Projet de loi de finances rectificative pour 2017

Rapports législatifs

Rapport n° 76 (2017-2018), déposé le

Rapport n° 76 (2017-2018) de M. Albéric de MONTGOLFIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 novembre 2017

Disponible au format PDF (1,2 Moctet)


N° 76

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 novembre 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2017 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ème législ.) :

363 , 365 et T.A. 30

Sénat :

67 (2017-2018)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE DÉGRADATION NETTE DU DÉFICIT DE L'ÉTAT DE 400 MILLIONS D'EUROS

Le présent projet de loi de finances rectificative tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2017 relative à la contribution de 3 % sur les montants distribués et prévoit la création de deux contributions exceptionnelles sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de 2017.

L'équilibre budgétaire défini par l'article d'équilibre du présent projet de loi prend également en compte, outre les conséquences directes de la décision du Conseil constitutionnel précitée, les estimations révisées en recettes associées au projet de loi de finances pour 2018 .

Il convient d'ailleurs de noter que le produit des recettes fiscales attendues ne fait l'objet d'aucune réévaluation malgré une « bonne nouvelle » concernant la croissance : compte tenu du profil de croissance de l'année 2016, l'acquis de croissance après trois trimestres atteint 1,7 % (en volume). Autrement dit, même si la croissance du PIB était nulle au cours du dernier trimestre, le taux de croissance sur l'ensemble de l'année 2017 atteindrait 1,7 %. L'Insee a d'ailleurs récemment relevé son estimation de croissance pour 2017 à 1,8 %.

Au surplus, le présent projet de loi de finances rectificative n'intègre pas les ajustements liés à l'exécution prévisionnelle des dépenses de l'État . En effet, celles-ci devraient dépasser de 4,1 milliards d'euros les crédits votés en loi de finances initiale, ce qui découle de plusieurs mouvements : l'annulation de 300 millions d'euros par décret en juillet ne suffit pas à compenser des ouvertures prévisionnelles nettes de crédits d'environ 4,2 milliards d'euros sur le budget général et une dégradation du solde des comptes spéciaux d'environ 0,2 milliard d'euros.

Le Gouvernement a fait le choix de ne procéder à aucun ajustement de crédits (hors remboursements et dégrèvements) dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, indiquant que les mouvements en dépenses seront « affiné[s] et décliné[s] plus finement dans le cadre du schéma de fin de gestion, en cours de préparation, et présenté[s] dans [leur] ensemble dans le projet de loi de finances rectificative de fin de gestion », qui devrait être présenté dans les semaines à venir.

Aussi il convient de distinguer le solde budgétaire de l'État résultant stricto sensu des ajustements en recettes prévus par le présent projet de loi de finances rectificative, qui s'établit à - 72,7 milliards d'euros, du solde budgétaire résultant de l'exécution prévisionnelle pour 2017 en recettes mais aussi en dépenses, qui atteint - 76,9 milliards d'euros, soit une dégradation de 7,6 milliards d'euros par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2017.

Déficit budgétaire de l'État en 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir de la loi de finances initiale pour 2017, du projet de loi de finances pour 2018 et du projet de loi de finances rectificative pour 2017)

Décomposition des facteurs d'évolution du solde budgétaire de l'État entre loi de finances initiale, estimation révisée associée au projet de loi de finances pour 2018 et prévision d'exécution

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de finances pour 2018 et du projet de loi de finances rectificative pour 2017)

Au total, les éléments nouveaux par rapport à l'estimation révisée du solde 2017 présentée dans le projet de loi de finances pour 2018 entraînent une dégradation nette du solde budgétaire de l'État de 400 millions d'euros , le portant à 76,9 milliards d'euros.

Tout d'abord, en prononçant la non-conformité à la Constitution de la contribution de 3 %, la décision du Conseil constitutionnel entraîne deux conséquences :

- relative au champ des réclamations , puisque l'ensemble des contributions versées à compter de 2015 peut faire l'objet d'une réclamation dans les deux ans suivant leur versement donc au plus tard jusqu'à la fin de l'année 2019 ;

- relative à la comptabilisation du coût du contentieux : en faisant naître une créance des entreprises sur l'État, la déclaration d'inconstitutionnalité se traduit par une comptabilisation de remboursements dès 2017.

Le montant de 5,7 milliards d'euros provisionné par le Gouvernement sur la période 2018-2021 est donc insuffisant et le calendrier de paiement trop tardif : le coût des contentieux est revu à la hausse de 4,3 milliards d'euros, totalisant 10 milliards d'euros répartis à égalité sur 2017 et 2018.

Impact budgétaire prévisionnel du contentieux sur la taxe à 3 %
sur les dividendes avant et après la décision du Conseil constitutionnel
du 6 octobre 2017

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation pour les années 2018 à 2022 et du premier projet de loi de finances rectificative)

Ces dépenses sont portées par la mission « Remboursements et dégrèvements » ; elles dégradent le solde de 5 milliards d'euros par rapport à l'estimation révisée associée au projet de loi de finances pour 2018.

En outre, la censure intégrale du dispositif conduit à son abrogation anticipée alors qu'il devait être maintenu jusqu'au 31 décembre 2017, ce qui réduit les recettes de l'État d'environ 200 millions d'euros, détériorant le déficit d'autant.

II. UNE MESURE EXCEPTIONNELLE DE RENDEMENT POUR CONTENIR LE DÉFICIT PUBLIC EN-DEÇÀ DE 3 % EN 2017

Afin de compenser la baisse des recettes et la hausse des dépenses de contentieux qu'entraîne la décision du Conseil constitutionnel, le Gouvernement prévoit la création de deux contributions « exceptionnelles et ponctuelles » sur l'impôt sur les sociétés au titre de 2017, dont le rendement attendu s'élève à 4,8 milliards d'euros.

Elles permettraient de contenir la dégradation du déficit budgétaire de l'État et la détérioration du solde public effectif qui, en l'absence de compensation, se serait élevé à 3,1 % du PIB à hypothèse de croissance inchangée.

Prévision de solde des administrations publiques en 2017

(en % du PIB)

N.B. : l'évolution du solde avant et après compensation de l'impact budgétaire de la décision du Conseil constitutionnel est calculée à hypothèse de croissance inchangée.

Source : commission des finances du Sénat

Si les modalités des contributions proposées peuvent être interrogées 1 ( * ) , une mesure exceptionnelle de rendement s'impose pour maintenir le déficit public en-deçà de 3 %, ce qui conditionne 2 ( * ) la capacité de la France à sortir du volet correctif du pacte de stabilité dont elle relève depuis 2009 3 ( * ) .

À ce titre, le 27 octobre dernier, dans un courrier adressé au ministre de l'économie et des finances, la Commission européenne a fait part de son analyse préliminaire du projet de budget pour 2018, indiquant que « la correction du déficit excessif et sa pérennité sont toujours sujets à risque ». Aussi s'enquiert-elle des « informations supplémentaires [...] utiles pour évaluer si le déficit excessif sera corrigé d'une manière durable, en particulier au vu de l'impact de l'invalidation de la taxe à 3 % sur les dividendes par le Conseil constitutionnel et des mesures compensatoires éventuelles » 4 ( * ) .

Le scénario du Gouvernement repose en effet sur l'interprétation des règles fixées dans le système européen des comptes relatives à l'imputation des remboursements liés à un contentieux 5 ( * ) .

Cette comptabilisation doit encore être confirmée par Eurostat . C'est pourquoi le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis relatif au présent projet de loi de finances rectificative, relève que si le traitement considéré par le Gouvernement est confirmé, « le montant retenu en déficit public 2017 dépendra in fine du calendrier de traitement des dossiers individuels par l'administration fiscale. Dans le cas contraire, la totalité de la charge pourrait être imputée à l'exercice 2017 » 6 ( * ) .

Les lignes directrices d'Eurostat figurant dans Manuel sur le déficit et la dette publics 7 ( * ) semblent toutefois confirmer l'interprétation du Gouvernement.

Surtout, sous couvert de l'objectif de contenir le déficit public en-deçà de 3 % en 2017, le Gouvernement fait preuve d'opportunisme budgétaire.

L'exposé général des motifs indique que « compte tenu du calendrier anticipé et resserré de préparation et d'adoption du présent projet de loi de finances rectificative », le Gouvernement n'est pas en mesure de tenir compte « dans les évaluations de recettes, des dernières informations disponibles ».

Par conséquent, le présent projet de loi est élaboré à partir d'hypothèses macroéconomiques en partie dépassées , ne prenant pas en compte la reprise plus forte qu'escomptée.

Ce décalage est d'autant plus surprenant que le Gouvernement se révèle confiant quant au dynamisme de la croissance et des recettes. Le ministre de l'économie et des finances a ainsi déclaré devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre dernier que « les derniers chiffres de croissance sont très bons . La croissance cumulée pour 2017 atteint déjà 1,7 % ».

De même, dans la réponse adressée à la Commission européenne aux demandes d'informations supplémentaires sur la réduction du déficit public, Bruno Le Maire indique qu'une « élasticité des recettes plus élevée, très probable, viendra accroître notre effort structurel » 8 ( * ) .

L'absence d'actualisation du cadrage macroéconomique entraîne deux conséquences :

- d'une part, en présentant l'effet « brut » de la charge supplémentaire de remboursement sur le solde public, elle maximise le besoin de recettes supplémentaire pour respecter le critère de 3 % de déficit public ;

- d'autre part, en retenant des hypothèses basses d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB, elle minore les recettes des administrations publiques .

Dans ces conditions, tout porte à croire que le « partage équitable » entre les grandes entreprises et l'État annoncé par le Gouvernement ne se matérialisera pas.

En introduisant les contributions exceptionnelle et additionnelle d'impôt sur les sociétés, le Gouvernement poursuit une démarche de rendement budgétaire excédant l'objectif affiché.

Cette décision, de nature à peser sur la reprise économique, entraîne de lourds effets distorsifs pour plusieurs secteurs économiques majeurs, comme l'industrie, le commerce et les services financiers.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE - Prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2017

. Commentaire : le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2017.

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques 9 ( * ) , le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ».

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

Prévision d'exécution 2017

Solde structurel (1)

- 2,2

Solde conjoncturel (2)

- 0,6

Mesures exceptionnelles (3)

- 0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 2,9

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2017

La décomposition du solde public effectif proposée au présent article est strictement identique à celle présentée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 .

En effet, les dépenses liées au contentieux sur la contribution de 3 % sur les dividendes et le surcroît de recettes lié à la mise en place des deux contributions exceptionnelles sur l'impôt sur les sociétés sont traitées comme des mesures exceptionnelles et temporaires. Dans la mesure où ces mesures représentent un montant analogue, exprimé en points de PIB, elles viennent ainsi se compenser, laissant la ligne « mesures exceptionnelles » inchangée .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
ARTICLE 1er - Instauration d'une contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés pour les sociétés réalisant plus de 1 milliard d'euros de chiffre d'affaires et d'une contribution additionnelle à cette dernière pour les sociétés réalisant plus de 3 milliards d'euros de chiffre d'affaires

. Commentaire : le présent article instaure une contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés, égale à 15 % de cet impôt calculé sur les résultats imposables des exercices clos à compter du 31 décembre 2017 et jusqu'au 30 décembre 2018, ainsi qu'une contribution additionnelle à la première, égale à 15 % de ce même impôt.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PRÉLÈVEMENT SUI GENERIS INSTAURÉ EN 2012

L'article 6 de la deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012 10 ( * ) a instauré une contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés, à raison des bénéfices distribués.

Cette nouvelle contribution répondait à l'objectif principal de compenser la perte de recettes liée à la suppression de la retenue à la source pour les dividendes des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

À titre subsidiaire, elle permettait d'appliquer une fiscalité différenciée des sociétés, selon qu'elles réinvestissent ou distribuent leurs bénéfices.

La contribution est codifiée à l'article 235 ter ZCA du code général des impôts, qui en fixe le régime, au taux de 3 %.

Ses modalités en font un prélèvement sui generis :

- appliquée aux montants distribués par les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés, la contribution s'apparente à un prélèvement à la source mais en inverse la logique, puisqu'elle concerne le distributeur et non le bénéficiaire ;

- contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés 11 ( * ) , elle est établie, contrôlée et recouvrée comme l'impôt sur les sociétés. Elle présente toutefois une assiette plus large , à savoir l'ensemble des montants distribués au sens des articles 109 à 117 du code général des impôts.

En application du 1 de l'article 109 du code général des impôts, les distributions réalisées par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés s'entendent de tous les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital, ainsi que toutes les sommes ou valeurs mises à la disposition des associés, actionnaires ou porteurs de parts non prélevées sur les bénéfices.

Surtout, en application de l'article 110 du code général des impôts, en plus des bénéfices inclus dans l'assiette de l'impôt sur les sociétés, les montants distribués s'entendent aussi de bénéfices qui sont légalement exonérés de cet impôt . Cette précision conduit en particulier à incorporer à l'assiette de la contribution, lorsqu'ils sont distribués :

- les produits nets perçus entrant dans le champ de la directive mère-fille 12 ( * ) ;

- les bénéfices que la société a réalisés dans des entreprises exploitées à l'étranger.

