C. L'ENCHAÎNEMENT DES MESURES D'URGENCE, UN PLAN DE SOUTIEN À L'ÉLEVAGE INSTALLÉ DANS LA DURÉE ET ÉTENDU À D'AUTRES SECTEURS DE LA PRODUCTION AGRICOLE
Les crises qui ont touché les différentes filières agricoles ont déclenché une succession de plans destinés à assurer un soutien renforcé à un secteur agricole dont les conditions économiques d'exploitation se sont largement dégradées. Ces annonces paraissent traduire la nécessité de compenser de plus en plus par des mesures nationales les difficultés de la politique agricole commune à apporter des soutiens adéquats à une agriculture européenne de plus en plus vulnérable à des fluctuations des conditions de marché mais aussi, malgré la situation structurelle relativement privilégiée de l'Europe sur ce point, à des épisodes climatiques déstabilisants. Or, il importe que la volatilité des productions agricoles européennes soient gérées, non seulement parce qu'il y va du sort des exploitations, mais encore parce que la base agricole de l'Europe doit être préservée afin de contribuer à nourrir un monde en expansion démographique et qui aura particulièrement besoin d'elle.
1. Une succession de plans de soutien
a) Le plan de soutien à l'élevage et son extension à certaines cultures végétales
Compte tenu de la crise de l'élevage, le gouvernement a présenté, le 22 juillet 2015, un plan de soutien à l'élevage (PSE) qui se poursuit en 2016.
Il comprenait les mesures suivantes :
• une prise en charge de l'État à hauteur de 50 millions d'euros des engagements pris en 2015 au titre du fonds d'allégement des charges (FAC) ;
• la création d'un fonds national de garantie « renforcement de la trésorerie du secteur de l'élevage », dont la gestion a été confiée à Bpifrance Financement pour faciliter l'accès des entreprises aux financements en partageant les risques avec les organismes prêteurs. Des crédits ont été avancés fin 2015 (1,5 million d'euros) et le besoin complémentaire pourrait atteindre 8,5 millions d'euros en 2016 ;
• une « année blanche » de remboursement d'emprunts a pu être sollicitée jusqu'au 31 janvier 2016 ;
• une mesure plus structurelle avec l'augmentation de 30 millions d'euros par an en 2015-2017 des autorisations d'engagement pour la modernisation des bâtiments.
Compte tenu de la persistance de la crise, les mesures de soutien ont été renforcées ( annonces du 26 janvier 2016 ) et, pour certaines, étendues aux filières végétales qui rencontrent des difficultés, par :
• un abondement complémentaire de 50 millions d'euros du fonds d'allégement des charges (FAC );
• 25 millions d'euros pour prolonger, dans le cadre du FAC, les dispositifs d'aides à la restructuration de l'endettement , dont « l'année blanche », jusqu'au 31 octobre 2016 et l'étendre à d'autres productions également en difficulté (notamment les éleveurs de palmipèdes gras, producteurs de légumes et horticulteurs) ;
• 165 millions d'euros ont été alloués suite à la crise de l'influenza aviaire pour l'indemnisation de l'aval de la filière (60 millions d'euros) et pour les éleveurs et accouveurs du Grand Sud-Ouest afin de compenser les pertes de revenus engendrées par la mise en oeuvre du plan d'assainissement (105 millions d'euros) ;
• un complément de 5 millions d'euros par an pour les années 2016-2020 a été prévu pour le dispositif de modernisation des exploitations afin de financer les investissements des éleveurs et accouveurs touchés par la grippe aviaire ;
• 35 millions d'euros pour les indemnisations de la fièvre catarrhale ovine (FCO) , dont 31 millions d'euros pour indemniser les éleveurs et 4 millions d'euros pour les commerçants en bestiaux. L'indemnisation des éleveurs est assurée par le fonds national agricole de mutualisation sanitaire (FMSE) à hauteur de 6 millions d'euros, dont 2 millions d'euros portés par les professionnels et 4 millions d'euros par le fonds national de garantie des risques agricoles (FNGRA) ;
• Le dispositif du FNGRA a également été mobilisé pour répondre aux besoins des régions touchées par la sécheresse de l'été 2015. Le montant des indemnisations prévisionnelles s'élève à 140 millions d'euros en 2016 . Une mobilisation du FNGRA, non estimée à ce jour , est également programmée pour indemniser les pertes de fonds des agriculteurs victimes des inondations du printemps 2016 ;
• Une concertation avec les producteurs de cerises permettra d'établir le bilan des pertes économiques liées à l'interdiction du diméthoate.
