EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Agnès Canayer , rapporteur . - L'article 54 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », prévoyait initialement que le législateur définisse, avant le 1 er janvier 2017, un nouveau mode de scrutin pour l'élection des conseillers métropolitains. Cette date a été décalée au 1 er janvier 2019 par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.
Au regard de l'absence notable de consensus politique, devant les difficultés techniques et alors que le Sénat s'est opposé de manière constante à une élection des conseillers métropolitains distincte des élections municipales, notre collègue Mireille Jouve et plusieurs membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social européen (RDSE) ont déposé une proposition de loi, dont l'article unique vise à abroger l'article 54 de la loi MAPTAM et tend en conséquence à confirmer le mode de scrutin en vigueur aujourd'hui.
Quelques mots, avant d'examiner plus précisément la proposition de loi, sur la situation actuelle des métropoles, que l'on pourrait qualifier d'objets « mal identifiés »...
La notion de métropole regroupe en effet des entités très différentes les unes des autres. Initialement, les métropoles ont été créées pour permettre à de grandes agglomérations urbaines, insérées dans les réseaux d'échanges européens, voire mondiaux, de renforcer leur attractivité et d'accélérer le développement de leur environnement régional. Rapidement, les critères de création des métropoles ont été élargis et l'ambition initiale altérée. Ainsi, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales prévoyait que seules les agglomérations de plus de 500 000 habitants pouvaient se transformer en métropole ; ce fut un échec, puisqu'une seule métropole, celle de Nice-Côte d'Azur, fut alors créée.
La loi MAPTAM a relancé le processus, en assouplissant les critères et en créant directement plusieurs métropoles. À la suite de cette loi, furent instituées quinze métropoles : outre Nice, huit directement créées par le législateur, trois par la création volontaire résultant de la transformation d'une communauté urbaine ou d'agglomération, la métropole de Lyon dont le statut est particulier puisqu'elle est érigée en collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution et deux métropoles dont le régime est spécifique, celles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence.
La loi précitée du 28 février 2017 a encore assoupli les conditions de création des métropoles et permis l'apparition de sept établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre supplémentaires. Les métropoles sont donc aujourd'hui vingt-deux, dont 21 EPCI à fiscalité propre et une collectivité territoriale à statut particulier, et comptent entre 215 000 habitants pour la plus petite et plus de 7 millions d'habitants pour la plus grande, la métropole du Grand Paris.
Au-delà des différences de taille, les métropoles exercent également des missions très diverses : outre des compétences obligatoires semblables à celles des communautés urbaines, elles peuvent se voir transférer ou déléguer des compétences relevant des départements et des régions, voire de l'État. Ainsi, le taux d'intégration des métropoles varie sensiblement selon les situations et force est de constater que la plus importante d'entre elles, la métropole du Grand Paris, est aussi la moins intégrée.
En ce qui concerne les organes de décision, les métropoles sont d'abord gérées par un conseil métropolitain, tandis qu'une conférence métropolitaine regroupe les maires des communes membres et qu'un conseil de développement rend des avis sur les orientations.
Comme toutes les assemblées délibérantes des établissements publics des EPCI fiscalité propre, le conseil métropolitain est composé sur la base d'une représentation essentiellement démographique des citoyens, avec au moins un siège par commune et sans qu'une commune puisse à elle seule détenir plus de la moitié des sièges. La composition du conseil peut être aménagée localement dans des proportions limitées. Les métropoles créées depuis 2014 font l'objet de régimes transitoires, mais la composition des futurs conseils métropolitains devra être arrêtée au plus tard le 31 août 2019.