La modification du régime d'exemption adoptée par l'Assemblée nationale

Initialement, le texte soumis à l'Assemblée nationale écartait de l'assiette de la nouvelle contribution les dividendes distribués aux sociétés mères dans le cadre du régime mère-fille 13 ( * ) , à condition que ces dernières détiennent au moins 10 % du capital de la société émettrice. Il s'agissait ainsi d'éviter de soumettre à la contribution des distributions de dividendes de filiales en filiales au sein d'un même groupe.

Le seuil minimal de détention de 10 % visait à traiter de façon similaire les filiales françaises de sociétés étrangères européennes, au sens de l'article 119 ter du code général des impôts.

Cependant, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'exonération a été réservée aux dividendes distribués au sein des groupes fiscalement intégrés au sens de l'article 223 A du code général des impôts. Le régime de l'intégration fiscale prévu par cet article permet à une société de se constituer seule redevable de l'impôt pour l'ensemble des sociétés filiales dont elle détient, directement ou indirectement, au moins 95 % du capital. L'intégration fiscale organise la transparence fiscale, les sociétés filiales s'effaçant derrière la société mère au sein de laquelle sont consolidés et compensés l'ensemble des bénéfices et l'ensemble des pertes du groupe. Le régime est optionnel et est soumis à l'accord des sociétés filiales. Seule des sociétés résidentes peuvent être membres du groupe fiscalement intégré.

Compte tenu des conditions de résidence et de détention exigées pour bénéficier du régime de l'intégration fiscale, les nouvelles modalités d'exemption conduisaient à étendre fortement l'assiette de la nouvelle contribution. Selon l'objet de l'amendement, cette modification répondait à « un objectif d'équité et de sécurisation du rendement de la taxe » 14 ( * ) .

Source : commission des finances du Sénat

Le champ initial des exonérations était limité aux :

- micro, petites et moyennes entreprises au sens communautaire 15 ( * ) ;

- dividendes distribués en actions ;

-  dividendes distribués au sein d'un groupe fiscalement intégré tel que défini aux articles 223 A et suivants du code général des impôts.

B. UNE CHRONIQUE CONTENTIEUSE AYANT CONCOURU À LA DÉCLARATION D'INCONSTITUTIONNALITÉ LE 6 OCTOBRE 2017

Un contentieux en trois actes a concouru à réduire progressivement l'assiette de la contribution additionnelle, jusqu'à ce que le juge constitutionnel la déclare contraire à la Constitution.

1. Une exonération étendue aux groupes remplissant les conditions de détention exigées pour bénéficier du régime de l'intégration fiscale

Avant le 1 er janvier 2017, seules les distributions intragroupe des groupes ayant opté pour le régime de l'intégration fiscale étaient exonérées de la contribution de 3 %. Il s'agissait de prendre en compte la transparence fiscale permise par le régime de l'intégration fiscale 16 ( * ) . L'exonération visait à ne pas pénaliser les groupes de sociétés au sein desquels les flux de dividendes font partie de la gestion normale de la trésorerie du groupe.

Cependant, dans sa décision n° 2016-751 QPC du 30 septembre 2016 17 ( * ) , le Conseil constitutionnel a considéré que ces dispositions conduisaient à une différence de traitement portant atteinte au principe d'égalité entre les distributions au sein des groupes intégrés - exonérées - et celles entre sociétés appartenant à des groupes non intégrés mais qui répondent aux conditions de détention du capital fixées pour le régime d'intégration fiscale.

C'est pourquoi l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2016 a étendu le champ de l'exonération aux dividendes versés au sein des groupes remplissant les conditions de détention exigées pour bénéficier du régime de l'intégration fiscale.

De fait, à partir du 1 er janvier 2017, deux nouvelles exonérations ont été appliquées :

- aux dividendes distribués au sein de groupes qui remplissent les conditions de détention d'au moins 95 % du capital fixées pour le régime de l'intégration fiscale 18 ( * ) , ainsi qu'au sein de groupes d'établissements publics industriels et commerciaux (article 223 A bis du CGI) ;

- aux dividendes distribués d'une société résidente française à une société mère non résidente, établie dans un État membre de l'Union européenne ou dans un pays tiers avec lequel la France a signé une convention fiscale (groupe transfrontalier), qui respecte les critères de détention du capital de 95 % 19 ( * ) .

2. Une exonération étendue aux bénéfices redistribués par une société mère en provenance d'une filiale établie dans l'Union européenne relevant du régime « mère-fille »

Un deuxième contentieux a encore étendu le champ des revenus distribués exonérés de la contribution.

Saisi par le Conseil d'État d'une question préjudicielle portant sur sa compatibilité avec la directive mère-fille 20 ( * )21 ( * ) , la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a jugé que la contribution ne pouvait s'appliquer à une société mère redistribuant des dividendes qu'elle avait perçus d'une filiale établie dans l'Union européenne relevant du régime « mère-fille » 22 ( * ) .

Les articles 4 et 5 de la directive du 30 novembre 2011 dite « mère-filles » interdisent en effet que soit taxés des dividendes distribués par une filiale à une société mère résidant dans un autre État membre de l'Union européenne, à condition de respecter le seuil de détention d'au moins 10 %.

La directive mère-fille et la contribution additionnelle
de 3 % au titre des montants distribués

Une particularité de la contribution additionnelle correspond à la personne visée : il s'agit du distributeur, et non du bénéficiaire des montants distribués. « Si le fait générateur est identique, à savoir le versement de dividendes, le destinataire de la norme n'est pas le même : dans le cas de la contribution de 3 %, le redevable de l'impôt est la société distributrice elle-même, et non ses actionnaires. La nouvelle contribution ne peut donc être qualifiée de retenue à la source, au sens de l'article 5 de la directive mère-fille, telle que cette notion est interprétée par la Cour de justice de l'Union européenne. En vérité, le choix opéré par le législateur de la taxation de la société distributrice elle-même au lieu de l'imposition de ses actionnaires vise précisément à assurer l'euro-compatibilité du dispositif » 23 ( * ) .

Même si la contribution ne peut être stricto sensu qualifiée de prélèvement à la source, sa compatibilité avec les dispositions de l'article 4-1 de la directive mère-fille a rapidement été mise en doute. Aux termes de cet article, « lorsqu'une société mère ou son établissement stable perçoit, au titre de l'association entre la société mère et sa filiale, des bénéfices distribués autrement qu'à l'occasion de la liquidation de cette dernière, l'État membre de la société mère et l'État membre de son établissement stable : a) soit s'abstiennent d'imposer ces bénéfices ; b) soit les imposent tout en autorisant la société mère et l'établissement stable à déduire du montant de leur impôt la fraction de l'impôt sur les sociétés afférente à ces bénéfices [...] ». L'objectif vise précisément à éviter la double imposition.

Dans le cadre d'une relation entre une société mère et une société fille, la contribution se trouve déclenchée par la redistribution par la mère à ses propres actionnaires de dividendes remontés de la fille. De fait, le Conseil d'État avait jugé en 2009 que le précompte n'entrait pas dans le champ de la directive mère-fille précisément sur le fondement de cette distinction de fait générateur de l'imposition, entre versement à la mère et redistribution par la mère. Le juge administratif n'avait d'ailleurs pas sollicité l'interprétation de la Cour de justice de l'Union européenne sur ce point 24 ( * ) . « Dit autrement, l'inclusion dans l'assiette de la contribution de 3 % serait conforme au droit communautaire dérivé, en tant que la redistribution par la mère serait dans un angle mort de la directive » 25 ( * ) .

Pour autant, contrairement à d'autres impositions jugées conformes par le juge de Luxembourg 26 ( * ) , la contribution de 3 % revêt le caractère d'une imposition définitive. L'objet de l'article 4-1 de la directive mère-fille est à cet égard d'éviter tout frottement fiscal dans les distributions intracommunautaires de dividendes. C'est le sens de la décision de la Cour de justice du 17 mai 2017, qui a déclaré contraire à l'article 4-1 de la directive mère-fille la contribution additionnelle de 3 %.

Source : commission des finances du Sénat

Dans ces conditions, les dispositions de l'article 235 ter ZCA telles qu'interprétées par le Conseil d'État dans sa décision du 7 juillet 2017 27 ( * ) conduisaient à exonérer les redistributions de dividendes provenant de filiales établies dans un État membre de l'Union européenne, mais à y soumettre celles de filiales établies en France ou dans un État tiers.

En outre, un traitement fiscal différent aurait été appliqué aux dividendes redistribués par une même société mère selon qu'ils proviendraient de leurs filiales établies dans des États membres de l'Union européenne ou qu'ils seraient prélevés sur leur propre résultat d'exploitation.

3. La décision de non-conformité à la Constitution

Saisi d'une question prioritaire de constitutionalité à raison d'une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques résultant de cette différence de traitement, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision du 6 octobre 2017 , jugé qu'il résultait « des dispositions contestées, telles qu'interprétées, une différence de traitement » 28 ( * ) .

Il a relevé qu'en instituant la contribution en cause, le législateur « a poursuivi un objectif de rendement [qui] ne constitue pas, en lui-même, une raison d'intérêt général de nature à justifier la différence de traitement instituée ».

Aussi le Conseil constitutionnel a-t-il déclaré contraire à la Constitution le premier alinéa du paragraphe I de l'article 235 ter ZCA du code général des impôts qui définit le principe de la contribution. La contribution additionnelle est donc entachée d'une non-conformité totale à la Constitution .

Il est précisé que cette décision s'applique à toutes les affaires non jugées définitivement à compter de la date de publication .

En application de l'article L. 190 du livre des procédures fiscales, des réclamations relatives à la contribution additionnelle de 3 % au titre des montants distribués peuvent être introduites dans les deux années suivant l'exercice de perception de l'impôt.

L'évaluation préalable annexée au présent projet de loi indique qu'en « pratique, toutes les entreprises ayant acquitté la contribution de 3 % qui ont effectué une demande de restitution dans le délai de réclamation se la verront rembourser ». Cette précision recouvre deux possibilités :

- les contentieux déjà liés portant réclamation au titre des contributions versées à partir de 2013 ;

- les réclamations relatives aux contributions versées à compter de 2015 qui peuvent encore être déposées dans les deux années suivant leur versement .

Selon l'évaluation préalable, « les montants dus au titre des demandes de restitution de la contribution de 3 % s'élèvent à environ dix milliards d'euros , en tenant compte des intérêts moratoires ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DEUX CONTRIBUTIONS EXCEPTIONNELLES ASSISES SUR L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DÛ AU TITRE DE 2017

Afin de compenser le coût des remboursements contentieux liés à la déclaration d'inconstitutionnalité de la contribution de 3 %, le présent article instaure deux majorations exceptionnelles de l'impôt sur les sociétés dû, applicables :

- pour la première majoration, aux sociétés réalisant un chiffre d'affaires annuel supérieur à un milliard d'euros ;

- pour les deux majorations, aux sociétés réalisant un chiffre d'affaires égal ou supérieur à 3 milliards d'euros.

Si elles sont conditionnées à la réalisation d'un montant de chiffre d'affaires, l'assiette de ces deux contributions est fonction du bénéfice de la société.

En effet, ces contributions s'appliquent à l'impôt sur les sociétés calculé sur les résultats imposables des exercices clos à compter du 31 décembre 2017 et jusqu'au 30 décembre 2018. Cette disposition prend en compte les sociétés dont l'exercice fiscal a été ouvert après le 1 er janvier 2017 et chevauche les années civiles 2017 et 2018.

En pratique, la plupart des entreprises clôturant leurs comptes au 31 décembre 2017, elles porteront sur les résultats imposables de l'exercice 2017.

Concrètement, ces deux contributions majorent le taux de droit commun d'impôt sur les sociétés de l'exercice 2017 de cinq points pour les sociétés réalisant un chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros (38,33 %) et de dix points pour les sociétés réalisant un chiffre d'affaires égal ou supérieur à trois milliards d'euros (43,33 %).

Selon l'évaluation préalable, environ 320 redevables seront assujettis à la contribution additionnelle et 110 redevables à la contribution exceptionnelle, en sus de la contribution additionnelle.

À cette fin, le présent article prévoit :

- à son I, que les redevables de l'impôt sur les sociétés prévu à l'article 205 du code général des impôts réalisant un chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros sont assujettis à une contribution exceptionnelle égale à 15 % de l'impôt sur les sociétés dû pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2017 et jusqu'au 30 décembre 2018 ;

- à son II, que les redevables de l'impôt sur les sociétés réalisant un chiffre d'affaires égal ou supérieur à trois milliards d'euros sont assujettis à une contribution additionnelle à la contribution prévue au I égale à 15 % de l'impôt sur les sociétés dû pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2017 et jusqu'au 30 décembre 2018.

