II. DES PROJETS DE LOI INSUFFISANTS ET INACHEVÉS, EN DEÇÀ DES EXIGENCES DE RÉFORME DE LA JUSTICE
La réforme présentée par le Gouvernement comporte deux projets de loi, qui ont été déposés sur le Bureau du Sénat le 20 avril 2018 : le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions. Le second de ces textes ne comporte que des coordinations, dans des textes organiques, avec les dispositions du premier.
Vos rapporteurs relèvent la qualité inégale voire insuffisante de l'étude d'impact, en dépit de son volume, s'agissant par exemple de l'habilitation législative demandée par le Gouvernement en vue de transférer des missions aujourd'hui assurées par les juridictions à la Caisse des dépôts et consignations, du projet d'extension de l'obligation de tentative de règlement amiable des litiges préalable à la saisine du juge ou encore des dispositions relatives à l'aménagement des peines. Nombre de dispositions du projet de loi ne sont pas sérieusement étayées dans l'étude d'impact, qui au demeurant n'a pas toujours été actualisée après l'avis du Conseil d'État.
A. UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE INSUFFISANTE AU REGARD DES ENJEUX DE REDRESSEMENT DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS
Le projet de loi prévoit un accroissement des crédits de paiement de la mission « Justice » de 7 milliards en 2018 à 8,3 milliards d'euros constants en 2022, hors charges de pensions, soit une hausse de 1,3 milliard. Il prévoit aussi une augmentation nette de 6 500 emplois pour le ministère de la justice sur la même période 2018-2022 ( article 1 er ).
Dans la logique des lois de programmation, les orientations comme les moyens de la réforme de la justice voulue par le Gouvernement sont détaillés dans un rapport annexé au projet de loi.
En réalité, les arbitrages budgétaires pluriannuels du Gouvernement ont déjà eu lieu en 2017. Les chiffres du projet de loi ne font donc que reprendre ceux déjà votés dans la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Contrairement à la proposition de loi votée par le Sénat en 2017, le projet de loi ne donne aucune ventilation des crédits et des effectifs supplémentaires entre les programmes budgétaires du ministère, de sorte qu'il n'est pas possible d'apprécier, notamment, la part allouée aux services judiciaires et celle allouée à l'administration pénitentiaire.
De plus, cette trajectoire quinquennale s'avère, selon votre commission, en deçà de l'effort nécessaire de redressement budgétaire et en deçà également de la trajectoire votée par le Sénat en 2017. En effet, notre assemblée avait prévu sur la même période de 2018 à 2022 une augmentation des crédits de 33,8 %, pour atteindre 9 milliards d'euros, hors charges de pensions, ainsi que la création de 13 728 emplois, en précisant la répartition des crédits comme des effectifs entre les six programmes budgétaires du ministère.
Compte tenu du problème chronique de sous-administration au sein du ministère de la justice et du défaut d'attractivité de ses carrières, bien décrits dans le rapport de la mission d'information précitée, vos rapporteurs formulent des réserves sur la capacité du ministère à utiliser les crédits supplémentaires et à assurer un rythme de recrutement de nature à pourvoir les nouveaux emplois, en particulier dans l'administration pénitentiaire. Toutefois, ces difficultés sont connues et peuvent être résorbées sur la période de programmation.
Par ailleurs, alors que la situation du budget de l'aide juridictionnelle reste problématique et que le seuil d'éligibilité demeure faible, le projet de loi ne comporte aucune disposition pour améliorer son accès et son financement, à la différence de la proposition de loi adoptée par le Sénat.