b) Le pacte de consolidation et de refinancement des exploitations agricoles
Enfin, le 4 octobre 2016 , un nouveau plan a été annoncé dit « pacte de consolidation et de refinancement des exploitations agricoles ». Les annonces principales portent sur :
• la création d'un fonds de garantie « Renforcement de la trésorerie dédié au secteur agricole » confié à Bpifrance devrait permettre de garantir jusqu'à 1,5 milliard d'euros de prêts portés par les exploitations agricoles, prioritairement les exploitations céréalières dans le cadre de restructuration des dettes existantes pour en réduire les charges d'intérêt ou d'octroi de nouveaux crédits de court moyen terme. Dans ce cadre, l'État prendra à sa charge le coût de la garantie sous certaines conditions relatives à la dégradation de la situation économique des exploitations ;
• l'année blanche bancaire déjà prolongée une fois le sera à nouveau jusqu'au 31 décembre 2017, l'État assumant le tiers du coût par l'intermédiaire du fonds d'allégement des charges ;
• le dispositif d'option pour une assiette annuelle de détermination des cotisations sociales payées à la Mutualité sociale agricole est reconduit pour les exploitations les plus en difficulté. Il permet d'accentuer les stabilisateurs automatiques du système, plus contracycliques que le régime normal de calcul d'une assiette sur les recettes historiques des trois années antérieures à la liquidation des cotisations ;
• des dégrèvements de taxe sur le foncier non bâti seront prononcés d'office pour les agriculteurs localisés dans les six régions touchées par les intempéries et les inondations de mai et juin 2016. Une économie de 100 millions d'euros devrait s'ensuivre. Une extension du dispositif sera appliquée aux prairies pour un coût supplémentaire de 37 millions d'euros ;
• une aide au financement de l'intervention sur les produits laitiers sera dégagée pour 7 millions d'euros ;
• un dispositif spécial sera mis en place pour financer l'assurance-crédit pour les exportations vers certains pays du pourtour méditerranéen ;
• un programme de promotion de la viande bovine sera lancé avec un montant évoqué de 7 millions d'euros mais sans précisions sur la contribution versée par l'État ;
• une enveloppe de 4 millions d'euros sera déléguée à la MSA pour financer des prestations sociales pour les agriculteurs en situation d'épuisement professionnel ;
• un abondement des aides à la reconversion professionnelle (dispositif « Aide à la réinsertion professionnelle ») sera mis en oeuvre.
2. Le programme 149 a de plus en plus vocation à financer les urgences dans des conditions de lisibilité trop relatives
Le budget du programme 149 est censé traduire les priorités correspondant aux grandes options structurelles de la politique agricole nationale. Il est de plus en plus sollicité par les urgences, évolution qui peut faire l'objet de commentaires variables selon les points de vue. D'un côté, on y verra la preuve d'une capacité d'adaptation louable, de l'autre, le témoignage et des difficultés chroniques d'un secteur trop exposé et d'un effet d'éviction des crises sur les orientations prioritaires d'une politique agricole devant naviguer à vue.
On peut à cet égard également mentionner les effets en gestion des mesures d'urgence. Ils sont illustrés par l'exercice de fongibilité interne au programme nécessité par le paiement des aides aux agriculteurs dans le cadre de certaines mesures (FAC, indemnisation grippe aviaire et FCO) dans l'attente des ouvertures de crédits en fin de gestion.
En toute hypothèse, la lisibilité du budget n'en ressort pas améliorée et il est presque impossible de vérifier si les engagements pris sont tenus et de quelle manière, d'autant que les annonces tendent à se superposer selon une imbrication des calendriers de chacun d'entre eux.
Au-delà de l'opacité qui en résulte d'un point de vue budgétaire, votre rapporteur spécial Alain Houpert souhaite mettre en évidence le climat d'incertitudes qu'un traitement des difficultés conjoncturelles de l'agriculture française par des mesures exceptionnelles laisse subsister pour les exploitants eux-mêmes. Il est impératif de mettre en place au plus vite des mécanismes tendant à dégager les anticipations des exploitants de façon structurelle. À cet égard, il regrette que l'Assemblée nationale ne se soit pas saisie de la proposition de loi adoptée par le Sénat qui regroupait autant d'efforts pour aller dans ce sens. Il rappelle en particulier, les mesures devant permettre aux agriculteurs subissant une crise de reporter le paiement de leurs échéances d'emprunts destinés à financer des investissements, l'élargissement de la déduction pour investissements (DPI) et de la déduction pour aléas (DPA) , l'application aux bâtiments de stockage du régime de la déduction exceptionnelle en faveur de l'investissement prévue par l'article 142 de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
Votre rapporteur spécial Yannick Botrel souhaite également souligner l'intérêt d'avancées permettant d'aboutir à une plus grande visibilité pour les agriculteurs. Il rappelle que celle-ci gagnerait beaucoup à l'adoption des propositions auxquelles il s'est associé visant à la mise en place d'outils rénovés de gestion des risques en agriculture .
S'agissant de la visibilité des mesures d'urgence, il convient d'emblée de souligner que le projet de loi de finances pour 2017 ne comporte pas le financement des mesures annoncées début octobre, dont le chiffrage évoqué au moment de leur annonce est resté très approximatif 12 ( * ) .
Mais, l'évaluation des effets budgétaires et sur le revenu des agriculteurs de la mise en oeuvre des engagements plus anciens est elle-même insuffisamment systématique et transparente.
Il faut donc suggérer que les documents budgétaires annexés aux différents projets de loi de finances comportent des progrès de méthode qui pourraient consister dans l'adjonction d'un indicateur de performances correctement informé sur le taux d'exécution des mesures prévues par les plans annoncés.
Votre rapporteur spécial Alain Houpert y est particulièrement sensible au motif que les effets d'annonce sont devenus trop fréquents dans les champs couverts par l'action publique.
Ainsi, s'agissant du plan de soutien à l'élevage annoncé en 2015 , il avait été chiffré à au moins 600 millions d'euros tandis qu'un sursaut de l'investissement agricole de trois milliards d'euros à l'horizon 2017 avait été annoncé. Or, seule une hausse de 30 millions d'euros par an des crédits du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles 13 ( * ) (PCAE), avec une dotation budgétaire passant de 26 millions d'euros par an à 56 millions d'euros par an à partir de 2016, avait été mise en regard de ces annonces. Pour le MAAF, le concours des régions et de l'Union européenne devait porter annuellement les aides publiques à un total de 350 millions d'euros, ce qui permettrait d'engendrer un milliard d'euros d'investissement par an d'ici 2017 dans les filières d'élevage.
Il est assez douteux que l'augmentation de près de 10 % par an de l'investissement puisse être vérifiée ex post, l'effet de levier allégué alors paraissant en tout état de cause reposer sur des paramètres peu réalistes.
L'évolution préconisée vers davantage de transparence serait d'autant plus justifiée que le financement des mesures en cause, s'il est porté par le programme 154 (149 désormais), engage d'autres circuits de financement de sorte que toute vision d'ensemble devient très hasardeuse
Les données ci-après qui résument les informations transmises par le ministère sur les impacts budgétaires des plans d'urgence avant les annonces les plus récentes, en témoignent.
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Les mesures du PSE devaient être imputées sur 2015 et largement financées par le dégel de la réserve de précaution du programme 154. À la fin de l'été 2015, 110 millions d'euros avaient ainsi été dégelés. Au niveau européen, une enveloppe de 500 millions d'euros, annoncée le 15 septembre 2015, devait permettre d'aider le secteur de l'élevage, et tout particulièrement la filière lait et la filière porcine des États membres, sans prélèvement sur le budget disponible de la PAC, la réserve de crise de l'UE pour le secteur agricole ne devant pas être activée. Selon une ventilation provisoire, il devait s'agir d'environ 65 millions d'euros destinés à la France. Dans les faits, le dispositif FAC 2015/2016 a fait l'objet d'un cofinancement européen dont le montant et les modalités d'utilisation ont été fixées ainsi : 49,2 millions d'euros pour compléter les crédits nationaux mobilisés dans le cadre du FAC, 13,7 millions d'euros restants pour financer la mesure d'allègement des cotisations sociales des éleveurs éligibles. Sur le plan social, le plan de soutien à l'élevage prévoit également le report de prochaines échéances des cotisations sociales personnelles et patronales ainsi que la prise en charge de cotisations des éleveurs les plus en difficulté par la Mutualité Sociale Agricole (MSA) : - le report des cotisations, qui s'inscrit dans le cadre du dispositif de droit commun lié à l'octroi d'échéanciers de paiement, permet aux éleveurs et à d'autres producteurs également en difficulté (notamment éleveurs de palmipèdes gras et producteurs de légumes) d'améliorer la trésorerie de leurs exploitations ou entreprises en reportant le paiement des cotisations sociales jusqu'en 2016, et, pour les situations les plus critiques, jusqu'en 2017 voire 2018 ; - les prises en charge de cotisations, financées dans le cadre des crédits d'action sanitaire et sociale de la MSA, permettent à ces mêmes producteurs d'améliorer la trésorerie de leurs exploitations ou entreprises en allégeant leurs charges sociales. Les montants de ces prises en charge s'établissent respectivement à 50 millions d'euros en 2015 et 60 millions d'euros en 2016 (dont 40 millions d'euros pour l'élevage) ; - l'option ouverte en 2015 et/ou 2016 pour le calcul des cotisations sociales sur l'assiette annuelle en lieu et place de l'assiette triennale pour les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ayant eu des revenus très faibles en 2014 et/ou 2015 (moins de 4 184 euros/4 250 euros) offre un allègement de 39 millions d'euros en 2015 (dont 13,7 millions d'euros financés par des crédits européens ; voir supra ). En 2016, une baisse pérenne de 7 points des cotisations d'assurance maladie pour les exploitants agricoles de métropole a été décidée de façon à s'appliquer à partir du 1 er janvier, avec pour conséquence une diminution des recettes estimée à 500 millions d'euros. Concernant les exonérations des cotisations famille des exploitants agricoles, sous la forme d'une réduction dégressive du taux de la cotisation fonction du revenu professionnel (réduction de 3,1 points pour les revenus annuels d'activité en deçà de 42 500 euros, puis dégressive pour les revenus allant jusqu'à 54 000 euros), elles s'inscrivent dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité de manière transverse à tous les travailleurs indépendants agricoles ou non agricoles. À ce titre, elles sont compensées par l'État aux régimes de sécurité sociale, notamment par le transfert à compter de 2015 des aides personnelles au logement au budget de l'État. Il est à noter que cette compensation, qui n'est pas portée par le budget du ministère de l'agriculture, consiste en une très peu claire consolidation par les dépenses d'une réduction des ressources des régimes sociaux . Le plan de soutien à l'élevage comporte enfin des aides fiscales , en particulier : - des remises gracieuses des taxes foncières des éleveurs en difficulté ; - un assouplissement des conditions d'accès aux remboursements mensuels et trimestriels des crédits de TVA, par la réouverture jusqu'au 15 septembre