Le 5 du III indique que le chiffre d'affaires retenu pour assujettir les sociétés aux contributions exceptionnelles s'entend du chiffre d'affaires réalisé par le redevable au cours de l'exercice ou de la période d'imposition, ramené à douze mois le cas échéant . Dans le cas des groupes fiscalement intégrés au sens des articles 223 A et 223 A bis du code général des impôts, le chiffre d'affaires s'apprécie à partir de la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres.

En pratique, la définition du chiffre d'affaires devrait être celle retenue par la doctrine fiscale pour la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés 29 ( * ) à savoir le « montant hors taxes des recettes réalisées par le redevable dans l'accomplissement de son activité professionnelle normale et courante ». Il ne serait donc pas « tenu compte des produits financiers , sauf dans les cas où la réglementation particulière propre à certains secteurs d'activité le prévoit, ni des recettes revêtant un caractère exceptionnel, telles que les produits provenant de la cession d'éléments de l'actif immobilisé ». De même, « les dividendes reçus par les redevables dont l'activité consiste en la gestion de leur patrimoine mobilier » ne seraient pas pris en compte 30 ( * ) .

B. DES MODALITÉS ÉTABLIES PAR RÉFÉRENCE À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Aux termes du 4 du III du présent article, les contributions additionnelle et exceptionnelle introduites sont établies, contrôlées et recouvrées comme l'impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions. Les réclamations sont donc présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à l'impôt sur les sociétés.

L'assiette des majorations est constituée de l'impôt sur les sociétés dû, calculé selon les taux mentionnés à l'article 219 du code général des impôts, soit le taux de droit commun comme les taux réduits applicables à certaines plus-values de cession au titre du régime de long terme 31 ( * ) .

Le I du III précise que pour les groupes fiscalement intégrés au sens des articles 223 A et 223 A bis du code général des impôts, la contribution exceptionnelle et la contribution additionnelle sont dues par la société mère . De même, elles sont assises sur l'impôt sur les sociétés afférent au résultat d'ensemble et à la plus-value nette d'ensemble du groupe, définis aux articles 223 B, 223 B bis et 223 D du code général des impôts.

Ces précisions correspondent à l'objectif du régime de l'intégration fiscale d'organiser la transparence fiscale.

Afin de mieux garantir la recette attendue , il est précisé que l'impôt sur les sociétés dû pris en compte pour la détermination de la contribution exceptionnelle et de la contribution additionnelle est déterminé selon une base brute, c'est-à-dire avant imputation des réductions et crédits d'impôt ainsi que des créances fiscales de toute nature.

Suivant la même logique, le 3 du III indique que les réductions et crédits d'impôt et les créances fiscales de toute nature ne peuvent être imputés sur les deux contributions.

C. UN VERSEMENT DE 95 % DU MONTANT DES CONTRIBUTIONS À EFFECTUER DÈS 2017

Les 5 et 6 du III du présent article spécifient les modalités d'acquittement des contributions exceptionnelles, par référence aux dispositions de l'article 1668 du code général des impôts applicables à l'impôt sur les sociétés.

Afin de permettre un versement dès 2017, il est prévu que les deux contributions font l'objet d'un versement anticipé à hauteur de 95 % des montants estimés pour chacune des deux contributions à la date prévue pour le paiement du dernier acompte d'impôt sur les sociétés de l'exercice ou de la période d'imposition, soit le 15 décembre au plus tard.

Pour les sociétés clôturant leur exercice le 31 décembre 2017, cette date est reportée au 20 décembre 2017 au plus tard.

Le solde de 5 % doit être payé au plus tard au plus tard le 15 du quatrième mois qui suit la clôture de l'exercice, soit le 15 mai de l'année suivante pour les sociétés dont l'exercice est clos au 31 décembre ou si aucun exercice n'est clos en cours d'année.

Compte tenu de ces modalités de versement, l'évaluation du produit des contributions exceptionnelle et additionnelle est de 4,8 milliards d'euros en 2017 et de 0,6 milliard d'euros en 2018, soit une recette totale de 5,4 milliards d'euros, équivalente à près de 10 % de l'impôt sur les sociétés brut prévu en 2017 32 ( * ) .

Si les montants des versements anticipés excèdent les montants de contribution exceptionnelle et de contribution additionnelle dus, l'excédent doit être restitué dans les trente jours à compter de la date de liquidation de l'impôt sur les sociétés dû.

Par ailleurs, pour les deux contributions, l'intérêt de retard déterminé à l'article 1727 du code général des impôts et la majoration prévue à l'article 1731 du même code s'appliquent à la différence entre 95 % du montant de la contribution effectivement due et le montant du versement anticipé, sous réserve qu'elle soit supérieure à 20 % du montant de la contribution et à 1,6 million d'euros.

Toutefois, cette disposition n'est pas applicable lorsque le montant estimé de la contribution exceptionnelle et, éventuellement, de la contribution additionnelle, a été calculé à partir de l'impôt sur les sociétés estimé sur la base du compte de résultat prévisionnel mentionné à l'article L. 232-2 du code de commerce, révisé dans les quatre mois qui suivent l'ouverture du second semestre de l'exercice, avant déduction de l'impôt sur les sociétés.

Effet des contributions exceptionnelle et additionnelle
à travers deux exemples

Soit une société A, réalisant un chiffre d'affaires de 1,5 milliard d'euros et redevable de 11 millions d'euros d'impôt sur les sociétés au titre de l'exercice 2017, qu'elle clôt le 31 décembre. Elle est assujettie à la contribution exceptionnelle, ce qui conduit à majorer son impôt sur les sociétés de 1,65 million d'euros. Elle devra ainsi s'acquitter de 1,57 million d'euros avant le 20 décembre 2017, et du solde de 80 000 euros avant le 15 mai 2018.

Soit une société B, réalisant un chiffre d'affaires de 10 milliards d'euros et redevable de 72,6 millions d'euros d'impôt sur les sociétés au titre de l'exercice 2017, qu'elle clôt le 31 décembre. Elle est assujettie à la fois à la contribution exceptionnelle et à la contribution additionnelle, ce qui conduit à majorer son impôt sur les sociétés de 21,8 millions d'euros. Elle devra ainsi s'acquitter de 20,7 millions d'euros avant le 20 décembre 2017, et du solde de 1,1 million d'euros avant le 15 mai 2018.

Source : commission des finances du Sénat

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté quatorze amendements, dont huit  amendements rédactionnels.

À l'initiative du Gouvernement , et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement réduisant de 1,6 million d'euros à 1,2 million d'euros le montant minimal de contribution due à partir duquel les intérêts de retard et la majoration de 5 % s'appliquent ;

- un amendement précisant expressément que les contributions exceptionnelle et additionnelle ne sont pas admises dans les charges déductibles pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés ;

- un amendement complétant le 2° de l'article 7 de l'ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013 relative à l'adaptation du code des douanes, du code général des impôts, du livre des procédures fiscales et d'autres dispositions législatives fiscales et douanières applicables à Mayotte afin de prévoir l'application des contributions dans le département de Mayotte.

À l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement étendant aux sociétés clôturant leurs comptes au plus tard le 19 février 2018 le délai supplémentaire par rapport à la date limite de versement du dernier acompte d'impôt sur les sociétés. Les sociétés clôturant leurs comptes au plus tard le 19 février 2018 auront jusqu'au 20 décembre 2017 pour s'acquitter du versement anticipé de 95 % de la contribution exceptionnelle et, le cas échéant, de la contribution additionnelle ;

- un amendement introduisant un mécanisme de lissage des effets de seuil par la modulation des contributions dont doivent s'acquitter les sociétés dont le chiffre d'affaires est supérieur à 1 milliard d'euros et inférieur 1,1 milliard d'euros, ainsi qu'égal ou supérieur à 3 milliards d'euros et inférieur à 3,1 milliards d'euros . Pour ces sociétés, le taux de la contribution exceptionnelle est multiplié par le rapport entre, au numérateur, la différence entre le chiffre d'affaires du redevable et un milliard d'euros et, au dénominateur, 100 millions d'euros. Pour la contribution additionnelle, la même formule s'applique aux sociétés dont le chiffre d'affaires est égal ou supérieur à 3 milliards d'euros et inférieur à 3,1 milliard d'euros. Ce mécanisme se traduit par une moindre recette de 70 millions d'euros .

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez et des membres du groupe Les Républicains, avec un avis de sagesse du Gouvernement et de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement demandant la remise d'un rapport, au plus tard le 1 er décembre 2017, faisant le bilan des entreprises perdantes et gagnantes de la suppression de la contribution de 3 % au titre des montants distribués et de l'instauration des contributions exceptionnelle et additionnelle d'impôt sur les sociétés, présentant la ventilation des gains et des pertes par décile des entreprises concernées.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CONTRIBUTION À 3 % MAINTENUE JUSQU'À SA CENSURE TOTALE EN DÉPIT DE SA FRAGILITÉ JURIDIQUE

1. Dès son instauration, la compatibilité de la contribution à 3 % avec le droit européen et, à rebours, avec la Constitution a été mise en doute

Introduite en compensation de la suppression de la retenue à la source pour les dividendes des OPCVM rendue nécessaire par le droit européen, la contribution de 3 % au titre des montants distribués procède, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a souligné, d'un « objectif de rendement » 33 ( * ) .

Selon les données transmises par la direction générale des finances publiques, son produit total s'élèverait à 9,9 milliards d'euros . Au terme de la chronique contentieuse, le montant total que l'État pourrait avoir à rembourser, intérêts moratoires compris, serait sensiblement équivalent.

Le ministre de l'Économie et des Finances Bruno Le Maire a ainsi précisé devant l'Assemblée nationale le 20 octobre dernier que « la demande de restitution s'élève à 7,365 milliards d'euros, dont 2,5 milliards ont déjà été réclamés devant le tribunal administratif de Montreuil. Le reliquat potentiel est estimé par nos administrations à 1,37 milliard d'euros : cela fait déjà 8,7 milliards d'euros concrètement engagés. S'ajoutent à cela les intérêts, que nous évaluons à 924 millions d'euros pour le moment ; soit un total d'environ 10 milliards d'euros à rembourser . » 34 ( * )

Cette issue ne saurait toutefois surprendre. La fragilité juridique de la contribution a très tôt été relevée par la doctrine.

Dans un article publié dès octobre 2012, soit moins de deux mois après l'entrée en vigueur de l'imposition, Philippe Derouin en identifiait déjà les failles. Il concluait son analyse en décrivant la procédure à suivre, « en deux étapes : moyens tirés du droit de l'Union européenne et des conventions bilatérales en premier lieu ; argumentation tirée de l'égalité devant la loi et les charges publiques après la décision de la Cour de justice de l'Union européenne sur le premier point » 35 ( * ) .

De ce point de vue, la modification apportée par l'Assemblée nationale au dispositif initial , en restreignant le champ de l'exonération aux seules distributions au sein d'un groupe fiscalement intégré, a inséré « le ver dans le fruit » 36 ( * ) .

Certes, la précaution commande de se prémunir contre une lecture rétrospective à l'aune des commentaires rédigés par les conseils des entreprises requérantes.

Alors que l'étude préalable du projet de loi de finances rectificative indiquait que l'option initiale « [était] compatible avec le droit communautaire dès lors que les dividendes versés à une société susceptible de bénéficier du régime mère-fille et détenant une participation supérieure à 10 % du capital de la société seraient exonérés de la nouvelle contribution », le risque né de la modification adoptée en séance publique à l'Assemblée nationale n'a pas été soulevé. Le Gouvernement a d'ailleurs émis un avis favorable à cette modification.

Interrogé par Les Échos , Pierre Moscovici, alors ministre de l'Économie et des Finances, se réfère ainsi au texte initial pour indiquer que « le texte apparaissait donc solide juridiquement, dès lors qu'il exemptait les entreprises soumises au régime mère-fille. Et même une fois l'exemption supprimée, le Conseil constitutionnel n'a pas censuré la loi de finances rectificative en août 2012 » 37 ( * ) . De fait, le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi de l'article 6 de la loi de finances rectificative du 16 août 2012 et, ne l'ayant pas soulevé d'office, ne n'est pas prononcé sur ses dispositions.

En tout état de cause, ces interrogations ont conduit Bruno Le Maire, actuel ministre de l'Économie et des Finances à saisir l'inspection générale des finances d'une mission en vue de « faire toute la lumière sur le processus de décision ayant conduit à faire adopter » 38 ( * ) la contribution de 3 %. L'inspection générale des finances devrait remettre ses conclusions le 10 novembre prochain, après l'examen en première lecture du présent projet de loi devant le Parlement.

2. Une fragilité juridique confirmée par plusieurs décisions à partir de 2015

Au-delà de la question de savoir si la fragilité juridique de la taxe avait été identifiée dès la création de cette contribution, il s'avère que les conséquences de plusieurs décisions de la justice n'ont été tirées qu'avec une certaine inertie .

