CHAPITRE III - RENFORCEMENT DES MISSIONS EXERCÉES PAR LE MAIRE DE PARIS
Le chapitre III du titre I er organise les transferts de certains pouvoirs de police administrative du préfet de police vers le maire de Paris.
Article 21 (art. L. 2512-13 et L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales) - Transfert de certaines polices spéciales du préfet de police vers le maire de Paris
À Paris, le préfet de police détient le pouvoir de police générale et près d'une quarantaine de polices spéciales.
L'article 21 du projet de loi tend à transférer certaines de ces polices spéciales au maire de Paris (salubrité des immeubles à usage d'habitation ou d'hébergement, polices des funérailles, des lieux de sépulture et des baignades). L'organisation de la police de la circulation et du stationnement serait également revue, le maire de Paris se voyant par exemple confier la police de la circulation lors des manifestations festives, sportives et culturelles non itinérantes 15 ( * ) .
En première lecture, le Sénat a souhaité aller plus loin que le projet de loi initial, contre l'avis du Gouvernement.
Le pouvoir de police générale a tout d'abord été confié au maire de Paris, sans préjudice des compétences du préfet de police 16 ( * ) . Reprenant la proposition de loi de MM. Pierre Charon, Yves Pozzo di Borgo et Philippe Dominati adoptée par le Sénat le 21 mai 2015 17 ( * ) , cette mesure permettrait aux agents de surveillance de Paris (ASP) d'exercer les fonctions d'une véritable police municipale tout en préservant le rôle du préfet de police en matière d'ordre public.
En outre, à l'initiative de notre collègue Roger Karoutchi, le conseil régional a été chargé de déterminer les règles de circulation et de stationnement sur les « itinéraires principaux dans l'agglomération parisienne et la région d'Île-de-France » . Ces itinéraires - dont la liste serait fixée par décret - comprendraient notamment les voies sur berge 18 ( * ) .
• Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale
En première lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte initial du Gouvernement sur chacun de ces deux points, à l'initiative de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Patrick Mennucci, rapporteurs. En nouvelle lecture, elle a repris à l'identique son texte de première lecture.
S'agissant de la police générale, les rapporteurs de l'Assemblée nationale qualifient le texte du Sénat de « remise en cause excessive (de l'organisation actuelle), qui a un effet assez brutal. Il est difficile de l'envisager dans la situation actuelle » 19 ( * ) .
Votre rapporteur rappelle toutefois que le texte adopté par le Sénat s'inspire du régime applicable en petite couronne (article L. 122-2 du code de la sécurité intérieure) et dans les villes à police d'État comme Lyon ou Marseille (articles L. 2214-3 et L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales). Il n'a rien de « brutal » : son entrée en vigueur était différée au 1 er janvier 2020 20 ( * ) pour permettre aux différents acteurs de se réorganiser.
La position du Sénat respecte, en outre, les spécificités parisiennes en maintenant la compétence du préfet de police en matière d'ordre public et de protection des institutions de la République et des représentations diplomatiques.
Elle permettrait également au maire de Paris d'épauler la préfecture de police dans le maintien de la sécurité et de la sûreté publiques. À titre d'exemple, le texte adopté par le Sénat vise à confier la police des animaux dangereux et errants à la mairie de Paris et à ses agents de surveillance (ASP), la préfecture de police devant se consacrer aux missions régaliennes comme la lutte contre le terrorisme.
Lors de son audition devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Michel Cadot, préfet de police, a d'ailleurs rappelé la nécessité pour la préfecture de « se recentrer effectivement sur ses missions régaliennes » . Il n'a pas exclu d'aller plus loin que le texte du Gouvernement en matière de transferts des pouvoirs de police : « cela peut se discuter et l'on peut considérer qu'une autre étape devra être franchie à l'avenir, en observant ce qui se fait dans les grandes villes où il y a des polices d'État » 21 ( * ) .
Parallèlement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable des rapporteurs, un amendement du Gouvernement confiant au maire de Paris les compétences en matière de « défense extérieure contre l'incendie ».
L'objet de cette police spéciale est de garantir que les ressources en eau sont suffisantes pour que les sapeurs-pompiers puissent lutter contre les incendies. Concrètement, elle consiste à fixer les règles d'implantation et de gestion des points d'eau utilisés par les sapeurs-pompiers (bouches d'incendie, citernes, etc. ).
