B. DES SUR-EXÉCUTIONS QUI PROVIENNENT POUR PARTIE DE SOUS-BUDGÉTISATIONS DE GRANDE AMPLEUR
La majeure partie des dépassements constatés en gestion provient, comme les développements ci-dessous en témoignent, de sous-budgétisations initiales.
Celles-ci atteignent 3 milliards d'euros en 2016 et, comme le note la Cour des comptes, « progressivement entre 2013 et 2016, la couverture en cours d'année des sous-budgétisations initiales est devenue le mode de gestion usuel pour un nombre croissant de missions parmi les plus importantes du budget général ».
Malgré l'absence de transmission au Parlement de certains documents fondamentaux pour l'analyse de l'exécution, en particulier les rapports des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels, les parlementaires identifient ces sous-budgétisations , comme en témoignent les rapports spéciaux (concernant le projet de loi de finances initiale) et les contributions sectorielles (liées au projet de loi règlement).
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Les rapports des contrôleurs budgétaires
et comptables ministériels (CBCM) :
Depuis janvier 2006, un contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), placé sous l'autorité du ministre chargé du Budget, est installé au niveau central auprès des ordonnateurs principaux de l'État de chaque ministère. Les CBCM ont pour missions principales d'assurer le contrôle budgétaire au sein d'un ministère, d'en être le comptable public et de transmettre aux autorités budgétaires et à l'ordonnateur principal un rapport annuel sur l'exécution budgétaire et une analyse de la situation financière du ministère . Ces rapports sont habituellement transmis au Parlement en amont de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et d'approbation du budget. Concernant l'exécution 2016, malgré des demandes répétées de la commission des finances du Sénat adressées au ministère de l'action et des comptes publics à partir du début du mois de juin 2017, aucun rapport n'a pu être communiqué . L'absence de transmission est contraire tant à la pratique institutionnelle qu'à la loi organique relative aux lois de finances , dont l'article 57 prévoit que « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif » demandés par les commissions des finances des deux assemblées doivent leur être fournis. Votre rapporteur général souscrit au projet du Gouvernement de revaloriser le projet de loi de règlement mais rappelle que cette revalorisation ne pourra avoir lieu sans la transmission de toutes les informations utiles au contrôle parlementaire. |
Mais le Parlement ne peut les corriger : l'article 40 de la Constitution interdit l'aggravation d'une charge ou la diminution des ressources publiques par voie d'amendement parlementaire et l'article 47 de la loi organique de 2001 prévoit que « la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission ».
Le Parlement ne peut donc remédier à une budgétisation insincère sur un programme qu'à la condition de supprimer des crédits d'un montant équivalent sur un autre programme de la même mission.
Dans la mesure où les programmes sont rarement sur-dotés, cela impliquerait de redéfinir le périmètre d'action de la politique publique considérée : si cette option est parfaitement concevable et, dans certains cas, probablement nécessaire afin de reconstruire le budget de l'État sur des bases saines, elle apparaît difficilement réalisable dans les délais très contraints de l'examen des lois de finances et nécessiterait une réflexion en amont associant le Parlement et le Gouvernement .
En outre, dans le cas où plusieurs programmes de la même mission sont sous-budgétés, le rehaussement global des crédits est impossible.
Outre son impact négatif sur la qualité de la gestion budgétaire, le sous-dimensionnement des budgets par le Gouvernement nuit donc également à la portée de l'autorisation parlementaire .