La décision Steria du 2 septembre 2015 39 ( * ) , en ce qu'elle délie l'objectif principal du régime d'intégration fiscale, à savoir la compensation des pertes et bénéfices entre les différentes entités d'un groupe, et les avantages indirects qui lui sont rattachés, concernait également le régime alors en vigueur pour la contribution de 3 % 40 ( * ) .

C'est le sens des propos devant le Sénat de Christian Eckert, alors secrétaire d'État chargé du budget et des comptes publics, interrogé par votre rapporteur général le 23 novembre 2015 : « le Gouvernement a par ailleurs d'autres mesures à prendre pour se mettre en conformité avec le droit européen. Cela vaut certes pour le régime des sociétés mères et de leurs filiales, mais cela vaut aussi pour d'autres dispositions depuis l'arrêt Steria rendu par la Cour de justice de l'Union européenne. Tout cela n'est pas simple. Pardonnez-moi d'être quelque peu elliptique, mesdames, messieurs les sénateurs, mais sachez, en tous cas, que la France n'est pas en conformité avec le droit européen en la matière » 41 ( * ) .

Toutefois, ce n'est qu'après la décision du Conseil constitutionnel du 30 septembre 2016 42 ( * ) que la loi de finances rectificative pour 2016 met en conformité la contribution de 3 %.

Encore n'est-il procédé qu'à une modification a minima des dispositions de l'article 235 ter ZCA du code général des impôts. À cette occasion, votre rapporteur général soulignait « la fragilité de cette contribution de 3 % sur le plan du droit de l'Union européenne et, à rebours, sur le plan de sa constitutionnalité au-delà même de la décision du 30 septembre 2016 » 43 ( * ) .

Alors que les failles de la contribution soulignées dès 2012 se matérialisaient à partir de 2015 44 ( * ) , il a été privilégié son maintien, afin de préserver temporairement son produit annuel d'environ deux milliards d'euros, avant que le Gouverne décide de sa suppression dans le projet de loi de finances pour 2018.

Cette décision se révèle coûteuse pour les finances publiques . Elle contraste avec l'appréhension qui en était faite par l'administration fiscale. À cet égard, en septembre 2015, celle-ci indiquait à votre rapporteur général que « les enjeux liés à ce nouveau contentieux de série, identifié comme tel au début de l'année 2015, étaient déjà pris en compte dans la provision pour risque sur litiges fiscaux au 31 décembre 2014, en qualité de dossier à forts enjeux [...]. L'essentiel des enjeux fin février 2015 reposait ainsi sur une affaire enregistrée en 2014, provisionnée comme dossier à forts enjeux pour 115 millions d'euros. À titre d'information, les enjeux de ce contentieux au 7 septembre 2015 s'élèvent à 354,9 millions d'euros » 45 ( * ) .

B. LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EST DE NATURE À REMETTRE EN CAUSE LA SORTIE ESPÉRÉE DE LA FRANCE DU VOLET CORRECTIF DU PACTE DE STABILITÉ

1. Par son ampleur, la décision du Conseil constitutionnel conduit à anticiper l'inscription comptable des remboursements contentieux

Ainsi qu'il a été rappelé, l'application du droit résultant de la déclaration de non-conformité de la contribution de 3 % aux dispositions de l'article 4-1 de la directive mère-fille par la Cour de justice de l'Union européenne le 17 mai dernier conduisait à un traitement fiscal différencié.

Compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière 46 ( * ) , il faisait peu de doute qu'un traitement différencié entraînerait la censure d'une partie de la contribution de 3 %.

Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2017 fait ainsi état de risques « élevés [pesant] sur le coût des contentieux fiscaux ». Il ajoute que « plusieurs contentieux de série, en attente d'un jugement définitif, n'ont pas été intégrés dans la prévision du Programme de stabilité [...]. C'est le cas notamment du contentieux portant sur la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés [...]. La Cour de justice de l'Union européenne [l']a en effet jugé[e] incompatible avec le droit européen. L'État devra donc rembourser les entreprises qui en feront la demande. Le coût pour l'État français pourrait alors s'élever à près de 6 milliards d'euros, selon les provisions inscrites à ce titre dans le compte général de l'État. Ce coût, qui devrait s'étaler sur plusieurs années, pourrait commencer à être ressenti dès 2018 » 47 ( * ) .

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, présenté le 27 septembre dernier, fait l'hypothèse d'une perte de recettes de 5,7 milliards d'euros d'ici fin 2021, dont 300 millions d'euros en 2018 et 1,8 milliard d'euros pour les exercices suivants.

Cependant, la portée de la décision du Conseil constitutionnel a pu surprendre , à double titre :

- par son ampleur d'une part, puisqu'elle clôt les interrogations qui subsistaient auparavant à propos de la distinction entre la distribution de montants redistribués et de montants issus de l'exploitation ainsi que sur la portée exacte de la décision Layher 48 ( * ) en prononçant l'inconstitutionnalité totale de la contribution ;

- par son effet d'autre part, puisqu'aucune limitation de l'effet dans le temps n'est prévue : la déclaration d'inconstitutionnalité intervient à compter de sa publication et est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date.

Il s'ensuit une double conséquence :

- relative au champ des réclamations , puisque l'ensemble des contributions versées à compter de 2015 peut faire l'objet d'une réclamation dans les deux ans suivant leur versement donc au plus tard jusqu'à la fin de l'année 2019 ;

- relative à la comptabilisation du coût du contentieux.

En comptabilité nationale, le montant total des remboursements liés à un contentieux doit être inscrit dans les comptes nationaux l'année du jugement définitif. L'article 20.189 du système européen des comptes (SEC) précise que « lorsqu'un tribunal juge qu'un indemnisation doit être versée ou qu'une opération doit être dénouée, à la suite d'évènements passés ou en relation avec de tels évènements, le moment d'enregistrement de la dépense ou de la recette correspond au moment où les bénéficiaires disposent d'un droit automatique et incontestable au versement d'un montant donné pouvant être déterminé individuellement, et qu'il est improbable que ces derniers ne réclament pas ce qui leur est dû. Lorsqu'un tribunal se contente d'établir le principe d'une indemnisation ou que les plaintes doivent être examinées par les services administratifs afin de savoir si elles sont recevables et de déterminer un montant, la dépense ou la recette est enregistrée dès que la valeur de l'obligation est déterminée de manière fiable ».

En faisant naître une créance des entreprises sur l'État, la déclaration d'inconstitutionnalité se traduit par une comptabilisation de remboursements dès 2017.

Ainsi, l'exposé général des motifs du présent projet de loi de finances rectificative indique que « la censure intégrale de la contribution conduit, d'une part, à augmenter le montant total des remboursements dus aux entreprises assujetties et, d'autre part, à simplifier le traitement des dossiers par rapport au schéma initial envisagé par le Gouvernement [dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022]. Ainsi, l'estimation des décaissements anticipés au titre de ce contentieux est désormais concentrée sur deux ans, à hauteur d'environ cinq milliards d'euros en 2017 et cinq milliards d'euros en 2018 ».

2. La décision du Conseil constitutionnel pourrait remettre en question la sortie de la France du volet correctif du pacte de stabilité

L'inscription en comptabilité nationale de la charge née des remboursements par l'État dépend toutefois de la décision d'Eurostat . Le ministre de l'économie et des finances a ainsi précisé que « l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), que nous avons saisi de la question, nous a indiqué qu'il lui paraissait possible de répartir ainsi les créances : cinq milliards d'euros en 2017, cinq milliards d'euros en 2018. Nous attendons maintenant les décisions d'Eurostat, organisme totalement indépendant, mais c'est bien parce que nous avons le feu vert de l'Insee que nous avons réparti les créances en deux moitiés sur deux exercices budgétaires » 49 ( * ) .

Dans son avis relatif au présent projet de loi de finances rectificative, le Haut Conseil des finances publiques souligne qu'à défaut d'une telle répartition sur les deux exercices 2017 et 2018, l'intégralité de la charge pourrait être imputée en 2017. Il relève à cet effet que si le traitement considéré par le Gouvernement est confirmé, « le montant retenu en déficit public 2017 dépendra in fine du calendrier de traitement des dossiers individuels par l'administration fiscale. Dans le cas contraire, la totalité de la charge pourrait être imputée à l'exercice 2017 » 50 ( * ) .

Le scénario du Gouvernement repose sur l'interprétation des règles fixées dans le système européen des comptes relatives à l'imputation des remboursements liés à un contentieux. En particulier, le Gouvernement estime que, le Conseil constitutionnel ayant seulement dit pour droit de façon générale la non-compatibilité avec la Constitution de l'article 235 ter ZCA du code général des impôts, la charge doit être enregistrée à la date à laquelle la valeur de l'obligation est déterminée de façon fiable par l'administration fiscale 51 ( * ) .

Les lignes directrices d'Eurostat figurant dans Manuel sur le déficit et la dette publics 52 ( * ) semblent confirmer l'interprétation du Gouvernement.

Il est ainsi précisé que « si le tribunal a uniquement établi le principe d'une indemnisation sans déterminer un montant précis, renvoyant à une autre décision (par exemple un autre tribunal) ou lorsque le droit à indemnisation doit donner lieu à des vérifications complémentaires, notamment sous la forme d'une demande spécifique par les requérants [...], alors l'imputation des dépenses ne doit intervenir que lorsque le montant des réclamations est établi définitivement et de façon certaine » 53 ( * ) .

De fait, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel, l'imputation comptable des remboursements dépendrait désormais, pour les contentieux liés, du traitement par l'administration fiscale .

Modalités de traitement des réclamations et inscription
en comptabilité maastrichtienne des remboursements

« La décision du Conseil constitutionnel établit un principe d'indemnisation, qui donne droit à remboursement à partir du moment où le requérant en fait la demande à l'administration fiscale, et après validation par celle-ci du montant sur la base des pièces justificatives fournies à l'appui de cette demande.

Conformément aux principes énoncés dans le SEC 2010, la date effective d'enregistrement du remboursement est celle à laquelle le droit et le montant sont établis de manière fiable par l'administration fiscale . Les entreprises sont en droit de déposer un dossier sur la base de la décision du Conseil constitutionnel, afin que leur demande couvre bien le champ complet de la taxe tel qu'il ressort de cette décision, et non la seule part contestée devant la Cour de justice de l'Union européenne.

Après dépôt des demandes par les entreprises concernées, l'administration fiscale procédera aux vérifications nécessaires pour établir le droit individuel à indemnisation et son montant et ordonnancer la dépense : examen de la recevabilité de la réclamation et de la capacité à agir du réclamant, vérification de l'effectivité du paiement de l'impôt contesté et du montant contesté, contrôle de dégrèvements antérieurs (qui s'imputeraient alors sur le montant à rembourser) et exécution comptable, l'ensemble de ces opérations donnant lieu à un enregistrement et à un suivi dans le système d'information de l'administration fiscale. Les demandes pourront être déposées jusqu'à fin 2019, date limite avant prescription de l'exercice 2017. Il convient de noter qu'une partie de la taxe couvre des exercices désormais prescrits (2013 et 2014) pour lesquels les montants ne seront donc pas intégralement restitués.

Malgré ces vérifications à effectuer, l'administration fiscale sera mobilisée pour que ce processus d'examen des dossiers et de remboursements soit garanti dans les meilleurs délais. Si ce délai est clairement réduit à la suite de la décision du Conseil constitutionnel par rapport à celui qui était prévu à la suite de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne, les étapes de validation et d'ordonnancement des dépenses afférentes n'en demeurent pas moins indispensables. Il en va ainsi de même pour ceux des dossiers qui ont été portés devant le juge administratif : l'exécution de la décision du Conseil constitutionnel nécessitera un examen individuel de chacun des dossiers par la juridiction afin d'instruire les demandes de remboursement, en vérifiant notamment la recevabilité juridique des dossiers. Il s'agira ensuite de fiabiliser les montants à acquitter ».

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur général.

Compte tenu des prévisions de solde effectif pour 2017 de -2,9 points de produit intérieur brut (PIB), la comptabilisation d'une perte de recettes d'un montant de cinq milliards d'euros (près d'un quart de point de PIB) ne permettrait pas à la France de ramener son déficit en-deçà du seuil de 3 % .

Or le respect de ce critère conditionne 54 ( * ) la capacité de la France à sortir du volet correctif du pacte de stabilité dont elle relève depuis 2009 55 ( * ) . Il y va donc de la crédibilité du redressement des comptes publics vis-à-vis de nos partenaires européens.

Le 27 octobre dernier, dans un courrier adressé au ministre de l'Économie et des Finances, la Commission européenne a fait part de son analyse préliminaire du projet de budget pour 2018, indiquant que « la correction du déficit excessif et sa pérennité sont toujours sujets à risque ». Aussi s'enquiert-elle des « informations supplémentaires [...] utiles pour évaluer si le déficit excessif sera corrigé d'une manière durable, en particulier au vu de l'impact de l'invalidation de la taxe à 3 % sur les dividendes par le Conseil constitutionnel et des mesures compensatoires éventuelles » 56 ( * ) .

C'est ce qui explique l'introduction d'une mesure exceptionnelle de rendement.

