CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ARRONDISSEMENTS
Section 1 - Renforcement des
missions des maires et des conseils d'arrondissement de Paris
Article 13 -
(art. L. 2511-16 du code général des
collectivités territoriales) - Renforcement des compétences des
maires d'arrondissement et des conseils d'arrondissement
L'article 13 tend à renforcer la compétence des conseils d'arrondissement en matière de gestion des équipements de proximité.
L'article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales, applicable à Paris, Lyon et Marseille, qualifie d'équipements de proximité les équipements à « vocation éducative, sociale, culturelle, sportive et d'information de la vie locale » au sein de l'arrondissement. Ne sont pas compris les équipements qui concernent l'ensemble des habitants de Paris, les habitants de plusieurs arrondissements ou ceux qui ont une vocation nationale 37 ( * ) .
Le conseil d'arrondissement est compétent pour déterminer l'implantation et le programme d'aménagement des équipements de proximité . En revanche, leur réalisation relève du conseil municipal.
Les seules dépenses de fonctionnement afférentes à la gestion de ces équipements, à l'exception des dépenses de personnel et des frais financiers, sont supportées par le conseil d'arrondissement. Il en est de même pour les locaux administratifs du conseil d'arrondissement, les biens mobiliers et les matériels mis à sa disposition pour l'exercice de ses attributions. Quant aux dépenses d'investissement , seules celles pour lesquelles les marchés de travaux peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur montant et celles nécessitées par des travaux d'urgence sont supportées par le conseil d'arrondissement, dans la limite des crédits ouverts à cet effet. Les conseils d'arrondissement peuvent également être autorisés à engager des dépenses d'investissement pour des équipements autres que de proximité mais pour lesquels les marchés de travaux peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur montant. Ces dépenses sont réalisées dans la limite des crédits ouverts et dans le cadre d'une délibération-cadre annuelle du conseil municipal qui en détermine les cas et les conditions.
Enfin, en application de l'article L. 2511-21 du code général des collectivités territoriales, les conditions d'admission et d'utilisation des équipements de proximité sont déterminées, non par le conseil d'arrondissement, mais par une commission mixte, composée d'un nombre égal de représentants du maire d'arrondissement et du maire de la commune, désignés parmi les conseillers élus. Cette commission mixte siège à la mairie d'arrondissement et, en cas de partage des voix, la voix du maire d'arrondissement est prépondérante.
À Paris, sont recensés environ 2 200 équipements de proximité très divers : écoles maternelles et élémentaires, conservatoires, bibliothèques, salles de sport, haltes-garderies, crèches.
Le présent article propose de modifier l'article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir, à son deuxième alinéa, qu'à Paris seulement, le conseil d'arrondissement approuverait les contrats portant occupation des équipements de proximité.
En application du code général de la propriété des personnes publiques, les contrats portant occupation du domaine public sont conclus pour une durée limitée et donne lieu au paiement d'une redevance. En l'état actuel du droit, leur conclusion doit être précédée d'une procédure de publicité et de mise en concurrence.
Après avoir adopté l' amendement de précision COM-81 de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .
Article 14 - (art. L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales) - Délégation du conseil d'arrondissement au maire d'arrondissement pour la conclusion des contrats portant occupation des équipements de proximité
L'article 14 prévoit la faculté, pour le conseil d'arrondissement, de déléguer au maire d'arrondissement la conclusion des contrats portant occupation des équipements de proximité.
L'article L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales, applicable à Paris, Lyon et Marseille, prévoit actuellement que le conseil municipal, pour l'exercice des compétences du conseil d'arrondissement, donne délégation à ce dernier, dans les cas et conditions qu'il détermine, pour la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur montant. Cette délégation est nécessairement accordée à tous les conseils d'arrondissement, et non à un ou plusieurs d'entre eux. Par parallélisme, il ne peut y être mis fin pour un seul conseil d'arrondissement : elle s'applique à l'ensemble desdits conseils. Le conseil d'arrondissement peut quant à lui donner délégation au maire d'arrondissement dans les conditions de droit commun prévues à l'article L. 2122-22 du même code. Les délégations prennent fin de plein droit lors de chaque renouvellement du conseil municipal.
Puisque l'article 13 du projet de loi tend à confier au conseil d'arrondissement l'approbation des contrats portant occupation des équipements de proximité, le présent article tend à compléter l'article L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales pour que la conclusion de ces contrats puisse être déléguée au maire d'arrondissement dans les conditions de droit commun.
Votre commission, après avoir adopté l' amendement de précision COM-82 de son rapporteur, a adopté l'article 14 ainsi modifié .
Article 15 - (art. L. 2511-27 du code général des collectivités territoriales) - Possibilité de délégation de signature du maire d'arrondissement à leurs directeurs généraux adjoints des services
L'article 15 prévoit la faculté, pour un maire d'arrondissement, de donner une délégation de signature au directeur général adjoint des services de la mairie d'arrondissement.
La délégation de signature est un procédé par lequel une autorité administrative charge une autre autorité, qui lui est hiérarchiquement subordonnée, d'agir en son nom et sous sa responsabilité, dans un cas ou une série de cas déterminés. Elle constitue une mesure d'organisation interne du service qui, à la différence de la délégation de pouvoir, ne modifie en rien la répartition des compétences. Sur le plan formel, le délégataire n'agit que pour le délégant et par délégation. En outre, et pour les mêmes raisons, une délégation de signature n'empêche pas le délégant d'évoquer à tout moment une affaire soumise au délégataire. En second lieu, il s'agit d'une mesure prise intuitu personae .
Le bénéficiaire d'une délégation de signature ne peut subdéléguer la signature qu'il a reçue à l'un de ses agents : ainsi, en cas d'empêchement ou d'absence, le délégant peut toujours signer ou suppléer cette carence en accordant une délégation de signature à la ou aux personnes remplaçant temporairement le délégataire.
Enfin, la délégation de signature étant personnelle, délivrée intuitu personae , elle cesse de produire ses effets dès qu'un changement se produit soit dans la personne du délégant, soit dans celle du délégataire.
L'article L. 2511-27 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà la faculté, pour un maire d'arrondissement, de donner par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, délégation de signature au directeur général des services de la mairie d'arrondissement. Le présent article vise à élargir cette faculté au directeur général adjoint des services de la mairie d'arrondissement, pour les seules mairies d'arrondissement de Paris.
Après avoir adopté l' amendement rédactionnel COM-83 proposé par son rapporteur, votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .
Article 16 - (art. L. 2511-30 du code général des collectivités territoriales) - Avis du maire d'arrondissement sur toute autorisation d'étalage et de terrasse dans l'arrondissement
L'article 16 prévoit un avis des maires d'arrondissement sur toute autorisation d'étalage et de terrasse dans l'arrondissement délivrée par le maire de Paris.
En matière d'urbanisme, l'article L. 2511-30 du code général des collectivités territoriales applicable à Paris, Lyon et Marseille, prévoit que le maire d'arrondissement émet un avis sur :
- toute autorisation d'utilisation du sol (permis de construire) dans l'arrondissement délivrée par le maire de la commune ;
- toute permission de voirie sur le domaine public dans l'arrondissement délivrée par le maire de la commune ;
- tout projet d'acquisition ou de vente d'immeubles ou de droits immobiliers réalisé par la commune dans l'arrondissement ;
- tout changement d'affectation d'un immeuble communal situé dans l'arrondissement ;
- tout projet de transformation d'immeubles en bureaux ou en locaux d'habitation situés dans l'arrondissement.
Le maire d'arrondissement est également informé des déclarations d'intention d'aliéner présentées en application du code de l'urbanisme pour des immeubles situés dans l'arrondissement et, chaque mois, le maire de la commune doit tenir au courant des suites à ces déclarations d'intention d'aliéner.
En revanche, le maire d'arrondissement n'est pas consulté lorsque la commune exerce son droit de préemption pour l'acquisition de biens immobiliers - ce pouvoir relevant de la compétence du maire de la commune conformément aux dispositions du code de l'urbanisme.
Le présent article tend à modifier l'article L. 2511-30 du code général des collectivités territoriales pour prévoir, à Paris seulement, une consultation des maires d'arrondissement pour toute autorisation d'étalage et de terrasse délivrée par le maire de Paris dans l'arrondissement.
Selon le règlement applicable sur l'ensemble du territoire de la ville de Paris, l'installation des étalages et terrasses sur la voie publique ainsi que des contre-étalages et contre-terrasses, des commerces accessoires aux terrasses et des dépôts de matériel ou objets divers devant les boutiques est soumise à autorisation pour les professionnels qui occupent une partie du trottoir, dont l'usage principal est la circulation des piétons. Sont ainsi notamment concernés :
- les restaurateurs ou débitants de boissons qui installent une terrasse, ou une contre-terrasse devant leur restaurant ou café ;
- les commerçants qui ont un étalage devant leur boutique, tels que les fleuristes, les vendeurs de fruits et de légumes, les boulangers ;
- les forains pour l'installation de manèges d'enfants ou de baraques de fête foraine.
Seuls peuvent obtenir une autorisation de terrasse ou d'étalage les propriétaires de fonds de commerce, situés en rez-de-chaussée et ouverts au public. En outre, l'autorisation de terrasse concerne uniquement les exploitants de débits de boissons ou de restauration.
Le recueil de l'avis des maires d'arrondissement répond à une forte demande émanant de ces derniers et participe au renforcement de leurs compétences.
Votre commission a adopté l'article 16 sans modification .
Article 16 bis (nouveau) - (art. L. 2511-39 du code général des collectivités territoriales) - Modalités de répartition de la dotation de gestion locale entre les arrondissements en cas de désaccord avec le conseil municipal
Issu d'un amendement de M. Pierre Charon adopté par votre commission, l'article 16 bis vise à modifier les modalités de répartition de la dotation de gestion locale entre les arrondissements, en cas de désaccord entre ces derniers et le conseil municipal.
En application de l'article L. 2511-38 du code général des collectivités territoriales, la dotation de gestion locale représente une recette de fonctionnement des conseils d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille, et vise à financer les dépenses relatives à l'information des habitants de l'arrondissement, à la démocratie et à la vie locales, les travaux d'urgence et les dépenses liées à la gestion des équipements de proximité comme, par exemple, des équipements sportifs.
Le montant de dotation de gestion locale attribué à chaque arrondissement est fixé par le conseil municipal.
L'article L. 2511-39 du code général des collectivités territoriales définit les modalités de calcul et de répartition de cette dotation en cas de désaccord entre le conseil municipal et les conseils d'arrondissement. Dans ce cas, elle comprend deux parts :
- la première ne peut être inférieure pour l'ensemble des arrondissements à 80 % du montant total des dotations de gestion locale des arrondissements et, la première année, elle est répartie en fonction de l'importance relative des dépenses de fonctionnement (sauf les dépenses de personnel et les frais financiers) ;
- la seconde tient compte des caractéristiques propres des arrondissements, notamment, de la composition socio-professionnelle de leur population.
L'amendement COM-59 de M. Pierre Charon, adopté par votre commission, tend à supprimer :
- d'une part, la seconde part de la dotation ;
- d'autre part, pour la première part, la règle selon laquelle elle ne peut être inférieure pour l'ensemble des arrondissements à 80 % du montant total des dotations de gestion locale des arrondissements.
En conséquence, en cas de désaccord, les modalités de répartition entre les arrondissements reposeraient sur une seule part, sans que soient fixés les critères y contribuant.
L'auteur de l'amendement estime que les dépenses inhérentes à la gestion des équipements de proximité ne diffèrent pas selon les arrondissements parisiens. C'est pourquoi la répartition de la dotation de gestion locale ne peut être pondérée par des critères sociaux professionnels qui rompent l'égalité entre les usagers en fonction de l'arrondissement dans lequel ils vivent. Ces modifications ne s'appliqueraient qu'à Paris, non à Lyon et à Marseille.
La commission a adopté l'article 16 bis ainsi rédigé .
Article 16 ter (nouveau) - (art. L. 2511-39-1 du code général des collectivités territoriales) - Modification des modalités de répartition de la dotation d'animation locale
Le présent article est issu de l'adoption, par votre commission, d'un amendement COM-60 de M. Pierre Charon. Il vise à modifier les modalités de répartition de la dotation d'animation locale.
La dotation d'animation locale est, comme la dotation de gestion locale, une recette de fonctionnement des conseils d'arrondissement.
Cette dotation permet à chaque arrondissement d'assumer toutes les dépenses liées à l'information des habitants de l'arrondissement, à la démocratie et à la vie locales, en particulier aux activités culturelles, ainsi qu'aux interventions motivées par des travaux d'urgence présentant un caractère de dépenses de fonctionnement et liés à la gestion des équipements de proximité.
L'article L. 2511-39-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le montant de la dotation d'animation locale est calculé et réparti entre les arrondissements par le conseil municipal lors de l'examen du budget en application de critères qu'il détermine, en tenant compte notamment de la population de chaque arrondissement.
Le présent article tend à supprimer la détermination des critères de répartition qui tiennent compte de la population de chaque arrondissement par le conseil municipal. La répartition de cette dotation reposerait sur deux parts :
- une dotation forfaitaire égale, pour chaque arrondissement ;
- une dotation spécifique calculée à 75 % en fonction de la proportion d'habitants de la commune domiciliée dans l'arrondissement et à 25 % en fonction de la proportion d'entreprises et de la population salariée de chaque arrondissement.
L'auteur de l'amendement estime que la pondération de cette dotation par des critères tels que la part des foyers fiscaux relevant de la première tranche du revenu fiscal de référence ou celle des effectifs scolaires du premier degré et des collèges publics relevant des politiques d'éducation prioritaire aboutit à une situation inéquitable entre arrondissements. C'est pourquoi il a proposé de prendre en compte la part de la population de la commune résidant dans l'arrondissement et la part des entreprises et de la population salariée de chaque arrondissement comme critères équitables de répartition.
Cette modification ne s'appliquerait qu'à Paris, non à Lyon et à Marseille.
La commission a adopté l'article 16 ter ainsi rédigé .
Section 2 - Création d'un secteur regroupant les 1er, 2ème,
3ème et 4ème arrondissements de Paris
Articles 17 et 18
(supprimés) - (art. L. 2511-5 du code général
des collectivités territoriales - et tableau à l'annexe 2 du code
électoral) - Création d'un secteur électoral regroupant -
les quatre premiers arrondissements de Paris
Les articles 17 et 18 du projet de loi prévoient la création d'un secteur regroupant les quatre premiers arrondissements parisiens actuels et qui compterait 8 sièges de conseiller de Paris, soit la somme des sièges de conseiller de Paris attribués à chacun des arrondissements concernés.
I. La répartition des conseillers de Paris et d'arrondissement
La loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la Ville de Paris prévoyait l'organisation des élections municipales à Paris sur la base de dix-huit secteurs électoraux. Chaque arrondissement formait un secteur électoral, à l'exception des 1 er et 4 ème arrondissements, d'une part, et des 2 ème et 3 ème arrondissements, d'autre part, qui formaient respectivement les 1 er et 2 ème secteurs électoraux. C'est sur ce découpage qu'a été organisée la première élection municipale de Paris, les 13 et 20 mars 1977.
La loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale - dite loi « PLM » - a modifié ce premier découpage : à partir des élections municipales de 1983, chaque arrondissement parisien correspondait à un secteur électoral. La même organisation était retenue pour les élections municipales à Lyon tandis qu'étaient définis six secteurs électoraux à Marseille, avant qu'une modification intervenue en 1987 en fixe huit, comprenant chacun deux arrondissements.
Par ailleurs, la loi du 31 décembre 1982 a fixé à 163 l'effectif du conseil de Paris 38 ( * ) et à 354 le nombre de conseillers d'arrondissement.
La répartition des 163 conseillers de Paris entre les vingt arrondissements parisiens reposait sur la population parisienne de 1982. Chaque arrondissement se voyait attribuer un nombre minimal de trois sièges - soit 60 sièges répartis de droit - tandis que les 103 sièges restants étaient attribués à chaque arrondissement proportionnellement à sa population résiduelle selon la règle de la plus forte moyenne.
Répartition des conseillers de Paris et des conseillers d'arrondissement - par arrondissement entre 1983 et 2013
|
Arrondissement |
1 er |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
Total |
|
Nombre de conseillers de Paris |
3 |
3 |
3 |
3 |
4 |
3 |
5 |
3 |
4 |
6 |
11 |
10 |
13 |
10 |
17 |
13 |
13 |
14 |
12 |
13 |
163 |
|
Nombre de conseillers d'arrondissement |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
12 |
22 |
20 |
26 |
20 |
34 |
26 |
26 |
28 |
24 |
26 |
354 |
Source : Commission des lois du Sénat
La croissance démographique de la population parisienne, entre 1982 et 2012, soulevait des difficultés au regard du principe d'égalité devant le suffrage entre arrondissements. C'est pourquoi, pour tenir compte de cette évolution démographique, l'article 30 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a procédé à une nouvelle répartition des conseillers de Paris entre arrondissements, sans modifier l'effectif total de 163 membres et en conservant le principe d'une représentation minimale de 3 conseillers par arrondissement.
Saisi de cet article 30, le Conseil constitutionnel l'a censuré ainsi que le nouveau tableau de répartition des effectifs au conseil de Paris, au motif que les écarts de représentativité des conseillers de Paris des 1 er , 2 ème et 4 ème arrondissements par rapport à la moyenne étaient disproportionnés et ne permettaient pas de respecter le principe d'égalité devant le suffrage.
La censure a également porté sur le tableau initial de répartition des conseillers de Paris, issu de la loi « PLM » du 31 décembre 1982. Le conseil constitutionnel a en effet estimé que le seuil minimal de trois conseillers par secteur fixé par le législateur en 1982 39 ( * ) ne pouvait se justifier par la nécessité « d'assurer le fonctionnement normal d'une assemblée délibérante locale ». En outre, « l'objectif d'assurer un minimum de représentation par secteur ne peut se justifier que si chaque secteur comprend une population suffisante et rien n'impose que chaque secteur corresponde à un arrondissement », comme en témoigne l'exemple de Marseille.
Cette décision a nécessité une nouvelle intervention du législateur, dans un délai contraint, puisqu'elle a été rendue dix mois avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014. C'est à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Sueur que le Parlement a défini, par la loi n° 2013-713 du 5 août 2013 fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris, les nouvelles et actuelles modalités de répartition des conseillers de Paris par arrondissement.
La nouvelle répartition a abandonné le principe d'une représentation minimale par secteur tout en continuant d'appliquer la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne : celle-ci s'opère désormais sur l'effectif global du conseil de Paris.
Répartition des conseillers de Paris et des conseillers d'arrondissement - par arrondissement depuis 2014
|
Arrondissement |
1 er |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
Total |
|
Nombre de conseillers de Paris |
1 |
2 |
3 |
2 |
4 |
3 |
4 |
3 |
4 |
7 |
11 |
10 |
13 |
10 |
18 |
13 |
12 |
15 |
14 |
14 |
163 |
|
Différence avec le tableau de 1983 |
-2 |
-1 |
-1 |
-1 |
+1 |
+1 |
-1 |
+1 |
+2 |
+1 |
|||||||||||
|
Nombre de conseillers d'arrondissement |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
14 |
22 |
20 |
26 |
20 |
36 |
26 |
24 |
30 |
28 |
28 |
364 |
|
Différence avec le tableau de 1983 |
+2 |
+2 |
-2 |
+2 |
+4 |
+2 |
+ 10 |
Source : Commission des lois du Sénat
Cette nouvelle répartition des conseillers de Paris par arrondissement a eu un impact sur le nombre de conseillers d'arrondissement . Leur effectif est encadré par l'article L. 2511-8 du code général des collectivités territoriales : il est le double de celui des conseillers de Paris par secteur sans pouvoir être inférieur à 10 ni supérieur à 40. Les 10 ème , 15 ème , 18 ème et 20 ème arrondissements ont chacun bénéficié de deux conseillers d'arrondissement supplémentaires, le 19 ème arrondissement de quatre conseillers supplémentaires, tandis que le 17 ème arrondissement en a perdu deux, soit un total net de dix conseillers d'arrondissement supplémentaires, portant leur effectif à 364 (contre 354 auparavant).
Par ailleurs, la suppression du principe de l'attribution, pour chaque secteur, d'un minimum de trois sièges au conseil de Paris a nécessité la remise en cause de la double règle prévue à l'article L. 2511-25 du code général des collectivités territoriales selon laquelle :
- d'une part, le maire d'arrondissement devait être élu au sein du conseil d'arrondissement parmi les conseillers d'arrondissement qui siègent également au conseil de Paris ;
- d'autre part, un ou plusieurs adjoints devaient être désignés, par le conseil d'arrondissement et en son sein, parmi les conseillers d'arrondissement qui sont également conseillers de Paris.
Cette double règle est devenue inapplicable dans le 1 er arrondissement qui ne dispose plus que d'un élu au conseil de Paris et difficilement applicable dans le 2 ème arrondissement qui n'est doté que de deux sièges de conseiller de Paris. C'est pourquoi la loi du 5 août 2013 l'a supprimé : désormais, le maire d'arrondissement et ses adjoints sont choisis parmi les conseillers d'arrondissement. Cette modification s'applique également à Lyon et à Marseille.
Votre commission avait considéré que la suppression « de la condition de l'appartenance au conseil de Paris élargit le choix offert aux conseillers d'arrondissement pour élire leur exécutif. » 40 ( * )
II. La création d'un secteur électoral unique regroupant les quatre premiers arrondissements de la capitale
L' article 17 tend à modifier le tableau de l'article L. 2511-5 du code général des collectivités territoriales qui définit le ressort territorial des conseils d'arrondissement de Paris, en regroupant les quatre premiers arrondissements en un secteur unique.
Parallèlement à cette fusion, l' article 18 vise à modifier le tableau à l'annexe n° 2 du code électoral en fixant à 8 le nombre de conseillers de Paris pour ce nouveau secteur, soit égal à la somme des sièges de conseiller de Paris pour les quatre premiers arrondissements parisiens.
Ainsi, la capitale compterait toujours vingt arrondissements et dix-sept secteurs administratifs, le premier étant issu du regroupement des quatre premiers arrondissements. Chaque secteur « administratif » correspondrait à un secteur électoral, sur le modèle actuel. Les anciens arrondissements conserveraient néanmoins leur code postal ; en application de l'article L. 2511-4 du code général des collectivités territoriales, le secteur les regroupant serait administré par un conseil et un maire d'arrondissement unique. Ainsi, Paris aurait une organisation proche de celle de Marseille qui compte aujourd'hui 16 arrondissements regroupés dans huit secteurs.
Le regroupement des quatre premiers arrondissements en un secteur unique poursuit, selon le Gouvernement, deux objectifs.
1. Le premier objectif : assurer une meilleure représentativité des conseillers de Paris élus dans les quatre premiers arrondissements de Paris
Le premier, d'ordre constitutionnel, tend à assurer une meilleure représentativité des conseillers de Paris qui soit cohérente avec les évolutions démographiques de la capitale , comme l'a rappelé, lors de son audition, M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales.
Selon les éléments recueillis auprès de la mairie de Paris, la population par arrondissement varie dans une proportion de 1 à 13,9 entre le 1 er arrondissement (le moins peuplé, avec une population de 17 268 habitants) et le 15 ème arrondissement (le plus peuplé, avec une population de 240 723 habitants). Cette disparité démographique n'existait pas lors de la création des arrondissements parisiens. En effet, en 1861, les quatre arrondissements du centre de Paris avaient une densité de population très forte, tandis que les arrondissements périphériques (12 à 20) étaient encore très peu denses. L'écart démographique entre arrondissements a évolué de 3,9 en 1872 (entre le 16 ème arrondissement, le moins peuplé, et le 11 ème arrondissement, le plus peuplé) à 6,8 en 1954 (entre le 1 er arrondissement et le 18 ème arrondissement) pour atteindre 13,9 en 2015. Ce déséquilibre démographique entre arrondissements est plus limité à Lyon et à Marseille, où l'écart entre l'arrondissement le plus peuplé et le moins peuplé est respectivement de 2,8 et de 3,3.
Population totale par arrondissement au 1 er janvier 2015
Source : Mairie de Paris
Cet écart démographique entre arrondissements a naturellement des répercussions sur la représentation des habitants, par arrondissement, au sein du conseil de Paris. Le taux de représentation moyen s'élève à 13 746 habitants pour élire un conseiller de Paris. Ce même ratio s'échelonne de 11 195 habitants dans le 2 ème arrondissement à 17 100 habitants dans le 1 er arrondissement, soit des écarts par rapport à la moyenne parisienne qui varient de - 19 % pour le 2 ème arrondissement à + 24 % pour le 1 er arrondissement. Seul le 1 er arrondissement s'écarte donc du « tunnel » fixé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel à plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne de représentation d'un conseiller de Paris au niveau de la Ville de Paris.
Nombre de conseillers de Paris par arrondissement - et taux de représentation sur la base de la population municipale - au 1 er janvier 2015
Source : Mairie de Paris
Toujours selon les éléments recueillis auprès de la mairie de Paris, le regroupement des quatre premiers arrondissements permettrait la constitution d'un secteur de 104 621 habitants qui en ferait le onzième arrondissement le plus peuplé, le moins peuplé étant alors le 8 ème arrondissement (39 409 habitants), le plus peuplé demeurant celui du 15 ème arrondissement (240 723 habitants). Il réduirait l'écart entre les arrondissements les plus peuplés et les moins peuplés, qui passerait ainsi de 13,9 à 6,1.
Impact du rapprochement des arrondissements centraux - (1 er , 2 ème , 3 ème et 4 ème arrondissements) - sur les écarts de population entre arrondissements
Population totale au 1 er janv. 2015
Source : Mairie de Paris
Ce nouveau secteur aurait un effectif de huit conseillers au conseil de Paris, égal à la somme de l'effectif actuel des quatre premiers arrondissements (1 pour le 1 er arrondissement, 2 pour le 2 ème , 3 pour le 3 ème et 2 pour le 4 ème ), issu de la loi du 5 août 2013 précitée.
En maintenant le nombre de conseillers de Paris sur ce secteur et sur la base des résultats des élections municipales de mars 2014, le regroupement en un unique secteur électoral des quatre premiers arrondissements parisiens ne modifierait pas le rapport actuel majorité/opposition au conseil de Paris :
- sur l'ensemble du territoire parisien (92 conseillers de Paris de la majorité - Parti de gauche inclus - contre 71 pour l'opposition) ;
- sur le seul regroupement des quatre premiers arrondissements avec 6 conseillers de Paris de la majorité et 2 de l'opposition.
En revanche, ce regroupement réduirait le nombre des maires d'arrondissement de 20 à 17, soit 9 de la majorité et 8 de l'opposition municipales contre 11 et 9 aujourd'hui.
Répartition projetée des 163 conseillers de Paris - par arrondissement et ratio de représentativité
CP : conseillers de Paris
Source : Mairie de Paris
2. Le second objectif : la recherche d'économies de fonctionnement
Selon l'étude d'impact, le regroupement des quatre premiers arrondissements en un secteur unique permettrait de rationaliser les dépenses de fonctionnement, d'effectifs et de locaux, qui généreraient des économies dont le montant annuel est estimé entre 8 et 10 millions d'euros.
Les économies envisagées seraient, selon l'étude d'impact, liées à différentes mutualisations et restructurations rendues nécessaires par la mise en place d'un secteur unique regroupant les quatre premiers arrondissements.
En matière de ressources humaines, l'effectif des agents des quatre mairies d'arrondissement s'élève à 139 équivalents temps plein (ETP). Le regroupement permettrait une réaffectation de certains agents sur des missions existantes ou de nouvelles missions. Il est également attendu une mutualisation des fonctions support, avec notamment un seul directeur général des services. Toutefois, ni l'étude d'impact, ni les auditions de votre rapporteur n'ont permis d'évaluer la baisse des ETP qui en résulterait.
Sur le plan patrimonial, Mme Anne Hidalgo, maire de Paris, a indiqué à votre rapporteur que les anciennes mairies seraient utilisées pour optimiser l'espace nécessaire à l'accueil de certaines missions ou de certains services de la mairie de Paris, en mettant fin à certains baux de location onéreux.
Les autres économies attendues de la mise en place d'un secteur unique porteraient sur la dotation d'animation locale, versée par la Ville de Paris aux arrondissements. D'après l'étude d'impact, celle-ci, composée d'un socle forfaitaire de 35 000 euros par arrondissement, générerait une économie égale à 105 000 euros par an. S'ajouterait également les économies liées à la suppression de trois des quatre maires d'arrondissement concernés, de leur cabinet et de leurs collaborateurs, pour un montant estimé à 700 000 euros par an.
La conférence d'arrondissements, prévue à l'article 19 du projet de loi, permettrait d'engager une réflexion « sur l'implantation des différents services au sein du secteur regroupé et sur le niveau de ressources adéquat pour le maintien d'un niveau de service public de qualité » 41 ( * ) .
L'étude d'impact conclut que « la volumétrie totale des économies budgétaires liées au regroupement des quatre premiers arrondissements dépendra des choix adoptés par le conseil de Paris pour l'organisation des services du secteur regroupés à l'issue des travaux de la conférence d'arrondissements créée à cet effet et avant le renouvellement général des conseils municipaux ».
Le secteur unique qui remplacerait les quatre premiers arrondissements ne ferait pas disparaître les codes postaux actuels qui continueraient à s'appliquer sur les périmètres des arrondissements actuels.
III. La position de la commission : le refus d'un regroupement mal justifié
Votre commission s'étonne de ce projet de regroupement en un unique secteur des quatre premiers arrondissements parisiens. Si ce secteur peut se justifier pour répondre à une situation inéquitable en termes de représentation, le projet paraît néanmoins inabouti. En effet, une réforme plus ambitieuse de la carte des secteurs électoraux de Paris aurait permis à la fois de réduire les écarts de population entre les secteurs les plus peuplés et les moins peuplés et, en conséquence, de réduire les écarts de représentativité des conseillers de Paris au sein des nouveaux secteurs. D'autant qu'une réforme plus globale de l'organisation parisienne apparaît probable dans les prochaines années.
En outre, l'amélioration du service public pour nos concitoyens n'a pas été formellement démontrée, non plus que les économies attendues qui apparaissent dérisoires - entre 8 à 10 millions d'euros - en comparaison du budget actuel de la mairie de Paris qui s'élève à 8 milliards d'euros.
En conséquence, votre commission a adopté les amendements de suppression COM-27 et COM-62 de MM. Yves Pozzo di Borgo et Pierre Charon à l'article 17 et COM-28 et COM-63 des mêmes auteurs à l'article 18.
Votre commission a supprimé les articles 17 et 18.
Article 19 (supprimé) - Mise en place d'une conférence d'arrondissements chargée de préparer le secteur regroupant les quatre premiers arrondissements parisiens
Le I de l'article 19 prévoit la mise en place d'une conférence d'arrondissements chargée de préparer le regroupement des quatre premiers arrondissements parisiens en un secteur unique qui entrerait en vigueur, en application de l'article 20, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit mars 2020.
Les travaux de cette conférence seraient coordonnés par un bureau composé des quatre maires d'arrondissements concernés et un représentant du maire de Paris.
Cette conférence serait chargée d'élaborer un rapport portant sur les modalités de mise en oeuvre de ce regroupement, formulant des propositions sur l'organisation des services, les conditions de travail des agents, la mise en commun des moyens financiers et des équipements locaux ou encore la fixation du siège de la mairie de ce nouveau secteur.
Ce rapport serait soumis pour avis aux conseils de quartier des quatre arrondissements et remis au maire de Paris, au plus tard le 31 décembre 2018. Il ferait également l'objet d'un débat au Conseil de Paris.
Le II prévoit le remplacement des caisses des écoles des quatre premiers arrondissements parisiens par une caisse des écoles unique, à compter du prochain renouvellement général du conseil municipal, soit mars 2020. Il s'agit d'une conséquence de la mise en place d'un secteur unique en lieu et place des quatre premiers arrondissements.
Les caisses des écoles sont des établissements publics communaux présidés par le maire. À Paris, Lyon et Marseille, en application de l'article L. 2511-19 du code général des collectivités territoriales, elles sont présidées par le maire d'arrondissement. L'article L. 212-10 du code de l'éducation précise que leur mission vise à faciliter « la fréquentation de l'école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur famille ».
Elles interviennent en faveur des enfants relevant de l'enseignement des premier et second degrés dans tous les domaines de la vie scolaire (social, culturel, éducatif et sanitaire), aussi bien dans l'enseignement public que privé. Les compétences des caisses des écoles peuvent être étendues à « des actions à caractère éducatif, culturel, social et sanitaire » via , par exemple, la constitution de dispositifs de réussite éducative.
Par coordination avec sa position aux articles 17 et 18, votre commission a adopté les amendements de suppression COM-29 de M. Yves Pozzo di Borgo et COM-64 de M. Pierre Charon.
Votre commission a supprimé l'article 19.
Article 20 (supprimé) - Date d'entrée en vigueur du nouveau secteur unique
L'article 20 prévoit l'entrée en vigueur du nouveau secteur prévu à l'article 17 à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit en mars 2020.
Le choix de cette date pour l'application des articles 17, 18 et du II de l'article 19 permet de préserver les mandats en cours, en particulier ceux des maires d'arrondissement élus en 2014. Il est sans incidence sur celui des conseillers de Paris dans la mesure où leur effectif demeure inchangé.
Par coordination avec la suppression des articles 17, 18 et 19, votre commission a adopté les amendements de suppression COM-30 de M. Yves Pozzo di Borgo et COM-65 de M. Pierre Charon.
Votre commission a supprimé l'article 20.
*
37
Aux
termes de l'article L. 2511-18 du code général des
collectivités territoriales, «
l'inventaire des
équipements de proximité est fixé par
délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil
d'arrondissement, et, le cas échéant, modifié dans les
mêmes formes.
En cas de désaccord entre le conseil municipal
et le conseil d'arrondissement sur l'inscription à l'inventaire d'un
équipement de proximité mentionné à l'article
L. 2511-16, le conseil municipal
délibère
».
* 38 Aujourd'hui codifié à l'article L. 2512-3 du code général des collectivités territoriales.
* 39 Le Conseil constitutionnel avait été saisi de la loi « PLM » mais n'avait pas spécialement examiné le tableau de répartition des conseillers de Paris. Cf . décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, et des établissements publics de coopération intercommunale.
* 40 Rapport n° 780 (2012-2013) de M. Roger Madec, sur la proposition de loi fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-780/l12-780.html
* 41 Étude d'impact.