Le mode d'élection des conseillers métropolitains est fixé par la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, la métropole de Lyon ayant un statut particulier. Dans les communes de 1 000 habitants et plus est appliqué un système de fléchage, qui lie les élections municipales et métropolitaines : un même bulletin contient deux listes et le scrutin est proportionnel sans modification de l'ordre de présentation des candidats ou panachage. L'électeur choisit donc, au moment du vote, ses représentants au conseil municipal et ceux au conseil métropolitain. Plusieurs règles s'imposent à la composition des listes, ce qui constitue - il faut bien le dire - un véritable casse-tête : respect de l'ordre de présentation des candidats sur la liste municipale, alternance des candidats de chaque sexe, règles des « têtes de liste » et des « trois cinquièmes »... Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les choses sont plus simples : les conseillers métropolitains sont désignés dans l'ordre du tableau des conseils municipaux.
La proposition de loi qui nous est soumise prévoit de maintenir le système actuel de désignation des conseillers métropolitains. Trois raisons militent en faveur d'une telle décision.
Tout d'abord, l'article 54 de la loi MAPTAM repose sur une véritable ambiguïté. Cela tient notamment au fait qu'à l'époque, l'Assemblée nationale était favorable à l'élection des conseillers métropolitains par un scrutin distinct des élections municipales, tandis que le Sénat y était fermement opposé, si bien que la commission mixte paritaire a abouti à un compromis peu clair : une clause de revoyure et la remise d'un rapport du Gouvernement. Sur la forme, cette clause est ambiguë, parce qu'elle n'engage pas le législateur. Seule la tradition républicaine de ne pas changer un mode de scrutin dans l'année qui précède une élection, en l'espèce avant mars 2019, s'impose en pratique. Sur le fond, l'article 54 de la loi MAPTAM ne prévoit pas les modalités du nouveau mode de scrutin, alors même qu'il est généralement considéré que le fléchage constitue bien une élection au suffrage universel direct. La seule difficulté ne concerne donc, éventuellement, que les communes de moins de 1 000 habitants, dont ne sont issus qu'un peu plus de 4 % des conseillers métropolitains. Je note, en outre, que certaines métropoles n'ont aucune commune de moins de 1 000 habitants parmi leurs membres comme les métropoles de Bordeaux, Brest ou Toulon.
Ensuite, il n'existe pas réellement d'alternative crédible au système actuel. Le Gouvernement a publié en janvier 2017 un rapport qui présente trois scénarii, dont aucun ne remplit l'ensemble des conditions requises. Ces conditions sont au nombre de quatre : garantir la représentation de toutes les communes dans le conseil métropolitain - je rappelle qu'il s'agit d'un principe constitutionnel découlant de l'interdiction de toute tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; répartir les sièges sur une base essentiellement démographique, principe découlant de la décision du Conseil constitutionnel de juin 2014 Commune de Salbris ; fixer un mode de scrutin intelligible pour les citoyens ; permettre que se dégagent des majorités stables au sein des conseils métropolitains.
Le premier scénario du Gouvernement prévoit la coexistence de deux collèges distincts au sein d'un même conseil métropolitain : l'un composé d'un élu par commune ; l'autre regroupant des représentants élus directement par les citoyens. Plusieurs difficultés apparaissent : le premier collège n'aurait pas de base démographique ; le second distinguerait les élections municipales des élections métropolitaines, ce qui pourrait créer un hiatus entre une majorité municipale et les représentants de la commune au sein du conseil métropolitain. En outre, la légitimité des deux collèges reposerait sur des fondements tout à fait différents.
Dans le deuxième scénario, les conseillers métropolitains resteraient élus dans des circonscriptions communales, mais les élections municipales et métropolitaines seraient dissociées : l'élection se déroulerait au scrutin majoritaire dans les communes disposant de moins de trois sièges au conseil métropolitain et au scrutin proportionnel dans les autres. Les mêmes écueils apparaissent : élection séparée des conseillers municipaux et métropolitains ; problème de stabilité politique, puisque la prime majoritaire serait calculée au niveau communal et non métropolitain.
