PREMIÈRE PARTIE - ANALYSE DE LA MISSION (RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)
La mission « Politique des territoires », consacrée à la politique d'aménagement du territoire de l'État , regroupe, depuis 2015, trois programmes :
- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » , dont le responsable est le commissaire général à l'égalité des territoires, comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance un nombre très varié de dispositifs, dont les volets territoriaux des contrats de plan État-région (CPER), la prime d'aménagement du territoire (PAT) ainsi que les dépenses de fonctionnement du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Ce programme représente environ 50 % des autorisations d'engagement (447,8 millions d'euros) et 37 % des crédits de paiement (256,1 millions d'euros) de la mission en 2017 ;
- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) est une enveloppe budgétaire, dont les crédits proviennent de différents ministères, mise à la disposition des préfets afin de répondre rapidement à des difficultés spécifiques rencontrées par certains territoires. Il assure actuellement le financement de quatre plans gouvernementaux interministériels, correspondant à quatre actions distinctes, à savoir une action relative à la qualité de l'eau en Bretagne, le programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse, le plan gouvernemental sur le Marais poitevin et le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe . Ce programme occupe une place marginale au sein de la mission , de l'ordre de 3 % des autorisations d'engagement (30,9 millions d'euros) et 4 % des crédits de paiement (30,3 millions d'euros) en 2017 ;
- et le programme 147 « Politique de la ville » qui finance notamment les contrats de ville, les programmes de réussite éducative, le dispositif adultes-relais, les exonérations de cotisations sociales en zones franches urbaines, l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) et des dépenses de fonctionnement spécifiques à la politique de la ville. En 2017, ce programme représente 47 % des autorisations d'engagement et 59 % des crédits de paiement (416,2 millions d'euros) .
Les crédits de la mission « Politique des territoires » en 2017
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du présent projet de loi de finances)
Pour mémoire, l'élargissement du périmètre de la mission à la politique de la ville 3 ( * ) par la loi de finances initiale pour 2015 4 ( * ) fait suite à la création, en mars 2014, du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui regroupe la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).
1. Une augmentation de 35 % des autorisations d'engagement, amplifiée après le vote de l'Assemblée nationale
Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit des dépenses nouvelles tendant à modifier le périmètre de la mission « Politique des territoires » et entraînant une augmentation importante de ses moyens.
À périmètre courant , le texte présenté par le Gouvernement propose ainsi une augmentation de 35 % des autorisations d'engagement et une très légère baisse des crédits de paiement (- 0,3 %) , par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2016 5 ( * ) . Le montant des autorisations d'engagement s'établirait ainsi à 895 millions d'euros en 2017 et les crédits de paiement à 702 millions d'euros .
Évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » à périmètre courant *
(en millions d'euros)
|
Programmes |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution 2015/2017 |
Évolution 2016/2017 |
|
|
Programme 112 |
AE |
197,9** |
210,0 |
447,8 |
+126,28% |
+ 113,25% |
|
CP |
249,4 |
249,1 |
256,1 |
+ 2,65% |
+ 2,78% |
|
|
Programme 162 |
AE |
13,3 |
22,1 |
30,9 |
+ 132,93% |
+ 39,94% |
|
CP |
40,0 |
25,9 |
30,3 |
- 24,32% |
+ 16,96% |
|
|
Programme 147 |
AE |
409,0 |
428,7 |
416,2 |
+ 1,75% |
- 2,93% |
|
CP |
409,3 |
429,6 |
416,2 |
+ 1,67% |
- 3,12% |
|
|
Total Mission |
AE |
583,5 |
660,8 |
894,9 |
+ 53,37% |
+ 35,43% |
|
CP |
698,8 |
704,6 |
702,5 |
+ 0,53% |
- 0,30% |
|
*PLF 2017 présenté par le Gouvernement.