3. Conçue pour permettre de contenir le déficit public en-deçà de 3 %, la mesure exceptionnelle de rendement annihile en partie la stratégie fiscale programmatique du Gouvernement

Il est nécessaire de garantir le respect des engagements européens de la France afin d'espérer une sortie du volet correctif du pacte de stabilité en 2018.

Compte tenu des montants en cause au titre de la contribution à 3 %, le risque d'une contribution exceptionnelle avait en partie été anticipé par les sociétés . Soulignant la « rustine » appliquée à l'article 235 ter ZCA du code général des impôts par la loi de finances rectificative pour 2016, la doctrine indiquait ainsi en novembre 2016 que « la mise en cause d'une taxe d'un rendement annuel dépassant le milliard d'euros laisse rarement le Parlement sans réaction. À n'en pas douter, l'ardoise laissée par les contentieux présents et à venir devra être compensée par la création d'une nouvelle taxe, ou l'alourdissement d'impôts existants » 57 ( * ) .

Pour autant, votre rapporteur général souligne le contraste entre les mesures immédiates et les signaux promus par le Gouvernement .

La stratégie fiscale proposée par le Gouvernement pour les cinq prochaines années est établie sur le présupposé d'une sortie de la France du volet correctif du pacte de stabilité en 2018.

Les projets de textes financiers pour 2018 comportent ainsi de nombreuses dispositions dont l'application est repoussée, sous l'hypothèse d'un redressement des comptes publics . Tel est par exemple le cas de la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en 2019, compensée par une baisse de charges, ou de la nouvelle trajectoire de diminution du taux normal d'impôt sur les sociétés. Le graphique ci-après montre que son effet initial conduit à majorer l'impôt en 2019, tandis que la baisse ne sera effective qu'à compter de 2021 .

Effet sur les recettes fiscales de la diminution progressive
du taux normal d'impôt sur les sociétés de 33,1/3 % à 25 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le Gouvernement entend donc soumettre les grandes entreprises à une hausse temporaire mais immédiate d'impôt sur les sociétés de 5,4 milliards d'euros pour maintenir la perspective d'une diminution de 4,1 milliards d'euros à l'horizon 2023.

La mesure soulève deux difficultés :

- d'une part, elle brouille en partie le message de convergence du taux normal d'impôt sur les sociétés avec la moyenne des grands pays de la zone euro ;

- d'autre part, elle participe de l'instabilité juridique , composante pourtant essentielle de l'attractivité d'un système fiscal.

Le signal que le Gouvernement entendait donner en inscrivant dès le projet de loi de finances pour 2018 un taux normal d'impôt sur les sociétés de 25 % en 2022 sera immédiatement contredit par l'affichage d'un taux maximal jusqu'à 44,43 % en 2017 58 ( * ) .

C. LA MESURE DE RENDEMENT PROPOSÉE SOUFFRE DE PLUSIEURS BIAIS

1. L'annonce d'un partage « équitable » de la charge entre les grandes entreprises et l'État

En appelant au « sens civique » des entreprises, le ministre de l'Économie et des Finances a indiqué qu'un « partage équitable » du remboursement devait présider à l'apurement de la situation 59 ( * ) . Le ministre de l'économie et des finances a rappelé le choix fait par le Gouvernement, indiquant que « nous avons opté pour une solution qui partage la charge à égalité entre l'État et les plus grandes entreprises françaises : cinq milliards d'euros de contributions exceptionnelles seront demandées aux entreprises ; cinq milliards d'euros seront imputés sur le budget 2018 pour ce qui est de la part État » 60 ( * ) .

C'est sur la base de l'évaluation de 10 milliards d'euros à rembourser que les contributions ont été établies.

Cette situation s'accompagne de deux biais :

- d'une part, dans le cas où l'évaluation du Gouvernement se révélait in fine trop prudente, la part restant à la charge de l'État en serait réduite et le caractère équitable du partage serait remis en cause ;

- d'autre part, la recette attendue des contributions proposées repose sur des hypothèses de croissance du produit d'impôt sur les sociétés pour un très faible nombre d'entreprises. Dans la mesure où les majorations représentent jusqu'à 30 % de l'impôt dû en 2017, une hausse de l'impôt sur les sociétés brut enregistré pourrait conduire à augmenter la recette tirée de cette mesure.

2. Une évaluation du coût total des remboursements caractérisée par la prudence

Il peut être relevé que le Gouvernement a fait preuve de prudence dans l'évaluation du montant total des remboursements liés à la censure de la contribution à 3 %.

Ce seraient en effet environ 10 milliards d'euros que l'État devrait rembourser, recouvrant à la fois les sommes indûment perçues sur le fondement de l'article 235 ter ZCA du code général des impôts et les intérêts moratoires applicables, à savoir 0,4 % par mois 61 ( * ) .

Or le produit total de la contribution à 3 % s'élève à 9,9 milliards d'euros depuis son introduction. Il est dès lors possible d'estimer à environ 11 milliards d'euros au maximum le montant total des réclamations auquel l'État pourrait avoir à faire face 62 ( * ) . Encore ce montant se fonde-t-il sur l'hypothèse que l'intégralité du produit des exercices 2012 à 2014 a déjà fait l'objet de réclamations, ce qui n'est pas le cas. Selon les informations transmises par la direction générale des finances publiques, les contentieux déjà liés ne portent que sur 75 % du montant total de la contribution à 3 % entre 2012 et 2014, soit 3 milliards d'euros.

De fait, l'estimation du montant total des remboursements par le Gouvernement se fonde donc sur l'hypothèse que l'intégralité du produit de la contribution à 3 % versé entre 2015 et 2017 sera réclamée . Le tableau ci-après reproduit ainsi le produit total de la contribution et les montants réclamés, en distinguant les intérêts moratoires dus.

Montant total du produit de la contribution à 3 % et des montants contestés

(en millions d'euros)

Total contesté

Intérêts
moratoires estimés

Produit de la contribution à 3 %

2017

1 179

28,38

1 666

2016

1 868,5

134,7

2 038

2015

1 915,5

230,2

2 151

2014

1 528,5

257,1

1 927

2013

1 321,1

285,6

1 943

2012

78,7

20,8

193

Total

7 891,5

956,8

9 918

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général

Cette prudence participe d'une démarche de sécurité dans le redressement de nos comptes publics. Elle pourrait toutefois favoriser une inflation du montant des contributions proposées en compensation .

3. Une précipitation préjudiciable

Le Conseil constitutionnel devait rendre sa décision avant le 7 octobre 2017, ce qui permettait d'anticiper plusieurs issues possibles. Pourtant, ce n'est que douze jours après la publication de cette décision, le 18 octobre 2017 par l'intermédiaire de son porte-parole, que le Gouvernement en a fait connaître les conséquences potentielles pour les finances publiques. Enfin, il a encore fallu attendre quinze jours supplémentaires pour que la mesure proposée soit présentée.

Ces délais soulignent à tout le moins le manque d'anticipation du Gouvernement , dès lors que, selon les propos du ministre de l'économie et des finances, le Gouvernement « [n'avait] pas envisagé l'hypothèse d'une annulation complète de la taxe par le Conseil constitutionnel, avec demande de remboursement intégral ; c'est une décision sensiblement plus dure que l'arrêt rendu » 63 ( * ) .

Ces délais s'accompagnent de deux difficultés essentielles :

- d'une part, faisant fi des écueils passés que la mesure entend corriger, les conditions d'examen par le Parlement réduisent la capacité d'une analyse sereine et approfondie par la représentation nationale ;

- d'autre part, applicable au dernier acompte d'impôt sur les sociétés dû le 15 décembre prochain, ou le 20 décembre pour les sociétés clôturant leurs comptes au 31 décembre 2017, la contribution rogne sur le principe de confiance légitime qui, s'il n'est pas reconnu par le Conseil constitutionnel, participe de la stabilité juridique.

Votre rapporteur général s'interroge sur les conditions dans lesquelles ce projet de loi est soumis au vote du Parlement . En effet, dès cet été, le principe d'une telle contribution avait été envisagé par le ministre de l'Économie et des Finances 64 ( * ) .

D. LA MESURE EXCEPTIONNELLE SE TRADUIRA PAR UNE RÉPARTITION DIFFÉRENTE DE LA CHARGE SELON LES SOCIÉTÉS

1. Ses modalités pèseront en priorité sur les sociétés d'exploitation, en croissance, et dont la base d'imposition en France est importante

Le recours à une contribution exceptionnelle assise sur l'impôt sur les sociétés constitue une mesure traditionnelle de rendement conjoncturel . Comme le précise l'encadré ci-après, de telles mesures ont déjà été mises en oeuvre à plusieurs reprises. La contribution introduite par la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 s'est d'ailleurs appliquée jusqu'à l'exercice 2015, en majorant l'impôt sur les sociétés dû de 10,7 % pour les sociétés réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros.

Pour les sociétés concernées par la majoration proposée, le taux de droit commun de 33,1/3 % d'impôt sur les sociétés n'aura effectivement été appliqué qu'en 2016.

Les contributions exceptionnelles d'impôt sur les sociétés :
une mesure de rendement mise en oeuvre à plusieurs reprises

Sous réserve de dispositions particulières, le taux normal de l'impôt sur les sociétés , prévu au I de l'article 219 du code général des impôts, est fixé à 33,1/3 %.

À ce taux de droit commun s'ajoute, pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 7,6 millions d'euros, une contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, entrée en vigueur le 1 er janvier 2000 et codifiée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts. Fixée au taux de 3,3 % de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise, elle porte en pratique le taux normal d'impôt sur les sociétés à 34,43 %.

Par le passé, plusieurs contributions exceptionnelles et temporaires d'impôt sur les sociétés ont été introduites à des fins de rendement budgétaire :

- dans le contexte du premier choc pétrolier, l'article 1 er de la loi du 16 juillet 1974 de finances rectificative pour 1974 65 ( * ) a assujetti certaines sociétés66 ( * )

à une co

ntribution exceptionnelle de 18 % de l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice 1973 ;

- dans le contexte de la sécheresse de 1976, l'article 3 de la loi du 29 octobre 1976 de finances rectificative pour 197667 ( * )

a créé, pour les entreprises dont l'impôt sur les sociétés est supérieur à 20 000 francs, une contribution exceptionnelle de 4 % d'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice 1975 ;

- l'article 1 er de la loi du 4 août 199568 ( * )

a assujetti l'ensemble des personnes morales soumises à l'impôt sur les sociétés, sans seuil de chiffre d'affaires ni abattement, à une contribution de 10 % sur l'impôt sur les sociétés - « surtaxe Juppé ». Elle a été appliquée rétroactivement aux exercices clos ou périodes d'imposition arrêtées à compter du 1er janvier 1995. So

n taux a ensuite été ramené à 6 % à compter du 1er janvier 2001, à 3 % à compter du 1er janvier 2002, et à 1,5 % à compter du 1 er janvier 2005. La contribution a été abrogée à compter du 1er janvier 2006 ;

- l'article 1 er de la loi du 10 novembre 1997 69 ( * )

a assujetti les personnes morales assujetties à l'impôt sur les sociétés à une contribution de 15 % sur l'impôt sur les sociétés pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 1998, puis de 10 % pour l'exercice 1999 - « surtaxe Jospin ». Les PME indépendantes imposées au taux réduit en étaient exonérées ;

- l'article 11 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 201170 ( * )

a assujetti les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros à une contribution exceptionnelle de 5 %, puis de 10,7 % à compter du 1

er janvier 2014, de l'impôt dû. Elle s'est appliquée pour les exercices clos jusqu'au 30 décembre 2016, soit, pour la quasi-totalité des entreprises concernées, l'exercice 2015.

Source : commission des finances du Sénat

Toutefois, les contributions prévues par le présent article se distinguent par leur très fort ciblage et leur taux élevé . Quoique portant sur seulement un quart des sociétés assujetties à la contribution exceptionnelle instaurée fin 2011, la mesure se traduit par une recette près de trois fois supérieure.

Surtout, la raison présidant à l'instauration de ces majorations d'impôt sur les sociétés diffère. Si l'objectif demeure un accroissement des recettes budgétaires, le lien est directement fait entre le remboursement du contentieux de la contribution à 3 % et l'introduction de ces contributions exceptionnelle et additionnelle.

Il s'ensuit une difficulté majeure née de la discordance entre le périmètre des sociétés concernées, pour trois raisons principales :

- les modalités d'assujettissement : en faisant reposer le seuil sur le chiffre d'affaires, le dispositif proposé s'attache à une variable du résultat d'exploitation, alors que la contribution à 3 % sur les montants distribués repose sur les produits financiers ;

- la différence d'assiette : la contribution à 3 % était assise sur une assiette large, incluant en particulier les produits nets perçus entrant dans le champ de la directive mère-fille 71 ( * ) et les bénéfices que la société a réalisés dans des entreprises exploitées à l'étranger ;

- les exonérations de contribution à 3 % dont bénéficiaient certains types de sociétés pour les montants distribués en leur sein, à l'instar des groupes fiscalement intégrés depuis 2012, puis des groupes réunissant les conditions de détention de capital exigées par le régime de l'intégration fiscale depuis 2017, ainsi que des banques mutualistes.

