C. LES CONTRÔLES JURIDICTIONNELS
Les contrôles juridictionnels des comptes locaux comprennent, d'une part, le jugement des comptes par les chambres régionales et territoriales des comptes et, d'autre part, les procédures de sanction devant la Cour de discipline budgétaire et financière.
1. Le jugement des comptes par les chambres régionales et territoriales des comptes
Chaque année, les comptables publics des collectivités territoriales et des établissements publics locaux sont tenus de présenter leurs comptes à la chambre régionale ou territoriale des comptes dont ils relèvent 63 ( * ) .
Les comptables sont « personnellement et pécuniairement responsables (...) des opérations du poste comptable qu'ils dirigent » 64 ( * ) . Comme le rappelle Mme Stéphanie Damarey, il n'est pas nécessaire de démontrer l'existence d'une faute : « le simple fait de constater un manquant en caisse justifie, sans autre considération, la mise en oeuvre de la responsabilité du comptable et ce, quelles qu'en soient les raisons » 65 ( * ) .
Cette procédure juridictionnelle devant la chambre régionale ou territoriale des comptes s'organise en deux étapes.
Si l'examen des comptes ne fait pas apparaître d'anomalie, le comptable public est « déchargé de sa gestion » par une ordonnance prise par le président de la chambre ou son délégué.
Dans le cas contraire, la chambre régionale ou territoriale des comptes astreint le comptable public à payer :
a) une somme, dont le montant ne peut dépasser 1,5 millième du cautionnement du poste comptable 66 ( * ) , lorsque l'irrégularité constatée n'a pas occasionné de préjudice financier à l'organisme public 67 ( * ) . Cette somme est « non rémissible » : elle ne peut faire l'objet d'une remise gracieuse du ministre du budget.
En 2015, les chambres régionales et territoriales des comptes ont prononcé cette sanction pécuniaire à 192 reprises, pour un montant moyen de 199 euros ;
b) un débet , dont le montant est équivalent à celui de l'irrégularité constatée, lorsqu'un préjudice financier est constaté .
En 2015, les chambres régionales et territoriales des comptes ont prononcé 501 débets, pour un montant moyen de 37 126 euros 68 ( * ) . Le ministre du budget peut toutefois consentir une « remise gracieuse » qui, sans supprimer la sanction, peut réduire son montant de manière substantielle 69 ( * ) .
En moyenne, le jugement des comptes devant les CRTC dure 9 mois. La Cour des comptes est compétente en cas d'appel et le Conseil d'État en cas de pourvoi en cassation 70 ( * ) .
Un système de cautionnement est prévu pour permettre aux comptables publics d'assumer leur responsabilité personnelle et pécuniaire.
Avant d'être installés dans leur poste, les comptables :
a) déposent une caution auprès de la Caisse des dépôts et consignations , dont le montant est compris entre 151 000 et 243 000 euros en fonction de leur traitement indiciaire annuel brut 71 ( * ) .
Cette somme est prélevée, en tant que de besoin, pour régler les débets prononcés par les juridictions financières ;
b) ou adhèrent à l'association française de cautionnement mutuel (AFCM) , qui propose des dispositifs de solidarité entre comptables pour régler leurs débets. L'adhésion à l'association implique le versement d'une somme initiale (le « fonds de réserve de l'adhérent ») équivalant à 0,20 % du montant du cautionnement puis d'une cotisation annuelle s'élevant à 0,10 % de ce même montant.
Une fois le débet réglé, l'AFCM peut engager une action récursoire contre le comptable public, notamment pour obtenir la restitution du capital ou le paiement des frais de procédure.
En complément du système de cautionnement, la majorité des comptables publics souscrit une assurance privée couvrant les risques de sanction devant les CRTC et la responsabilité pénale.
2. Les procédures devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)
Un manquement dans l'application du droit budgétaire et comptable des collectivités territoriales peut être sanctionné par la Cour de discipline budgétaire et financière .
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La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) Créée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 72 ( * ) , la CDBF est une juridiction administrative spécialisée chargée de sanctionner « les atteintes aux règles régissant les finances publiques » commises par certains gestionnaires publics 73 ( * ) . Elle est composée du premier président de la Cour des comptes, du président de la section des finances du Conseil d'État, de cinq conseillers d'État et de cinq conseillers maîtres à la Cour des comptes nommés pour cinq ans 74 ( * ) . Administrativement, la Cour de discipline budgétaire et financière est rattachée à la Cour des comptes 75 ( * ) . Le personnel permanent de la CDBF comprend un secrétaire général à mi-temps, un greffier et un greffier adjoint. Les rapporteurs - qui consacrent en moyenne trente jours par affaire - sont des magistrats des juridictions financières et des magistrats de l'ordre administratif. La fonction de ministère public près la CDBF est exercée par le procureur général près la Cour des comptes. |
a) La procédure applicable et les infractions sanctionnées
La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est compétente pour réprimer huit infractions mentionnées par le code des juridictions financières (non-respect des procédures de contrôle financier, engagement d'une dépense sans en avoir le pouvoir, etc .).