D'un point de vue juridique, cette compétence est détenue par les maires, sauf à Paris où elle relève du préfet de police en vertu de l'article R. 2512-21-1 du code général des collectivités territoriales. Le Gouvernement précise toutefois, qu'en pratique, « sa mise en oeuvre relève des services de la ville de Paris et non de ceux de la préfecture de police, qui ne disposent pas des compétences techniques nécessaires » 22 ( * ) .
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale se borne à aligner le droit en vigueur sur la répartition des missions « défense extérieure contre l'incendie » telle qu'observée sur le terrain. Il ne remet pas en cause l'autorité du préfet de police sur la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) qui utilise ces équipements (bouches d'incendie, citernes, etc .) au quotidien.
Article 23 (art. L. 325-2, L. 325-13 et L. 411-2 du code de la route) - Gestion du service public des fourrières
L'article 23 du projet de loi tend à confier au maire de Paris la gestion du service public des fourrières, alors que cette compétence est aujourd'hui détenue par le préfet de police. Il s'inscrit dans la logique des nouvelles compétences octroyées au maire de Paris par l'article 21.
Il permet, en outre, aux agents de surveillance de Paris (ASP) et aux contrôleurs de la préfecture de police exerçant leurs fonctions dans la spécialité voie publique de procéder eux-mêmes à la demande d'enlèvement des véhicules, sans attendre la décision de l'officier de police judiciaire (OPJ) 23 ( * ) .
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Agents de surveillance de Paris (ASP) et contrôleurs de la préfecture de police Les agents de surveillance de Paris (ASP) sont des fonctionnaires de catégorie C placés sous l'autorité du préfet de police, mais rémunérés par la Ville de Paris. Agents de police judiciaire adjoints (APJA), les ASP sont notamment compétents pour constater les contraventions aux arrêtés de police 24 ( * ) . En pratique, ils sont principalement affectés au contrôle du stationnement, à la gestion de la circulation et à l'enlèvement des véhicules. Le corps des contrôleurs a été créé en 2010 pour donner de nouvelles perspectives professionnelles aux ASP : il s'agit d'un corps de catégorie B ouvert aux ASP souhaitant exercer des missions d'encadrement. Les contrôleurs sont répartis en quatre catégories (voie publique, fourrière, institut médico-légal et surveillance spécialisée). Ils sont principalement affectés à des tâches administratives d'encadrement, leurs prérogatives opérationnelles étant aujourd'hui moins étendues que celles des ASP 25 ( * ) . |
En première lecture, le Sénat s'est borné à adopter un amendement rédactionnel de son rapporteur.
Lors de ses travaux en première puis en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a suivi la même logique en adoptant un amendement rédactionnel de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Patrick Mennucci, rapporteurs.
Article 24 (art. L. 532-1 du code de la sécurité intérieure ; art. 21 du code de procédure pénale) - Statut juridique des contrôleurs de la préfecture de police exerçant leurs fonctions dans la spécialité voie publique
L'article 24 du projet de loi modifie le statut des contrôleurs de la préfecture de police exerçant leurs fonctions dans la spécialité voie publique, notamment en leur conférant le statut d'agents de police judiciaire adjoints (APJA).
En première lecture, le Sénat a aligné, sur proposition de votre rapporteur, le régime applicable aux contrôleurs sur celui des agents de surveillance de Paris (ASP).
Concrètement, il s'agit d'habiliter les contrôleurs à procéder aux dépistages d'alcoolémie, à la détection de stupéfiants et aux relevés d'identité.
Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en première puis en nouvelle lecture ne comporte que des modifications ponctuelles d'ordre rédactionnel.
Article 25 (art. L. 129-5, L. 129-6 [abrogé], L. 511-2 et L. 511-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Transfert au maire de Paris de la sécurité des occupants d'immeubles collectifs à usage d'habitation et d'une partie de la police des édifices menaçant ruine
L'article 25 du projet de loi propose de confier au maire de Paris deux compétences aujourd'hui détenues par le préfet de police :
- la sécurité des occupants d'immeubles collectifs à usage d'habitation (article L. 129-5 du code de la construction et de l'habitation) ;
- la police des édifices menaçant ruine, à l'exception des bâtiments entièrement dédiés à l'accueil du public et reconnus « établissements recevant du public » (ERP) 26 ( * ) (articles L. 511-2 et L. 511-7 du code de la construction et de l'habitation).