Compte tenu de ces divergences, la mesure proposée pénalise en priorité trois types de sociétés :

- les sociétés d'exploitation , caractérisées par un chiffre d'affaires élevé et des produits financiers plus faibles ;

- les sociétés opérant sur un marché en croissance , dont la rentabilité pour l'actionnaire repose davantage sur l'appréciation du titre de participation que sur une redistribution des bénéfices ;

- les sociétés dont la base imposable localisée en France est importante .

De fait, si les contributions exceptionnelle et additionnelle présentent l'avantage d'un mécanisme simple offrant une sécurité de rendement, elles accentueront la pression fiscale en premier lieu sur les sociétés d'exploitation concentrant leur activité en France.

De même, elles se traduiront par un effet de ciseau négatif pour les groupes ayant opté pour le régime de l'intégration fiscale et les banques mutualistes qui étaient exonérés de la contribution à 3 % au titre des distributions opérées en leur sein, mais qui, sous réserve des seuils de chiffre d'affaires, seront soumis à la mesure exceptionnelle.

Selon les informations transmises, 83 % des sociétés redevables de la contribution exceptionnelle et, le cas échéant, de la contribution additionnelle, sont placées sous le régime de l'intégration fiscale prévu aux articles 223 A et 223 A bis .

2. La mesure se traduira par d'importants transferts entre secteurs d'activité et entre sociétés

Le ministre de l'économie et des finances a indiqué devant la commission des finances de l'Assemblée nationale que « sur la base de l'impôt sur les sociétés de 2016, 223 entreprises seront perdantes et 95 entreprises seront gagnantes », ajoutant que « quelques entreprises - environ une dizaine - seront fortement perdantes » 72 ( * ) .

Dans la mesure où ces écarts résultent des différentes modalités d'assiette de la contribution à 3 % et de la majoration proposée, ils reflètent plus globalement une redistribution entre secteurs d'activité .

De ce point de vue, les sociétés d'exploitation font face à un effet de ciseau :

- les modalités des contributions exceptionnelle et additionnelle, applicables en fonction d'un seuil de chiffre d'affaires, variable du résultat d'exploitation, et portant sur le bénéfice imposable, concernent directement ces sociétés ;

- ces sociétés ont initialement peu porté réclamation contre la contribution à 3 %. Quoique redevables de cette contribution, elles étaient moins concernées par les premières voies de recours utilisées que les sociétés de participations. En effet, la chronique contentieuse s'est nouée sur le fondement de la directive mère-fille à propos des montants redistribués 73 ( * ) . Jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel, un doute subsistait quant à la possibilité de réclamer les contributions acquittées au titre des montants distribués 74 ( * ) .

Ces éléments expliquent la très forte disparité dans les montants réclamés selon les secteurs d'activité . Certains secteurs sont surreprésentés dans les réclamations, alors que des secteurs fortement contributeurs ont proportionnellement moins formé de recours.

Si la décision du Conseil constitutionnel, en prononçant la censure intégrale de l'article 235 ter ZCA du code général des impôts, ouvre droit à une réclamation de la contribution de 3 % appliquée y compris aux revenus distribués, les montants acquittés de 2012 à 2014 et non réclamés sont perdus. D'après les informations transmises, ces montants s'élèvent à près d'un milliard d'euros.

Or près des trois-quarts des sociétés qui seront soumises à la fois à contribution exceptionnelle et à la contribution additionnelle exercent dans l'industrie manufacturière, le commerce et les activités financières et d'assurance. Cette part doit de surcroît être rapprochée de la ventilation du produit des contributions : 30 redevables supporteront 71 % du rendement escompté , 62 sociétés en représenteront 84 % (cf. graphique ci-après).

C'est ce que confirment les propos du ministre de l'économie et des finances, indiquant qu'une « dizaine d'entreprises [sera] fortement perdante » 75 ( * ) .

Un plafonnement aurait permis de limiter les effets distorsifs de la mesure exceptionnelle. Toutefois, ainsi que l'a précisé Bruno Le Maire « le Conseil d'État, que nous avons saisi au début de la semaine, a rendu un avis dans lequel il indique qu'il n'y a aucune difficulté pour augmenter le taux de l'impôt sur les sociétés - décision souveraine du Gouvernement - mais qu'un plafonnement risque de créer une rupture de l'égalité devant les charges publiques entre les entreprises, puisqu'il bénéficiera uniquement à celles qui auront été les plus pénalisées » 76 ( * ) .

De ce point de vue, le mécanisme de lissage introduit à l'Assemblée nationale ne concernera qu'un faible nombre de cas, pour des montants marginaux, ce que confirme son coût estimé à 70 millions d'euros.

Présentation par décile de sociétés redevables de la répartition du produit
des contributions exceptionnelle et additionnelle

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général

Dans ces conditions, votre rapporteur général relève que la mesure exceptionnelle proposée par le Gouvernement entraînera de lourds effets distorsifs :

- pour des secteurs pourtant stratégiques pour la croissance et l'emploi de notre pays : l'industrie manufacturière, le commerce et les activités financières et d'assurances représentent ainsi 25 % de la valeur ajoutée et près de 30 % de l'emploi en 2016 ;

- pour la reprise : plusieurs sociétés, renouant avec les bénéfices à partir de 2017, seront imposées jusqu'à 44,43 %, obérant ainsi leurs capacités à investir.

3. Il convient d'ajuster les contributions exceptionnelles au montant strictement nécessaire au respect des engagements européens de la France

Le Gouvernement ne procède pas à une actualisation du scénario macroéconomique sous-jacent au présent projet de loi de finances rectificative.

De fait, le calcul de la mesure de rendement à prendre pour respecter la règle des 3 % ne tient pas compte des rentrées supplémentaires de prélèvements obligatoires qui pourraient être enregistrées dès 2017.

Deux facteurs pourraient favoriser un surcroît de recettes : une révision de la croissance ainsi qu'une élasticité plus forte des prélèvements obligatoires au PIB.

L'hypothèse de croissance du produit intérieur brut retenue pour 2017 demeure de 1,7 %, dans la mesure où « les informations conjoncturelles publiées depuis la finalisation du projet de loi de finances pour 2018 confortent ce scénario » 77 ( * ) .

Pourtant, tout laisse à penser que la croissance française s'établira à 1,8 % à l'issue de l'exercice 2017, en l'absence d'évènement exceptionnel.

En effet, l'Insee a annoncé le 31 octobre 2017 78 ( * ) que le PIB a augmenté de 0,5 % au troisième trimestre 2017, après avoir crû de 0,6 % au deuxième trimestre et de 0,5 % au premier trimestre.

Compte tenu du profil de croissance de l'année 2016, l'acquis de croissance après trois trimestres atteint 1,7 %. Autrement dit, même si la croissance du PIB était nulle au cours du dernier trimestre, le taux de croissance sur l'ensemble de l'année 2017 atteindrait 1,7 %.

Une hausse modeste du PIB de 0,22 % au dernier trimestre serait suffisante pour atteindre un taux de croissance de 1,8 % sur l'ensemble de l'année, ce qui semble tout à fait atteignable compte tenu de l'orientation actuelle des enquêtes de conjoncture.

Il est à cet égard étonnant que la prévision de croissance n'est pas été actualisée en conséquence pour le présent projet de loi de finances. Le ministre de l'économie et des finances a ainsi fait part de son optimisme devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre dernier : « permettez-moi un aparté : les derniers chiffres de croissance sont très bons . La croissance cumulée pour 2017 atteint déjà 1,7 % » 79 ( * ) .

En maintenant sa prévision de croissance pour 2017 à 1,7 %, le Gouvernement maximise le rendement nécessaire de la contribution exceptionnelle. Une révision de la prévision de croissance à 1,8 % se traduirait ainsi par un effet positif de 1,4 milliard d'euros sur le solde public.

Plus encore, cette accélération de la croissance s'accompagnerait d'un dynamisme des prélèvements obligatoires , qui augmenteraient plus rapidement que le PIB. La trajectoire du Gouvernement est désormais fondée sur une hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 1,3 en 2017.

Là encore, le Haut Conseil des finances publiques estime que « des évolutions plus favorables ne sont pas à exclure, s'agissant des prélèvements sociaux et surtout de la TVA » 80 ( * ) .

Cette révision est particulièrement importante, dans la mesure où le déficit est davantage sensible à l'hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires qu'à l'estimation de la croissance.

En effet, il peut être estimé qu'en France une croissance supérieure de 0,1 point à la prévision réduit le déficit de 0,06 point 81 ( * ) , tandis qu'une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB de 0,1 point plus élevée diminue le déficit de 0,1 point 82 ( * ) , toutes choses égales par ailleurs.

À titre d'illustration, une révision du taux de croissance à 1,8 % en 2017 se traduirait par une réduction du solde public d'environ 1,4 milliard d'euros , tandis qu'une élasticité des prélèvements obligatoires supérieure de 0,1 au niveau attendu (1,3) permettrait un recul du déficit de 2,5 milliards d'euros , toutes choses égales par ailleurs.

Compte tenu des difficultés posées par la mesure exceptionnelle , votre rapporteur général considère que l'effet positif sur le solde des administrations publiques d'un taux de croissance supérieur à la prévision initiale et d'une élasticité plus forte des prélèvements obligatoires au PIB doit être pris en compte dans le présent projet de loi de finances rectificative.

Afin de ne pas peser excessivement sur la compétitivité de nos entreprises et de ne pas fragiliser la reprise de l'activité économique, il convient d'ajuster la contribution des entreprises au montant strictement nécessaire au respect des engagements européens de la France .

L a commission des finances a ainsi adopté un amendement n° 2 réduisant de moitié le taux des contributions exceptionnelle et additionnelle proposées par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II

RATIFICATION DE DÉCRETS
RELATIFS À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS
ARTICLE 2

Ratification d'un décret relatif à la rémunération de services rendus

. Commentaire : le présent article vise à autoriser, conformément à l'article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) , la ratification du décret n° 2017-1188 du 21 juillet 2017 r elatif à la rémunération de certains services rendus par le service à compétence nationale dénommé « Agence pour l'informatique financière de l'État ».

I. LE DROIT EXISTANT

L'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) est le service à compétence nationale (SCN) qui pilote le système d'information Chorus , lequel comprend aujourd'hui plusieurs « briques » :

Chorus-DT
Déplacements Temporaires

Chorus
Outil Décisionnel
Achats

ORME -
Outil de rédaction des Marchés de l'État

Chorus
Formulaires

Chorus
Coeur

PLACE - Plateforme
des Achats de l'État

Chorus
Pro

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport d'activité 2016 de l'AIFE

La facturation électronique, permise par la solution Chorus Pro , a été mise en service à partir de l'été 2016, au profit de 18 entités publiques pilotes et de leurs fournisseurs : Pôle Emploi, CNRS, CCI Paris, Ville de Paris, APHP, Lille Métropole, Ville de Bordeaux etc. En septembre 2016, Chorus Pro a été mis en place au profit de l'ensemble des services de l'État. À terme, en 2020, cette solution permettra d'échanger annuellement quelque 100 millions de factures dématérialisées entre l'ensemble des 80 000 entités publiques et leurs fournisseurs.

La généralisation de la facturation électronique ( Chorus Pro ), mais aussi l'extension du déploiement de Chorus Déplacements Temporaires ( Chorus-DT ), conduisent l'AIFE à réaliser des prestations au profit de structures publiques distinctes de l'État . Au-delà même du cadre de l'obligation de facturation électronique, certaines prestations de l'AIFE, à la demande de ces structures, nécessitent un financement total ou partiel, sous forme de rémunération .

Le décret n° 2017-1188 du 21 juillet 2017 a fixé, à son article 1 er , la liste de ces prestations pouvant donner lieu à rémunérations :

1° Études de cadrage ou d'urbanisation d'un système d'information ;

2° Prestations d'assistance, de conseil ou d'expertise en matière de systèmes d'information ;

3° Mise en oeuvre de solutions informatiques, sous forme de nouveaux projets ou d'évolution de systèmes existants ;

4° Mise à disposition d'applications ou de services hébergés mutualisés ;

5° Prestations d'accompagnement au changement et de formation en matière de systèmes d'information.

L'article 2 prévoit que le montant des rémunérations perçues est fixé, « selon les caractéristiques de ces prestations, par arrêtés du ministre chargé du budget, ou par voie de contrats relatifs à une prestation déterminée ». L'arrêté mentionné n'est pas encore paru.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) soumet les décrets de ce type à un régime particulier : « la rémunération de services rendus par l'État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'État pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée 83 ( * ) ».

La ratification du décret n° 2017-1188 du 21 juillet 2017 doit donc intervenir dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2017 : c'est l'objet du présent article.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission approuve cet article, qui permettra à l'AIFE de percevoir les rémunérations correspondant aux prestations qu'elle effectue au profit de personnes publiques distinctes de l'État.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
ARTICLE 3 - Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation
des emplois

. Commentaire : le présent article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2017, des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Aux termes du présent article, le solde général de l'État s'établit à 72,7 milliards d'euros , soit une dégradation de 3,427 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (69,3 milliards d'euros).

