Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Rapports législatifs

Rapport n° 177 (2017-2018), déposé le 19 décembre 2017

Les informations clés

Nature

Rapport - Nouvelle lecture

Rapport n° 177 (2017-2018) de M. Albéric de MONTGOLFIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 décembre 2017

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AVANT-PROPOS
EXAMEN DES ARTICLES
EXAMEN EN COMMISSION
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
TABLEAU COMPARATIF

N° 177

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 décembre 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Première lecture : 234 , 268 et T.A. 28

Commission mixte paritaire : 492

Nouvelle lecture : 495 et T.A. 50

Première lecture : 40 , 56 , 57 , 58 et T.A. 17 (2017-2018)

Commission mixte paritaire : 170 et 171 (2017-2018)

Nouvelle lecture : 173 et 178 (2017-2018)

AVANT-PROPOS

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 comportait, dans sa version initiale, 29 articles, puis 33 articles après son examen en première lecture par l'Assemblée nationale.

En première lecture, le Sénat a adopté 11 articles conformes, modifié 20 articles et supprimé 2 articles. Il a également adopté 7 articles additionnels.

La commission mixte paritaire qui s'est réunie le 13 décembre 2017 n'est pas parvenue à adopter un texte commun sur les 29 articles restant en discussion.

En nouvelle lecture, l'Assemblée a adopté 6 articles conformes , dont 2 articles introduits à l'initiative du Sénat :

- l'article 8 bis (encadrement de l'évolution des effectifs de l'État et de ses opérateurs) ;

- l'article 15 (règles encadrant le recours à l'affectation de recettes fiscales à certains organismes concourant à une mission de service public) ;

- l'article 25 (rapport sur l'exécution de l'objectif d'évolution de la dépense locale) ;

- l'article 26 (rapport annexé au projet de loi de finances relatif au « Grand plan d'investissement ») ;

- l'article 27 (bilan annuel de la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques) ;

- et l'article 27 bis (présentation des agrégats des normes de dépenses de l'État).

Elle a par ailleurs modifié 3 articles adoptés conformes par les deux assemblées, pour coordination (articles 1 ^er , 4 et 8).

Il reste donc désormais 26 articles en discussion.

Parmi ceux-ci, 7 articles ont été rétablis par l'Assemblée nationale dans la version de première lecture :

- l'article 2 (définition de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et de la trajectoire de solde structurel pour les années 2018 à 2022) ;

- l'article 6 bis (règle d'affectation d'un surplus budgétaire) ;

- l'article 11 (objectif de diminution des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale) ;

- l'article 13 (concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour la période quinquennale) ;

- l'article 14 (plafonnement des restes à payer au niveau atteint en 2017) ;

- l'article 27 ter (liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l'impôt sur le revenu) ;

- et l'article 29 (abrogation de dispositions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur).

Par ailleurs, 4 articles ont été supprimés :

- l'article 3 bis (évolution des dépenses « pilotables » nettes et du ratio d'endettement corrigé des effets de la conjoncture) ;

- l'article 19 bis (encadrement du taux de mise en réserve de l'État) ;

- l'article 20 bis (mise à disposition des données présentées dans le compte général de l'État) ;

- et l'article 25 bis (publication des données relatives aux concours financiers de l'État).

Enfin, 15 articles ont été adoptés dans une rédaction nouvelle :

- l'article 1 ^er (approbation du rapport annexé) ;

- l'article 3 (décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires) ;

- l'article 4 (objectif d'effort structurel des administrations publiques sous-jacent à la trajectoire de solde structurel) ;

- l'article 5 (trajectoire de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvements obligatoires) ;

- l'article 7 (objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques) ;

- l'article 8 (normes de dépenses de l'État) ;

- l'article 8 ter (ajustement des plafonds d'emplois à l'exécution) ;

- l'article 9 (objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et objectif national de dépenses d'assurance maladie) ;

- l'article 10 (fixation d'objectifs en matière de finances des collectivités territoriales et mise en place d'une procédure de contractualisation) ;

- l'article 12 (budget triennal) ;

- l'article 17 (plafonnement et pilotage des dépenses fiscales) ;

- l'article 20 (création d'un rapport d'information annuel sur les garanties de l'État) ;

- l'article 23 bis (rapport sur le solde des administrations de sécurité sociale décomposé entre les régimes obligatoires et les autres régimes d'assurance sociale) ;

- l'article 24 (règle prudentielle applicable aux collectivités territoriales) ;

- et l'article 28 (rapport annexé au projet de loi de finances relatif aux opérateurs).

Lors de cette nouvelle lecture, la commission des finances du Sénat a pris acte de certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale, afin de clore certains débats.

Elle a néanmoins souhaité réaffirmer certaines positions du Sénat , et notamment lorsque celles-ci lui ont paru faire consensus entre les deux assemblées : en effet, certaines dispositions, votées conformes par la commission des finances de l'Assemblée nationale n'ont été supprimées qu'après l'adoption d'amendements du Gouvernement. Il en est ainsi de l'encadrement de la mise en réserve de crédits, l'augmentation de cette mise en réserve ayant contribué ces dernières années à limiter la portée de l'autorisation parlementaire.

La commission des finances a également souhaité examiner attentivement les dispositions entièrement nouvelles introduites en nouvelle lecture par amendement du Gouvernement à l'article 24 du présent projet de loi , afin de pouvoir y apporter d'ultimes corrections, tout en soulignant leur contradiction avec la traditionnelle règle dite « de l'entonnoir » résultant des dispositions de l'article 45 de la Constitution.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er - Approbation du rapport annexé

Commentaire : le présent article prévoit l'approbation du rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP).

En première lecture, le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale et le Sénat.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement visant à « coordonner le rapport annexé avec les votes intervenus sur les autres textes financiers adoptés ou en cours de discussion ».

Votre commission vous propose de prendre acte des coordinations effectuées.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 2 -Définition de l'objectif à moyen terme (OMT) et de la trajectoire de solde structurel

Commentaire : le présent article définit l'objectif à moyen terme (OMT) des administrations publiques et précise la trajectoire de solde structurel.

En première lecture :

- l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement tendant à ce que figure expressément dans le tableau proposé au présent article la trajectoire d'ajustement structurel ;

- le Sénat a adopté un amendement, à l'initiative de votre rapporteur général, visant à fixer un objectif d'évolution du solde structurel conforme à nos engagements européens , afin que le Haut Conseil des finances publiques puisse pleinement jouer son rôle.

En nouvelle lecture, nos collègues députés, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, ont rétabli l'article dans sa version issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture .

Votre commission vous propose de prendre acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, sans toutefois approuver, sur le fond, la trajectoire de solde structurel proposée au présent article , qui aura pour effet de « neutraliser » le rôle de gardien des engagements européens de la France du Haut Conseil des finances publiques - ce dernier étant tenu de se référer à la trajectoire de solde structurel du présent article pour identifier l'existence d'un « écart important » en exécution et déclencher le mécanisme de correction prévu à l'article 6 du présent projet de loi.

Ainsi que l'indiquait votre rapporteur général en première lecture, une réflexion pourrait opportunément être engagée sur l'opportunité de limiter la marge de manoeuvre du Gouvernement dans la définition de l'objectif d'évolution du solde structurel , à l'instar de nombreux pays voisins ^{1

(

*
)} .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles
et temporaires

Commentaire : le présent article précise la décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composantes structurelle et conjoncturelle, de même que la répartition du solde public entre les sous-secteurs des administrations publiques.

En première lecture, le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur général, a supprimé la déclinaison du solde effectif par sous-secteur des administrations publiques , par cohérence avec les modifications de la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales proposées à l'article 10 du présent projet de loi. En outre, l'évolution du solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) et de l'administration centrale apparaissait faussée par la mise en place d'un transfert d'une partie des excédents de la sécurité sociale vers l'État à compter de 2019, pour un montant qui n'a pas été communiqué au Parlement.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté :

- au stade de la commission, deux amendements du rapporteur général de la commission des finances visant à revenir sur la suppression de la déclinaison du solde par sous-secteur et à actualiser les trajectoires figurant au présent article afin de tirer les conséquences, pour 2018, de l'annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les montants distribués de la création de contributions exceptionnelles à l'impôt sur les sociétés par la première loi de finances rectificative pour 2017 ;

- en séance publique, un amendement du Gouvernement visant à actualiser les trajectoires figurant au présent article « pour prendre en compte l'ensemble des informations nouvelles disponibles et en particulier les votes intervenus sur le projet de loi de finances pour 2018 ; le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ainsi que sur les projets de loi de finances rectificative pour 2017 ».

Évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public effectif (1+2+3)	- 2,9	- 2,8	- 2,9	- 1,5	- 0,9	- 0,3
Solde conjoncturel (1)	- 0,6	- 0,4	- 0,1	0,1	0,3	0,6
Mesures ponctuelles et temporaires (2)	- 0,1	- 0,2	- 0,9	- 0,0	- 0,0	0,0
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)	- 2,2	- 2,1	- 1,9	- 1,6	- 1,2	- 0,8
Dette des administrations publiques	96,7	96,9	97,1	96,1	94,2	91,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

La déclinaison de l'évolution du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques est ainsi rétablie dans la rédaction suivante :

Évolution du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public effectif	- 2,9	- 2,8	- 2,9	- 1,5	- 0,9	- 0,3
*dont APUC*	- 3,2	- 3,4	- 3,9	- 2,6	- 2,3	- 1,8
*dont APUL*	0,1	0,1	0,1	0,3	0,5	0,7
*dont ASSO*	0,2	0,5	0,8	0,8	0,8	0,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Votre commission vous propose de prendre acte des coordinations effectuées mais de maintenir la suppression de la déclinaison du solde public par sous-secteur , afin de tenir compte des modifications apportées à la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales inscrite à l'article 10 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 3 bis (supprimé) - Évolution des dépenses « pilotables » nettes et du ratio d'endettement corrigé des effets de la conjoncture

Commentaire : le présent article vise à présenter la trajectoire des finances publiques proposée par le Gouvernement selon le format propre à la règle de dépenses européenne et à la règle de dette, afin de pouvoir en apprécier le respect.

Le présent article a été introduit à l'initiative de votre rapporteur général en première lecture, afin de permettre aux parlementaires d'apprécier la cohérence des orientations pluriannuelles des finances publiques avec l'ensemble des engagements européens de la France.

Il présente ainsi la trajectoire du Gouvernement selon le format propre à la règle de dépenses et à la règle de dette européennes, afin de pouvoir en évaluer le respect.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement, accepté par la commission des finances, visant à supprimer le présent article .

Le Gouvernement justifie son choix par le fait qu'il « n'entend pas s'appuyer [sur ces deux agrégats] pour piloter les dépenses publiques françaises ».

L'argument avancé apparaît doublement problématique .

D'une part, il méconnaît la vocation première des lois de programmation des finances publiques , qui consiste à permettre aux parlementaires d'apprécier la cohérence de la trajectoire gouvernementale.

D'autre part, il laisse entendre que le Gouvernement ne se préoccupe pas du respect de ces deux règles budgétaires européennes , alors même que la Commission européenne vient de rappeler la France à l'ordre concernant le respect de la règle de dépenses européenne dans le cadre de l'examen du projet de budget 2018 ^{2

(
*
)} .

Il peut d'ailleurs être observé que la Commission européenne a présenté le 6 décembre dernier une « feuille de route pour approfondir l'Union économique et monétaire européenne » dans laquelle elle indique vouloir donner la prééminence à la règle de dépenses européenne dans le cadre du pacte de stabilité.

Aussi, votre commission vous propose de rétablir le présent article dans sa rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture .

Décision de la commission : votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction issue des votes du Sénat en première lecture.

ARTICLE 4 - Objectif d'effort structurel des administrations publiques sous-jacent à la trajectoire de solde structurel

Commentaire : le présent article fixe l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la variation du solde structurel et sa décomposition.

En première lecture, le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale et le Sénat.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement, accepté par la commission des finances, visant à procéder aux coordinations nécessaires pour tenir compte des votes intervenus sur « le projet de loi de finances pour 2018, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et les projets de loi de finances rectificative pour 2017 ».

L'objectif d'effort structurel des administrations publiques s'établirait ainsi comme suit :

Objectif d'effort structurel des administrations publiques

(en points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Effort structurel	0,0	0,2	0,3	0,4	0,5	0,5
*Mesures nouvelles (hors crédits d'impôts*	- 0,1	- 0,3	- 0,1	- 0,5	0,0	0,1
*Effort en dépense (hors crédits d'impôts)*	0,0	0,4	0,4	0,5	0,5	0,6
*Clé de crédits d'impôts*	0,1	0,0	0,0	0,4	0,0	- 0,2

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Votre commission vous propose de prendre acte des coordinations effectuées.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Trajectoire des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires

Commentaire : le présent article précise la trajectoire de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires.

En première lecture :

- l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement tendant à ce que figure dans le tableau proposé au présent article l'objectif d'évolution de la dépense publique y compris les crédits d'impôts ;

- le Sénat a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général, un amendement rédactionnel permettant de tenir compte du changement de périmètre introduit par nos collègues députés.

La trajectoire des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires s'établirait ainsi comme suit :

Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépense publique hors crédits d'impôts	54,7	54,0	53,4	52,6	51,9	51,1
Prélèvements obligatoires	44,7	44,3	43,4	43,7	43,7	43,7
Dépense publique y compris crédits d'impôts	56,1	55,7	54,9	53,3	52,5	51,6

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Votre commission vous propose de prendre acte des coordinations effectuées.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 6 bis - Règle d'affectation d'un surplus budgétaire

Commentaire : le présent article propose d'introduire une règle d'affectation applicable au cas où le solde des administrations publiques s'établirait à un niveau plus favorable que la prévision.

Le présent article, introduit en première lecture à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a pour objet de fixer une règle d'affectation d'un éventuel surplus budgétaire qui varie selon la nature structurelle ou conjoncturelle de ce dernier .

Si le solde conjoncturel des administrations publiques était constaté à un niveau plus favorable que la prévision mentionnée à l'article 3 du présent projet de loi, l'intégralité de l'écart serait affectée à la réduction du déficit. Si le déficit structurel était constaté à un niveau plus favorable, au moins la moitié de l'écart constaté serait « durablement affectée » à la réduction du déficit - le reliquat pouvant alors être alloué à des baisses de prélèvements obligatoires ou à des dépenses d'investissement.

Le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur général, a toutefois adopté un amendement visant à affecter la totalité des surplus budgétaires à la réduction du déficit jusqu'en 2019 , sans considération de la nature conjoncturelle ou structurelle de la « cagnotte ». En effet, les règles élémentaires de prudence plaident pour que tout surplus soit intégralement affecté à la réduction de ce dernier aussi longtemps que le déficit de la France restera proche du seuil de 3 % du PIB - ce qui sera le cas jusqu'en 2019, compte tenu de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi en baisses de cotisations.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, est revenue à la rédaction initiale du présent article, sans justifier son choix .

Votre commission vous propose de prendre acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, sans toutefois approuver , sur le fond, les modifications apportées à la rédaction issue des travaux du Sénat.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 7 - Objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs
des administrations publiques

Commentaire : le présent article fixe les objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques, exprimés en comptabilité nationale.

En première lecture :

- l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à ce que figure dans le tableau proposé au présent article l'objectif d'évolution de la dépense publique y compris crédits d'impôts ;

- le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur général, a supprimé la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques , par cohérence avec les modifications de la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales proposées à l'article 10 du présent projet de loi. En outre, le Gouvernement n'avait fourni aucun élément sur son estimation de l'évolution tendancielle de la dépense pour l'administration centrale et les administrations de sécurité sociale, en contradiction avec l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Par conséquent, la répartition des économies entre les différents sous-secteurs ne pouvait être reconstituée, nuisant à la lisibilité du débat sur la maîtrise de la dépense.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté :

- au stade de la commission, un amendement du rapporteur général de la commission des finances visant à revenir sur la suppression de la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur ;

- en séance publique, un amendement du Gouvernement visant à actualiser les trajectoires figurant au présent article pour prendre en compte les votes « intervenus sur le projet de loi de finances pour 2018 ; le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ainsi que sur les projets de loi de finances rectificative pour 2017 .

Aussi, à la suite de ces modifications, le tableau se présente-t-il désormais comme celui présenté ci-après.

Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques

(taux de croissance en volume)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépense publique hors crédits d'impôts	0,9	0,6	0,7	0,3	0,2	0,1
*dont APUC*	1,0	0,3	0,8	1,2	0,7	0,2
*dont APUL*	1,7	0,2	0,9	- 0,4	- 1,6	- 0,6
*dont ASSO*	0,6	0,9	0,4	0,1	0,6	0,4
Dépense publique y compris crédits d'impôts	1,0	1,0	0,5	- 1,2	0,1	0,1
*dont APUC*	1,0	1,4	0,3	- 3,2	0,3	0,2

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Votre commission vous propose de prendre acte des coordinations effectuées mais de maintenir la suppression de la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur , afin de tenir compte des modifications apportées à la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales inscrite à l'article 10 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 8 - Normes de dépenses de l'État

Commentaire : le présent article fixe deux objectifs d'évolution des dépenses de l'État pour la période 2018-2022.

En première lecture, l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté le présent article sans modification.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la commission des finances, un amendement visant à revoir à la hausse les objectifs de dépenses de l'État. Les modifications apportées sont retracées dans le tableau ci-après.

Objectifs de dépenses de l'État avant et après nouvelle lecture par
l'Assemblée nationale

(en milliards d'euros)

	2018	2019	2020	2021	2022
Dépenses pilotables - version initiale	256,9	258,6	259,7	261,6	263,6
Dépenses pilotables - modification nouvelle lecture AN	257,9	259,5	260,5	262,5	264,5
Différence avant/après nouvelle lecture AN	1	0,9	0,8	0,9	0,9
ODTE - version initiale	424,7	431,8	437,8	442,2	450,2
ODTE - modification nouvelle lecture	425,4	432,7	438,7	442,8	450,9
Différence avant/après nouvelle lecture AN	0,7	0,9	0,9	0,6	0,7

Source : commission des finances du Sénat

Votre commission vous propose de prendre acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale et d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 8 ter - Ajustement des plafonds d'emplois à l'exécution

Commentaire : le présent article prévoit que les plafonds d'emplois ne peuvent excéder de plus de 1 % l'exécution réelle des emplois constatée sur la dernière année pour laquelle les données d'exécution sont disponibles, corrigée de l'impact des schémas d'emplois réalisés ou prévus depuis cette date et des mesures de transfert ou de périmètre.

Résultant de l'adoption par votre commission de l'amendement n° 29 de son rapporteur en première lecture, le présent article vise à ce que les plafonds d'emplois retrouvent une utilité en matière de pilotage et de contrôle par le Parlement de l'évolution des effectifs de l'État.

En effet, depuis plusieurs années et pour de nombreux ministères, le plafond d'emplois apparaît décorrélé de l'exécution réelle des emplois. En outre, le caractère surcalibré des plafonds d'emplois peut laisser accroire une situation de vacances de postes alors même que l'ensemble des postes ouverts sont pourvus.

Le présent article prévoyait donc initialement que les plafonds d'emplois ne pouvaient excéder de plus de 2 % l'exécution réelle des emplois constatée et corrigée de l'impact des schémas d'emplois réalisés ou prévus depuis cette date.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture un amendement ramenant à 1 % au lieu de 2 % la marge autorisée par rapport à l'exécution constatée. D'après le Gouvernement, « ce taux représente encore près de 20 000 ETPT de marge maximale sur l'ensemble de l'État, soit un niveau largement suffisant pour absorber les aléas en gestion sur les départs à la retraite annuels et sur les recrutements ».

Par ailleurs, une modification rédactionnelle a été introduite afin de préciser que ce plafonnement tient également compte des éventuelles mesures de transfert entre ministères ou des mesures de périmètre entre l'État et d'autres entités.

Votre commission vous propose de prendre acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, qui paraissent de nature à améliorer l'opérationnalité du dispositif, et d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 9 - Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM)

Commentaire : le présent article encadre l'évolution, au cours de la période 2018-2020, des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS)
entre 2018 et 2020

(en % et en milliards d'euros)

	2018	2019	2020
Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS)
En % du PIB	21,2 %	21 %	20,8 %
En euros courants (ajoutée par le Sénat)	498	507,8	519,1
Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM)
En euros courants	195,2	199,7	204,3

Source : commission des finances du Sénat

Estimant que le choix d'exprimer l'objectif des dépenses des ROBSS en pourcentage du PIB, et non plus en valeur, permettait au Gouvernement d'afficher une diminution de la part de ces dépenses dans le PIB , passant de 21,2 % du PIB en 2018 à 20,8 % en 2020, grâce au dynamisme projeté de la croissance d'ici 2020, le Sénat a tenu à préciser l'objectif de dépenses des ROBSS en euros courants.

En nouvelle lecture, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté l'article 9 sans modification.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement actualisant les montants de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS) afin qu'ils soient conformes aux prévisions de PIB mentionnées à l'annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS) entre 2018 et 2020

(en % et en milliards d'euros)

	2018	2019	2020
Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS)
En % du PIB	21,2 %	21 %	20,8 %
En euros courants (voté par le Sénat)	498	507,8	519,1
En euros courants (voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture)	497,7	508,1	519,1

Source : commission des finances du Sénat

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 10 - Objectif en matière de finances locales et procédure de contractualisation

Commentaire : le présent article prévoit la fixation d'objectifs en matière d'évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre.

Dans sa rédaction initiale, le présent article 10 prévoyait, d'une part, la fixation de deux objectifs en matière d'évolution des finances des collectivités territoriales et de leurs groupements , assortie d' un mécanisme de sanction , et, d'autre part, la mise en place d'une procédure de contractualisation avec les collectivités et groupements les plus importants ^{3

(

*
)} .

Le présent article 10 fixait ainsi un objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre s'élevant à 1,2 % par an en valeur, à périmètre constant . Par rapport à l'évolution tendancielle retenue par le Gouvernement (+ 2,5 % par an sur la période 2009-2014), cette progression était censée correspondre à un effort annuel de 2,6 milliards d'euros et à un effort cumulé entre 2018 et 2022 s'élevant à 13 milliards d'euros .

En première lecture, sur proposition de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que les objectifs d'évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement inscrits au présent article 10 devaient faire l'objet d'une déclinaison par catégorie de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre .

À l'initiative de votre rapporteur général, la commission des finances a adopté un amendement visant à fixer l'objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales à 1,9 % par an en valeur au lieu de 1,2 %, considérant que l'évolution tendancielle des dépenses locales initialement retenue par le Gouvernement était sous-estimée du fait de la non-prise en compte des efforts structurels déjà réalisés en 2014 par les collectivités territoriales, compte tenu de la baisse de 1,5 milliard d'euros des concours financiers, et des économies résultant de la non-indexation sur l'inflation des rémunérations des agents de la fonction publique territoriale sur la période de référence (5 milliards d'euros).

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue Victorin Lurel, votre commission des finances a adopté un amendement prévoyant, d'une part, que les objectifs en matière de finances locales institués par l'article 10 devaient être fixés dans le cadre d'un dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, et, d'autre part, que ces objectifs devaient prendre en compte la situation financière des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre .

En séance, le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse de la commission des finances et défavorable du Gouvernement, trois amendements identiques de nos collègues René-Paul Savary (amendement n° 5), Pascal Savoldelli (amendement n° 13) et Jean-Claude Requier (amendement n° 38) visant à exclure les dépenses des conseils départementaux liées au financement des allocations individuelles de solidarité et à l'accueil des mineurs non accompagnés des objectifs d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement .

En nouvelle lecture, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant, d'une part, à réinscrire un objectif d'évolution des dépenses réelle de 1,2 % en valeur à périmètre constant et, d'autre part, à décliner cet objectif sous la forme d'un indice et d'un montant annuel et cumulé de réduction du besoin de financement .

La procédure de contractualisation et le mécanisme de correction respectivement prévus aux IV et V de l'article 10 sont renvoyés en seconde partie du présent projet de loi de programmation des finances publiques, à l'article 24 .

La déclinaison de l'objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement sous la forme d'un indice permet de préciser les modalités de calcul de la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement.