Pour l'exercice de cette compétence, la préfecture de police mettrait son service des architectes de sécurité (SAS) à la disposition de la Ville de Paris.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement de simplification rédactionnelle de son rapporteur.
Lors de ses travaux en première puis en nouvelle lectures, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de ses rapporteurs ainsi qu'un amendement du Gouvernement précisant l'articulation entre les articles L. 511-2 et L. 511-7 du code de la construction et de l'habitation (police des édifices menaçant ruine).
Article 26 - Entrée en vigueur des transferts des pouvoirs de police spéciale au maire de Paris
L'article 26 du projet de loi précise le calendrier des transferts de pouvoirs de police spéciale et des personnels prévus aux articles 21 à 25.
Initialement, l'ensemble de ces dispositions devait entrer en vigueur au 1 er janvier 2017, à l'exception de l'article 22 (transfert de la compétence « gestion des cartes nationales d'identité » ), qui serait devenu effectif au 1 er avril 2017.
En première lecture, le Sénat a profondément revu ce calendrier, à l'initiative de son rapporteur. Deux logiques ont été poursuivies :
- décaler le transfert des polices spéciales et des personnels au 1 er avril 2017 et celui de la gestion des cartes d'identité au 1 er janvier 2018, afin de prendre en compte le calendrier d'examen du projet de loi 27 ( * ) ;
- prévoir un délai supplémentaire (1 er janvier 2020) pour la mise en oeuvre des nouveaux pouvoirs de police générale confiés au maire de Paris, (mesure proposée par le Sénat à l'article 21 du projet de loi).
Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en première puis nouvelle lectures reprend la première de ces deux logiques. Il accorde même un délai supplémentaire pour le transfert des pouvoirs de police spéciale et des personnels : ce transfert serait effectif au 1 er juillet 2017 et non au 1 er avril 2017 28 ( * ) , ce qui paraît opportun.
Nos collègues députés ayant choisi de ne pas modifier la répartition du pouvoir de police générale 29 ( * ) , ils ont supprimé le délai du 1 er janvier 2020 prévu par le Sénat.
Calendrier de la réforme
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PJL initial |
Sénat (première lecture) |
Assemblée nationale (première et nouvelle lectures) |
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Polices spéciales 30 ( * ) et personnels |
1 er janvier 2017 |
1 er avril 2017 |
1 er juillet 2017 |
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Cartes d'identité |
1 er avril 2017 |
1 er janvier 2018 |
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Police générale |
- (pas de transfert) |
1 er janvier 2020 |
- (pas de transfert) |
Source : commission des lois du Sénat
Article 26 bis (art. 44 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social ; art. L. 6147-2 du code de la santé publique) - Modalités de cession à la ville de Paris du centre d'accueil et de soins hospitaliers (CASH) de Nanterre
L'article 26 bis du projet de loi vise à définir les modalités de cession d'une partie des terrains et bâtiments du centre d'accueil et de soins hospitaliers (CASH) de Nanterre.
Il est issu d'un amendement de notre collègue Brigitte Gonthier-Maurin et des membres du groupe communiste, républicain et citoyen, adopté en première lecture par le Sénat avec un avis de sagesse de votre rapporteur et un avis défavorable du Gouvernement.
Cette disposition est complétée par l'article 26 ter qui propose de transférer la présidence du conseil d'administration du CASH au maire de Nanterre 31 ( * ) .
• Les difficultés rencontrées pour réhabiliter le CASH de Nanterre
Le centre d'accueil et de soins hospitaliers (CASH) de Nanterre comprend trois secteurs répartis sur un terrain de 17 hectares :
- le secteur sanitaire : l'hôpital public Max Fourestier, qui compte 330 lits ;
- le secteur médico-social : l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), qui accueille 250 résidents permanents ;
- le secteur social, qui comporte un centre d'hébergement des personnes sans abri (CHAPSA) représentant 260 places et « accueillant les personnes sans domicile fixe en provenance de Paris » 32 ( * ) .
Le CASH de Nanterre est soumis à un régime spécifique : établissement public à caractère social et sanitaire relevant de la ville de Paris, ses terrains lui ont été cédés par cette dernière, conformément à la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 33 ( * ) .
Cette cession a été organisée par une convention signée le 26 décembre 1996. Comme l'a souligné notre collègue Brigitte Gonthier-Maurin, cette convention « indique que toute cessation d'activité totale ou partielle, tout changement d'activité du cessionnaire [soit le CASH de Nanterre] entraînera immédiatement une rétrocession à la ville de Paris de l'intégralité des biens concernés par la cessation ou le changement d'activité » 34 ( * ) .
Le projet de réorganisation du CASH de Nanterre répond toutefois à une logique différente : l'établissement public à caractère social et sanitaire, soutenu par la commune de Nanterre, souhaite aliéner certains terrains pour financer la restructuration de ses installations. Parallèlement, la ville de Paris redoute la fermeture du centre d'hébergement des personnes sans abri (CHAPSA).
Or, pour reprendre les mots de notre collègue Roger Karoutchi, « le CASH ne peut pas rester dans cette situation ! Ni l'État ni la ville de Paris n'ont les moyens nécessaires pour assurer le bon entretien de ses infrastructures. De son côté, la ville de Nanterre est bloquée : ce centre occupe un terrain considérable, au coeur du quartier du Petit-Nanterre, qui a été réaménagé et qui exige encore des réhabilitations » 35 ( * ) .
La disposition adoptée par le Sénat lors de la première lecture vise à restituer gratuitement à la ville de Paris les bâtiments et terrains du seul centre d'hébergement des personnes sans abri (CHAPSA), dans l'hypothèse où le CASH déciderait de ne plus l'exploiter 36 ( * ) . À l'inverse, le changement d'affectation des autres bâtiments et terrains du CASH de Nanterre n'entraînerait pas leur restitution à la ville de Paris.
• Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale et le Gouvernement rejoignent le Sénat sur la nécessité d'apporter une solution concrète aux difficultés rencontrées par le centre d'accueil et de soins hospitaliers (CASH) de Nanterre.
À l'initiative de M. Olivier Dussopt et de plusieurs membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, nos collègues députés ont complété l'article 26 bis en première puis en nouvelle lectures en précisant, tout d'abord, que la désaffectation du centre d'hébergement des personnes sans abri (CHAPSA) du CASH de Nanterre ne serait prononcée qu'après avis conforme de la ville de Paris et du préfet de police.
En cas de « désaffectation totale ou partielle » du CHAPSA, la rétrocession à la ville de Paris de ses bâtiments et terrains ne serait pas automatique mais serait décidée par les différents acteurs sur une base contractuelle 37 ( * ) .
Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoit, en outre, la rétrocession automatique à la ville de Paris des bâtiments et terrains de l'hôpital Max Fourestier en cas de « cessation totale d'activité » .
Pour plus de lisibilité, les dispositions relatives à la gouvernance du CASH de Nanterre - article 26 ter du texte adopté en première lecture par le Sénat - ont été insérées au sein du présent article.
Concrètement, il s'agit d'aligner la gouvernance du CASH sur le droit commun des établissements sanitaires : la présidence du conseil d'administration serait confiée au maire de Nanterre, commune d'implantation, et non au préfet de police.
Article 26 ter (supprimé) (art. L. 6147-2 du code de la santé publique) - Présidence du conseil d'administration du centre d'accueil et de soins hospitaliers (CASH) de Nanterre
Introduit par le Sénat en première lecture, à l'initiative de notre collègue Brigitte Gonthier-Maurin et des membres du groupe communiste, républicain et citoyen, l'article 26 ter du projet de loi tendait à confier la présidence du conseil d'administration du centre d'accueil et de soins hospitaliers (CASH) de Nanterre au maire de cette commune.
Pour plus de clarté, l'Assemblée nationale a inséré cette disposition au sein de l'article 26 bis et supprimé, en conséquence, l'article 26 ter .
Article 26 quater (art. 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) - Statut juridique des personnels des centres d'hébergement du centre d'action sociale de la Ville de Paris (CASVP)
L'article 26 quater du projet de loi tend à intégrer les personnels des centres d'hébergement du centre d'action sociale de la ville de Paris (CASVP) à la fonction publique territoriale, alors qu'ils appartiennent aujourd'hui à la fonction publique hospitalière.
Il est issu d'un amendement de M. Olivier Dussopt et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture avec un avis favorable des rapporteurs et un avis de sagesse du Gouvernement. Les députés l'ont voté dans la même rédaction en nouvelle lecture.
Le centre d'action sociale de la Ville de Paris (CASVP) est un établissement public chargé d'assurer l'accompagnement social des personnes en difficulté, de gérer des lieux d'hébergement et d'attribuer des aides sociales.