** Montant réellement consommé, avant déduction des retraits d'engagements juridiques des années antérieures.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet de loi de finances pour 2017 et de la loi de règlement pour 2015)
La hausse des engagements concerne, à titre principal, le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » qui bénéficierait de transferts du Fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL) 6 ( * ) , en vue de financer deux nouveaux dispositifs :
- les contrats de ruralité , à hauteur de 216 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 30 millions d'euros en crédits de paiement . Ces nouveaux outils contractuels, annoncés le 20 mai 2016 par le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, Jean-Michel Baylet, similaires aux contrats territoriaux de développement rural proposés il y a un an par le Sénat 7 ( * ) , ont vocation à financer des dépenses d'investissement et de soutien à l'ingénierie. Cette proposition rejoint ainsi l'une des recommandations présentées dans le cadre du contrôle budgétaire relatif au Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) 8 ( * ) (voir infra ) ;
- le « pacte État-métropoles », à hauteur de 20 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 2,8 millions d'euros en crédits de paiement , selon les informations figurant dans les documents budgétaires et transmises par le CGET. Signé le 6 juillet 2016 entre l'État et les quinze métropoles françaises, ce pacte vise notamment à accompagner les métropoles qui le souhaitent dans la délégation de certaines compétences de l'État à leur bénéfice et dans le développement de « démarches innovantes en matière de maîtrise d'ouvrage urbaine » 9 ( * ) .
Ces nouvelles dépenses n'entraînent pas de modification de la maquette budgétaire pour l'exercice 2017 10 ( * ) .
Toutefois, si l'on considère la mission « Politique des territoires » à périmètre constant - c'est-à-dire en isolant les crédits destinés à financer de nouveaux dispositifs - les autorisations d'engagement sont quasiment stables (659 millions d'euros, soit - 0,26 % par rapport à 2016) et les crédits de paiement diminuent de 5 % , pour s'établir à 669 millions d'euros en 2017. Cette baisse des crédits concerne principalement le programme 147 « Politique de la ville » (- 3 % environ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement), ainsi que les crédits de paiement du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ». Ces évolutions sont analysées en détail dans le présent rapport.
La diminution des crédits à périmètre constant en 2017 apparaît toutefois moins prononcée si l'on considère l'exécution 2015 (- 4,2 % en crédits de paiement) les autorisations d'engagement étant, quant à elles, supérieures au niveau consommé en 2015.
Évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » à périmètre constant
(en millions d'euros)
|
Programmes |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution 2015/2017 |
Évolution 2016/2017 |
|
|
Programme 112 |
AE |
197,9* |
210,0 |
212,0 |
+ 7,12% |
+ 0,96% |
|
CP |
249,4 |
249,1 |
222,7 |
- 10,73% |
- 10,62% |
|
|
Programme 162 |
AE |
13,3 |
22,1 |
30,9 |
+ 132,93% |
+ 39,94% |
|
CP |
40,0 |
25,9 |
30,3 |
- 24,32% |
+ 16,96% |
|
|
Programme 147 |
AE |
409,0 |
428,7 |
416,2 |
+ 1,75% |
- 2,93% |
|
CP |
409,3 |
429,6 |
416,2 |
+ 1,67% |
- 3,12% |
|
|
Total Mission |
AE |
620,2 |
660,8 |
659,1 |
+ 6,27% |
- 0,26% |
|
CP |
698,8 |
704,6 |
669,2 |
- 4,24% |
- 5,03% |
|
* Montant réellement consommé, avant déduction des retraits d'engagements juridiques des années antérieures.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet de loi de finances pour 2017, de la loi de règlement pour 2015 et des réponses du CGET)
En première lecture, l'Assemblée nationale a amplifié ce mouvement de hausse des crédits de la mission « Politique des territoires » en adoptant, à l'initiative du Gouvernement, un amendement majorant de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 15 millions en crédits de paiement le programme 147 « Politique de la ville » . Ces crédits supplémentaires sont destinés à financer l'accroissement des moyens mis à la disposition du nouveau programme national de renouvellement urbain (voir infra ). Elle a également adopté, en seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, un amendement minorant de 13 millions d'euros les crédits de la mission, soit un « rabot » équivalent à celui proposé l'année dernière lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale. Cette diminution des crédits apparaît d'autant plus regrettable s'agissant des crédits de paiement du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » qui, par conséquent, diminuent de 1,2 % par rapport à 2016.
Évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » à périmètre courant après le vote de l'Assemblée nationale
(en millions d'euros)
|
Programmes |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution 2015/2017 |
Évolution 2016/2017 |
|
|
Programme 112 |
AE |
197,9 |
210 |
437,8 |
121,22% |
108,48% |
|
CP |
249,4 |
249,1 |
246,1 |
-1,32% |
-1,20% |
|
|
Programme 162 |
AE |
13,3 |
22,1 |
29,9 |
124,81% |
35,29% |
|
CP |
40 |
25,9 |
29,3 |
-26,75% |
13,13% |
|
|
Programme 147 |
AE |
409 |
428,7 |
514,2 |
25,71% |
19,94% |
|
CP |
409,3 |
429,6 |
429,2 |
4,85% |
-0,10% |
|
|
Total Mission |
AE |
583,5 |
660,8 |
981,9 |
68,27% |
48,59% |
|
CP |
698,8 |
704,6 |
704,6 |
0,83% |
0,00% |
|
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet de loi de finances pour 2017 et de la loi de règlement pour 2015)
À l'issue du vote de l'Assemblée nationale, les crédits de la mission « Politique des territoires » s'établissent donc à 982 millions d'euros en autorisations d'engagement et 704 millions d'euros en crédits de paiement , soit une progression de près de 50 % en autorisations d'engagement et une stabilisation des crédits de paiement par rapport à 2016.