Le pourcentage d'évolution ne sera pas appliqué d'une année sur l'autre mais à partir d'une base 100 correspondant au niveau de dépenses constaté en 2017 . Aussi,

- en cas de dépassement de l'objectif en année N, le surcroît de dépense ne sera pas intégré à la base, ce qui se traduira par un effort plus important à fournir en année N+1 ;

Exemple n° 1

Soit une collectivité territoriale dont les dépenses de fonctionnement atteignent 100 millions d'euros en 2017. L'objectif d'évolution de ses dépenses est fixé à 1,2 % par an, soit 101,2 millions d'euros en 2018. Si, en 2018, celles-ci atteignent 103 millions d'euros, le montant servant de référence pour la fixation de l'objectif à atteindre en 2019 ne sera pas 103 millions d'euros mais 101,2 millions d'euros.

- en revanche, en cas d'atteinte de l'objectif, il ne sera pas procédé à un « rebasage » du niveau des dépenses, ce qui se traduira par un effort moins important à fournir en année N+1.

Exemple n°2

Soit une collectivité territoriale dont les dépenses de fonctionnement atteignent 100 millions d'euros en 2017. L'objectif d'évolution de ses dépenses est fixé à 1,2 % par an, soit 101,2 millions d'euros en 2018. Si, en 2018, celles-ci sont stables à 100 millions d'euros, le montant servant de référence pour la fixation de l'objectif à atteindre en 2019 ne sera pas 100 millions d'euros mais 101,2 millions d'euros.

Considérant que l'objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement de 1,2 % par an en valeur rétabli en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale ne prenait pas en compte les efforts consentis par les collectivités territoriales au cours de la période de référence, votre commission des finances a adopté un amendement visant à confirmer l'objectif retenu par le Sénat en première lecture, soit + 1,9 % par an en valeur, et à modifier en conséquence sa déclinaison sous forme d'indice .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 11 - Diminution minimale des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale

Commentaire : le présent article a pour objet la diminution minimale des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale.

Le présent article prévoit la diminution d'au moins 1,5 %, en moyenne annuelle , à périmètre constant, des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale sur la période du présent projet de loi de programmation, telle qu'elle devra résulter des conventions d'objectifs et de gestion (COG) signées à compter du 1 ^er janvier 2018.

En outre, le présent article précise que les dépenses de gestion administrative exécutées par l'établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) sont également soumises à cette contrainte.

Le Sénat a adopté un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales, Jean-Marie Vanlerenberghe, excluant les dépenses d'investissement de l'objectif de diminution de 1,5 % des dépenses de gestion administrative, dès lors que les régimes de sécurité sociale sont confrontés à une problématique de modernisation de leurs systèmes d'information qui nécessite des investissements.

L'Assemblée nationale a adopté cet article dans la version issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 12 - Budget triennal

Commentaire : le présent article fixe les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État pour les années 2018 à 2020. Ces plafonds n'incluent pas les dépenses non pilotables telles que les dépenses de retraite des fonctionnaires, la charge de la dette et les remboursements et dégrèvements.

En première lecture, le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale. La commission des finances du Sénat a inséré une disposition prévoyant que l'exécution du budget triennal fait l'objet d'un suivi dans les rapports et projets annuels de performances de chaque mission.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement de coordination des plafonds du budget triennal avec le projet de loi de finances pour 2018.

En outre, le dernier alinéa introduit par le Sénat a été supprimé au motif que « cette disposition empiète sur le domaine de la loi organique ».

Votre commission ne peut souscrire à une telle analyse : de la même façon que le Parlement peut décider de la remise d'un rapport sur un sujet donné, il peut également prévoir d'enrichir le contenu des annexes budgétaires existantes pour une durée et un objet limités - en l'espèce, le budget triennal de la période 2018-2020 - sans pour autant outrepasser le domaine de la loi.

En revanche, l'inscription de ce dispositif au sein du titre I ^er relatif aux orientations pluriannuelles des finances publiques ne paraît pas optimale.

Votre commission vous propose donc de prendre acte des modifications des plafonds proposées par le Gouvernement et de la suppression du dispositif de suivi des plafonds de crédits du budget triennal, mais veillera à ce que le Gouvernement publie tous les éléments nécessaires à la bonne appréhension par le Parlement du respect du budget triennal.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 13 - Concours financiers de l'État aux collectivités territoriales
pour la période quinquennale

Commentaire : le présent article définit le montant des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour chaque année de la période quinquennale.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli son texte sur le présent article. Elle est ainsi revenue sur le souhait du Sénat, à l'initiative de sa commission des finances, d'exclure explicitement la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée aux régions du périmètre des concours financiers de l'État. En effet, il s'agit d'une ressource fiscale transférée et non d'une dotation qui serait « pilotable » par l'État.

Si cette inclusion n'a pas de conséquence immédiate, il appartiendra aux parlementaires d'être particulièrement vigilants, dans les années à venir, sur le fait que le Gouvernement ne tentera pas de récupérer une partie du dynamisme de cette imposition.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 14 - Objectif annuel de stabilisation des restes à payer de l'État

Commentaire : le présent article prévoit que le montant de restes à payer retracé annuellement dans le compte général de l'État ne pourra dépasser, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint à la fin de l'année 2017.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification et le Sénat a adopté deux amendements identiques, sur avis favorable de la commission des finances et défavorable du Gouvernement, visant à exclure du dispositif de plafonnement les restes à payer du ministère des armées, à l'exclusion de celles portées par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte initial à l'initiative du Gouvernement sur avis favorable de la commission.

Le plafonnement n'a pas pour objet et ne doit pas avoir pour effet d'empêcher le ministère de la défense de faire face à ses engagements liés à la mise en oeuvre de programmes d'investissement pluriannuels, qui repose sur un important montant d'autorisations d'engagement affectées non engagées (AENE).

Votre commission vous propose donc de maintenir l'exclusion du ministère des armées et de revenir à la rédaction de l'article issue des travaux du Sénat.

Décision de la commission : votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction issue des votes du Sénat en première lecture.

ARTICLE 17 - Plafonnement et pilotage des dépenses fiscales

Commentaire : le présent article prévoit deux modalités d'encadrement des dépenses fiscales.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article tel que modifié par un amendement du Gouvernement présenté à la suite d'un débat intervenu en commission des finances sur l'impact de la suppression du crédit d'impôt compétitivité et emploi (CICE) sur le ratio de 28 %.

Une trajectoire de réduction du ratio a ainsi remplacé le taux fixe de 28 %, avec une cible finale de 25 % en 2022.

En première lecture, le Sénat a adopté trois amendements visant à limiter la durée d'application des dépenses fiscales à 3 ans (contre 4 ans dans le texte initial), rendre obligatoire une évaluation bisannuelle indépendante des dépenses fiscales représentant plus de 2 % du montant des dépenses fiscales de l'État pendant au moins trois exercices successifs et prévoir la mise en ligne, sous un format dématérialisé permettant leur diffusion et leur traitement numérique, des données présentées dans l'annexe au projet de loi de finances de l'année relative aux dépenses fiscales, dite « Voies et Moyens » (tome II).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général Joël Giraud, des amendements visant à supprimer l'intégralité des apports du Sénat. Ainsi, la durée maximale des créations ou extensions de dépenses fiscales instaurées par un texte promulgué à compter du 1 ^er janvier 2018 est rétablie à quatre années et le dispositif d'évaluation des dépenses fiscales inséré par le Sénat est supprimé, de même que la mise en ligne des données, au motif que « celui-ci peut être satisfait par l'adoption d'un amendement à l'article 27 ter » et qu'un tel dispositif « doit être inséré dans le Titre II du projet de loi sur les dispositions relatives à la gestion des finances publiques et à l'information et au contrôle du Parlement et non pas dans le Titre I sur les orientations pluriannuelles des finances publiques ».

Votre commission des finances propose donc de rétablir le dispositif d'évaluation au sein du titre I ^er bis (et non du titre II ayant été supprimé en première lecture par l'Assemblée nationale), à l'article 27 ter du présent projet de loi , en remplacement des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dont l'opérationnalité paraît faible.

Votre commission vous propose également de rétablir la mise en ligne des données relatives aux dépenses fiscales sous un format numérique à l'article 20 bis du présent projet de loi, au sein du même titre I ^er bis .