Enfin, le troisième scénario est proche du scrutin que nous connaissons pour les conseils régionaux : le conseil métropolitain serait élu, à la représentation proportionnelle avec une prime majoritaire, dans une circonscription unique, mais avec des sections électorales communales. Ce scénario, qui semblait avoir la préférence du gouvernement de l'époque, est extrêmement complexe : pour la métropole du Grand Paris, les listes devraient présenter au moins 209 candidats répartis en 131 sections communales ! Lors de mes auditions, on m'a d'ailleurs indiqué que, si le scrutin régional avait été déclaré conforme à la Constitution à l'époque, il n'est pas certain que ce serait toujours le cas aujourd'hui... En outre, chaque liste métropolitaine devrait comporter des candidats de chacune des communes membres, ce qui pourrait être problématique.
En conclusion, le système actuel pour l'élection des conseillers métropolitains présente nombre d'avantages. Dans ces conditions, la proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui, identique à un texte déposé par notre collègue Sophie Joissains, a le mérite de stabiliser ce mode de scrutin et de ménager une pause, souhaitée par les élus locaux, dans les réformes de l'organisation territoriale.
Surtout, une dissociation des élections municipales et métropolitaines reviendrait à assimiler les métropoles à des collectivités territoriales de plein exercice, ce qui poserait de grandes difficultés : question de la suppression des départements, émergence d'un nouveau niveau de collectivité, qui serait contraire à l'objectif de simplification et de réduction du « millefeuille » territorial... Il convient de réaffirmer notre opposition à cette évolution et de conforter le principe selon lequel la commune est et doit demeurer la cellule de base de la démocratie locale. Je vous propose en conséquence d'adopter cette proposition de loi sans modification.
- Présidence de M. François Pillet, vice-président -
M. François Pillet , président . - Merci pour cette brillante présentation sur un sujet aussi complexe.
Mme Nathalie Delattre . - Je remercie également notre rapporteur pour sa présentation bienveillante de notre proposition de loi. En 2014, la loi MAPTAM a fixé le principe de l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct et demandé la remise d'un rapport du Gouvernement sur ses modalités. Je note tout d'abord que ce rapport a été remis trois ans après l'adoption de la loi, alors qu'elle fixait un délai de six mois... Trois scénarii étaient envisagés : double collège ; circonscriptions communales ; circonscription unique avec sections communales.
La loi sur le statut de Paris et l'aménagement métropolitain a reporté au 1 er janvier 2019 la date d'application de l'article 54 de la loi MAPTAM. Aujourd'hui il nous semble judicieux d'abroger purement et simplement cet article et de maintenir, par conséquent, le système du fléchage. Il s'agit ainsi de conforter le principe de primauté de la commune dans la démocratie locale. La métropole doit rester un étage de mutualisation sur des dossiers structurants sans devenir une collectivité territoriale à part entière. De ce point de vue, le modèle de la métropole de Lyon pose problème, puisque tous les maires ne seront pas représentés au conseil métropolitain.
Élue à la métropole bordelaise, je trouverais tout de même étrange qu'un opposant municipal siège au conseil métropolitain, alors que le maire n'y serait pas. Des problèmes de gouvernance et de légitimité ne manqueraient pas d'apparaître au sein des conseils métropolitains.
Enfin, en ce qui concerne les amendements déposés par notre collègue Jean-Pierre Grand, nous estimons à ce stade qu'ils dépassent le cadre de cette proposition de loi relative aux métropoles. Nous y sommes donc défavorables.
M. Jacques Bigot . - Le débat sur les métropoles reste entier. La loi MAPTAM en limitait le nombre à douze, en réservant ce statut à quelques agglomérations entrant en compétition avec d'autres grandes villes européennes. Je me souviens que M. Louis Gallois, intervenant à Strasbourg dans un colloque sur le développement des métropoles, estimait qu'il serait déjà formidable que la France réussisse à en créer six ou sept...
Si la métropole n'est vécue que comme un échelon de coopération intercommunale et de mutualisation, on peut en effet continuer avec le système actuel de fléchage, voire revenir à une désignation par les conseils municipaux. En revanche, si elle embrasse des compétences fortes et variées - eau, assainissement, voirie, développement économique, plan local d'urbanisme... - n'est-il pas nécessaire qu'un débat démocratique soit régulièrement organisé, au moment des élections, sur le projet métropolitain ? Avec le système actuel, il n'y a pas, en pratique, de débat à ce sujet. Pire, on voit même une évolution qui ressemble à ce qui se passe pour l'Union européenne : quand tout va bien, on remercie le maire ; quand les choses vont mal, la responsabilité est rejetée sur le niveau intercommunal !
Il est vrai que les esprits ne sont pas mûrs, aujourd'hui, pour aller au-delà du fléchage et qu'il ne sera guère possible de modifier les choses avant les élections municipales et communautaires de 2020. Pour autant, devons-nous vraiment sanctuariser le système de fléchage ? Ne devrions-nous pas laisser du temps au temps ? Si nous ne sommes pas prêts en 2019, rien ne nous oblige à faire quelque chose. Il serait donc plus sage, à mon sens, de ne pas toucher à l'article 54 de la loi MAPTAM.
J'entends les inquiétudes de certains vis-à-vis du modèle lyonnais, mais en voulant sauvegarder les communes et rester à une simple mutualisation, le risque existe que certaines métropoles demandent elles-mêmes à fonctionner selon ce modèle !
M. Alain Marc . - J'attache beaucoup de prix à ce que le citoyen sache dans quel environnement il vit ! Aujourd'hui, avec la multiplication des structures et organismes, personne n'y comprend plus rien ! On parle souvent de simplifier le « millefeuille » territorial et, finalement, on complexifie les choses... En outre, les Français sont extrêmement attachés à leur commune. Il me paraît donc nécessaire de garder un lien étroit entre commune et intercommunalité, même s'il s'agit d'une métropole, et d'éviter tout hiatus - pour reprendre l'expression utilisée par la rapporteur - entre les deux niveaux. C'est pourquoi je suis favorable à cette proposition de loi.
M. Marc-Philippe Daubresse . - Ce débat est ancien. Je me souviens qu'André Diligent, alors sénateur, avait fait adopter en 1994 un amendement pour rééquilibrer la représentation au sein des communautés urbaines : il s'agissait de s'assurer que toutes les communes fussent représentées et d'éviter l'écueil, mentionné tout à l'heure, consistant à voir un opposant municipal siéger au conseil communautaire, et pas le maire de la commune...
Je ne connais pas beaucoup de candidats aux élections sénatoriales qui se sont prononcés avec vigueur et enthousiasme pour une élection des conseillers métropolitains distincte des élections municipales...
Les lois MAPTAM et NOTRe sont vivement critiquées par beaucoup d'élus locaux. Ce n'est pas parce que les métropoles ont plus de compétences que leur conseil doit nécessairement être élu au suffrage universel direct. La loi pourrait d'ailleurs prévoir que les candidats aux élections doivent présenter leur vision du projet métropolitain - c'est ce qui se pratique très souvent sur le terrain...
J'ai longtemps été premier vice-président de Pierre Mauroy à la communauté urbaine de Lille et nous travaillions en bonne intelligence. Cela a aussi été le cas à Bordeaux. Pourquoi remettre en cause des choses qui fonctionnent bien ?
Ce débat pose en outre la question du département. Certains voudraient imposer le modèle de Paris et de Lyon, ce qui remettrait en cause le département. Je rappelle qu'à Lyon, les évolutions ont été proposées de manière consensuelle par MM. Gérard Collomb et Michel Mercier. Pourquoi rendre les choses obligatoires, quand elles peuvent se faire de manière volontaire ?
M. Jean-Pierre Sueur . - Monsieur Daubresse, si ce que vous dites sur les candidats aux sénatoriales était exact, je ne serais pas là... J'ai toujours défendu le principe d'un scrutin distinct pour la métropole d'Orléans et les élus des communes rurales ont bien compris que cela ne s'appliquerait pas dans leur village.
