CHAPITRE IV - RENFORCEMENT DES CAPACITÉS D'INTERVENTION DE L'ÉTAT
Article 27 - (art. L. 122-2 du code de la sécurité intérieure ; - art. L. 6332-2 du code des transports) - Transfert au préfet de police de Paris de la police des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle et du Bourget
Les aérodromes font l'objet d'une police spéciale assurée par le préfet du département dans lequel ils se situent.
Les enjeux de sécurité dans les aéroports parisiens conduisent le Gouvernement à proposer une nouvelle organisation administrative pour les aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle et du Bourget . La police administrative serait ainsi assurée par le préfet de police et non, comme en l'état du droit, par le préfet de Seine-Saint-Denis.
L'aéroport d'Orly, qui dépend de la préfecture du Val-de-Marne, ne ferait pas l'objet d'un tel transfert de compétences.
1. La police spéciale des aérodromes et les enjeux de sécurité dans les aéroports parisiens
1.1. Une police spéciale confiée au préfet de département
Le pouvoir de police des aérodromes est confié au préfet de département et non au maire, conformément à l'article L. 6332-2 du code des transports. Le préfet s'assure ainsi de la sûreté, de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité des aéroports, des zones de circulation et de stationnement des aéronefs et des zones de stockage.
À titre d'exemple, le préfet réglemente la circulation sur les voies de l'aérodrome ouvertes au public 92 ( * ) et assure la coordination des forces de police nationale présentes sur site. Le préfet agrée ainsi les agents compétents pour « la fouille et la visite, par tous moyens appropriés, des personnes, des bagages, du fret, des colis postaux, des aéronefs et des véhicules pénétrant ou se trouvant dans les zones non librement accessibles au public des aérodromes » 93 ( * ) .
Le pouvoir de police du préfet s'articule avec celui du ministre de la défense - en charge des aérodromes militaires 94 ( * ) - et celui du ministre chargé des transports - seul compétent pour réguler le trafic de l'aviation civile et interdire, le cas échéant, le survol de certaines parties du territoire 95 ( * ) .
1.2. Les spécificités des aéroports parisiens
L'Île-de-France compte trois aérodromes de grande taille :
a) Orly , qui dépend de la préfecture du Val-de-Marne ;
b) Paris-Charles-de-Gaulle , premier aéroport français, dont les installations sont situées en Seine-Saint-Denis, dans le Val-d'Oise et en Seine-et-Marne ;
c) le Bourget , qui accueille des événements internationaux comme récemment la COP 21 et qui est situé dans les départements de Seine-Saint-Denis et du Val-d'Oise.
Le préfet de Seine-Saint-Denis exerce le pouvoir de police administrative dans ces deux derniers cas. Depuis 2010, il s'appuie sur un préfet délégué pour la sécurité et la sûreté des plates-formes aéroportuaires de Roissy-Charles-de-Gaulle et du Bourget , qui dirige lui-même un service de dix-neuf équivalents temps plein (ETP).
Sur le terrain, les missions habituellement dévolues à la police nationale sont confiées à des agents de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) , conformément à l'article 5 du décret n° 2003-734 du 1 er août 2003 96 ( * ) . À titre d'exemple, ce sont ces agents qui surveillent les parkings de ces deux aérodromes et contrôlent le stationnement des visiteurs.
D'après l'étude d'impact, cette organisation administrative n'apparaît plus adaptée « dans un contexte d'aggravation sensible et de permanence de la menace terroriste » . Il convient, en effet, que l'État mène une « action plus cohérente et coordonnée dans le domaine de la sécurité et de la sûreté aéroportuaire » 97 ( * ) .
2. Un transfert de compétences vers le préfet de police de Paris
Le présent article propose de transférer la police des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle et du Bourget du préfet de Seine-Saint-Denis vers le préfet de police (article L. 6332-2 du code des transports), ce dernier apportant ainsi son expertise technique à la sécurisation de ces lieux sensibles.
Par cohérence, le ressort territorial du préfet de police serait étendu aux emprises aéroportuaires de Seine-et-Marne et du Val-d'Oise, départements dans lesquels ces deux aéroports se situent (article L. 122-2 du code de la sécurité intérieure) 98 ( * ) .
D'un point de vue organisationnel, le préfet délégué pour la sécurité et la sûreté des plates-formes aéroportuaires serait rattaché à la préfecture de police de Paris , de même que dix-huit des dix-neuf ETP de son service 99 ( * ) . D'après l'étude d'impact, 1 311 040 euros seraient versés à la préfecture de police pour compenser ce transfert de personnels 100 ( * ) .
Des agents rattachés à la préfecture de police seraient également dépêchés à Roissy et au Bourget afin d'y assurer des missions d'ordre public. Contrairement à aujourd'hui, la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) se concentrerait sur le contrôle des flux transfrontaliers et sur la sûreté aéroportuaire.
Répartition des compétences à l'aéroport de Roissy (projet de loi)
Source : Direction de la modernisation et de l'action territoriale du ministère de l'intérieur
Le Gouvernement n'a pas souhaité aller plus loin dans cet effort de rationalisation des moyens de la police aéroportuaire : l'aéroport d'Orly relèverait toujours de la préfecture du Val-de-Marne et non de la préfecture de police .
L'exécutif justifie cette décision par « la configuration du complexe aéroportuaire d'Orly, dont les aérogares Sud et Ouest occupent la quasi-totalité de la plateforme » 101 ( * ) . Il considère ainsi que la préfecture du Val-de-Marne et la DCPAF peuvent y assurer toutes les missions de police, sans l'appui des agents de la préfecture de police.
À long terme, il apparaîtrait cohérent d'examiner l'inclusion de l'aérodrome d'Orly au dispositif pour permettre à la préfecture de police d'être compétente sur l'ensemble des aérodromes parisiens.
Votre commission a adopté l' amendement rédactionnel COM-96 de son rapporteur et l'article 27 ainsi modifié.
Article 28 (supprimé) - Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer le régime juridique des établissements de jeux
La France compte deux catégories d'établissements de jeux : les casinos , d'une part, et les cercles de jeux , d'autre part 102 ( * ) .
En mai 2015, le rapport remis au ministre de l'intérieur par M. Jean-Pierre Duport, préfet de région honoraire, a souligné la nécessité de réformer le régime juridique des cercles de jeux 103 ( * ) .
L'article 28 reprend cette préconisation en proposant d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer, à titre expérimental, des clubs de jeux , établissements qui se substitueraient aux cercles. Cette même habilitation permettrait, à titre subsidiaire, d'adapter la police administrative applicable aux casinos.
1. L'état du droit : des cercles de jeux à Paris, en l'absence de casinos
1.1. Les casinos, des établissements absents de Paris
199 casinos sont ouverts sur le territoire national. Ils font l'objet d'une autorisation administrative délivrée par le ministère de l'intérieur après avis de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos.
Ces établissements sont implantés dans des communes correspondant aux critères de l'article L. 321-1 du code de la sécurité intérieure (stations de tourisme et anciennes stations balnéaires, thermales ou climatiques). Depuis 1920, il est interdit d'exploiter un casino à moins de 100 kilomètres de Paris 104 ( * ) , l'établissement d'Enghien-les-Bains faisant figure d'exception 105 ( * ) .
Les casinos sont constitués sous forme de sociétés commerciales et concluent une délégation de service public ( DSP ) avec les communes sur lesquelles ils sont implantés 106 ( * ) . Ce contrat définit les missions de l'exploitant, qui comprennent une offre de jeux mais également des activités de restauration et de participation au développement touristique. La DSP précise aussi le taux du « prélèvement sur produit brut des jeux » , ressource fiscale perçue par la commune d'accueil.
S'agissant de leur offre de jeux, les casinos peuvent proposer :
- des jeux de hasard , comme le baccara, qui sont définis comme des jeux où « la chance prédomine sur l'habileté, la ruse, l'audace et les combinaisons de l'intelligence du joueur » 107 ( * ) ;
- des jeux de contrepartie , à l'instar de la roulette, du black jack, du craps ou du hold'em poker, dans lesquels le joueur affronte directement le casino et non les autres joueurs ;
- des appareils de jeux , ou machines à sous, qui « reposent sur le hasard et permettent, notamment, par l'apparition de signes, de procurer moyennant enjeu un avantage direct ou indirect de quelque nature que ce soit » 108 ( * ) . Ces appareils représenteraient 90 % du produit brut de jeux des casinos 109 ( * ) .
1.2. Les deux cercles de jeux parisiens
Depuis la fermeture du cercle de jeux de Reims en octobre 2015, seuls deux cercles sont exploités en France : le Club anglais et le Cercle Clichy Montmartre , tous deux situés à Paris.
Ces établissements font l'objet d'un régime d'autorisation comparable à celui des casinos : l'autorisation est délivrée par le ministre de l'intérieur, après avis de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos.
À la différence des casinos, les cercles de jeux sont constitués sous forme d' associations loi 1901 . Comme l'ont souligné nos collègues Pascal Allizard et Didier Marie, « l'objet de l'association doit être social, sportif, artistique ou littéraire. Les cercles doivent donc justifier chaque année des aides apportées conformément à l'objet de l'association » 110 ( * ) .
Le modèle économique des cercles de jeux est également différent de celui des casinos. Entrer dans un cercle nécessite d'avoir payé une cotisation d'adhésion à l'association, cotisation dont le montant est compris entre 700 et 1 200 euros selon les établissements. En France, le nombre total d'adhérents aux cercles de jeu est évalué à 15 000 personnes.
Le fonctionnement des cercles repose également sur le « système du banquier » : des joueurs professionnels - et non l'établissement de jeux - apportent des liquidités en encaissant les mises des perdants et en prenant à leur charge les gains des gagnants. Depuis 2014, les gains et les pertes du « banquier » sont davantage encadrés : ils doivent être inscrits dans un registre spécialement tenu à cet effet 111 ( * ) .
Contrairement aux casinos, les cercles de jeux n'entretiennent aucune relation contractuelle avec les communes d'accueil . Ils versent toutefois « l'impôt sur les cercles et maisons de jeux » prévu aux articles 1559 à 1566 du code général des impôts.
Enfin, l'offre de jeux des cercles est plus limitée que celle des casinos. Concrètement, elle se borne :
- aux jeux de commerce , comme le bridge, le tarot, certaines formes de poker ou le rami, dans lesquels « le joueur défend sa propre chance alors que l'on mise, dans les jeux de hasard, sur les chances d'un tiers » 112 ( * ) ;
- à certains jeux de hasard , comme le baccara.
Les casinos et les cercles de jeux : éléments de comparaison
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Casinos |
Cercles de jeux |
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Nombre d'établissements |
199 |
2 |
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Statut juridique |
Sociétés commerciales |
Associations loi 1901 |
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Entrée |
Gratuite |
Sous réserve du versement d'une cotisation d'adhésion à l'association |
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Offre de jeux |
. tous les jeux de hasard ; . les jeux de contrepartie . les machines à sous |
. certains jeux de hasard . les jeux de commerce |
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Rôle de la « banque » |
L'établissement |
Un joueur |
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Relations contractuelles avec la commune d'accueil |
Oui (DSP) |
Non |
Source : Commission des lois du Sénat
2. La réforme proposée : la création de clubs de jeux à titre expérimental et l'ajustement de la police des casinos
L'article 28 propose d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier le droit applicable aux établissements de jeux . Cette ordonnance devrait être prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi et un projet de loi de ratification devrait être déposé dans les trois mois suivants.
Selon l'étude d'impact, cette habilitation permettrait, d'une part, de remplacer les cercles de jeux par des clubs de jeux et, d'autre part, d'ajuster la police administrative des casinos.
2.1. La suppression des cercles de jeux et la création, à titre expérimental, de clubs
Le régime juridique des cercles de jeux - et notamment leur statut d'association - soulève des difficultés .
Comme l'a souligné M. Jean-Pierre Duport dans le rapport précité, « le statut associatif des cercles constitue non seulement une source de complexité pour les autorités de contrôle, mais également parfois un vecteur d'opacité. En effet, ce statut est nettement moins contraignant que celui découlant du droit des sociétés » . À titre d'exemple, les obligations comptables des cercles de jeux sont moindres que celles d'une société , ce qui ne facilite pas la traçabilité des fonds. Le rôle du joueur exerçant la fonction de « banquier » est également mis en cause, « ses gains provenant de fonds dont l'origine reste occulte » .
Enfin, une réduction du nombre de cercles de jeux a été constatée ces dernières années : onze établissements de ce type étaient ouverts en 2007 contre deux aujourd'hui. Au moins six des neufs cercles fermés ont fait l'objet d'une enquête judiciaire. A contrario , le rapport de M. Duport met en exergue une recrudescence des cercles clandestins 113 ( * ) .
Au regard de ces difficultés , le Gouvernement propose de supprimer les cercles et de créer, en substitution, une nouvelle catégorie d'établissements de jeux à titre expérimental : les clubs de jeux. Cette expérimentation durerait cinq ans et se déroulerait uniquement à Paris.
Ces nouveaux clubs de jeux seraient constitués sous la forme de sociétés commerciales mais ne feraient pas l'objet de délégations de service public. Ils assureraient eux-mêmes la contrepartie des jeux, le « système du banquier » étant supprimé.
L'habilitation prévoit, enfin, des « garanties de préservation de l'ordre public , de prévention du blanchiment des capitaux, ainsi que de prévention du jeu excessif ou pathologique » . Il s'agit, selon l'étude d'impact, « d'étendre la plupart des dispositions de police administrative applicables aux casinos aux clubs de jeux (ex : agrément des dirigeants et des employés), ainsi que les dispositions du code monétaire et financier en matière de lutte contre le blanchiment » 114 ( * ) .
2.2. L'ajustement du régime juridique des casinos
Parallèlement, le présent article propose de renforcer la police administrative des casinos .
D'après le Gouvernement, cette partie de l'habilitation vise principalement à prévoir un régime d'autorisation administrative préalable aux modifications du capital social de ces établissements .
Aujourd'hui, les personnes investissant dans un casino se contentent d'une simple déclaration. Cela complique les contrôles, dans la mesure où « l'administration n'a d'autre levier, en cas de doute sur l'origine des fonds, que de suspendre ou de révoquer l'autorisation d'exploiter le casino » 115 ( * ) . À l'inverse, un système d'autorisation permettrait à l'administration de se prononcer en amont de l'opération financière et donc de renforcer l'efficacité de ses contrôles.
3. La suppression de l'article 28 par votre commission
Votre commission partage l'objectif du présent article, et la volonté de mieux encadrer l'activité des cercles de jeux.
Elle reste toutefois très réservée sur le recours à une ordonnance au regard de l'enjeu que représente la police des cercles et des casinos. Elle regrette également l'insertion de la demande d'habilitation dans un texte portant prioritairement sur le droit des collectivités territoriales.
En adoptant l'amendement COM-58 de M. Pierre Charon, votre commission a supprimé l'article 28.
* 92 Conseil d'État, 18 octobre 1995, Commune de Rechesy , n° 149179.
* 93 Article L. 6342-2 du code des transports.
* 94 Article L. 6332-2 du code des transports.
* 95 Article L. 133-1 du code de l'aviation civile.
* 96 Décret portant création et organisation des services déconcentrés de la direction centrale de la police aux frontières.
* 97 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 40.
* 98 Pour mémoire, le préfet de police bénéficie déjà d'un pouvoir de police générale en Seine-Saint-Denis, conformément à l'article L. 122-2 du code de la sécurité intérieure (loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public).
* 99 L'ETP actuellement chargé de « l'environnement, de l'aménagement du territoire, de l'action économique et de l'emploi » resterait rattaché à la préfecture de Seine-Saint-Denis.
* 100 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 41.
* 101 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 40.
* 102 Les établissements de jeux sont à distinguer des jeux en ligne, ces derniers étant régis par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.
* 103 « Propositions pour une nouvelle offre légale de jeux à Paris », rapport consultable à l'adresse suivante :
* 104 Article 82 de la loi du 31 juillet 1920 portant fixation du budget général.
* 105 Dérogation accordée par la loi du 31 mars 1931 portant fixation du budget général.
* 106 Le Conseil d'État considère, en effet, que l'activité des casinos comporte une mission de service public car ils participent au « développement des stations touristiques et balnéaires » (Conseil d'État, 25 mars 1966, ville de Royan , n° 46504), même si les jeux ne constituent pas, en eux-mêmes, un tel service public (Conseil d'État, 19 mars 2012, Partouche , n° 341562).
* 107 Cour de cassation, chambre criminelle, 5 janvier 1877.
* 108 Cour de cassation, chambre criminelle, 28 septembre 2016, n° 15-82.587.
* 109 Source : « Propositions pour une nouvelle offre légale de jeux à Paris » , op. cit., p. 30.
* 110 « Organisation et exploitation des jeux dans l'Union européenne », rapport n° 414 (2015-2016) fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, p. 22
( https://www.senat.fr/rap/r15-414/r15-4141.pdf ).
* 111 Article 1-2 du décret n°47-798 du 5 mai 1947 portant réglementation de la police des jeux dans les cercles.
* 112 « Les jeux de hasard et d'argent en France », rapport d'information n° 223 (2001-2002) fait par M. François Trucy au nom de la commission des finances du Sénat, p. 154
( https://www.senat.fr/rap/r01-223/r01-22333.html ).
* 113 « Propositions pour une nouvelle offre légale de jeux à Paris » , op. cit. , p. 9 et 11.
* 114 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 44.
* 115 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 44.