Cet établissement dispose d'environ 6 100 agents dont :
- 5 700 relèvent de la fonction publique territoriale 38 ( * ) . Il s'agit essentiellement d'agents administratifs mais également de personnels des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) rattachés au CASVP, par dérogation à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- 400 relèvent de la fonction publique hospitalière 39 ( * ) . Ces personnels interviennent dans les neuf centres d'hébergement gérés en régie par le CASVP 40 ( * ) .
D'après nos collègues députés, le droit en vigueur « oblige le CASVP à gérer deux statuts distincts [de la fonction publique] , à réunir toutes les instances [de concertation] en double (...) et à articuler une partie de ses processus avec des acteurs extérieurs (commissions administratives paritaires hospitalières départementales, centre de gestion) » 41 ( * ) .
Dans une logique de simplification administrative, l'article 26 quater propose de « transférer » les 400 agents des centres d'hébergement du CASVP de la fonction publique hospitalière vers la fonction publique territoriale.
Une disposition comparable s'applique déjà aux agents des EHPAD gérés par le CASVP et qui relèvent aujourd'hui de la fonction publique territoriale par dérogation au droit commun (cf. infra) . De même, l'article 47 de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 42 ( * ) a permis de « retirer » de la fonction publique hospitalière les agents des thermes d'Aix-les-Bains (Savoie).
Enfin, les personnels du centre d'action sociale de la Ville de Paris (CASVP) n'auraient pas manifesté d'opposition à la présente disposition. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, leur situation statutaire n'évoluerait pas, le pouvoir réglementaire soumettant à des règles similaires les cadres d'emplois médicaux et paramédicaux de la fonction publique territoriale et ceux de la fonction publique hospitalière.
* 15 Pour plus de précisions, cf. le rapport de première lecture n° 82 (2016-2017) fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 64-65. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-082/l16-0821.pdf .
* 16 Amendement de votre rapporteur adopté lors de la séance publique du 8 novembre 2016.
* 17 Proposition de loi n° 391 (2014-2015) dont le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl14-391.html .
* 18 Pour plus de précisions, cf. le compte rendu intégral de la séance du Sénat du 8 novembre 2016.
* 19 Rapport n° 4293 de première lecture de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Patrick Mennucci, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 200. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r4293.pdf .
* 20 Article 26 du projet de loi.
* 21 Audition devant la commission des lois de l'Assemblée nationale du 23 novembre 2016. Le compte rendu est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cloi/16-17/c1617022.asp .
* 22 Source : objet de l'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture (séance publique).
* 23 Alors, qu'en l'état du droit, les agents de surveillance de Paris (ASP) constatant des infractions de stationnement informent un officier de police judiciaire (OPJ) de la police nationale par radio et lui demandent de prescrire la mise en fourrière du véhicule, ce qui complexifie inutilement les procédures.
* 24 Articles 21 du code de procédure pénale et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure.
* 25 Cf. le commentaire de l'article 24 pour plus de précisions.
* 26 Cf. , pour plus de précisions sur la procédure ERP, les articles L. 123-1 à L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation.
* 27 Dont l'adoption définitive est prévue pour février 2017.
* 28 La date de transfert de la gestion des cartes d'identité restant fixée au 1 er janvier 2018.
* 29 Cf. le commentaire de l'article 21 du projet de loi.
* 30 Hors cartes d'identité.
* 31 Alors que la présidence du CASH de Nanterre est aujourd'hui exercée par le préfet de police, conformément à l'article L. 6147-2 du code de la santé publique.
* 32 Comme l'a souligné notre collègue députée Sandrine Mazetier ( Cf. le rapport n° 4293 de première lecture de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Patrick Mennucci, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 212. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r4293.pdf ).
* 33 Loi portant diverses mesures d'ordre social (articles 40 à 44).
* 34 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 8 novembre 2016.
* 35 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 8 novembre 2016.
* 36 L'activité du CHAPSA pourrait alors être reprise par la ville de Paris.
* 37 L'Assemblée nationale ayant ajouté l'expression « le cas échéant » à l'alinéa 5 du présent article.
* 38 Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (titre III du statut général de la fonction publique).
* 39 Article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (titre IV du statut général de la fonction publique).
* 40 Dont le centre d'hébergement d'urgence (CHU) Baudricourt (13 ème arrondissement) ou le centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) Charonne (11 ème arrondissement).
* 41 Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.
* 42 Loi portant diverses mesures d'ordre social.