Cette dégradation de 3,4 milliards d'euros résulte de l'ajustement du produit prévisionnel des recettes de l'État.

Le présent projet de loi de finances rectificative tire ainsi les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2017 relative à la contribution de 3 % sur les montants distribués : il prévoit une majoration des remboursements et dégrèvements d'un montant de 5 milliards d'euros, au titre de la hausse prévisionnelle des dépenses de contentieux, ainsi que la création de deux contributions exceptionnelles sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de 2017 dont le produit attendu s'élève à 4,8 milliards d'euros en 2017.

L'équilibre budgétaire défini par l'article d'équilibre du présent projet de loi prend également en compte les estimations révisées en recettes pour 2017 associées au projet de loi de finances pour 2018 , mais n'intègre pas l'exécution prévisionnelle des dépenses de l'État.

Ainsi, n'est pas pris en compte le dépassement des crédits votés en loi de finances initiale , prévu pour s'établir à hauteur de 4,1 milliards d'euros, ce qui découle de plusieurs mouvements : l'annulation de 300 millions d'euros par décret en juillet ne suffit pas à compenser des ouvertures prévisionnelles nettes de crédits d'environ 4,2 milliards d'euros sur le budget général et une dégradation du solde des comptes spéciaux d'environ 0,2 milliard d'euros.

Le Gouvernement a donc fait le choix de ne procéder à aucun ajustement de crédits (hors remboursements et dégrèvements) dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, indiquant que les mouvements en dépenses seront « affiné[s] et décliné[s] plus finement dans le cadre du schéma de fin de gestion, en cours de préparation, et présenté[s] dans [leur] ensemble dans le projet de loi de finances rectificative de fin de gestion » , qui devrait être présenté dans les semaines à venir.

Aussi le solde budgétaire de l'État résultant stricto sensu des ajustements en recettes prévus par le présent projet de loi de finances rectificative s'établit selon les termes du présent article d'équilibre à - 72,7 milliards d'euros.

Cependant, le solde budgétaire résultant de l'exécution prévisionnelle pour 2017 en recettes mais aussi en dépenses , soit la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2018 qui devrait trouver sa traduction dans le schéma de fin de gestion , atteint - 76,9 milliards d'euros , correspondant à une dégradation de 7,6 milliards d'euros par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2017.

Déficit budgétaire de l'État en 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir de la loi de finances initiale pour 2017, du projet de loi de finances pour 2018 et du projet de loi de finances rectificative pour 2017)

Le tableau de financement de l'État est ajusté sur plusieurs points.

Tout d'abord, le déficit budgétaire prévisionnel est augmenté de 7,6 milliards d'euros : en d'autres termes, contrairement au tableau d'équilibre, le tableau de financement révisé intègre déjà l'impact, sur le besoin de financement de l'État, des dépenses du schéma de fin de gestion qui donneront lieu à des ouvertures de crédits dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de fin de gestion.

Le solde du tableau de financement de l'État et celui figurant au sein du tableau d'équilibre proprement dit ne coïncident donc pas : comme cela a été expliqué précédemment, le tableau d'équilibre ne porte que sur des ajustements en recettes - la révision des dépenses étant renvoyée à la présentation du schéma de fin de gestion dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.

Les autres besoins de financement sont revus à zéro, contre 900 millions d'euros prévus en loi de finances initiale , ce qui résulte de deux mouvements.

D'une part, la charge d'indexation est plus élevée que prévu en loi de finances initiale (2,3 milliards d'euros contre 1,6 milliard d'euros prévus en loi de finances initiale). En effet, les provisions pour charges d'indexation correspondent à des mouvements budgétaires sans impact en trésorerie qui font l'objet d'une compensation au sein du tableau de financement de l'État. Leur hausse entraîne donc un retraitement négatif des autres besoins de financement.

D'autre part, les décaissements au titre des intérêts sur les dotations non consomptibles des deux premiers programmes d'investissement d'avenir (PIA 1 et 2) ont été moindres que prévu et se sont élevés à 2,3 milliards d'euros contre une prévision initiale de 2,5 milliards d'euros (soit - 200 millions d'euros).

Au total, le besoin de financement est donc revu à la hausse de 6,7 milliards d'euros .

Les ressources supplémentaires mobilisées pour financer ce surcroît de besoin de financement se décomposent entre les primes à l'émission, pour 2 milliards d'euros, et la hausse de l'endettement à court terme de l'État en fin d'année : l'encours de bons du Trésor à taux fixe (BTF) est en hausse de 4,2 milliards d'euros . Le reliquat, soit 500 millions d'euros, est financé grâce à moindre retrait des fonds déposés au Trésor par la Coface et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Le plafond de la variation de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an n'est en revanche pas modifié , ce qui résulte du fait que le surcroît de besoin de financement est couvert par recours à des titres de court terme (BTF).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'amendement n° 53 adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement traduit l'incidence de l'amendement n° 47 sur l'équilibre prévu par le présent projet de loi de finance rectificative.

Cet amendement à l'article premier du présent projet de loi vise à introduire un mécanisme de lissage des effets de seuil par la modulation des contributions dont doivent s'acquitter les sociétés dont le chiffre d'affaires est supérieur à 1 milliard d'euros et inférieur 1,1 milliard d'euros, ainsi qu'égal ou supérieur à 3 milliards d'euros et inférieur à 3,1 milliards d'euros 84 ( * ) .

Ce mécanisme se traduit par une moindre recette de 70 millions d'euros.

Ainsi, les recettes fiscales de l'État sont minorées de 70 millions d'euros et le déficit budgétaire est augmenté du même montant .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le choix du Gouvernement de recourir à des titres à court terme, s'il peut se comprendre au regard de la nécessité d'assurer la prévisibilité des émissions à moyen et long termes, paraît cependant peu optimal au regard du contexte de taux : par définition, des titres de court terme - qui arriveront à échéance plus vite - exposent davantage l'État au risque de hausse des taux.

À cet égard, un relèvement - au moins pour une partie du besoin de financement - du plafond de variation de la dette à moyen et long terme aurait pu être opportun afin de sécuriser les conditions de financement actuelles, très avantageuses pour l'État.

Cet article constituant un article de récapitulation, votre rapporteur général vous propose d'adopter l'article tel qu'il résultera des votes du Sénat .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE - MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER - AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2017. - CRÉDITS DES MISSIONS
ARTICLE 4 - Budget général : ouvertures de crédits

. Commentaire : le présent article ouvre 4,4 milliards d'euros de crédits sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Le présent article ouvre 4,4 milliards d'euros d'autorisations d'engagements et de crédits de paiement supplémentaires sur la mission « Remboursements et dégrèvements » pour 2017. Cette ouverture de crédits vise, d'une part, à ajuster les montants inscrits en loi de finances initiale pour 2017 aux dernières évaluations - les crédits de cette mission sont en effet évaluatifs - et, d'autre part, à ouvrir les crédits correspondants aux remboursements de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués ( cf. supra , commentaire de l'article 1 er du présent projet de loi de finances rectificative).

Plus précisément, cette ouverture de crédits résulte :

- de la majoration nette de 3,9 milliards d'euros des crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État », correspondant à :

o la révision des montants inscrits en loi de finances initiale. Le montant des remboursements et dégrèvements d'impôt d'État est revu en baisse d'environ 1,1 milliard d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2017 . Cette diminution s'explique en particulier par un montant révisé de restitutions de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) inférieur de 1,7 milliard d'euros ;

o 5 milliards d'euros de crédits supplémentaires à la suite de la censure par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués. Ce montant correspond aux décaissements anticipés au titre de cette annulation, qui entraîne un remboursement des entreprises assujetties ayant acquitté la contribution de 3 % et qui effectuent une demande de restitution.

- de la majoration de 0,5 milliard d'euros des crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », qui s'explique entièrement par la révision des montants inscrits en loi de finances initiale pour 2017 : cette révision résulte pour l'essentiel (400 millions d'euros) d'une hausse du dégrèvement barémique de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) du fait de la décision 85 ( * ) du Conseil constitutionnel du 19 mai dernier 86 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - RATIFICATION D'UN DÉCRET D'AVANCE
ARTICLE 5 - Ratification d'un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

. Commentaire : le présent article prévoit la ratification du décret d'avance publié en juillet 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DÉCRET D'AVANCE, UN OUTIL RÉGLEMENTAIRE PERMETTANT D'OUVRIR RAPIDEMENT DES CRÉDITS EN CAS D'URGENCE

Les décrets d'avance permettent au Gouvernement d'ouvrir rapidement des crédits en cas d'urgence sans recourir à un véhicule législatif.

Ils constituent une exception au principe de l'autorisation parlementaire des dépenses de l'État selon lequel le Gouvernement ne peut ouvrir des crédits budgétaires sans avoir recueilli l'autorisation du Parlement à travers l'adoption d'une loi de finances initiale ou rectificative.

C'est pourquoi la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) encadre strictement le recours aux décrets d'avance.

B. UN RECOURS AU DÉCRET D'AVANCE ENCADRÉ PAR PLUSIEURS CONDITIONS DE PROCÉDURE ET DE FOND FIXÉES PAR LA LOLF

Les articles 13 et 14 de la LOLF définissent plusieurs conditions de régularité du recours au décret d'avance .

D'une part, le Gouvernement doit respecter trois conditions de forme . Le décret doit être notifié aux commissions des finances des deux assemblées qui font connaître leur avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification. L'avis du Conseil d'État doit également être recueilli . Enfin, les modifications apportées doivent être ratifiées dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

D'autre part, plusieurs conditions de fond sont également prévues par la LOLF. Ainsi, les ouvertures ne peuvent excéder 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Elles doivent être gagées par des annulations de crédits , qui ne peuvent être supérieures à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours (ou par la constatation de recettes supplémentaires).

Enfin, les décrets d'avance ne peuvent être pris qu'en cas d'urgence . Ce dernier critère est plus qualitatif . Selon les analyses développées par la Cour des comptes dans ses rapports relatifs aux crédits du budget de l'État ouverts par décret d'avance 87 ( * ) , l'urgence signifie à la fois que l'ouverture des crédits doit être nécessaire et que le besoin budgétaire était imprévisible .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) , qui dispose que la ratification des modifications de crédits opérées par décret d'avance « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée », le présent article vise à ratifier les ouvertures et annulations opérées par le décret publié au moment du dépôt du projet de loi de finances rectificative, soit le décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le décret d'avance de juillet 2017 a fait l'objet d'un rapport d'information de votre rapporteur général et d'un avis de la commission des finances.

Celle-ci a émis un avis favorable au projet de décret. En effet, bien que ce décret d'avance, comme la plupart de ceux qui ont été pris ces dernières années, vise à financer des dépenses qui ne sont devenues urgentes qu'en raison de sous-budgétisations, l'actuel Gouvernement ne peut pas être tenu responsable des biais de construction du projet de loi de finances présenté en octobre 2016 par le précédent Gouvernement .

Au surplus, les dépenses que le décret d'avance visait à financer étaient nécessaires : la recapitalisation d'Areva, tout comme la poursuite des opérations extérieures de l'armée ou le financement de places en hébergement d'urgence, devaient être effectués avant la fin de l'année. Ainsi, les dépenses sont toutes « urgentes » au sens où des crédits supplémentaires seront nécessaires avant le dépôt et l'examen du projet de loi de finances rectificative de fin de gestion.

Votre rapporteur général vous propose donc d'adopter cet article visant à ratifier un décret d'avance sur lequel la commission avait émis un avis favorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 8 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017.

Après avoir adopté un amendement, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi de finances rectificative pour 2017 tel que modifié par cet amendement.

Le compte rendu de la réunion peut être consulté sur le site du Sénat : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/finances.html

* 1 Cf. commentaire de l'article 1 er du présent projet de loi de finances rectificative.

* 2 Il s'agit toutefois d'une condition nécessaire mais pas suffisante pour sortir du volet correctif du pacte de stabilité. En effet, aux termes des « Spécifications relatives à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » adoptées le 5 juillet 2016 par le comité économique et financier, une décision sur l'existence d'un déficit excessif ne peut être abrogée « que si, selon les prévisions de la Commission européenne, le déficit ne dépassera pas la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité au cours de la période de prévision » .

* 3 Le 27 avril 2009, le Conseil avait adopté une recommandation demandant à la France de corriger son déficit excessif en 2012 au plus tard. Un délai supplémentaire lui a toutefois été accordé à trois reprises par les recommandations du 27 avril 2009, du 21 juin 2013 et du 10 mars 2015.

* 4 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/fr_ministre_bruno_le_maire.pdf

* 5 Le Gouvernement estime en particulier que, le Conseil constitutionnel ayant seulement dit pour droit de façon générale la non-compatibilité avec la Constitution de l'article 235 ter ZCA du code général des impôts, la charge doit être enregistrée à la date à laquelle la valeur de l'obligation est déterminée de façon fiable par l'administration fiscale.

