Projet de loi de finances pour 2017 : Politique des territoires

QUATRIÈME PARTIE : LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE » (RAPPORTEUR SPÉCIAL : DANIEL RAOUL)

Le programme 147 « Politique de la ville » constitue, depuis le projet de loi de finances pour 2015, le troisième programme de la mission « Politique des territoires » dont il représente 60 % des crédits inscrits au titre du projet de loi de finances pour 2017 (avant son examen en première lecture à l'Assemblée nationale) ^{38 ( * )} . Cette évolution fait suite à la création du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

Comme chaque année, votre rapporteur spécial émet des réserves sur le fait que le programme 147 « Politique de la ville » ne figure plus dans la même mission que les programmes relatifs à la politique du logement -mission « Égalité des territoires et logement » -, les problématiques et les dispositifs mis en oeuvre étant très liés entre ces deux politiques publiques. Cette remarque ne remet pas en question l'intérêt de la création du CGET qui permet, par ailleurs, une mutualisation des moyens bienvenue.

I. À L'ISSUE DE L'EXAMEN EN PREMIÈRE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE, UN BUDGET 2017 COMPLÉTÉ POUR LA RÉNOVATION URBAINE

1. Avant le plan d'accélération de la rénovation urbaine, un budget en baisse de 3 % sous l'effet essentiellement de l'extinction progressive de l'exonération de charges sociales

Avec 416,17 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, le programme 147 connaît une baisse de respectivement 2,9 % et 3,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 ^{39 ( * )} .

Évolution des crédits du programme avant vote par l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

Actions du programme	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2016	PLF 2017	évolution	LFI 2016	PLF 2017	évolution
01 Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville	338 672 750	337 745 150	- 0,27 %	338 672 750	337 745 150	- 0,27 %
02 Revitalisation économique et emploi	57 638 123	48 507 000	- 15,84 %	57 638 123	48 507 000	- 15,84 %
03 Stratégie, ressources et évaluation	32 359 910	29 913 510	- 7,56 %	32 359 910	29 913 510	- 7,56 %
04 Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie	36 000	0	- 100 %	916 000	0	- 100 %
Total du programme	428 706 783	416 165 660	- 2,93 %	429 586 783	416 165 660	- 3,12 %

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Comme les précédentes années, l'essentiel de cette baisse , qui correspond à 12,5 millions d'euros pour les autorisations d'engagement et à 13,4 millions d'euros pour les crédits de paiement, s'explique par l'extinction progressive du dispositif d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) depuis le 31 décembre 2014.

Figurant au sein de l' action 02 « Revitalisation économique et emploi » qui connaît une diminution de ses crédits de 15 % en un an, le budget alloué à la compensation de cette exonération par l'État auprès des caisses de sécurité sociale passe ainsi de 31,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2016 à 19,7 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit une baisse de 38 %.

À titre de rappel, le dispositif d'exonération de cotisations sociales dans les zones franches urbaines avait déjà fait l'objet d'une révision de son mode de calcul qui en réduisait le coût chaque année depuis 2009.

Évolution des crédits alloués à la compensation d'exonération de charges sociales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les données des projets annuels de performances et des rapports annuels de performances

Parallèlement, la subvention versée à l'EPIDe (l'établissement public d'insertion de la défense, rattaché à titre principal au programme 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi »), qui constitue l'autre source de dépenses au sein de l'action 02, augmente de 2,9 millions d'euros , pour atteindre 28,9 millions d'euros. Cette évolution résulte du souhait du Gouvernement de faire bénéficier 1 000 jeunes supplémentaires de ce dispositif (570 places créées en 2015) et d'ouvrir à cet effet deux nouveaux centres à Nîmes et Toulouse.

Avec 337,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits de l'action 01 « Actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques de la politique de la ville » restent stables (-0,27 %). Le ministère conserve ainsi les dotations nécessaires pour que le service central et surtout les services déconcentrés puissent intervenir directement dans les quartiers prioritaires, dans le cadre des nouveaux contrats de ville ^{40 ( * )} .

L'action 03 « Stratégie, ressources et évaluation », qui correspond à des crédits destinés à l'animation de la politique de la ville, mise en oeuvre par le CGET au niveau national et les préfets au niveau local, dispose d'une enveloppe en baisse de 7,5 %. D'après les informations recueillies auprès du CGET, cette évolution s'explique principalement par la diminution des crédits inscrits pour les « équipes projets » de cette politique ainsi que pour le financement des études et de la formation des acteurs, pour se rapprocher davantage des montants réellement consommés (- 1,9 millions d'euros).

L'action 04 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » , ne constitue plus qu'une « coquille vide » puisqu'à compter de 2017, l'État ne prévoit plus de crédits pour l'opération de rénovation des collèges les plus dégradés. Toutefois, le projet annuel de performances précise qu'elle sera « alimentée en coûts complets, grâce aux retraitements opérés en comptabilité d'analyse des coûts, de manière à retracer l'action des services de l'État en matière de rénovation urbaine . » ^{41 ( * )}

Évolution des crédits du programme par actions (avant examen de la mission à l'Assemblée nationale)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les données des projets annuels de performances et des rapports annuels de performances

S'agissant des dépenses de personnel , le programme 147 ne comprend que les crédits relatifs au dispositif des délégués du préfet et, depuis leur création en 2016, des délégués du gouvernement .

Les dispositifs des délégués du préfet et des délégués du Gouvernement

I. Les délégués du préfet

Le dispositif des délégués du préfet a été mis en place en 2008. Le déploiement du dispositif est désormais achevé sur la base d'un plafond d'emplois fixé à 319 ETP en 2016 et 316 ETP en 2017.

Chaque préfet dispose d'une capacité d'appréciation pour affecter les délégués du préfet sur tout ou partie des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Les délégués du préfet sont chargés, auprès des préfets, de la coordination de l'action des services de l'État dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les délégués du préfet sont les interlocuteurs quotidiens des acteurs et partenaires locaux sur tous les aspects relatifs à la mise en oeuvre de la politique de la ville définie au niveau national.

97 % des délégués sont rattachés hiérarchiquement à un membre du corps préfectoral et 3 % à une autre autorité.

Les délégués du préfet sont majoritairement des agents titulaires de la fonction publique détachés ou mis à disposition par voie de convention par leur administration d'origine pour une durée de trois ans renouvelable et, pour 10 % des postes, de contractuels issus de la société civile ou d'établissements publics. Dans le cadre d'un accord entre le CGET et le ministère de l'Intérieur, certains contractuels arrivant en fin de contrat ont été basculés en CDI sur proposition des préfets.

12 % des délégués recrutés en 2008 et 2009 sont toujours en poste au 31 juillet 2016. 67 nouveaux délégués ont pris leurs fonctions en 2015 et 27 dans les sept premiers mois de 2016.

Ils sont implantés dans 92 départements de métropole et d'outre-mer.

Plus de la moitié des postes pourvus au 31 décembre 2015 (53 %) sont concentrés dans les quatre régions comportant les plus grandes agglomérations et les plus fortes concentrations de quartiers en difficulté (Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes) et un tiers dans six départements les plus concernés par les problématiques urbaines (Nord, Essonne, Seine-Saint-Denis, Val-d'Oise, Rhône et Bouches-du-Rhône).

Treize ministères et huit établissements publics contribuent au dispositif des délégués du préfet. Les ministères contributeurs sont compensés forfaitairement à hauteur de 60 000 euros par an pour un ETPT de catégorie A mis à disposition et 45 000 euros toutes charges comprises pour un ETPT de catégorie B. Ces compensations sont réalisées par voie de décret de transfert depuis le programme 147 vers les ministères concernés par le dispositif (en ETP et en masse salariale).

La gestion administrative du dispositif est assurée par le ministère de l'intérieur.

La direction de la ville et de la cohésion urbaine (DVCU) du CGET conserve le pilotage général du dispositif, notamment en matière de définition des missions et de répartition territoriale des postes, ainsi que la formation et l'animation du réseau des délégués du préfet.

II. Les délégués du gouvernement

Afin de réaffirmer la présence de l'État dans les quartiers qui concentrent le plus de difficultés, le comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 26 octobre 2015 a prévu, à travers le déploiement de délégués du gouvernement sur 12 sites pilotes, l'expérimentation d'une nouvelle méthode de travail pour obtenir plus rapidement et durablement des résultats tangibles et visibles pour les habitants.

L'objectif est de mieux cibler les priorités d'intervention, pour lesquelles des résultats sont attendus dans un calendrier accéléré. Le délégué du gouvernement interviendra, sur cette priorité, en renfort des équipes déconcentrées. Sa mission consistera essentiellement à mobiliser de manière coordonnée l'ensemble des dispositifs d'appui au développement des quartiers et à l'amélioration du cadre de vie des habitants. Il doit par ailleurs pouvoir faire émerger et accompagner les démarches innovantes, valoriser toutes les compétences locales et redonner toute leur place aux forces vives (acteurs économiques, associatifs et habitants).

10 territoires sont appelés à expérimenter ces nouvelles modalités de travail : Trappes, Avignon, Mulhouse Illzach, Marseille, Amiens, Grigny, Toulouse, Vénissieux, Mantes-la-Jolie et Cayenne.

Une circulaire du Premier Ministre du 11 mars 2016 a précisé le cadre de mise en oeuvre de ce nouveau dispositif. Sur chacun des territoires retenus, les axes prioritaires d'intervention du délégué du gouvernement ont été définis sur la base du diagnostic territorial partagé, réalisé dans le cadre du contrat de ville, et en lien étroit avec le préfet.

Les 10 délégués du gouvernement, manifestant chacun une expertise particulière sur les enjeux identifiés, ont été recrutés. Ils ont pris leurs fonctions au début de l'été.

Ils sont mis à disposition de leur administration d'origine (gratuitement pour 5 d'entre eux et contre remboursement par le programme 147 pour les 6 autres). Le programme 147 transfert au programme 307 du ministère de l'intérieur les crédits permettant d'assurer leurs moyens de fonctionnement en préfecture (180 000 euros par an).

Source : extraits des réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi, l'action 03 « Stratégie, ressources et évaluation » prévoit de couvrir une dépense de 20,43 millions d'euros dont 5,5 millions d'euros au titre du CAS « Pensions ». Pour les délégués du Gouvernement, l'enveloppe prévue pour cette expérimentation s'élève à 1 million d'euros.

Le plafond d'emplois ne correspond quant à lui qu'aux délégués du préfet et à un des dix délégués du Gouvernement directement recruté par le CGET. Les autres délégués du Gouvernement sont comptabilisés dans les « plafonds d'emplois des administrations qui les mettent à disposition », selon le projet annuel de performances.

L'évolution du programme en termes d'emplois prévoit - 3 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) , pour atteindre un plafond de 316 ETPT .

Enfin, le programme ne connaît pas de changement de périmètre pour 2017, les mesures de transferts représentant - 210 000 euros.

2. L'adoption par l'Assemblée nationale d'un abondement de 100 millions d'euros d'autorisations d'engagement en faveur de la rénovation urbaine sur le programme

En première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a présenté un amendement de crédits, ayant reçu un avis favorable de la commission des finances, tendant à prévoir 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement pour le financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

En effet, comme l'avait annoncé le Premier ministre Manuel Valls, lors du congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH) le 27 septembre 2016, l'État devrait participer au financement de ce programme de rénovation urbaine, alors qu'il avait cessé de le faire pour le précédent, le programme national de rénovation urbaine (PNRU), depuis 2009.

En seconde délibération, un amendement du Gouvernement a minoré les crédits du programme de 2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, afin de garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État.

Évolution des crédits du programme à l'issue de leur examen par l'Assemblée nationale en première lecture

(en millions d'euros)

	LFI 2016		PLF 2017		À l'issue de la 1ère lecture à l'AN		Évolution LFI 2016 / PLF 2017 à l'issue de la 1 ^ère lecture à l'AN
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Total du programme	428,71	429,59	416,17	416,17	516,17	431,17	20,40%	0,37%

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Comme votre rapporteur spécial aura l'occasion d'y revenir dans la suite du présent rapport, il convient de soutenir le retour des crédits de l'État dans le financement de la rénovation urbaine, politique majeure en faveur des quartiers prioritaires rencontrant les dysfonctionnements urbains les plus importants ^{42 ( * )} .

Cette dotation annuelle est la concrétisation budgétaire de l'engagement d'un milliard d'euros supplémentaire pour le financement du NPNRU. L'enveloppe passe ainsi de 5 à 6 milliards d'euros sur la période 2014-2024 (article 58 bis rattaché la présente mission ^{43 ( * )} ).

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* ³⁸ Comme cela sera détaillé dans la présente partie du rapport, un abondement de 100 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP a été opéré à l'Assemblée nationale par le Gouvernement, pour financer le nouveau programme national de renouvellement urbain.

* ³⁹ Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ⁴⁰ Cf. le A du II de la présente partie du rapport.

* ⁴¹ Voir le B du présent I concernant l'amendement depuis adopté à l'Assemblée nationale, prévoyant un abondement de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement au titre de la rénovation urbaine.

* ⁴² Cf. le III. de la présente partie.

* ⁴³ Cf. le commentaire de l'article rattaché dans le présent rapport.