Décomposition de la hausse des autorisations d'engagement de la mission « Politique des territoires » proposée en 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Décomposition de la hausse des crédits de paiement de la mission « Politique des territoires » proposée en 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
2. Le dépassement du plafond du triennal 2015-2017
La loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2020 11 ( * ) fixe le plafond de crédits de paiements de la mission « Politique des territoires » à 660 millions d'euros. Compte tenu des changements de périmètre proposés en 2017, le projet annuel de performances de la mission indique que ce plafond, retraité au format du projet de loi de finances pour 2017, s'établit à 694 millions d'euros .
Le montant de crédits de paiement inscrit dans le présent projet de loi de finances dépasse par conséquent de 1,2 % (soit 8,5 millions d'euros) le plafond du triennal 2017 , alors même que les plafonds ont été respectés les deux premières années du triennal.
Programmation pluriannuelle de la mission prévue par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019
(en millions d'euros)
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2014* |
2015 |
2016 |
2017 |
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|
Budget triennal 2013-2016 |
310 |
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Budget triennal 2015-2017 (LPFP 2014-2019) |
737 |
700 |
660 |
||||
|
Plafonds du triennal 2015-2017
|
770 |
729 |
694 |
||||
|
Loi de finances initiale |
757 |
705 |
703 |
||||
|
Exécution |
306 |
699 |
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Écart exécution / LPFP |
-4 |
-38 |
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Note de lecture : les crédits considérés sont des crédits de paiement, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions ». |
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* Périmètre 2014 (programmes 112 et 162) |
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NB : pour 2017, les montants présentés correspondent aux montants inscrits dans le projet de loi de finances présenté par le Gouvernement, avant le vote en première lecture à l'Assemblée nationale.
Source : commission des finances du Sénat
Au regard de l'exécution 2015, les crédits de paiement de la mission seraient stabilisés en valeur aux alentours de 700 millions d'euros sur le triennal 2015-2017 , tandis que les autorisations d'engagement progresseraient fortement, de l'ordre de 53 %, voire de 70 % en tenant compte du vote de l'Assemblée nationale en première lecture.
Évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » entre 2014 et 2017
(en millions d'euros)
NB : pour 2017, les montants présentés correspondent aux montants inscrits dans le projet de loi de finances présenté par le Gouvernement, avant le vote en première lecture à l'Assemblée nationale.
Source : commission des finances du Sénat
En raison du rattachement récent du programme 147 « Politique de la ville » et des changements de périmètre intervenus sur ce programme, l'analyse de l'évolution des crédits de la mission « Politique des territoires » sur l'ensemble du quinquennat est délicate. Le graphique ci-dessus présente donc l'évolution des crédits de la mission, à périmètre courant, entre 2014 et 2017.
3. Une diminution de 5 % des dépenses de personnel proposée en 2017
La mission « Politique des territoires » est constituée à plus de 85 % de dépenses d'intervention tous programmes confondus, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Seuls les programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 147 « Politique de la ville » comportent des dépenses de personnel (titre 2), le premier au titre des dépenses de personnel du CGET et le second des emplois de délégués du préfet, rattachés à ce programme depuis 2014, et de l'expérimentation relative aux délégués du Gouvernement, lancée en 2016.
Répartition des crédits de paiement de la mission « Politique des territoires » par titre en 2017
Source : commission des finances du Sénat
En 2017, les dépenses de personnel de la mission « Politique des territoires » devraient respecter l'objectif de stabilisation des crédits de masse salariale fixé par la lettre de cadrage du Premier ministre . Le montant des dépenses de titre 2 inscrit dans le projet de loi de finances pour 2017 s'élève à 41,4 millions d'euros, soit un montant inférieur de 5,4 % à celui inscrit en loi de finances initiale pour 2016.
