Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Exposé général

II. UNE BRANCHE AUX MISSIONS SANS CESSE ÉLARGIES, DONT IL FAUT PROTÉGER LA VOCATION ASSURANTIELLE ET PRÉVENTIVE

Conformément à sa logique assurantielle, dont les prémices remontent à la consécration en 1898 du régime de responsabilité sans faute de l'employeur reposant sur une présomption de responsabilité en cas d'accident du travail, la branche AT-MP se finance quasi-intégralement à partir de cotisations employeur, le reste des produits provenant essentiellement de ressources tirées de produits financiers ou de recours contre tiers. Dans ce cadre, le mode de fixation des cotisations repose sur une tarification du risque combinant le principe d'une incitation de chaque employeur à la prévention avec celui d'une mutualisation de certains coûts. L'un des enjeux ainsi soulevés est de contenir cette mutualisation afin de conserver suffisamment de leviers sur lesquels jouer pour renforcer l'incitation à la prévention auprès des employeurs.

A. LES DÉPENSES DE TRANSFERT DE LA BRANCHE

Les charges de la branche AT-MP sont principalement constituées des prestations servies aux assurés : en 2016, celles-ci représentent 8,8 milliards d'euros sur un total de 11,8 milliards de dépenses, soit 74 % du total. La quasi-totalité du reste des dépenses correspond à des transferts vers d'autres régimes de base (maladie, vieillesse) ou vers des fonds (amiante) dans le cadre d'une prise en charge mutualisée par les employeurs.

État des transferts pris en charge par la branche AT-MP

(en millions d'euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017 ^1	2018
Branche Maladie	710	710	790	790	790	1 000	1 000	1 000	1 000
Fiva	315	340	315	115	435	380	430	250	270
Fcaata	880	890	890	890	821	693	600	626	613
Retraite pénibilité	-	35	110	0	0	0	45 ^2	67.4	186
Total	1 905	1 975	2 105	1 795	2 046	2 073	2 075	1 943,4	2 069

¹ Corrigés des mesures prévues dans le PLFSS pour 2018

² L'article 3 du PLFSS pour 2017 porte une mesure corrective du transfert vers la Cnav en application de l'article L. 351-1-4 faisant passer le montant pour 2016 de 38 à 44,7 millions d'euros.

Source : CNAMTS - direction des risques professionnels

Ces transferts relèvent en effet de charges mutualisées au sein de la branche, prises en compte dans le cadre de majorations qui s'ajoutent au taux brut de cotisation, lequel est fonction de la sinistralité observée dans l'entreprise ou le secteur en question. Du fait de l'importance des transferts, la composante mutualisée du taux net moyen s'élève à environ 60 %.

La couverture des charges mutualisées
dans le taux de cotisation AT-MP

Le taux net de cotisation acquitté par une entreprise est constitué du taux brut (qui varie en fonction de la sinistralité et de l'effectif de l'entreprise), auquel s'ajoutent quatre majorations prévues à l'article D. 242-6-9 du code de la sécurité sociale. Ces majorations sont destinées à couvrir les dépenses mutualisées de la branche :

- dépenses au titre des accidents de trajet (majoration M1) ;

- charges générales de la branche, dépenses de prévention et de rééducation professionnelle et, depuis 2011, la moitié du versement à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP (M2) ;

- dépenses correspondant aux compensations inter-régimes, aux maladies professionnelles ne figurant pas au compte d'un établissement et inscrites à un compte spécial, dotations aux fonds en faveur des victimes de l'amiante et, depuis 2011, l'autre moitié du versement à la branche maladie (M3) ;

- dépenses générées par le dispositif de retraite anticipée au titre de la pénibilité prévu par la loi portant réforme des retraites du 9 novembre 2010 au bénéfice des salariés atteints d'une incapacité permanente (M4).

A partir du 1 ^er janvier 2018, la majoration M4 couvrira également les dépenses liées au compte professionnel de prévention en application de l'ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention.

1. Les contributions aux fonds amiante

Au-delà de l'intervention des régimes de sécurité sociale, l'indemnisation des victimes de l'amiante repose sur deux dispositifs principaux : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva). Bien que les sommes versées par ces fonds n'entrent pas dans le champ des prestations du régime général, la branche AT-MP en est le principal financeur.

À elles deux, les dotations au Fiva et au Fcaata ont représenté au cours des derniers exercices environ 1 milliard d'euros chaque année, soit environ 10 % des dépenses de la branche AT-MP. A son article 32, le PLFSS pour 2018 prévoit une contribution totale de la branche AT-MP du régime général au Fiva et au Fcaata de 883 millions d'euros, après 876 millions en 2017 et 1,030 milliard en 2016 .

Les fonds amiante

• Le Fcaata

Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ^{49 ( * )} , le dispositif d'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata) est ouvert aux salariés du régime général à partir de l'âge de 50 ans. Pour y être éligibles, ces derniers doivent être atteints de maladies professionnelles liées à l'amiante ou avoir travaillé dans des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, de flocage et de calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales. La liste de ces établissements est fixée par arrêté. Le dispositif a été étendu aux dockers professionnels en 2000, aux personnels portuaires de manutention en 2002 et aux salariés agricoles atteints de maladies professionnelles liées à l'amiante en 2003.

Le Fcaata prend en charge :

- les allocations de cessation anticipée d'activité ;

- les cotisations au régime de l'assurance volontaire vieillesse au titre des régimes de retraite de base et complémentaire ;

- et depuis 2011, la dépense induite pour les régimes de retraite de base par le maintien à 60 ans de l'âge de départ en retraite des travailleurs de l'amiante. Cette charge prend la forme d'un transfert de compensation aux caisses de retraite des régimes de base, au premier rang desquels la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav).

Depuis 2016 et la suppression du financement issu des droits sur le tabac, le financement du fonds est assuré quai-intégralement par la branche AT-MP, dans les comptes de laquelle il a été consolidé à compter de 2012. Le Fcaata reçoit par ailleurs une contribution de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) qui vise à couvrir la prise en charge de ses affiliés.

La gestion du fonds est partagée entre la Cnam et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Depuis 2012, le Fcaata est consolidé dans les comptes de la branche AT-MP. Un peu moins de 1 700 établissements sont aujourd'hui inscrits sur les listes ouvrant un droit d'accès au dispositif Acaata. Fin juin 2014, 85 156 personnes au total avaient pu bénéficier de l'allocation.

• Le Fiva

Etablissement public administratif créé par la LFSS pour 2001 ^{50 ( * )} , le Fiva assure quant à lui la réparation intégrale des préjudices des personnes atteintes de maladies liées à l'amiante et de leurs ayants droit, que ces maladies soient ou non d'origine professionnelle. Le barème d'indemnisation prend en compte à la fois l'incapacité fonctionnelle (préjudice patrimonial ou économique) et les préjudices extrapatrimoniaux ou personnels. Les dépenses du fonds dépendent du nombre d'offres et de la mise en oeuvre du barème voté par le conseil d'administration de l'établissement ainsi que de l'issue des contentieux relatifs aux offres du Fiva qui peuvent aboutir à une majoration des offres.

Outre les dotations versées par la branche AT-MP et, selon les années, par l'État, le Fiva dispose d'autres ressources financières constituées notamment de reprises sur provisions et des produits des actions subrogatoires engagées par le fonds à l'encontre des employeurs au titre de la faute inexcusable.

a) Le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) : un dispositif qui a achevé sa montée en charge dès 2008

Après une croissance régulière du nombre d'allocataires entre 2000 et 2006, le nombre de bénéficiaires du Fcaata s'est stabilisé avant de décroître progressivement à partir de 2008. Depuis 2013, le nombre d'entrées dans le dispositif est inférieur au nombre de sorties. Dans la quasi-totalité des cas, les sorties du dispositif résultent du départ à la retraite des bénéficiaires. Le nombre d'allocataires est ainsi passé de 3 800 en 2000 à 23 000 en 2013 avant d'être ramené à 21 500 en 2014. Il devrait atteindre 18 600 allocataires en 2015.

Selon la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre dernier, les effectifs d'allocataires diminueraient de 10,2 % en 2016 et de 7,8 % en 2017. Dans un contexte de revalorisation quasi-nulle, les allocations de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata) poursuivraient ainsi leur baisse tendancielle (- 8,6% en 2017 après - 12,1 % en 2016). En revanche, le transfert compensatoire à la Cnav continuerait sa montée en charge. Après 81 millions d'euros en 2014 et 136 millions d'euros en 2017, son niveau est estimé à 148 millions d'euros en 2018.

Le fonds a été déficitaire de 14 millions d'euros en 2016. En 2017, il resterait déficitaire de 9 millions d'euros et son solde cumulé fin 2017 deviendrait négatif pour s'établir à 7 millions d'euros. Les dépenses prévisionnelles pour 2018 se caractérisaient par une évolution proche des années précédentes, avec une baisse de l'ordre de 10 %. Dans ces conditions, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 fixe à 613 millions d'euros la contribution de la branche AT-MP au Fcaata l'année prochaine, ce qui lui permettrait de dégager un excédent de 7 millions d'euros et de maintenir à l'équilibre son solde net cumulé.

Charges et produits du Fcaata de 2015 à 2018

(en millions d'euros)

Année	2015	2016	2017 (p)	2018 (p)
Charges	743	649	636	606
taux d'évolution	- 4,6 %	- 12,6 %	- 2,1 %	- 4,7 %
Acaata	434	387	348	319
Prise en charge de cotisations d'assurance volontaire vieillesse	98	87	78	72
Transfert à la Cnav	118	91	136	148
Prise en charge de cotisations retraite complémentaire	85	73	66	61
Autres*	8	11	8	6
Produits	729	635	626	613
taux d'évolution	- 15,3 %	- 12,8 %	- 1,4 %	- 2,1 %
Dotation Cnam-AT-MP	693	600	626	613
Contribution du régime AT-MP des salariés agricoles	0,3	0,2	0,2	0,2
Droits sur les tabacs	35	35	0	0
Résultat net	- 14	- 14	- 9	7
Résultat net cumulé	16	2	- 7	0

* Les autres charges sont essentiellement constituées des charges de gestion des Cramet de la MSA. Il s'agit en outre des charges de gestion de la CDC et de dotations aux provisions.

Source : Réponses du ministère des affaires sociales et de la santé au questionnaire de la commission des affaires sociales

b) Le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) : des dépenses d'indemnisation en baisse

Après une hausse régulière (+ 6,4 % en 2015 par rapport à 2014), le nombre de demandes d'indemnisation déposées par des victimes directes de l'amiante auprès du Fiva affiche une baisse en 2016 : 4 228 demandes contre 4 378 en 2015, soit une diminution de 3 %. Parallèlement, 7 328 dossiers ont donné lieu à une offre d'indemnisation contre 8 186 en 2015, soit une réduction de 10 %. Au total, le montant des dépenses du Fiva s'est élevé à 467 millions d'euros en 2016, en baisse annuelle de 11 %.

Cette inflexion semble se confirmer en 2017, avec une baisse globale de 5 % des dépenses d'indemnisation au troisième trimestre . Le nombre total de nouvelles demandes d'indemnisation adressées au Fiva cette année devrait s'élever à 19 000 environ, contre plus de 20 000 auparavant. Dans ces conditions, le montant prévisionnel des dépenses d'indemnisation a été largement réévalué à la baisse, passant de 479 millions à 384 millions d'euros (soit une baisse de 20 %). Au regard de cette décroissance d'activité constatée en cours d'exécution, la dotation de la branche AT-MP au fonds pour 2017 est ramenée de 400 millions à 250 millions d'euros (article 3 du PLFSS pour 2018).