Dès la Révolution française, un principe fondamental a été posé : celui qui lève l'impôt doit être élu au suffrage universel direct - il est vrai qu'une réserve de taille existait à l'époque, puisque les femmes n'étaient pas concernées...
Je ne suis pas partisan de modifier le système d'élection pour les communautés de communes, où le lien avec le conseil municipal est essentiel. Le fléchage, dont l'idée et l'initiative revient au Sénat, mes chers collègues, y est adapté.
Pour les métropoles, la situation est différente. Leurs compétences sont considérables et elles ont souvent un budget bien supérieur à celui de la ville-centre. Vous voulez interroger les gens au suffrage universel direct dans un village de 300 habitants et pas dans une métropole d'un million d'habitants qui exerce de telles compétences ! C'est tout de même un peu bizarre...
Comme l'a rappelé notre rapporteur, plusieurs systèmes ont été envisagés. Certains d'entre eux poseraient un problème de cohérence politique au sein du conseil métropolitain ? Certes, mais pour reprendre des exemples qui viennent d'être cités, les métropoles de Lille et de Bordeaux ont été et sont gérées de manière consensuelle autour d'un projet d'agglomération. Le groupe socialiste et républicain ne renonce pas : nous voulons que la démocratie progresse dans les intercommunalités.
Par ailleurs, il faut bien avoir conscience que cette proposition de loi est parfaitement inutile. La date du 1 er janvier 2019 fixée par la loi MAPTAM n'a elle-même aucun effet ! Le Gouvernement pourra déposer, s'il le souhaite, un projet de loi sur le mode de scrutin dans les métropoles, que cette proposition de loi soit votée ou non. Tout cela est donc d'une grande beauté, mais ne sert à rien ! L'effet est peut-être psychologique, mais il se limite à cela.
Enfin, cette proposition de loi pose le principe que la solution doit être la même dans toutes les métropoles. Or, les situations sont diverses et il n'est pas certain qu'il faille le même système partout.
M. François-Noël Buffet . - La loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales n'entendait créer que cinq métropoles à partir d'anciennes communautés urbaines qui constituaient ce qu'on appelait à une époque des « métropoles d'équilibre ». Sur le plan statutaire, ces métropoles restaient des établissements publics de coopération intercommunale, même si les autres collectivités ou l'État pouvaient leur déléguer ou leur transférer des compétences.
La loi MAPTAM a modifié les choses : tout le monde voulait alors devenir « métropole », car cela constituait une sorte de label pour mieux communiquer. Cela ne correspondait en fait à aucune réalité de terrain.
L'intérêt d'être constitué en établissement public de coopération intercommunale (EPCI) réside dans le fait que toutes les communes membres sont représentées et participent à la gouvernance de l'ensemble, ce qui est très important. Le fléchage présente à cet égard un avantage considérable : il permet cette représentation, tout en étant un mode d'élection au suffrage universel quasi direct. Les électeurs savent au moment de voter lequel de leurs représentants siégera à la métropole.
À Lyon, les choses sont un peu différentes, puisque la métropole est devenue une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution. En 2020, nous serons confrontés à une véritable difficulté : beaucoup de communes ne seront plus représentées au sein du conseil métropolitain et des opposants municipaux pourraient y siéger, sans que le maire de la commune en soit lui-même membre. Cela créera, de fait, une opposition entre la métropole et les communes, qui lui ont pourtant délégué des compétences. Ce système schizophrénique suscite une véritable inquiétude.
Si l'on va au bout de cette logique, les communes seront amenées à disparaître sur le territoire de telles métropoles. Ce n'est pas ce que je souhaite. Nous devrions plutôt faire en sorte que toutes les communes soient représentées au sein des métropoles, même quand le critère démographique prédomine.
