TROISIÈME PARTIE - LA MESURE DE LA PERFORMANCE
La démarche de performance devait constituer l'une des innovations majeures de la LOLF. Son article premier prévoit ainsi que les lois de finances déterminent « la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État » en tenant compte « d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent ».
Néanmoins, après onze ans de mise en oeuvre de la LOLF, la performance peine à jouer le rôle qui lui était dévolu : les gestionnaires ne semblent pas s'être approprié le volet performance comme un véritable outil de pilotage budgétaire et les parlementaires ne le considèrent pas comme l'instrument privilégié de contrôle de l'action du Gouvernement.
Cette situation résulte de différents facteurs rappelés par votre rapporteur général lors de l'examen des projets de loi de règlement pour 2014 et 2015.
En premier lieu, la maquette de performance , qui repose sur la définition d'objectifs déclinés en indicateurs et en sous-indicateurs, demeure foisonnante malgré des efforts de rationalisation entrepris depuis 2015 . Cette complexité est en outre aggravée par la coexistence de plusieurs catégories d'indicateurs 58 ( * ) .
Par ailleurs, le choix des indicateurs est souvent sujet à caution . Certains d'entre eux ne couvrent ainsi qu'une partie trop limitée du champ du programme ou de la mission dont ils sont censés être le reflet, d'autres ne sont tout simplement pas pertinents.
Enfin, de trop nombreux indicateurs et sous-indicateurs demeurent inexploitables faute de prévision ou de résultat renseigné .
Si des efforts ont été consentis depuis 2015 et poursuivis en 2016, ces constats demeurent très largement d'actualité .
I. UNE MAQUETTE DE PERFORMANCE STABILISÉE EN 2016
L'année 2016 constituait la deuxième année du triennal 2015-2017. Après une diminution significative du nombre d'objectifs et d'indicateurs entre 2014 et 2015, respectivement passés de 475 à 392 (- 17 %) et de 967 à 784 (- 20 %), l'année 2016 s'est traduite par une relative stabilisation de la maquette .
Un effort de rationalisation a cependant été poursuivi , le nombre d'objectifs ayant été ramené à 385 (- 2 %) quand le nombre d'indicateurs a été diminué à 755 (- 3,5 %).
Le nombre d'indicateurs modifiés en 2016 était également en diminution par rapport à 2015 (87 contre 108) de même que le nombre d'indicateurs nouveaux (22 contre 61 en 2015) .
À l'occasion du débat d'orientation des finances publiques pour 2016, votre rapporteur général avait considéré que la relative stabilisation de la maquette de performance allait dans le bon sens dans la mesure où elle lui apparaissait de nature à permettre un suivi dans le temps des résultats enregistrés par les différentes missions .
Évolution des objectifs et indicateurs de performance du budget de l'État depuis 2007
|
Projets de loi de finances |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 avec PIA |
2014 hors PIA |
2015 |
2016 |
2017* |
|
Catégorie d'indicateur |
||||||||||||
|
Efficacité pour le citoyen |
49 % |
42 % |
43 % |
46 % |
47 % |
46 % |
45 % |
46 % |
45 % |
46 % |
45 % |
46 % |
|
Qualité pour l'usager |
22 % |
23 % |
22 % |
19 % |
18 % |
20 % |
19 % |
20 % |
19 % |
19 % |
19 % |
19 % |
|
Efficience pour le contribuable |
29 % |
35 % |
35 % |
35 % |
35 % |
34 % |
36 % |
34 % |
36 % |
35 % |
36 % |
35 % |
|
Nombre de missions |
48 |
48 |
47 |
48 |
49 |
50 |
52 |
51 |
51 |
50 |
49 |
50 |
|
Nombre de programmes |
168 |
170 |
170 |
171 |
172 |
177 |
181 |
196 |
183 |
176 |
173 |
171 |
|
Nombre d'objectifs |
634 |
621 |
559 |
499 |
487 |
490 |
484 |
506 |
475 |
392 |
385 |
380 |
|
Nombre d'objectifs par programme |
3,8 |
3,7 |
3,3 |
2,9 |
2,8 |
2,8 |
2,7 |
2,6 |
2,6 |
2,2 |
2,2 |
2,2 |
|
Nombre d'indicateurs |
1 295 |
1 276 |
1 165 |
1 030 |
1 008 |
1 012 |
999 |
1 025 |
967 |
784 |
755 |
737 |
|
Nombre d'indicateurs par objectif |
2,0 |
2,1 |
2,1 |
2,1 |
2,1 |
2,1 |
2,1 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
1,9 |
|
dont nombre d'indicateurs modifiés |
277 |
165 |
98 |
128 |
73 |
60 |
47 |
53 |
53 |
108 |
87 |
48 |
|
Taux d'indicateurs modifiés |
21 % |
13 % |
8 % |
12 % |
7 % |
6 % |
5 % |
5 % |
5 % |
14 % |
12 % |
7 % |
|
dont nombre d'indicateurs nouveaux |
193 |
165 |
119 |
112 |
100 |
66 |
72 |
109 |
51 |
61 |
22 |
6 |
|
Taux d'indicateurs nouveaux |
15 % |
13 % |
10 % |
11 % |
10 % |
7 % |
7 % |
11 % |
5 % |
8 % |
3 % |
1 % |
|
Taux d'indicateurs non modifiés |
64 % |
74 % |
81 % |
77 % |
83 % |
88 % |
88 % |
84 % |
89 % |
78 % |
85 % |
92 % |
* Rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP)
Source : ministère du budget et rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2017
Le projet de loi de finances pour 2016 comprenait en outre un nombre plus élevé d'indicateurs de mission (89 contre en 2015), dont 17 indicateurs spécifiques (contre en 2015), c'est-à-dire non issus des programmes. Si le développement d'indicateurs de mission semble aller dans le sens d'une meilleure appréhension des résultats enregistrés au niveau agrégé - votre rapporteur général avait d'ailleurs appelé de ses voeux un renforcement de ce type d'indicateurs - cela n'est malheureusement pas le cas dans les faits, compte tenu du caractère non pertinent d'un nombre important d'indicateurs retenus (cf. infra ).
* 58 On peut ainsi trouver des indicateurs de mission au sein des programmes, mais ne correspondant pas nécessairement aux indicateurs considérés comme « les plus représentatifs de la mission », des indicateurs « les plus représentatifs de la mission » s'appuyant sur les données d'un ou plusieurs autres indicateurs issus des programmes, des indicateurs « les plus représentatifs de la mission » spécifiques, qui ne sont pas issus des programmes, et des indicateurs transversaux qui mesurent l'efficacité des fonctions support de la mission.