Au total, votre commission propose donc l'adoption du présent article sans modification et le rétablissement des dispositions d'information du Parlement au sein du titre I ^er bis .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 19 bis (supprimé) - Encadrement du taux de mise en réserve de l'État

Commentaire : le présent article vise à encadrer le taux de mise en réserve de l'État qui devra être compris entre 3 % et 6 % des crédits ouverts sur le budget de l'État (hors dépenses de personnel).

Résultant de l'adoption en première lecture, par votre commission, de l'amendement n° 38 de son rapporteur, le présent article vise à encadrer le taux de mise en réserve de l'État en lui fixant un plancher et un plafond : ainsi, le taux de crédits « gelés » devrait être compris entre 3 % et 6 % des crédits ouverts (hors dépenses de personnel).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article à l'initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la commission au motif que « le plafonnement des taux de mise en réserve relève de la compétence du Gouvernement et ne peut être encadré par une loi de programmation » au regard de l'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, qui précise que « les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres ».

Il s'agit d'une lecture très restrictive des dispositions organiques, dans la mesure où l'amendement de la commission des finances encadre le taux de mise en réserve mais laisse une large latitude au Gouvernement pour ajuster le taux effectif de crédits gelés, du simple au double (de 3 % à 6 % des crédits).

C'est pourquoi votre commission propose de rétablir cet article dans la rédaction issue des votes du Sénat en première lecture.

Décision de la commission : votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction issue des votes du Sénat en première lecture.

ARTICLE 20 - Recensement des garanties octroyées au cours de l'année

Commentaire : le présent article prévoit de remplacer les dispositifs existants d'information du Parlement sur la mise en oeuvre des garanties accordées par l'État par un rapport unique recensant les garanties octroyées au cours de l'année passée.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Le Sénat a adopté un amendement visant à ce que le rapport présente l'encours des garanties et le montant des appels en garantie sur les trois derniers exercices et la prévision d'exécution pour l'exercice en cours ainsi que la liste des garanties dont l'octroi a été autorisé par le Parlement mais qui n'ont pas encore donné lieu à l'engagement juridique de l'État.

En outre, les garanties devaient être réparties selon leur niveau de risque pour les finances publiques sur la base d'un indice synthétique d'évaluation du risque dont la méthodologie de calcul serait précisée en annexe au rapport précité.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé les apports du Sénat à l'initiative du Gouvernement sur avis favorable de la commission au motif que « la catégorisation des garanties sur la base d'un indice synthétique de risque ne semble notamment pas une solution opérante, en raison de la diversité des garanties et des régimes de garantie ».

Votre commission vous propose de prendre acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 20 bis (supprimé) - Mise à disposition des données budgétaires et comptables

Commentaire : le présent article vise à ce que les données présentées dans le compte général de l'État, qui incluent en particulier les engagements hors bilan de l'État, soient mises à la disposition du public sous un format dématérialisé permettant leur diffusion et leur traitement numérique.

Résultant de l'adoption par votre commission, en première lecture, de l'amendement n° 7 de Vincent Éblé, le présent article vise à ce que les données présentées dans le compte général de l'État, qui incluent en particulier les engagements hors bilan de l'État, soient mises à la disposition du public sous un format dématérialisé permettant leur diffusion et leur traitement numérique.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article à l'initiative du Gouvernement au motif que ces dispositions « n'ont pas leur place dans le cadre d'une loi de programmation des finances publiques » et qu'elles sont « redondantes avec celles de l'article 3 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique » qui fixe l'objectif d'une ouverture obligatoire des données des administrations publiques, de manière progressive, sur une période de deux ans.

L'Assemblée nationale a également, pour les mêmes raisons, supprimé les dispositions relatives à la mise en ligne des données relatives aux dépenses fiscales (article 17 du présent projet de loi) et aux opérateurs (article 28 du présent projet de loi).

Votre commission ne saurait souscrire à une telle analyse : ces dispositions visent à améliorer l'information du Parlement sur des données comptables et budgétaires, de même que d'autres articles du présent projet de loi de programmation - à titre d'exemple, l'article 20 prévoit la remise d'un rapport sur les garanties octroyées par l'État et l'article 28 est relatif au rapport dit « Jaune Opérateurs ». Ces articles, comme les dispositions adoptées par le Sénat, font pleinement partie du domaine des lois de programmation.

Au surplus, l'existence d'un principe général prévu par la loi pour une République numérique n'exclut nullement sa déclinaison dans des cas particuliers pour lesquels la mise à disposition sous format numérique et exploitable apparaît plus urgente que pour d'autres jeux de données. En effet, la « lecture » du compte général de l'État ne présente qu'un intérêt limité au regard de la complexité et de l'ampleur des données chiffrées ; seule l'exploitation des données sous format numérique peut permettre au Parlement de porter un regard éclairé sur son contenu. Un constat similaire peut être dressé concernant les données relatives aux dépenses fiscales ou aux opérateurs.

C'est pourquoi votre commission propose de rétablir cet article et d'y regrouper l'ensemble des dispositions adoptées par le Sénat en première lecture relatives à la mise en ligne, sous format exploitable, des données budgétaires et comptables.

Décision de la commission : votre commission a rétabli cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 23 bis - Rapport sur le solde des administrations de sécurité sociale décomposé entre les régimes obligatoires et les autres régimes d'assurance sociale

Commentaire : cet article a pour objet la présentation annuelle au Parlement d'un rapport sur le solde des administrations de sécurité sociale décomposé entre les régimes obligatoires et les autres régimes d'assurance sociale.

À l'initiative de votre rapporteur général, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel prévoyant que le Gouvernement présente chaque année au Parlement, avant le 15 octobre, une décomposition du solde du sous-secteur des administrations de sécurité sociale entre :

- les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement ;

- les organismes concourant à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ;

- les autres régimes d'assurance sociale ;

- les organismes divers de sécurité sociale (ODASS).

En outre, le présent article précise que le Gouvernement doit présenter chaque année les prévisions de solde structurel , de solde conjoncturel et de solde effectif des administrations de sécurité sociale et indiquer les écarts aux prévisions détaillées par le rapport annexé au présent projet de loi.

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et supprimé l'alinéa 2 du présent article relatif à la décomposition de la prévision de solde effectif des administrations de sécurité sociale entre solde structurel et solde conjoncturel.

Cette suppression a été justifiée par le fait que « la ventilation du solde des administrations de sécurité sociale entre leur composante conjoncturelle et leur composante structurelle offrirait peu d'intérêt dans la mesure où les règles applicables en la matière, en particulier les règles européennes, portent sur les finances de l'ensemble des administrations publiques » ^{4

(
*
)} .

Votre rapporteur général propose d'adopter cet article dans la version issue des travaux du Sénat en première lecture, moyennant une modification rédactionnelle.

En effet, la décomposition du solde des administrations de sécurité sociale entre leur composante conjoncturelle et leur composante structurelle permettra de mesurer leur évolution respective sur la durée de la programmation.

Alors que l'essentiel des économies proposées par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 provient de mesures de gestion non reconductibles (décalage de la date de revalorisation des pensions) ainsi que de leviers « traditionnels » déjà largement exploités (baisse des prix des médicaments, développement des génériques) et dont le potentiel d'économies finira par s'amoindrir, votre rapporteur général estime indispensable la mise en oeuvre de réformes de structure susceptibles d'infléchir durablement la trajectoire des dépenses.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 24 - Règle prudentielle applicable aux collectivités territoriales

Commentaire : le présent article qui, dans sa version initiale, créait une nouvelle règle visant à encadrer le ratio d'endettement des collectivités territoriales a été profondément modifié en nouvelle lecture pour intégrer de nouvelles dispositions relatives à la contractualisation entre l'État et les collectivités locales.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a totalement réécrit en nouvelle lecture l'article 24 du présent projet de loi de programmation, en en changeant radicalement l'objet. Dans la rédaction du projet de loi présenté par le Gouvernement et dans celle transmise au Sénat en première lecture, cet article concernait les règles relatives au ratio d'endettement des collectivités territoriales ; ces dispositions ont été presque entièrement supprimées et le présent article comporte désormais les dispositions relatives à la contractualisation, qui figuraient précédemment - dans une version beaucoup moins précise - à l'article 10. Il s'agit ainsi de les faire passer de la partie programmatique du présent projet de loi à sa partie normative .

En matière d'endettement, il subsiste la définition d'un plafond, exprimé en durée de désendettement : les collectivités qui dépasseront ce plafond auront une trajectoire d'amélioration de leur capacité de désendettement dans leur contrat, sans que cet objectif ne puisse cependant être sanctionné. La procédure contradictoire précédemment prévue, dans laquelle intervenaient le préfet et la chambre régionale des comptes, est supprimée.

1. Une éligibilité à la contractualisation basée sur des critères financiers et non plus démographiques

Seront concernés par la contractualisation les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale dont les dépenses réelles de fonctionnement (de leur budget principal) dépassent 60 millions d'euros . D'après le Gouvernement, ces critères couvriraient 340 collectivités territoriales, représentant 70 % de la dépense publique locale. Substituer ce seuil financier au seuil démographique précédemment prévu devrait permettre d'écarter un risque constitutionnel, en assurant un lien entre le critère utilisé (les recettes) et l'objectif (la diminution des dépenses).

Par ailleurs, les contrats sont conclus pour une durée de trois ans, au plus tard à la fin du premier semestre 2018. De plus, ces contrats comporteront une trajectoire d'amélioration de la capacité de désendettement pour celles qui dépassent le plafond national de référence, mais le respect de ce critère ne sera pas sanctionné.

2. Le périmètre des dépenses pris en compte pour apprécier le respect de l'objectif

Pour les départements, la part des dépenses liées à une hausse supérieure à 2 % du coût des allocations individuelles de solidarité (AIS) serait exclue du périmètre pris en compte pour apprécier le respect de l'objectif. Cette disposition reprend - partiellement - le choix du Sénat en première lecture d'exclure les AIS de ce périmètre .

Votre commission des finances a adopté un amendement visant à exclure du périmètre des dépenses de fonctionnement utilisé pour apprécier le respect par une collectivité territoriale de ses objectifs les dépenses contraintes imposées par l'État à travers des normes nouvelles , qu'elles soient législatives ou réglementaires. L'évaluation de ce coût serait basée sur les travaux du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), qui couvrent également les mesures nouvelles en matière de fonction publique. Le montant national serait décliné collectivité par collectivité, en fonction du poids de chaque catégorie de dépenses dans son budget.

3. La modulation de l'effort demandé en fonction des caractéristiques de la collectivité territoriale

Le IV du présent article définit les critères utilisés pour moduler l'effort demandé à chaque collectivité. Il pourra être modulé à la hausse ou à la baisse, de 0,15 point pour chacun des critères retracés dans le tableau ci-dessous.

Critères de modulation de l'effort

	Critères pour durcir l'effort demandé	Critères pour assouplir l'effort demandé
Démographie	- Évolution de la population inférieure d'au moins 0,75 points à la moyenne nationale	- Évolution de la population supérieure d'au moins 0,75 points à la moyenne nationale - constructions de logement dynamiques
Pauvreté de la population	- Revenu moyen par habitant supérieur de 15 % au moins au revenu moyen de l'ensemble des collectivités territoriales	- Revenu moyen par habitant inférieur de 20 % au moins au revenu moyen de l'ensemble des collectivités territoriales - Plus de 25 % de la population résidant en quartier prioritaire de la politique de la ville
Efforts passés	- Évolution des dépenses réelles de fonctionnement supérieure d'au moins 1,5 point à l'évolution moyenne de la catégorie entre 2014 et 2016	- Évolution des dépenses réelles de fonctionnement inférieure d'au moins 1,5 point à l'évolution moyenne de la catégorie entre 2014 et 2016

Source : commission des finances du Sénat

En revanche, la façon précise dont seront articulés ces critères n'est pas définie . Une collectivité se situant juste au-dessus d'un seuil aura-t-elle la même réduction que celle qui est largement au-dessus de ce même seuil ? Qu'adviendra-t-il des collectivités territoriales dont les caractéristiques correspondent à la fois à des critères de durcissement et d'assouplissement ?

4. Le mécanisme de sanction

Le mécanisme de sanction est précisé par rapport au texte déposé par le Gouvernement initialement. Conformément à ce qu'avait décidé le Sénat en première lecture, à l'initiative de sa commission des finances, la reprise financière sera doublement plafonnée, en fonction de l'écart à l'objectif et en fonction des recettes réelles de fonctionnement .

Plus précisément, la reprise est limitée à 75 % de l'écart par rapport à l'objectif d'évolution des dépenses (100 % pour les collectivités n'ayant pas contracté) et à 3 % des recettes réelles de fonctionnement.

5. La situation des collectivités territoriales qui ne contractualiseront pas

Les collectivités territoriales qui ne contractualiseront pas se verront appliquer les critères précités, à la hausse comme à la baisse . À cet égard, les propos tenus par Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, en séance à l'Assemblée nationale, selon lesquels les collectivités qui ne contractualiseraient pas se verraient affecter d'office un objectif de 0,75 % (soit 1,2 - 0,45) semblent en contradiction avec le dispositif.

Le taux de reprise sera en revanche de 100 %, contre 75 % pour celles qui contractualiseront . Par ailleurs, elles ne pourront pas bénéficier du « bonus » prévu au VII du présent article (cf. infra ).

6. Un « bonus » minimaliste

Le VII du présent article prévoit le « bonus » dont bénéficieront les collectivités territoriales qui auront respecté leur objectif, conformément à ce qu'avait souhaité le Sénat en première lecture et à ce qu'avait annoncé le ministre de l'action et des comptes publics.

Pourtant, ce dispositif est extrêmement limité . Il est laissé à l'appréciation du préfet, qui « peut » accorder un avantage aux collectivités « vertueuses », mais n'y est pas obligé. Il ne porte que sur le taux de subvention accordé au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), ce qui ne constitue pas un véritable bonus. Il ne bénéficiera pas aux départements et aux régions. Il permettra la diminution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, en contradiction avec les dispositions de l'article 13 du présent projet de loi de programmation.

C'est pourquoi votre commission des finances a adopté un amendement visant à ce que la somme des reprises effectuées sur les collectivités « non vertueuses » soit répartie entre les collectivités « vertueuses » , afin d'assurer que les concours financiers votés en loi de finances seront effectivement répartis. À défaut, l'engagement du Président de la République de ne pas diminuer ces concours financiers serait vide de sens .

7. Des réserves sur la procédure parlementaire suivie

Après l'échec de la commission mixte paritaire, le Gouvernement a déposé à l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, un amendement réécrivant les articles 10 et 24 du projet de loi de programmation et en complétant de manière extrêmement importante leurs dispositions.

Ainsi, l'article 24 qui concernait la règle prudentielle applicable aux collectivités territoriales comptait 19 alinéas à l'issue de son examen en première lecture par l'Assemblée nationale et il a été complété en nouvelle lecture par 25 alinéas portant, cette fois, sur les modalités de contractualisation entre l'État et les collectivités locales. Les dispositions relatives à la contractualisation comptaient deux alinéas dans le texte transmis au Sénat, neuf alinéas dans le texte adopté par le Sénat et comptent désormais 44 alinéas dans le texte issu de la nouvelle lecture de l'Assemblée nationale

Sont ainsi ajoutées, en nouvelle lecture, les dispositions suivantes : la définition des dépenses réelles de fonctionnement, les critères de modulation du taux maximal d'évolution de ces dépenses, les modalités de reprise financière applicables aux collectivités selon qu'elles ont ou non signé un contrat avec l'État, et la possibilité d'accorder aux communes qui contractualisent une majoration de leur taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).

Pourtant, après la première lecture dans chacune des deux assemblées, aucune disposition relative à la contractualisation ne figurait dans la partie normative du projet de loi de programmation (titre 1 ^er bis : dispositions relatives à la gestion des finances publiques et à l'information et au contrôle du Parlement). Les dispositions introduites par le Gouvernement en nouvelle lecture ont donc pour objet d'introduire des dispositions normatives entièrement nouvelles, ce qui peut apparaître en contradiction avec le principe constitutionnel selon lequel ne peuvent être adoptées en nouvelle lecture que des dispositions ayant un lien direct avec le texte restant en discussion .

En effet, aux termes de l'article 45 de la Constitution, tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. S'applique ainsi la règle dite de l'« entonnoir ».

Le Conseil constitutionnel estime que cette règle « ressort de l'économie de l'article 45 de la Constitution », dont le premier alinéa énonce, de façon inchangée depuis 1958, que « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique ». Il considère donc, en conséquence, que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion », selon une formulation reprise à l'article 48 du règlement du Sénat.

Seules trois exceptions permettent de s'affranchir de la règle de l'« entonnoir ». Ne sont ainsi pas soumis à cette règle les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.

Il faut relever que le Conseil constitutionnel fait une application stricte des dispositions relatives à l'entonnoir . Ainsi, on rappellera par exemple que selon le Conseil constitutionnel, « l'introduction par amendement postérieurement à la première lecture d'une disposition relative à la remise d'un rapport méconnaît la règle de l'entonnoir, même lorsque le sujet de ce rapport correspond au droit substantiel modifié par les dispositions en discussion » car « la disposition est en effet une disposition relative à l'information du Parlement, et le lien avec le droit substantiel modifié n'est donc qu'indirect » et que réciproquement « les amendements (...) qui introduisent en nouvelle lecture des dispositions de droit substantiel en lieu et place d'une simple demande de rapport au Parlement ne présentent pas de lien direct avec le texte en discussion ^{5

(
*
)} . »

Les dispositions introduites par le Gouvernement en nouvelle lecture sont des dispositions de droit substantiel en lieu et place de dispositions de nature programmatique.

De plus, du fait de leur introduction en nouvelle lecture, le Parlement n'a pas été en mesure d'en réaliser un examen dans des conditions normales . En effet, suite à la tenue de la Conférence nationale des territoires le 14 décembre dernier, l'amendement a été déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale quelques heures seulement avant son examen en séance et, en tout état de cause, après la publication du rapport de la commission des finances. Ceci nuit au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qui sont également contrôlées par le Conseil constitutionnel.

Votre commission des finances a enfin adopté un amendement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 25 bis (supprimé) - Publication des données relatives aux concours financiers de l'État

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre la publication des données relatives aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé en nouvelle lecture le présent article, introduit par le Sénat à l'initiative de sa commission des finances.

Celui-ci vise à améliorer la transparence des données relatives aux ressources des collectivités territoriales. Le I prévoit la publication des critères utilisés pour répartir chacun des concours financiers, en spécifiant que cette publication porte sur les montants attribués ou prélevés mais également sur « chaque critère individuel ainsi que, le cas échéant, chaque indice, fraction ou critère intermédiaire utilisé ». Le II prévoit la publication des données relatives aux impositions locales et aux dégrèvements d'impôts locaux. Enfin, le III précise les conditions de publication : les données relatives aux dotations notifiées une année N seront mises en ligne avant le 1 ^er septembre de l'année, dans un document unique facilement exploitable de façon électronique.

Dans la mesure où cette transparence demeure nécessaire, il est proposé de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture .

Décision de votre commission : votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction issue des votes du Sénat en première lecture.

ARTICLE 27 ter - Liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives
à l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article prévoit la transmission annuelle par le Gouvernement au Parlement de la liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses relatives à l'impôt sur le revenu.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Jean-Paul Dufrègne et des membres du groupe Gauche démocrate et républicaine, accepté par le rapporteur général Joël Giraud, visant à rétablir le présent article prévoyant la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport établissant la liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses relatives à l'impôt sur le revenu et précisant, pour chacune d'entre elles, « la distribution par décile de revenu du nombre de contribuables concernés pour les trois années précédentes ».

Considérant que ce rapport présente une faible valeur ajoutée compte tenu de son champ très limité et de l'absence d'analyse qualitative, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur général, un amendement introduisant un dispositif d'évaluation des dépenses fiscales . Celui-ci est identique au dispositif adopté par le Sénat en première lecture à l'article 17 du présent projet de loi.

L'objectif est de rendre obligatoire une évaluation bisannuelle indépendante des dépenses fiscales dont le coût est supérieur à 2 % du coût total des dépenses fiscales pour au moins trois exercices. En 2018, huit dépenses fiscales dépassaient ce seuil.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 28 - Rapport annexé au projet de loi de finances relatif aux opérateurs

Commentaire : le présent article réécrit les dispositions relatives aux informations présentées dans l'annexe au projet de loi de finances de l'année relative aux opérateurs, dite « Jaune opérateurs ».

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification et le Sénat a inséré une disposition visant à ce que les données du rapport dit « Jaune opérateurs » soient mises à la disposition du public sous un format numérique exploitable.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet apport du Sénat à l'initiative du Gouvernement au motif que ces dispositions « n'ont pas leur place dans le cadre d'une loi de programmation des finances publiques » et qu'elles sont « redondantes avec celles de l'article 3 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique » qui fixe l'objectif d'une ouverture obligatoire des données des administrations publiques, de manière progressive, sur une période de deux ans.

L'Assemblée nationale a également, pour les mêmes raisons, supprimé les dispositions relatives à la mise en ligne des données relatives aux dépenses fiscales (article 17 du présent projet de loi) et au compte général de l'État (article 20 bis du présent projet de loi).

Votre commission ne saurait souscrire à une telle analyse pour les motifs développés dans le commentaire de l'article 20 bis du présent projet de loi.

Votre commission vous propose donc de rétablir la mise en ligne des données relatives aux opérateurs sous un format numérique à l'article 20 bis du présent projet de loi.

Au total, votre commission propose donc l'adoption du présent article sans modification et le rétablissement des dispositions d'information du Parlement au sein de l'article 20 bis .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 29 - Abrogation de la loi de programmation des finances publiques
pour les années 2014 à 2019

Commentaire : le présent article tend à abroger la loi de programmation pour les années 2014 à 2019.

En première lecture, le Sénat a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général :

- un amendement visant à maintenir l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , qui impose au Gouvernement de présenter au Parlement, en préalable à l'examen du projet de loi de finances, ses estimations de la croissance tendancielle de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques.

- deux amendements de coordination avec les articles 19 bis et 25 bis du présent projet de loi, introduits par le Sénat en première lecture.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement, accepté par la commission des finances, visant à revenir à la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture , sans justifier son choix .

Votre commission vous propose de rétablir l'article dans sa rédaction issue des votes du Sénat en première lecture afin de maintenir l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et de procéder aux coordinations nécessaires avec les articles 19 bis et 25 bis .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article dans sa rédaction issue des votes du Sénat en première lecture.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie mardi 19 décembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport en nouvelle lecture de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de loi n° 173 (2017-2018) de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 .

La commission a adopté 14 amendements proposés par le rapporteur général et a adopté le projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

Le compte rendu de la réunion peut être consulté sur le site du Sénat : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/finances.html

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Amendement n° 1

ARTICLE 3

Alinéa 5, tableau, quatre dernières lignes

Supprimer ces lignes.

Amendement n° 2

ARTICLE 3 BIS

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. - L'objectif d'évolution des dépenses des administrations publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, mentionné au b du 1 de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, s'établit comme suit :

(En %)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépenses pilotables nettes (en valeur)	2,2	2,2	1,6	1,2	1,9	1,6
Dépenses pilotables nettes (en volume)	1,5	1,0	0,3	-0,3	0,1	-0,2

II. - L'évolution du ratio d'endettement des administrations publiques corrigé des effets de la conjoncture s'établit comme suit :

(En points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Variation du ratio d'endettement corrigé des effets de la conjoncture	1,3	1,0	1,4	-0,3	-1,3	-2,2

Amendement n°3

ARTICLE 7

Alinéa 2, tableau, troisième à sixième et dernière lignes

Supprimer ces lignes.

Amendement n° 4

ARTICLE 10

I. - Alinéa 2, première phrase

Remplacer le pourcentage :

1,2 %

par le pourcentage :

1,9 %

II. - Alinéa 3, tableau, deuxième à dernière colonnes

Rédiger ainsi ces colonnes :

2018	2019	2020	2021	2022
101,9	103,8	105,8	107,8	109,9

Amendement n° 5

ARTICLE 14

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Le présent article ne s'applique pas aux dépenses du ministère des armées, à l'exclusion de celles portées par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Amendement n° 6

ARTICLE 19 BIS

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au premier alinéa du I de l'article 12 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, les mots : « au moins 6 % » sont remplacés par les mots « entre 3 % et 6 % ».

Amendement n° 7

ARTICLE 20 BIS

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Les données présentées dans le compte général de l'État joint au projet de loi de règlement des comptes et d'approbation du budget, en application du 7° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, sont mises à la disposition du public sur internet au plus tard quatorze jours francs après la publication du rapport, dans un document unique, sous une forme susceptible d'être exploitée grâce à des logiciels de traitement de base de données, de même que les données relatives aux dépenses fiscales présentées dans l'annexe prévue au 4° de l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances et les données relatives aux opérateurs présentées dans l'annexe prévue à l'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005.

Amendement n° 8

ARTICLE 23 BIS

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Il transmet les prévisions pour l'année à venir, de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif des administrations de sécurité sociale et indique les écarts aux prévisions détaillées par le rapport annexé à la présente loi.

Amendement n° 9

ARTICLE 24

I. - Après l'alinéa 7

Insérer trois alinéas ainsi rédigé :

L'évolution des dépenses réelles de fonctionnement est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées le coût net des dispositions législatives ou réglementaires nouvelles, y compris en matière de fonction publique, applicables l'année précédente à chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale, calculé dans les conditions prévues à l'alinéa suivant.

Chaque année, un décret constate le coût net des dispositions législatives ou réglementaires nouvelles, y compris en matière de fonction publique, applicables l'année précédente aux collectivités territoriales, par grandes catégories de dépenses, à partir du rapport public annuel du Conseil national d'évaluation des normes prévu à l'article L. 1212-1 du code général des collectivités territoriales. Dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État, le coût constaté par grande catégorie de dépenses est réparti entre chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale, en fonction de la part que représente chacune de ces grandes catégories de dépenses dans leur budget général.

Le bilan prévu au VIII du présent article tient compte du rapport public annuel du Conseil national d'évaluation des normes.

II. - Alinéa 43, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

Amendement n° 10

ARTICLE 24

I. - Alinéa 8

Remplacer les mots :

liée à

par les mots :

II. - Alinéa 9, première phrase

Remplacer cette phrase par deux phrases ainsi rédigées :

La capacité de désendettement d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales est définie comme le rapport entre l'encours de dette à la date de clôture des comptes et l'épargne brute de l'exercice écoulé ou comme la moyenne de ce ratio au cours des trois derniers exercices écoulés. Il est retenu le plus faible de ces deux chiffres.

Amendement n° 11

ARTICLE 24

I. - Alinéa 32

Au début, insérer la référence :

II. - Après l'alinéa 37

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

2. Dans le cas où cette différence est inférieure à 0, la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale est éligible au mécanisme prévu au VII du présent article.

III. - Alinéa 42

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

VII. - Il est institué, à compter de 2019, un prélèvement sur les recettes de l'État destiné à soutenir les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale ayant respecté l'objectif leur ayant été assigné en vertu du IV ou du VI du présent article. Le montant de ce prélèvement est égal à la somme, l'année de répartition, des reprises financières prévues au 1 du V et au VI du présent article.

Ce montant est réparti entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale éligibles en application du 2 du V du présent article, en fonction de l'écart constaté pour chacun d'entre eux en application du premier alinéa du même V.

Le représentant de l'État peut accorder à ces communes et établissements publics de coopération intercommunale une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien à l'investissement local.

IV. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

XI. - La perte de recettes résultant pour l'État du VII ci-dessus est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Amendement n° 12

ARTICLE 25 BIS

Rétablir ainsi cet article :

I. - Les critères utilisés pour calculer les attributions et prélèvements dont font l'objet les collectivités territoriales, leurs groupements et les ensembles intercommunaux sont mis à la disposition du public.

La publication prévue au premier alinéa porte sur chaque concours financier de l'État mentionné à l'article 13 de la présente loi ainsi que sur chaque dispositif de péréquation.

Elle porte sur le montant attribué ou prélevé ainsi que sur chaque critère individuel utilisé pour calculer l'attribution ou le prélèvement ainsi que, le cas échéant, chaque indice, fraction ou critère intermédiaire utilisé.

II. - Les données individuelles relatives à la base, au taux, au produit et au nombre d'assujettis de chaque imposition directe ou indirecte locale versée à chaque collectivité territoriale ou groupement sont également publiées. Il en est de même pour le montant et le nombre de bénéficiaires de chaque dégrèvement d'impôt local.

III. - Ces données sont mises à la disposition du public sur internet, avant le 1 ^er septembre de l'année de répartition, dans un document unique par échelon de collectivité territoriale et par année, sous une forme susceptible d'être exploitée grâce à des logiciels de traitement de base de données.

Amendement n° 13

ARTICLE 27 TER

Rédiger ainsi cet article :

Les dépenses fiscales dont le coût figurant à l'annexe prévue au 4° de l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances est supérieur à 2 % du coût total des dépenses fiscales pour au moins trois exercices consécutifs font l'objet d'une évaluation bisannuelle indépendante visant à déterminer leur efficacité et leur efficience. Les évaluations sont transmises au Parlement avant le 1 ^er juillet de chaque année.

Amendement n° 14

ARTICLE 29

Rédiger ainsi cet article :

À l'exception de l'article 12, des articles 26 et 28 et des articles 31, 32 et 34, la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 est abrogée.

TABLEAU COMPARATIF

* ¹ Voir le commentaire du rapport de première lecture de l'article 6 du présent projet de loi pour une description détaillée.

* ² Commission européenne, « Staff working document - Analysis of the 2018 Draft Budgetary Plan of France », 22 novembre 2017.

* ³ Sur le mécanisme de correction et la procédure de contractualisation, se reporter au commentaire de l'article 24 du présent projet de loi de programmation des finances publiques.

* 4 Rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en nouvelle lecture, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, modifié par le Sénat, n° 378, par Joël Giraud.

* ⁵ Décision n° 2015-723 DC, 17 décembre 2015 - Loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 .

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le 3 avril 2023

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AVANT-PROPOS

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er - Approbation du rapport annexé

ARTICLE 2 -Définition de l'objectif à moyen terme (OMT) et de la trajectoire de solde structurel

ARTICLE 3 - Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires

ARTICLE 3 bis (supprimé) - Évolution des dépenses « pilotables » nettes et du ratio d'endettement corrigé des effets de la conjoncture

ARTICLE 4 - Objectif d'effort structurel des administrations publiques sous-jacent à la trajectoire de solde structurel

ARTICLE 5 - Trajectoire des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires

ARTICLE 6 bis - Règle d'affectation d'un surplus budgétaire

ARTICLE 7 - Objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques

ARTICLE 8 - Normes de dépenses de l'État

ARTICLE 8 ter - Ajustement des plafonds d'emplois à l'exécution

ARTICLE 9 - Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM)

ARTICLE 10 - Objectif en matière de finances locales et procédure de contractualisation

ARTICLE 11 - Diminution minimale des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale

ARTICLE 12 - Budget triennal

ARTICLE 13 - Concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour la période quinquennale

ARTICLE 14 - Objectif annuel de stabilisation des restes à payer de l'État

ARTICLE 17 - Plafonnement et pilotage des dépenses fiscales

ARTICLE 19 bis (supprimé) - Encadrement du taux de mise en réserve de l'État

ARTICLE 20 - Recensement des garanties octroyées au cours de l'année

ARTICLE 20 bis (supprimé) - Mise à disposition des données budgétaires et comptables

ARTICLE 23 bis - Rapport sur le solde des administrations de sécurité sociale décomposé entre les régimes obligatoires et les autres régimes d'assurance sociale

ARTICLE 24 - Règle prudentielle applicable aux collectivités territoriales

ARTICLE 25 bis (supprimé) - Publication des données relatives aux concours financiers de l'État

ARTICLE 27 ter - Liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l'impôt sur le revenu

ARTICLE 28 - Rapport annexé au projet de loi de finances relatif aux opérateurs

ARTICLE 29 - Abrogation de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

EXAMEN EN COMMISSION

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

TABLEAU COMPARATIF

Les thèmes associés à ce dossier

ARTICLE 3 - Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles
et temporaires

ARTICLE 7 - Objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs
des administrations publiques

ARTICLE 13 - Concours financiers de l'État aux collectivités territoriales
pour la période quinquennale

ARTICLE 27 ter - Liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives
à l'impôt sur le revenu

ARTICLE 29 - Abrogation de la loi de programmation des finances publiques
pour les années 2014 à 2019