Compte tenu des dépenses prévues pour 2017, le résultat de l'exercice serait déficitaire de près de 44 millions d'euros et le résultat cumulé fin 2017 serait de 31,4 millions. Le fonds de roulement serait ramené à 97,7 millions d'euros, un montant correspondant à plus de trois mois de dépenses d'indemnisation. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 fixe la dotation de la branche AT-MP au Fiva à 270 millions d'euros l'année prochaine, ce qui ramènerait le fonds de roulement à environ 81 millions d'euros en fin d'exercice .

Vingt ans après le début de l'interdiction de l'usage de l'amiante, votre rapporteur estime que si elle venait à se confirmer, l'évolution qui caractérise l'activité du Fiva serait une étape importante . Compte tenu du délai de latence des maladies liées à l'amiante, les études épidémiologiques prévoyaient un pic des demandes adressées au fonds en 2020. La tendance qui se dessine pourrait indiquer que ce cap est désormais dépassé, avec une légère avance par rapport aux prévisions. Votre rapporteur sera donc particulièrement attentif à l'évolution d'activité au cours de l'exercice 2018 .

Votre rapporteur tient également à souligner que la baisse du niveau d'offres formulées est également la conséquence de l'effort de réduction du stock de dossiers en attente de décision, engagée depuis 2012 avec l'amélioration constante des délais de traitement qui produit ses pleins effets en 2017. L'amélioration des délais de décision et de paiement constaté en 2016 se confirme sur les cinq premiers mois de l'année 2017 avec des niveaux désormais nettement inférieurs aux délais légal et réglementaire.

On observe par ailleurs une baisse globale du contentieux indemnitaire. Seul 5 % des offres font désormais l'objet d'un contentieux, ce qui témoigne d'une meilleure acceptation par les victimes ou leurs ayants droit des offres formulées par le fonds.

Les associations auditionnées par votre rapporteur se félicitent de la bonne marche du Fiva tout en reconnaissant qu'il existe encore une marge pour améliorer l'efficacité des actions subrogatoires, d'autant plus que dans 90 % des cas le fonds obtient satisfaction lorsqu'il engage une action en responsabilité contre les employeurs (cette activité lui permet aujourd'hui de récupérer environ 30 millions d'euros chaque année).

Charges et produits du Fiva de 2014 à 2018

(en millions d'euros)

Année	2014	2015	2016	2017 (p)	2018 (p)
Charges	520,5	521,7	466,9	393,3	375,3
taux d'évolution	- 6,3 %	+ 0,23 %	- 10,5 %	- 15,8 %	- 4,6 %
Produits	547,1	505,7	549,4	349,5	358,9
taux d'évolution	+ 128,5 %	- 7,6 %	+ 8,6 %	-36,4 %	+ 2,7 %
Dotation Cnam-AT-MP	435,0	380,0	430,0	250,0	270,0
Dotation Etat	0	9,2	12,3	7,4	7,8
Reprises sur provisions	79,1	79,9	69,9	62,0	51,0
Autres produits	33	36,6	37,2	30,1	30,1
Résultat net	26,7	- 16,1	82,5	- 43,8	- 16,4
Fonds de roulement	108,9	84,8	152	97,7	80,9

Source : Réponses du ministère des affaires sociales et de la santé au questionnaire de la commission des affaires sociales

En revanche, comme les années précédentes, votre rapporteur regrette le désengagement dont continue de faire preuve l'État dans le financement du Fiva. Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une dotation complémentaire de l'Etat de 7,8 millions d'euros après 7,4 millions d'euros en 2017. Ce montant ne correspond qu'à environ un cinquième du montant des participations assurées par l'Etat avant 2013. La mission sénatoriale sur l'amiante avait jugé légitime de prévoir un engagement de l'Etat à hauteur d'un tiers du budget du Fiva, au regard tant de ses missions régaliennes que de son rôle assumé en tant qu'employeur.

2. La dotation à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP

Depuis 1997, conformément à l'article L. 176-1 du code de la sécurité sociale, un versement annuel de la branche AT-MP du régime général au profit de l'assurance maladie est prévu pour tenir compte des dépenses liées à des sinistres ou pathologies d'origine professionnelle mais non déclarés comme tels. Le montant du versement destiné à couvrir les sommes indument mises à la charge de la branche maladie est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale.

Une commission, présidée par un magistrat de la Cour des comptes, évalue tous les trois ans le coût réel de cette sous-déclaration par un rapprochement entre les diverses données épidémiologiques existantes et les statistiques des sinistres indemnisés par la branche. Une estimation du nombre de cas sous-déclarés est rapprochée des données de coût moyen par pathologie fournies par la Cnam.

Dans son rapport de mai 2017, la dernière commission a conclu à une estimation du coût de la sous-déclaration située dans une fourchette comprise entre 815 millions d'euros et 1,530 milliard d'euros . Par rapport aux estimations des précédentes commissions (de 587 millions d'euros à 1,11 milliard d'euros en juin 2011 et de 695 millions à 1,3 milliard d'euros), l'évolution est significative. Entre 2014 et 2017, la progression est de 17,2 % pour la borne basse et de 17,6 % pour la borne haute.

Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, le Gouvernement propose de maintenir la dotation de la branche AT-MP à la branche maladie à 1 milliard d'euros, indiquant que ce montant « prend en compte les progrès mis en avant par la commission en matière de lutte contre la sous-déclaration des AT-MP.

Pourtant, cette commission indique que les principales causes de sous-déclaration des AT-MP demeurent. Elles tiennent tant aux professionnels de santé, dont la formation et l'information sur les questions de santé au travail restent insuffisantes, qu'aux victimes elles-mêmes qui hésitent parfois à déclarer leur pathologie en raison d'appréhensions au regard de l'emploi, de la complexité de la procédure ou encore en raison d'une préférence pour la pension d'invalidité. Elles sont également liées aux employeurs, des organisations syndicales ayant rapporté à la commission la persistance de comportements de dissimulation. A cet égard, il semble que les mesures mises en oeuvre pour réduire l'importance de la sous-déclaration des AT-MP soient encore insuffisantes ou, du moins, qu'elles tardent à produire leurs effets.

Ainsi que la commission des affaires sociales a déjà eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises, la progression continue de ce versement, entièrement supporté par la part mutualisée du financement de la branche AT-MP, inspire quelque doute quant à la réalité des efforts engagés pour lutter contre la sous-déclaration. Les modalités d'évaluation de ce phénomène suscitent elles-mêmes des interrogations, le résultat de l'estimation étant particulièrement tributaire de la méthode utilisée, d'effets de périmètre ainsi que des éléments de coût de la pathologie pris en compte. A titre d'exemple, en ce qui concerne les syndromes liés à l'épaule, le nombre de cas retenus en 2017 est beaucoup plus élevé que celui pris en compte en 2014 car la totalité des affections péri-articulaires liées à l'épaule est désormais pris en compte alors que seul le syndrome de l'épaule enraidie avait été chiffré précédemment.

Au cours de son audition par votre rapporteur, le représentant de la commission a lui aussi reconnu que l'exercice d'évaluation instituait un mécanisme par nature inflationniste, en particulier compte tenu du caractère de plus en plus onéreux du traitement de certaines pathologies. Il a par ailleurs souligné les limites de cette évaluation, à commencer par l'impossibilité de savoir quel serait le taux de reconnaissance des pathologies prises en compte si l'ensemble d'entre elles étaient déclarées. Une autre difficulté est liée au fait que la commission reste encore mal équipée pour obtenir de vraies mesures, car elle dépend très essentiellement de la Cnamts dont la capacité de production de données demeure insuffisante tandis qu'il manque de grandes études épidémiologiques de longue durée pour établir des bases de chiffrage solides.

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* ⁴⁹ Article 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999.

* ⁵⁰ Article 53 de la loi n° 2000-157 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001.