* 6 Avis n° HCFP-2017-5 relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour l'année 2017, 30 octobre 2017.

* 7 http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-001-EN-N.pdf/5cfae6dd-29d8-4487-80ac-37f76cd1f012

* 8 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/lettre_fr_blm_31_oct_2017_0.pdf

* 9 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* 10 Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 11 Ce qui signifie qu'elle n'est pas déductible du montant imposable au titre de l'impôt sur les sociétés ; elle figure ainsi dans la liste des contributions non déductibles établie à l'article 213 du code général des impôts. Les crédits d'impôts ne peuvent être imputés sur la contribution.

* 12 Directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents.

* 13 Articles 145 à 216 du code général des impôts. Ce régime de groupe s'applique à partir d'un seuil de détention de 5 % de la société fille pendant plus de deux ans. Il permet notamment d'exonérer de retenue à la source les dividendes versés par la filiale à la société mère, sous réserve d'une quote-part pour frais et charges de 5 %.

* 14 Amendement n° 155 de Christian Eckert, rapporteur général, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 15 Il s'agit d'une entreprise employant moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le bilan n'excède pas 43 millions d'euros.

* 16 Le régime de l'intégration fiscale prévu par l'article 223 A permet à une société de se constituer seule redevable de l'impôt pour l'ensemble des sociétés filiales dont elle détient, directement ou indirectement, au moins 95 % du capital. L'ensemble des bénéfices et l'ensemble des pertes du groupe sont consolidés et compensés.

* 17 Cons. Const., 30 septembre 2016, n° 2016-571 QPC, Sté Layher SAS.

* 18 Ces règles sont fixées aux premier alinéa (situation de droit commun), deuxième alinéa (groupe fiscal dont la société mère est non résidente), quatrième alinéa (entreprises combinantes dans le secteur des assurances) et cinquième alinéa (groupes bancaires coopératifs) du I de l'article 223 A du code général des impôts.

* 19 Cette exonération ne s'applique pas aux sociétés établies dans un État ou territoire non coopératif, sauf s'il est fait la preuve de la réalité de l'activité économique de la société mère dans ce territoire ou cet État.

* 20 Directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents.

* 21 La question préjudicielle portait sur la compatibilité de la contribution avec l'article 4-1 de la directive mère-fille qui organise l'élimination de la double imposition économique des bénéfices distribués par une filiale dans l'État de la société mère, ainsi qu'avec l'article 5 de cette même directive, qui prévoit l'interdiction des retenues à la source dans l'État de la filiale.

* 22 CJUE, 1 ère chambre, 17 mai 2017, affaire C-365/16.

* 23 « Contribution de 3 % au titre des montants distribués : quelle compatibilité avec les engagements internationaux de la France », Étude par Emmanuel Dinh, Revue du Droit fiscal n° 10, 7 mars 2013.

* 24 Conseil d'État, 8 e et 3 e ss-sect., 3 juillet 2009, n° 317075, min. c/ Sté Accor.

* 25 Art. préc., « Contribution de 3 % au titre des montants distribués : quelle compatibilité avec les engagements internationaux de la France », Étude par Emmanuel Dinh, Revue du Droit fiscal n° 10, 7 mars 2013.

* 26 Par exemple l' Advance corporate tax britannique, appliquée au Royaume-Uni entre 1973 et 1999, qui, imputable sur l'impôt sur les sociétés finalement dû, constituait un paiement anticipé. Voir la décision CJCE, 12 décembre 2006, aff. C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation.

* 27 Conseil d'État, n° 399757 du 7 juillet 2017.

* 28 Cons. Const., 6 octobre 2017, n° 2017-660 QPC, Société de participations financière.

* 29 Entrée en vigueur au 1 er janvier 2000 et codifiée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts, s'applique aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 7,63 millions d'euros. Fixée au taux de 3,3 % de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise, cette contribution porte ainsi en pratique le taux normal d'impôt sur les sociétés à 34,43 % (33,1/3 % + 33,1/3 x 3,3 %).

* 30 Voir BOI-IS-AUT-10-10-20130410.

* 31 Taux fixés au 1-a du I de l'article 209 du code général des impôts.

* 32 Prévision actualisée pour 2017 inscrite dans le rapport « Évaluation des voies et moyens », tome 1, annexé au projet de loi de finances pour 2018.

* 33 Cons. Const., 6 octobre 2017, n° 2017-660 QPC, Société de participations financières.

* 34 Assemblée nationale, compte-rendu intégral de la deuxième séance du 20 octobre 2017.

* 35 La contribution de 3 % sur les montants distribués et le régime des sociétés mères et filiales : de Charybde en Scylla ? », Étude par Philippe Derouin, Revue de Droit fiscal n° 40, 4 octobre 2012.

* 36 « Contribution de 3 % : le dernier métro », Commentaire par Nicolas Jacquot et Paul Mispelon, Revue de Droit fiscal n° 41, 12 octobre 2017.

* 37 « Ne réécrivons pas l'histoire sur la taxe à 3 % », interview de Pierre Moscovici au journal Les Échos, 24 octobre 2017.

* 38 Assemblée nationale, compte-rendu intégral de la deuxième séance du 20 octobre 2017.

* 39 CJUE, 2 septembre 2015, aff. C-386/14, Groupe Steria SCA.

* 40 Voir l'analyse d'Emmanuel Dinh en 2016 : « le précédent Groupe Steria vient conforter significativement notre position, tant il apparaît que le raisonnement déployé pour les dividendes entrants est transposable, par symétrie, à des dividendes sortants », in « Le régime d'intégration fiscale et le droit de l'Union européenne : la cohérence rompue », La semaine juridique entreprise et affaires n° 15, 14 avril 2016.

* 41 Sénat, compte-rendu intégral de la séance du 23 novembre 2015.

* 42 Cons. Const., 30 septembre 2016, n° 2016-571 QPC, Sté Layher SAS.

* 43 Rapport n° 251 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016, déposé le 21 décembre 2016.

* 44 La Commission européenne a lancé le 26 février 2015 une procédure d'infraction à l'encontre de la France sur l'éventuelle incompatibilité avec le droit de l'Union européenne de la contribution additionnelle.

* 45 Réponse au questionnaire de votre rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2016.

* 46 Voir par exemple les décisions Cons. Const., 3 février 2016, n° 2015-520 QPC, Sté Metro Holding SA ou Cons. Const., 8 juillet 2016, n° 2016-553 QPC, Sté Natixis.

* 47 « La situation et les perspectives des finances publiques », Cour des comptes, juin 2017, page 96.

* 48 En reportant l'effet de sa décision au 1 er janvier 2017, le Conseil constitutionnel avait empêché toute réclamation pour les dividendes versés avant cette date par des sociétés répondant aux caractéristiques visées dans cette décision. Une interrogation subsistait toutefois quant à la possibilité d'obtenir réparation sur le fondement de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

* 49 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre 2017.

* 50 Avis n° HCFP-2017-5 relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour l'année 2017, 30 octobre 2017.

* 51 Voir en particulier la deuxième partie de l'article 20.189 du système européen des comptes : «lorsqu'un tribunal se contente d'établir le principe d'une indemnisation ou que les plaintes doivent être examinées par les services administratifs afin de savoir si elles sont recevables et de déterminer un montant, la dépense ou la recette est enregistrée dès que la valeur de l'obligation est déterminée de manière fiable ».

* 52 http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-001-EN-N.pdf/5cfae6dd-29d8-4487-80ac-37f76cd1f012

* 53 Voir Manual on Government deficit and debt , Eurostat, édition 2016, page 149, §5.

* 54 Il s'agit toutefois d'une condition nécessaire mais pas suffisante pour sortir du volet correctif du pacte de stabilité. En effet, aux termes des « Spécifications relatives à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » adoptées le 5 juillet 2016 par le comité économique et financier, une décision sur l'existence d'un déficit excessif ne peut être abrogée « que si, selon les prévisions de la Commission européenne, le déficit ne dépassera pas la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité au cours de la période de prévision » .

* 55 Le 27 avril 2009, le Conseil avait adopté une recommandation demandant à la France de corriger son déficit excessif en 2012 au plus tard. Un délai supplémentaire lui a toutefois été accordé à trois reprises par les recommandations du 27 avril 2009, du 21 juin 2013 et du 10 mars 2015.

* 56 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/fr_ministre_bruno_le_maire.pdf

* 57 « Inconstitutionnalité partielle de la contribution de 3 % sur les montants distribués : qui perd gagne ? », note sous arrêt de Martin Collet, La semaine juridique édition générale n° 47, 21 novembre 2016.

* 58 Taux de droit commun de 33,1/3 %, majoré des deux contributions proposées et de la contribution sociale de 3,3 % sur l'impôt dû.

* 59 Voir l'entretien donné à la radio Europe 1 le 24 octobre 2017.

* 60 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre 2017.

* 61 Voir les articles 1727 du code général des impôts et L. 208 du livre des procédures fiscales.

* 62 Sur la base d'un remboursement complet intervenant au plus tard en 2018, ainsi que le Gouvernement en a annoncé la volonté, et en appliquant les intérêts moratoires selon les règles en vigueur.

* 63 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre 2017.

* 64 Voir l'entretien de Bruno Le Maire au journal Sud-Ouest le 21 août 2017 : « La taxe sur les dividendes, mise en place en 2012, a été jugée illégale par la Cour de justice européenne. Elle sera donc supprimée. Mais le gouvernement devra faire face au coût du contentieux perdu par l'État, pour le passé. C'est ce dernier point qui pose une difficulté. Rien n'est encore décidé à ce jour : nous discutons pour définir une solution temporaire, qui ne concernerait que quelques très grands groupes. Seuls seront concernés ceux réalisant plus de 1 milliard d'euros de chiffre d'affaires ; aucune PME ne sera concernée. »

* 65 Loi de n° 74-644 du 16 juillet 1974 de finances rectificative pour 1974.

* 66 Les sociétés employant moins de dix salariés et dont le chiffre d'affaires a été inférieur à 600 000 francs au cours de l'exercice n'y étaient pas soumises.

* 67 Loi n° 76-978 du 29 octobre 1976 de finances rectificative pour 1976.

* 68 Loi n° 95-885 du 4 août 1995 de finances rectificative pour 1995.

* 69 Loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier.

* 70 Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 71 Directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents.

* 72 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre 2017.

* 73 Par exemple, les dividendes remontés d'une filiale à la société mère, ensuite redistribués par la société mère.

* 74 Par exemple, les bénéfices distribués par une société d'exploitation

* 75 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre 2017.

* 76 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre 2017.

* 77 Rapport sur l'évolution de la situation économique et budgétaire du présent projet de loi de finances rectificative.

* 78 Insee, « Comptes nationaux trimestriels - première estimation (PIB) - troisième trimestre 2017 ».

* 79 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 2 novembre 2017.

* 80 Ibid ., p. 9.

* 81 Ce résultat correspond à la valeur de semi-élasticité budgétaire retenue par la Commission européenne pour la France (0,603) à partir de l'estimation économétrique de l'élasticité individuelle des recettes et dépenses sensibles à la conjoncture et de leur poids moyen dans le PIB. Intuitivement, il s'explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent en France un peu plus de la moitié du PIB.

* 82 Une approximation de ce résultat peut facilement être retrouvée. L'augmentation spontanée des prélèvements obligatoires est obtenue en multipliant le montant des prélèvements obligatoires de l'année n, hors one-off, par le taux de croissance en valeur et l'élasticité de l'année n+1. Sachant que les prélèvements obligatoires représentent environ 1 000 milliards d'euros et que la croissance en valeur est estimée à 2,5 % pour 2017, la hausse spontanée des prélèvements obligatoires serait de 25 milliards d'euros avec une élasticité de 1,0 et de 27,5 milliards d'euros avec une élasticité de 1,1. La différence s'élève ainsi à 2,5 milliards d'euros, soit 0,1 point de PIB.

* 83 Le précédent le plus récent est le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009 relatif à la création d'une redevance océanique de navigation aérienne.

* 84 Pour ces sociétés, le taux de la contribution exceptionnelle est multiplié par le rapport entre, au numérateur, la différence entre le chiffre d'affaires du redevable et un milliard d'euros et, au dénominateur, 100 millions d'euros. Pour la contribution additionnelle, la même formule s'applique aux sociétés dont le chiffre d'affaires est égal ou supérieur à 3 milliards d'euros et inférieur à 3,1 milliard d'euros.

* 85 Décision n° 2017-629 QPC, Société FB Finance, Conseil constitutionnel, 19 mai 2017.

* 86 Voir le rapport spécial de notre collègue Pascal Savoldelli sur la mission «Remboursements et dégrèvements »sur le projet de loi de finances pour 2018.

* 87 L'article 58 de la LOLF prévoit en effet que la Cour des comptes dépose « un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances ».

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page