Conformément à l'article L. 314-1 du code des juridictions financières, la CDBF peut être saisie par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, le Premier ministre, la Cour des comptes, son procureur général de sa propre initiative, les chambres régionales et territoriales des comptes, le ministre chargé des finances et, sous certaines conditions, les autres ministres et les créanciers 76 ( * ) .
La CDBF prononce des amendes dont le montant est encadré par la loi et peut décider de publier ses arrêts au Journal officiel lorsqu'ils ont acquis un caractère définitif 77 ( * ) . Ses décisions sont « sans appel » mais peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État 78 ( * ) .
Les infractions sanctionnées par la CDBF
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Faits |
Base juridique
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Sanctions |
Exemples jurisprudentiels |
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Non-respect des procédures de contrôle financier |
L. 313-1 |
Entre 150 euros et le montant, à la date des faits, du traitement ou du salaire brut annuel de la personne impliquée |
Signature de contrats de travail par le directeur d'un établissement public sans visa du contrôleur financier (CDBF, 19 décembre 2008, CROUS de Corte ) |
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Imputation irrégulière d'une dépense pour dissimuler un dépassement de crédit |
L. 313-2 |
Imputation en section de fonctionnement de dépenses mobilières, en l'absence de crédits disponibles dans la section d'investissement (CDBF, 28 septembre 1994, Directeur du centre hospitalier d'Albi ) |
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Engagement d'une dépense sans en avoir le pouvoir |
L. 313-3 |
Dépense engagée par un chef de service maintenu dans ses fonctions au-delà de la limite d'âge légal (CDBF, 14 octobre 1998, Service central de protection contre les rayonnements ionisants ) |
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Non-respect des règles d'exécution des
recettes
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L. 313-4 |
Carence dans la tenue de la comptabilité d'engagement (CDBF, 5 juin 1989, Velozzi ) |
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Absence de transmission volontaire des déclarations requises par l'administration fiscale ou transmission volontaire de déclarations inexactes ou incomplètes |
L. 313-5 |
Dissimulation de rémunérations (CDBF, 8 juillet 1976, Hôpital psychiatrique de Saint-Alban-sur-Limagnole ) |
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Attribution ou tentative d'attribution à autrui d'un avantage injustifié entraînant un préjudice pour le Trésor |
L. 313-6 |
Entre 300 euros et le double du montant, à la date des faits, du traitement ou du salaire brut annuel de la personne impliquée |
Versement d'une indemnité compensatrice à des agents non éligibles (CDBF, 29 janvier 1997, Centre d'études des systèmes d'information des administrations ) |
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Inexécution d'une décision de justice ayant entraîné le paiement d'une astreinte par une personne publique |
L. 313-7 et L. 313-12 |
Entre 300 euros et le montant, à la date de la décision de justice, du traitement ou du salaire brut annuel de la personne impliquée |
Inexécution d'une décision de justice ayant
annulé le licenciement d'un agent
(CDBF, 20 décembre 2001,
M. Janky
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Carences graves dans les contrôles, omissions ou négligences répétées d'un dirigeant d'une entreprise
publique ou d'un organisme bénéficiant de
concours financiers publics, en cas de
« préjudice
grave »
causé à cette entreprise
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L. 313-7-1 |
Entre 150 euros et le montant, à la date des faits, du traitement ou du salaire brut annuel de la personne impliquée |
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Source : commission des lois du Sénat
En 2015, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a été saisie à vingt-trois reprises, dont douze fois par les chambres régionales et territoriales des comptes. Elle a classé douze affaires et rendu huit arrêts.
Les amendes prononcées en 2015 sont comprises entre 300 et 2 000 euros, pour un montant moyen de 938 euros 80 ( * ) .
b) Le périmètre des justiciables
L'article L. 312-1 du code des juridictions financières précise le périmètre des personnes pouvant être poursuivies devant la Cour de discipline budgétaire et financière.
Il distingue les justiciables, les personnes pour lesquelles la CDBF n'est pas compétente et le cas particulier des élus locaux.
• Les justiciables
Trois catégories de personnes sont justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et financière :
- les membres des cabinets ministériels ;
- les fonctionnaires ou agents civils ou militaires de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
- les représentants, administrateurs ou agents des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes ou d'une chambre régionale ou territoriale des comptes (entreprises publiques, organismes de sécurité sociale, organismes privés bénéficiant des concours financiers de collectivités publiques, etc. ).
Toutefois, ces justiciables ne sont passibles d'aucune sanction lorsqu'ils excipent d'un ordre écrit de leur supérieur hiérarchique ou de la personne légalement habilitée à donner un tel ordre et que « ces autorités ont été dûment informées sur l'affaire » 81 ( * ) (procédure de « l'ordre écrit » ) . À titre d'exemple, un fonctionnaire municipal excipant d'un ordre écrit du maire ne peut pas être poursuivi devant la CDBF.
• Les exclusions
La Cour de discipline budgétaire et financière n'est compétente ni pour les administrateurs élus des organismes de protection sociale ni pour les administrateurs et agents des associations de bienfaisance, à condition qu'ils ne soient pas rémunérés et qu'ils n'exercent pas les fonctions de président.
De même, elle n'est pas habilitée à poursuivre les membres du Gouvernement . Dès 1971, notre regretté collègue député Guy Sabatier justifiait cette exclusion des ministres par la responsabilité politique « qui est la leur devant les assemblées parlementaires et [par] le jeu de la solidarité gouvernementale, [qui] conduisent tout naturellement à les exclure du champ d'intervention de la Cour [de discipline budgétaire et financière] » 82 ( * ) .
• Le cas particulier des élus locaux
L'article L. 312-1 du code des juridictions financières exclut du périmètre de la Cour de discipline budgétaire et financière les ordonnateurs locaux (présidents des assemblées délibérantes et élus bénéficiant d'une délégation de pouvoirs).
À titre dérogatoire, la responsabilité des élus locaux peut être engagée devant la CDBF dans trois cas de figure :
- lorsqu'ils agissent « dans le cadre d' activités qui ne constituent pas l'accessoire obligé de leurs fonctions électives » , comme lorsqu'ils interviennent en tant que directeur d'une société d'économie mixte (SEM) 83 ( * ) ;
- lorsqu'ils refusent d'exécuter une décision de justice et que cela contraint la collectivité territoriale à payer une astreinte 84 ( * ) ;
- lorsqu'ils engagent leur propre responsabilité en adressant un ordre de réquisition au comptable public 85 ( * ) et qu'ils ont procuré, à cette occasion, un avantage injustifié à autrui ayant entrainé un préjudice pour la collectivité territoriale 86 ( * ) .
La mise en cause des élus locaux devant la CDBF est toutefois « extrêmement rare », comme l'avait constaté le Gouvernement en septembre 2009 dans son étude d'impact sur le projet de loi portant réforme des juridictions financières 87 ( * ) .
Votre rapporteur rappelle que les élus locaux sont responsables devant la chambre régionale ou territoriale des comptes en cas de gestion de fait 88 ( * ) .
De même, leur responsabilité est engagée sur le plan politique . Comme le soulignait notre regretté collègue député Guy Sabatier, « en ce qui concerne les maires, cette responsabilité politique assumée à l'égard de leurs électeurs apparaît certes moins clairement (que celle des ministres) en raison même des aspects de plus en plus techniques de la gestion municipale. Elle est néanmoins certaine » .
Enfin, la responsabilité des élus locaux peut être engagée sur les plans civil, administratif, pénal, voire disciplinaire .
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La responsabilité des élus locaux La responsabilité civile des élus locaux est engagée lorsqu'ils commettent une faute personnelle - qui n'a pas de lien ou un lien ténu avec l'exercice du mandat - causant à autrui un dommage. De même, la collectivité territoriale peut mettre en cause un élu lorsqu'il a agi, dans le cadre de son mandat, pour son seul avantage personnel et sans considérer les intérêts de la collectivité. Tel est le cas d'un maire décidant, sans autorisation du conseil municipal, d'exécuter des travaux exclusivement destinés à embellir sa propriété 89 ( * ) . Sur le plan pénal , les élus locaux peuvent être poursuivis pour des manquements au devoir de probité, conformément aux articles 432-10 à 432-16 du code pénal qui concernent : - la concussion (recevoir, exiger ou ordonner de percevoir une somme que l'on sait ne pas être due), punie de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction ; - la corruption passive et le trafic d'influence (solliciter ou agréer sans droit des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages pour soi-même ou pour autrui), punis de dix ans d'emprisonnement et d'une amende de 1 000 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction ; - la prise illégale d'intérêt (prendre, recevoir ou conserver un intérêt dans une entreprise dont on a la charge d'assurer la surveillance), punie de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction ; - le délit de favoritisme (procurer ou tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux normes visant à garantir la liberté d'accès à la commande publique), puni de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 200 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction ; - la soustraction ou le détournement de biens (détruire, détourner ou soustraire un acte ou un titre, ou des fonds publics ou privés, ou effets, pièces ou titres en tenant lieu, ou tout autre objet remis à l'élu en raison de ses fonctions ou de sa mission), punis de dix ans d'emprisonnement et d'une amende de 1 000 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction. Enfin, l'article L. 2122-16 du code général des collectivités territoriales permet de suspendre , par arrêté ministériel, un maire ou un de ses adjoints puis de le révoquer par décret en Conseil des ministres. Cette procédure - qui demeure exceptionnelle - a été utilisée à l'encontre de l'ancien maire d'Hénin-Beaumont, « compte tenu des déficits budgétaires excessifs et du défaut de sincérité des comptes et inscriptions budgétaires, en l'absence, notamment, de prise en compte de certaines dépenses et du rattachement des charges et produits à l'exercice » 90 ( * ) . |
* 63 Articles L. 231-10, R. 131-2 et R. 231-2 du code des juridictions financières.
* 64 Article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963.
* 65 « Chambres régionales et territoriales des comptes » , Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, juillet 2015.
* 66 Cf. infra pour plus de précisions sur le cautionnement du poste comptable.
* 67 Article 1 er du décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 68 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats »), 2016, p. 32. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 69 La somme restant à la charge du comptable doit être au moins égale à trois millièmes du montant du cautionnement du poste comptable. Le reliquat - qui fait l'objet de la remise gracieuse - est pris en charge par l'organisme public concerné ou, lorsque il s'agit d'un établissement public local d'enseignement, par le budget de l'État.
Article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963.
* 70 Articles L. 111-1 du code des juridictions financières, L. 111-1 et L. 331-1 du code de justice administrative.
* 71 Décret n° 64-685 du 2 juillet 1964 relatif à la constitution et à la libération du cautionnement exigé des comptables publics.
* 72 Loi tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'État et de diverses collectivités et portant création d'une Cour de discipline budgétaire et financière.
* 73 Cour de discipline budgétaire et financière, « Rapport au président de la République 2016 » , p. 7. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 74 Articles L. 311-2 et L. 311-3 du code des juridictions financières.
* 75 Article L. 311-7 du code des juridictions financières ( « le secrétariat de la Cour est assuré par les services de la Cour des comptes » ).
* 76 À l'exception du ministre chargé des finances, les ministres peuvent uniquement saisir la CDBF lorsque les faits ont été commis par un fonctionnaire placé sous leur autorité.
S'agissant des créanciers, ils peuvent saisir la CDBF pour une seule infraction : l'inexécution d'une décision de justice ayant entraîné le paiement d'une astreinte par une personne publique.
* 77 Article L. 314-20 du code des juridictions financières.
* 78 Articles L. 315-1 et L. 315-2 du code des juridictions financières.
* 79 Code des juridictions financières.
* 80 Source : Cour de discipline budgétaire et financière, « Rapport au président de la République 2016 » . Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 81 Articles L. 313-9 et L. 313-10 du code de juridictions financières.
* 82 Rapport n° 1641 fait au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, annexe au procès-verbal de la séance du 7 avril 1971.
* 83 Dernier alinéa de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières.
Cour de discipline budgétaire et financière, 13 juin 2003, SEM Sarcelles Chaleur .
* 84 Article L. 312-2 du code des juridictions financières.
Cour de discipline budgétaire et financière, 20 décembre 2001, Région Guadeloupe .
* 85 Cf. supra pour plus de précisions sur la procédure de réquisition et ses effets en matière de responsabilité.
* 86 Cour de discipline budgétaire et financière, 30 juin 2006, Syndicat intercommunal à vocation multiple de la région d'Étables-sur-Mer .
* 87 Cette étude d'impact est consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/ET2001.pdf.
* 88 Cf. supra pour plus de précisions sur la gestion de fait.
* 89 Conseil d'État, 8 mars 1935, Magnon .
* 90 Conseil d'État, 2 mars 2010, Hénin-Beaumont , n° 328843.