Évolution des dépenses de personnel (titre 2) de la mission « Politique des territoires
(en millions d'euros)
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Programmes |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
LFI 2016 avec surgel |
PLF 2017 |
Évolution 2016/2017 |
|
Programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » |
20,76 |
22,95 |
20,55 |
20,99 |
- 8,56% |
|
Programme 147 « Politique de la ville » |
1,50 |
20,83 |
- |
20,43 |
- 1,96% |
|
Total mission |
22,25 |
43,78 |
- |
41,42 |
- 5,40% |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet de loi de finances pour 2017)
La baisse des dépenses de personnel est plus particulièrement prononcée pour le CGET (- 8,6 %), dont le schéma d'emploi prévoit une diminution de trois équivalents temps plein travaillés (ETPT) 12 ( * ) .
4. Une contribution en hausse en faveur de la politique d'aménagement du territoire de l'État
Compte tenu des hausses de crédit prévues, la mission « Politique des territoires » verrait sa contribution à la politique d'aménagement du territoire progresser en 2017. Selon le document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2017, les autorisations d'engagement de la mission « Politique des territoires » représenteraient, en 2017, 12,8 % de l'ensemble des engagements de l'État en faveur de l'aménagement du territoire , en tenant compte du vote de l'Assemblée nationale - soit une progression de plus de deux points par rapport à 2016. La part de la mission au sein des crédits de paiement consacrés à la politique d'aménagement du territoire se stabiliserait, quant à elle, aux alentours de 10,4 %. Dans le même temps, les moyens budgétaires de l'État en faveur de cette politique progresseraient, dans l'ensemble, de 6,7 milliards d'euros en 2015 à 7,7 milliards d'euros en 2017 en autorisations d'engagement et de 6,4 à 6,8 milliards d'euros en crédits de paiement 13 ( * ) .
Bien que la mission « Politique des territoires » ne constitue pas la source de financement majoritaire de la politique d'aménagement du territoire, elle apporte une contribution déterminante. En 2017 , à travers le financement de nouveaux dispositifs et en particulier des contrats de ruralité, elle confirme son rôle de soutien au développement des territoires, aux côtés du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales » .
Une approche plus qualitative du document de politique transversale permettrait néanmoins de mieux apprécier l'impact de la mission « Politique des territoires » sur le développement territorial et la réduction des inégalités territoriales. S'il présente le mérite d'offrir un aperçu relativement complet de l'effort budgétaire de l'État touchant de près ou de loin l'aménagement du territoire, cette annexe s'apparente avant tout à une juxtaposition d'extraits de documents budgétaires de multiples missions et programmes et présente, malheureusement, une faible valeur ajoutée. Une piste d'amélioration pourrait consister à analyser cet ensemble de programmes à travers le prisme des nouveaux indicateurs de richesse « au service d'une croissance durable », publiés désormais chaque année depuis 2015 14 ( * ) , en développant par exemple l'analyse des inégalités territoriales de revenus et l'impact de la politique menée par l'État sur ces dernières.
Les principaux programmes budgétaires concourant à la politique d'aménagement du territoire en 2017
(en millions d'euros)
NB : les montants présentés correspondent aux montants inscrits dans le projet de loi de finances présenté par le Gouvernement, avant le vote en première lecture à l'Assemblée nationale.
Source : commission des finances du Sénat (à partir du document de politique transversale « Aménagement du territoire » annexé au projet de loi de finances pour 2017)
* 3 Ce programme était auparavant contenu dans la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».
* 4 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 5 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 6 Rattaché au programme 119 »Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ».
* 7 Voir proposition de loi n° 470 (2014-2015) visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural.
* 8 Sénat, rapport d'information n° 838 (2015-2016) de Bernard Delcros au nom de la commission des finances, « Repenser le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire en faveur du développement rural », septembre 2016.
* 9 Projet annuel de performances de la mission « Politique des territoires » annexé au projet de loi de finances pour 2017, p. 57.
* 10 Les contrats de ruralité sont rattachés aux actions 01 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » et 02 « Développement solidaire et équilibré des territoires » du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », tandis que le financement du pacte État-métropoles est rattaché à l'action 01 du même programme.
* 11 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
* 12 Le plafond d'emplois du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » est toutefois revu à la hausse de 279 à 283 ETPT en raison de mesures de transfert et de corrections techniques.
* 13 La réalisation de comparaisons avec des années antérieures à 2015 est impossible compte tenu des changements de périmètre.
* 14 Loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques.