AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
• Le Sénat a examiné conjointement, le 11 octobre 2017, trois projets de loi ratifiant quatre ordonnances prises sur le fondement de plusieurs articles de la loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016, dans leur rédaction issue de leur adoption par l'Assemblée nationale le 19 juillet dernier :
- le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-31 du 12 janvier 2017 de mise en cohérence des textes au regard des dispositions de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé ;
- le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé ;
- le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-48 du 19 janvier 2017 relative à la profession de physicien médical et l'ordonnance n° 2017-50 du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé.
• Le premier de ces projets de loi, dont les dispositions étaient essentiellement techniques et de coordination, a été adopté de manière conforme par les deux assemblées.
Le second a fait l'objet de plusieurs modifications substantielles dans chacune des deux assemblées, qui sont parvenues à une rédaction commune lors de la commission mixte paritaire du 5 décembre 2017.
Lors de cette même commission mixte paritaire, un désaccord a enfin été constaté sur le troisième projet de loi . La majeure partie de ses dispositions ont été adoptées de manière conforme par les deux chambres : la reconnaissance de la profession de physicien médical et la mise en place d'une carte professionnelle européenne ainsi que d'un mécanisme d'alerte à l'échelle communautaire ont ainsi été salués par les deux assemblées. La question de l'accès partiel aux professions de santé , introduit en droit français par transposition d'une directive européenne, constitue cependant un point d'achoppement majeur .
Suivant en cela l'opposition unanime des professionnels de santé, la commission des affaires sociales, à l'initiative de son rapporteur, n'a pu et ne peut que rappeler ses profondes réserves quant à la pertinence et aux conditions de mise en oeuvre de ce dispositif. Elle se prononce en conséquence à nouveau pour sa suppression.
EXAMEN DE L'ARTICLE
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Article 2 - Ratification de l'ordonnance relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé
Objet : Cet article prévoit la ratification sans modification de l'ordonnance n° 2017-50 du 19 janvier 2017, qui assure la transposition en droit français de la directive 2013/55/UE du Parlement et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, et qui introduit en droit national notamment la reconnaissance de l'accès partiel aux professions médicales et paramédicales.
En première lecture, le Sénat n'a pas formulé d'observation particulière sur les articles 2 à 13 de l'ordonnance ratifiée par le présent article, qui sont pour la plupart de nature très technique, et n'ont pas appelé de commentaire de la part des professions concernées lors des auditions conduites par son rapporteur.
Il a en revanche adopté un amendement visant à exclure les dispositions relatives à l'accès partiel, portées par son article premier, du champ de la ratification de l'ordonnance n° 2017-50 .
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Le mécanisme de l'accès partiel La principale nouveauté introduite par l'ordonnance n° 2017-50 réside dans la mise en place d'un nouveau dispositif d'accès partiel aux professions de santé, à côté de la procédure de reconnaissance automatique définie pour certaines professions par la directive de 2005, et de l'accès autorisé à l'exercice d'une profession de santé après observation de mesures de compensation. Il s'agit là d'un assouplissement très substantiel des procédures d'accès aux professions de santé pour les ressortissants des différents États membres de l'Union européenne. Défini et encadré par la directive 2013/55/UE, ce dispositif est d'origine prétorienne. La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a en effet estimé, dans une décision de 2013, qu'un ressortissant grec, dûment formé à la profession de masseur-balnéothérapeute en Allemagne, pouvait bénéficier d'un accès partiel à la profession de kinésithérapeute en Grèce pour les seules activités pour lesquelles il avait compétence. En d'autres termes, la procédure d'accès partiel constitue une dérogation au mécanisme déjà existant de reconnaissance des qualifications professionnelles, qui porte sur des professions identiques, existant à la fois dans l'État d'origine ou de formation et dans l'État d'accueil. L'accès partiel porte quant à lui sur des activités, lorsque la profession à laquelle un professionnel de santé a été formé dans son pays d'origine ne trouve pas d'équivalent dans son pays d'accueil. Cette solution juridique découle de l'absence d'harmonisation des différentes professions de santé existant dans les États membres de l'Union européenne, qui ont effectué des choix divers en matière d'organisation de leurs systèmes de santé respectifs, articulés autour de professions dont les compétences et les activités ne se recoupent pas nécessairement d'un pays à l'autre. Sa mise en oeuvre, qui ne peut intervenir qu'au cas par cas, est encadrée par de strictes conditions cumulatives : le professionnel doit être pleinement qualifié pour exercer dans son État d'origine l'activité pour laquelle il sollicite un accès partiel en France ; les différences entre l'activité professionnelle légalement exercée dans l'État d'origine et la profession correspondante en France sont si importantes que l'application de mesures de compensation portant sur la formation du professionnel reviendrait à faire suivre au demandeur un cycle complet d'enseignement ; l'activité sollicitée en accès partiel peut être objectivement séparée d'autres activités relevant de la profession correspondante en France. |
À la suite du désaccord constaté lors de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture la rédaction initiale de cet article, et donc la mise en place de l'accès partiel.
Fidèle sur ce point à la position constante du Sénat 1 ( * ) , votre commission des affaires sociales, suivant les observations formulées par son rapporteur, rappelle sa profonde opposition à la mise en place d'un accès partiel à l'exercice des professions de santé, en ce qu'il serait susceptible de de porter atteinte au bon fonctionnement de notre système de santé ainsi qu'à la qualité et à la sécurité des soins dispensés aux patients.
Sans revenir sur les arguments largement développés sur ce point en première lecture - et qui pontaient notamment l'impréparation et l'absence d'évaluation préalable d'un dispositif qui pourrait pourtant entraîner des conséquences majeures sur l'organisation de notre système de santé -, votre commission relève que l'argumentation invoquée par l'Assemblée nationale à l'appui de la ratification de cette mesure ne porte que sur le respect des obligations communautaires de la France, et non sur l'intérêt intrinsèque de la procédure d'accès partiel pour l'avenir de notre système de santé.
Cette position apparaît révélatrice des conditions de la transposition de ce dispositif, qui a fait l'économie d'une véritable concertation de fond avec les professionnels de santé pourtant unanimement opposés à sa mise en oeuvre, et n'a pas exploré la possibilité d'une transposition alternative telle que celle retenue par l'Allemagne.
Du reste, la parution dès le 2 novembre 2017 du décret encadrant la mise en oeuvre de l'accès partiel 2 ( * ) , soit avant même la réunion de la commission mixte paritaire , témoigne assez de ce que la recherche d'une solution concertée et plus respectueuse du fonctionnement de notre système de santé ne constitue pas la priorité de la majorité gouvernementale. En outre, les dispositions de ce texte ne permettent en rien de répondre aux inquiétudes formulées en première lecture, s'agissant notamment des compétences d'encadrement et de contrôle dévolues aux ordres.
Pour l'ensemble de ces raisons, qui viennent d'ajouter aux observations formulées en première lecture, votre commission des affaires sociales n'a pu que s'opposer à nouveau à la mise en oeuvre de l'accès partiel. Elle a ainsi adopté un amendement visant à exclure les dispositions relatives à l'accès partiel du champ de la ratification de l'ordonnance n° 2017-50 (COM-1).
Elle a adopté cet article ainsi modifié.
* 1 Voir sur ce point la résolution européenne portant avis motivé, présentée au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, en application de l'article 73 octies du Règlement, sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur, 6 mars 2012.
* 2 Décret n° 2017-1520 du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé.