldes disponibles et le maintien des remboursements ayant assuré le fonctionnement de la procédure en autofinancement ». La rédaction proposée ne fait donc que tirer les conséquences des modalités actuelles de fonctionnement du compte de commerce 904.

C'est pourquoi, sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel FINC49, votre rapporteur général vous propose d'adopter le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 35
(Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Stabilisation du tarif de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), actualisation et reconduction du dispositif
de garantie des ressources de l'audiovisuel public
(compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »)

. Commentaire : le présent article actualise le montant des ressources garanties pour l'audiovisuel public en 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

Depuis 2016, les organismes de l'audiovisuel public 674 ( * ) ne reçoivent plus de dotations budgétaires et sont intégralement financés par l'intermédiaire du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », créé par la loi de finances pour 2006 675 ( * ) . Il remplace le compte d'avances n° 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public » et retrace en dépenses le montant des avances accordées aux organismes de l'audiovisuel public.

Les recettes retracées dans le compte de concours financiers sont celles issues du produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), augmenté du montant des dégrèvements de CAP pris en charge sur le budget de l'État, et la part de taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) 676 ( * ) affectée à France Télévisions. Le niveau de ces ressources est garanti par un mécanisme reconduit et actualisé chaque année depuis 2006.

A. LES RECETTES RETRACÉES DANS LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

1. La contribution à l'audiovisuel public (CAP)

La contribution à l'audiovisuel public (CAP), dénommée jusqu'en 2009 « redevance audiovisuelle », est régie par l'article 1605 du code général des impôts. Sa perception est adossée à la taxe d'habitation pour les redevables particuliers et à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), pour les redevables professionnels.

Son fait générateur est la détention d'un « appareil récepteur de télévision » ou d'un « dispositif assimilé permettant la réception de la télévision ». Tel qu'il est formulé, l'article 1605 semblait pouvoir viser les micro-ordinateurs. Toutefois, l'administration fiscale fait une interprétation restrictive de la notion de « dispositif assimilé ».

Depuis 2009, le montant de la CAP est indexé sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l'année considérée 677 ( * ) , en application du III de l'article 1605 précité. Il est actualisé chaque année par décret.

En 2018, le montant de la CAP était de 139 euros pour la France métropolitaine et de 89 euros pour les départements d'outre-mer.

L'article 1605 bis du code général des impôts prévoit des exonérations de CAP alignées sur celles de la taxe d'habitation. Ainsi, les personnes exonérées ou dégrevées de la taxe d'habitation bénéficient également d'un dégrèvement de CAP. Par ailleurs, les personnes bénéficiaires d'un « droit acquis » 678 ( * ) et celles dont le revenu fiscal de référence est nul bénéficient également d'un dégrèvement de la contribution. Le montant total de ces dégrèvements est pris en charge par l'État.

2. La taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE)

La taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) a été créée par la loi du 5 mars 2009 sur la communication audiovisuelle 679 ( * ) . Elle est définie à l'article 302 bis KH du code général des impôts.

Cette taxe est due par les opérateurs de communications électroniques qui fournissent un service en France et qui ont fait l'objet d'une déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Elle est assise sur le montant des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers à ces opérateurs en rémunération des services de communications électroniques qu'ils fournissent.

La TOCE a été instaurée concomitamment avec la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision définie à l'article 302 bis KG du code général des impôts. Ces deux taxes étaient destinées à permettre au budget général de l'État de compenser, par le versement de dotations budgétaires à France Télévisions, le manque à gagner résultant de la suppression de la publicité après 20 heures, évalué à 450 millions d'euros. Le produit de la TOCE était donc à l'origine intégralement affecté au budget général de l'État.

Depuis 2016, à la suite de la suppression de la dotation budgétaire accordée à France Télévisions, une part de la TOCE lui a été affectée par l'intermédiaire du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Le montant du plafond de cette affectation est fixé à l'article 46 de la loi de finances pour 2012 680 ( * ) . Il s'élevait en 2018 à 86,4 millions d'euros 681 ( * ) .

B. L'EXISTENCE D'UN MÉCANISME DE GARANTIE DE RESSOURCES RECONDUIT CHAQUE ANNÉE

Dès la création du compte de concours financiers, un mécanisme dit de « garantie de ressources » a été mis en place afin de ne pas faire peser sur les organismes de l'audiovisuel public les aléas liés au recouvrement de la CAP. L'État garantit donc un montant minimum d'encaissements nets de CAP. Dans ce cadre, le montant maximal des dégrèvements de CAP que l'État prend en charge est également fixé. Il est augmenté en conséquence, si le produit net de la CAP est inférieur au montant évalué par le mécanisme de garantie en loi de finances initiale.

Ces deux montants garantis sont donc actualisés chaque année par la loi de finances initiale, par modification du VI de l'article 46 de la loi de finances pour 2006. Le mécanisme de garantie a été activé à trois reprises :

- en 2010, pour un montant de 2,3 millions d'euros ;

- en 2016, pour un montant de 103,3 millions d'euros, le Gouvernement ayant accordé en 2015 une exonération exceptionnelle de CAP aux foyers devenus redevables de la contribution à la suite de la suppression de la demi-part fiscale supplémentaire dite des « vieux parents » ou des « veufs et veuves » ;

- en 2017, pour un montant de 28,9 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ABSENCE D'INDEXATION DU MONTANT DE LA CAP SUR L'INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION

Le I du présent article prévoit que, par dérogation aux dispositions de l'article 1605 du code général des impôts, le montant de la contribution à l'audiovisuel public ne fera pas l'objet , pour l'année 2019, d'une indexation sur l'indice des prix à la consommation hors tabac. Cette indexation conduit habituellement à une augmentation du montant de la CAP d'un euro ou plus chaque année. Le niveau de l'inflation, évalué à 1,6 %, aurait en principe impliqué une augmentation du montant de la CAP de 2 euros pour la France métropolitaine et 1 euro pour les départements d'outre-mer.

Le montant de la contribution pour l'année 2019 restera donc identique à celui de l'année 2018 et s'élèvera à 139 euros en France métropolitaine et 89 euros dans les départements d'outre-mer .

B. LA RECONDUCTION DU MÉCANISME DE GARANTIE DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le II du présent article reconduit pour l'année 2019 le mécanisme de garantie des ressources de l'audiovisuel public. Les montants garantis cette année sont :

- 3 307,6 millions d'euros pour le montant d'encaissements nets de CAP ;

- 552 millions d'euros pour le montant des dégrèvements de CAP compensés.

Ces montants sont à analyser à la lumière des dispositions de l'article 29 du présent projet de loi de finances qui prévoit de supprimer la part de TOCE affectée à France Télévisions , qui s'élevait en 2018 à 86,4 millions d'euros. Malgré l'absence d'indexation sur l'inflation, le rendement de la CAP augmentera, compte tenu des effets d'assiette liés au facteur démographique, de 50,5 millions d'euros , selon les prévisions du Gouvernement. Cette augmentation inclue le montant des dégrèvements compensés.

Au total, le niveau des ressources de l'audiovisuel public diminuera en 2019 de 35,9 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances pour 2018.

Cet effort est réparti conformément au tableau ci-dessous, qui retrace les montants hors taxes perçus par les sociétés de l'audiovisuel public en 2018 et en 2019.

Évolution de la répartition des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » de 2018 à 2019

(en millions d'euros HT)

LFI 2018

PLF 2019

Évolution
2017/2018

en millions d'euros

en %

841 - France Télévisions
dont TOCE

2 516,9

85,5

2 490,9
0

-26,00

-1,03%

842 - Arte

279,5

277,5

-2,00

-0,72%

843 - Radio France

596,3

592,3

-4,0

-0,67%

844 - France Médias Monde

257,8

256,2

-1,6

-0,62%

845 - Institut national de l'audiovisuel

88,6

87,4

-1,2

-1,35%

847 - TV5 Monde

77,4

76,2

-1,2

-1,55%

Total CCF « Avances à l'audiovisuel public »

3 816,3

3 780,5

-35,8

-0,94%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se satisfait de l' absence d'augmentation du niveau de la contribution à l'audiovisuel public en 2019. Il s'étonne en revanche que le Gouvernement ait déterminé une trajectoire d'économies concernant l'audiovisuel public, avant d'avoir procédé à une réflexion sur le périmètre du service public audiovisuel et sur les missions que celui-ci doit assumer.

Le Gouvernement a en effet annoncé un objectif de diminution des ressources publiques de l'audiovisuel de 190 millions à l'horizon 2022, dont 160 millions pour la société France Télévisions. Cette trajectoire budgétaire n'aurait pas dû être dissociée d'une redéfinition des missions de service public de chacune des sociétés concernées. Votre rapporteur général rappelle que les sommes importantes allouées à France Télévisions ne peuvent se justifier que par une véritable différenciation des chaînes publiques au regard de leurs concurrents privés, alors que l'on constate trop souvent une course à l'audimat qui n'est ni souhaitable ni réaliste lorsqu'elle est financée par des ressources publiques.

Il remarque par ailleurs, à l'instar des conclusions de Roger Karoutchi, rapporteur spécial du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », que les efforts financiers demandés à l'audiovisuel public ne tiennent pas compte de la réalité des missions assumées par celles-ci, ni des efforts de maîtrise des charges que certaines ont réalisés.

Malgré ces observations, il est favorable à une diminution du niveau global des ressources de l'audiovisuel public en 2019.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

* 637 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.

* 638 Il s'agit des droits à percevoir des loyers et des redevances ou encore les produits de droits réels cédés à un tiers. Cette extension résulte des dispositions de l'article 60 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 639 Extension des recettes aux fonds de concours par l'article 40 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 640 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 641 Le parc immobilier des armées : quand l'intendance ne peut plus suivre , rapport d'information de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, n° 661 (2016-2017) - 19 juillet 2017.

* 642 L'article 3 de la LPM actuelle a maintenu ce dispositif en prévoyant que les crédits budgétaires prévus dans la trajectoire qu'elle fixe « seront complétés, sur la durée de la programmation, par un retour de l'intégralité du produit des cessions immobilières du ministère des armées ainsi que des redevances domaniales ou des loyers provenant des concessions ou autorisations de toute nature consenties sur les biens immobiliers affectés au ministère des armées ».

* 643 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 644 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 645 Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

* 646 L'affectation de 170 millions d'euros à la section 2 du CAS n'est en revanche pas modifiée.

* 647 Le montant de 26 millions d'euros a été obtenue en appliquant l'hypothèse d'un doublement du nombre d'infractions enregistrées par les radars situés sur les routes concernées par l'abaissement de la vitesse maximale autorisée (soit environ 620 radars fixes et 160 radars mobiles) et sanctionnées au cours des six premiers mois de mise en oeuvre de la mesure.

* 648 Au 1 er janvier 2017, le programme 752 a été intégré dans le programme 751.

* 649 Article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001.

* 650 Décret n° 2013-1217 du 23 décembre 2013 relatif au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés.

* 651 Article 3 de la loi n° 2017-1386 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* 652 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 653 Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

* 654 Pour 2018, le montant des dépenses du CAS « Transition énergétique » a été fixé par la délibération de la Commission de régulation de l'énergie n° 2017-169 du 13 juillet 2017 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2018.

* 655 Les fournisseurs historiques sont tenus de conclure des contrats d'achat d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres, ou des contrats de complément de rémunération.

* 656 Afin de favoriser l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, les fournisseurs de gaz naturel doivent conclure des contrats d'achat de bio-méthane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat. Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond, d'une part, à la différence entre le prix d'acquisition du bio-méthane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel et, d'autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits pour les fournisseurs de gaz naturel par la mise en oeuvre de ce dispositif.

* 657 Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie, avant la réforme opérée par la loi de finances rectificative pour 2015.

* 658 Décidée par l'article 13 de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables qui a inséré dans le code de l'énergie un nouvel article L. 314-14-1, lequel prévoit que les garanties d'origine seront désormais mises aux enchères par le ministre chargé de l'énergie.

* 659 Cette taxe est prévue par l'article 1599 quindecies du code général des impôts.

* 660 Pour les véhicules introduits en France après avoir été immatriculés dans un autre pays, la taxe est réduite d'un dixième par année écoulée depuis cette immatriculation.

* 661 Soit 7 millions de véhicules.

* 662 Soit 3 millions de véhicules.

* 663 La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit la possibilité d'un abondement du budget général dans la limite de 10 % des crédits initiaux du compte d'affectation spéciale.

* 664 Règlement (CE) n° 715/2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2017 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) et aux informations sur la réparation et l'entretien des véhicules.

* 665 Cette taxe est prévue par l'article 1599 quindecies du code général des impôts.

* 666 Pour les véhicules introduits en France après avoir été immatriculés dans un autre pays, la taxe est réduite d'un dixième par année écoulée depuis cette immatriculation.

* 667 BOI-TFP-TVS-10-20-20151007.

* 668 Loi n° 63-1293 du 21 décembre 1963 de finances rectificative pour 1963.

* 669 Loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 de finances pour 1968.

* 670 Décret n° 64-1123 du 12 novembre 1964 fixant les conditions d'application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963.

* 671 L'article 1 er de l'arrêté du 28 février 2014 fixant la liste des matériels prévus à l'article 1 er du décret n° 64-1123 du 12 novembre 1964 fixant les conditions d'application de l'article 5 de la loi de finances rectificative (n° 63-1293 du 21 décembre 1963) pour 1963 précise que les matériels éligibles sont ceux figurant en annexe de l'arrêté du 27 juin 2012 relatif à la liste des matériels de guerre et matériels assimilés soumis à une autorisation préalable d'exportation et des produits liés à la défense soumis à une autorisation préalable de transfert.

* 672 Aux termes de l'article 7 du décret du 12 novembre 1964 précité, cette commission comprend outre le président représentant le Premier ministre, deux représentants du ministre chargé de la défense national, deux représentants du ministre chargé de l'économie et deux représentants du ministre chargé de l'aviation civile.

* 673 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.

* 674 France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte France, TV5 Monde et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

* 675 VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 676 Article 302 bis KH du code général des impôts.

* 677 Il est arrondi à l'euro le plus proche ; la fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1.

* 678 Il s'agit de personnes de condition modeste invalides ou infirmes et de personnes âgées de condition modeste qui étaient exonérés de la redevance audiovisuelle avant la réforme de 2004 et dont l'exonération a été maintenue malgré les nouvelles règles applicables.

* 679 Article 33 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* 680 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 681 En 2017, le rendement total de la TOCE était de 166 millions d'euros selon l'annexe au projet de loi de finances pour 2018 « Évaluations des voies et moyens ».

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