Alors qu'actuellement les choses fonctionnent bien dans les EPCI, la prudence doit être de mise si le système du fléchage devait évoluer. Il ne faut pas jouer avec le feu ! Pour ces raisons, la proposition de loi va dans le bon sens.
M. François Grosdidier . - Les intercommunalités qui fonctionnent bien sont celles qui sont réellement l'émanation des communes. La représentation d'une commune dans l'assemblée délibérante d'un EPCI par un opposant ou l'absence de représentation ne peut entraîner que des dysfonctionnements. Les métropoles sont compétentes pour adopter le plan local d'urbanisme ; on comprend bien avec cet exemple qu'il serait aberrant qu'une commune ne soit pas représentée au sein du conseil métropolitain.
Je note d'ailleurs que l'élection par fléchage est une élection au suffrage universel direct, pas seulement « quasi direct ». Le principe républicain rappelé par M. Jean-Pierre Sueur, qui remonte en fait à l'ancien régime - souvenons-nous des États généraux ! -, est donc pleinement satisfait. Le suffrage reste indirect uniquement dans les communes de moins de 1 000 habitants.
Si des communes ne sont plus représentées dans certaines intercommunalités, il est clair qu'il vaut mieux les dissoudre pour obliger les instances intercommunales à tenir compte des habitants des petites communes. C'est un impératif démocratique !
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Vos interventions montrent bien que la notion de métropole regroupe des situations très diverses et qu'il est nécessaire d'appréhender cela de manière fine ; c'est à quoi s'attache notre mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Par ailleurs, il est vrai que la rédaction de l'article 54 de la loi MAPTAM n'entraîne pas une obligation de légiférer, mais elle crée une ambiguïté pour les acteurs locaux et l'abrogation de cet article apporterait de la clarté.
M. François Pillet , président . - Je rappelle que lors de l'examen au Sénat en première lecture d'une proposition de loi sénatoriale dans un espace réservé à un groupe politique, l'usage veut que les amendements ne soient pas intégrés au texte de la commission si ce groupe s'y oppose.
Articles additionnels après l'article unique
Mme Agnès Canayer , rapporteur . - Les sept amendements déposés sur ce texte l'ont été par notre collègue Jean-Pierre Grand ; ils ne concernent pas les seules métropoles, mais toutes les intercommunalités. Toutefois, ce ne sont pas non plus des « cavaliers législatifs », car ils ont un lien indirect avec le texte.
Comme notre collègue Nathalie Delattre qui a cosigné cette proposition de loi, je suis défavorable à l'adoption de ces amendements, qui iraient à l'encontre du message de clarté que nous souhaitons adresser sur le mode de scrutin des conseillers métropolitains et, plus généralement, sur la place de la commune dans les intercommunalités.
Ces amendements soulèvent de bonnes questions, mais ce n'est pas le bon véhicule législatif.
Les amendements n os COM-1 , COM-2 , COM-3 , COM-5 , COM-4 et COM-6 ne sont pas adoptés.
Intitulé de la proposition de loi
L'amendement n° COM-7 n'est pas adopté.
La proposition de loi est adoptée sans modification.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Articles additionnels après l'article unique |
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M. GRAND |
1 |
Incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'emploi salarié dans une commune membre de l'EPCI |
Rejeté |
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M. GRAND |
2 |
Incompatibilité applicable aux conseillers communautaires |
Rejeté |
|
M. GRAND |
3 |
Suppression du fléchage pour la désignation des conseillers communautaires |
Rejeté |
|
M. GRAND |
5 |
Désignation des conseillers métropolitains dans les communes de moins de 1 000 habitants |
Rejeté |
|
M. GRAND |
4 |
Conditions de remplacement d'un conseiller communautaire |
Rejeté |
|
M. GRAND |
6 |
Composition de la liste des candidats au conseil communautaire dans les communes de 1 000 habitants et plus |
Rejeté |
|
Intitulé de la proposition de loi |
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M. GRAND |
7 |
Conséquence |
Rejeté |