du droit d'opter pour une déclaration mensuelle ou trimestrielle ; - le report des échéances de paiement des derniers acomptes d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés pour les éleveurs en difficultés (report des paiements du 15 septembre au 15 décembre) sans pénalités ; - un amortissement exceptionnel des investissements réalisés entre le 1 er janvier 2016 et le 31 décembre 2017 dans les bâtiments d'élevage (bâtiments eux-mêmes, matériels et installations de stockage des effluents d'élevage et travaux de rénovation de ces bâtiments). Il est égal à 40 % du prix de revient de ces biens réparti de manière linéaire sur cinq ans (les dépenses faisant l'objet par ailleurs d'une aide aux investissements, sous forme de subvention ou de prêts, ne sont pas prises en compte dans le cadre de ce dispositif) ; Au total, dans le cadre du PSE, 42 millions d'euros de dégrèvement et de remise d'impôts et taxes ont été accordés aux agriculteurs en difficultés depuis 2015. En 2016 , les exploitants agricoles qui ont subi des pertes de récoltes suite aux intempéries pourront bénéficier : - d'un assouplissement des conditions d'accès aux remboursements mensuels ou trimestriels des crédits de TVA , par la réouverture jusqu'au 15 décembre 2016 du droit d'opter pour le régime réel mensuel ou trimestriel ; - du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les parcelles sinistrées (dégrèvement de TFPNB proportionnel à la perte de récoltes sur pied) ; - pour ceux qui sont en grandes difficultés, de délais de paiement ou de remises gracieuses des différents impôts et taxes auxquels ils sont assujettis. |
On mesure à quel point les éléments d'information fournis ne permettent en aucune façon de suivre l'exécution des mesures annoncées, qui s'empilent, ni leur impact budgétaire dont la trace ne se retrouve que pour certaines d'entre elles dans les crédits de la mission.
Au-delà de cette observation, il convient de mettre en évidence, la diversité des leviers utilisés pour répondre aux situations d'urgence. Dans une certaine mesure, cette diversité répond à une préoccupation de tamiser les différents postes de charges d'exploitation des entreprises agricoles, financières, fiscales et sociales, et de mobiliser les moyens pratiques d'action du ministère.
Cependant, l'architecture des plans de soutien présente quelques inconvénients.
Parmi ceux-ci une forme d'imprévisibilité pour les exploitants bénéficiaires doit être évoquée tout comme l'existence de délais d'administration parfois excessifs. En outre, il ne faut pas négliger d'éventuelles différences de doctrine entre les services concernés.
Mais, à l'évidence, c'est la question de l'adéquation entre les transferts prévus et les diminutions de revenus qu'ils sont supposés compenser qui est au centre de toute évaluation des dispositifs. Il faut renvoyer sur ce point à l'estimation des pertes de revenu associées à certaines hypothèses de recul de la valeur ajoutée.
Enfin, leur impact budgétaire réel pour l'État mérite d'être clarifié dans un contexte où des cofinancements européens peuvent intervenir mais avec, paradoxalement, la question pendante de l'impeccabilité des mesures au regard du droit européen et des limitations que celui-ci peut leur apporter. 14 ( * )
En bref, votre rapporteur spécial Alain Houpert estime qu'il sera nécessaire de procéder à un contrôle budgétaire approfondi de la mise en oeuvre effective des annonces réalisées dans le cadre des différentes mesures d'urgence.
* 12 Le projet de loi de finances rectificative publié le 18 novembre 2016 a procédé à des ouvertures de crédits complémentaires mentionnées comme directement liées au pacte. Une ouverture de 123,5 millions d'euros est prévue au bénéfice du FNGRA tandis que le FAC est lui-même abondé sans précision sur le rattachement de ces crédits au pacte.
* 13 Ce plan s'est substitué en 2015 au plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE), au plan végétal pour l'environnement (PVE) et au plan de performance énergétique (PPE).
* 14 Il faut, en particulier, considérer les impacts des règlements de minimis et sur les aides d'Etat.