TITRE II - AMÉNAGEMENT, TRANSPORTS ET ENVIRONNEMENT
Le titre II du présent projet de loi a un objet plus large que le statut de Paris, la plupart de ses dispositions s'appliquant sur l'ensemble du territoire national.
Outre les ajustements apportés au droit de l'urbanisme (chapitre I er ), ce titre vise à rénover le mode de gestion du quartier de La Défense (chapitre II), à conforter le modèle économique du Grand Paris Express (chapitre III) et à permettre la création de nouvelles métropoles (chapitre IV).
CHAPITRE IER - AMÉLIORER ET DÉVELOPPER LES OUTILS - POUR ACCÉLÉRER LA RÉALISATION - DES OPÉRATIONS D'AMÉNAGEMENT
Article 33 - (art. L. 213-6 du code de l'urbanisme) - Modification de la date de référence applicable pour la fixation des indemnités d'expropriation de biens situés dans une zone d'aménagement différé (ZAD)
L'article 33 vise à mieux articuler la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique , d'une part, et le régime applicable aux zones d'aménagement différé (ZAD) , d'autre part.
L'enjeu est de modifier la date prise en compte pour fixer l'indemnité d'expropriation d'un bien situé dans une ZAD dans une logique de maîtrise des coûts des opérations d'aménagement .
1. La procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique
Des biens peuvent être expropriés si cette procédure répond à une « utilité publique préalablement et formellement constatée » . L'autorité expropriatrice doit alors :
- faire procéder à une enquête publique préalable menée par un commissaire enquêteur indépendant ;
- émettre une déclaration d'utilité publique (DUP) au plus tard un an après l'achèvement de l'enquête préalable. Cet acte administratif fixe un délai pour réaliser l'expropriation : sauf exception 150 ( * ) , la DUP dure cinq ans et est renouvelable une fois pour une même durée 151 ( * ) .
L'indemnité d'expropriation doit permettre de couvrir « l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain » causé par la procédure 152 ( * ) . Elle est fixée à l'amiable entre l'autorité expropriatrice et la personne expropriée. À défaut d'accord, elle est déterminée par un juge du tribunal de grande instance . Ce dernier évalue alors le montant de l'indemnité, après avoir estimé la valeur du bien concerné.
Pour procéder à cette estimation, le juge retient comme « date de référence » la valeur estimée du bien un an avant l'ouverture de l'enquête publique pour éviter tout mouvement spéculatif 153 ( * ) .
La procédure d'expropriation
NB : l'hypothèse est faite d'une expropriation prononcée en 2016. La date de référence retenue par le juge est alors 2009.
Source : Commission des lois du Sénat
2. La zone d'aménagement différé (ZAD) et sa difficile articulation avec la procédure d'expropriation
La zone d'aménagement différé (ZAD) est un outil foncier permettant de préparer les opérations d'aménagement sur le long terme . Elle est créée par le préfet, en concertation avec la ou les communes concernées 154 ( * ) .
Concrètement, le préfet :
- définit le « périmètre provisoire » de la zone d'aménagement différé par un arrêté valable deux ans ;
- crée ensuite la ZAD pour une période de six ans , renouvelable pour une même durée 155 ( * ) . Initialement fixée à quatorze ans, la durée de validité de la ZAD a été réduite à six ans par la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 156 ( * ) pour s'assurer de sa conformité avec la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme 157 ( * ) .
Une fois la ZAD constituée, l'autorité publique peut y exercer son droit de préemption : elle bénéficie d'une priorité pour acquérir les biens immobiliers situés dans la zone et faisant l'objet d'une cession.
En pratique, l'objectif de la ZAD est de faire échec à la spéculation foncière et de maîtriser le coût des projets publics d'aménagement. En effet, outre l'octroi d'un droit de préemption, la ZAD permet de réaliser des expropriations à moindre coût : la date de référence utilisée pour estimer la valeur d'un bien situé dans une ZAD est fixée par dérogation au droit commun de l'expropriation 158 ( * ) . Elle correspond soit à la date de délimitation du périmètre provisoire de la ZAD, soit à la date de création de cette dernière 159 ( * ) , soit à la date de son renouvellement 160 ( * ) .
Dès lors, lorsque l'expropriation d'un bien situé dans une ZAD est prononcée, la date de référence prise en compte est antérieure à la date de droit commun, ce qui permet de réduire le montant de l'indemnité d'expropriation.
ZAD dans le cadre d'une expropriation : - cas favorable pour l'autorité expropriatrice
Source : Commission des lois du Sénat
Dans cet exemple, une expropriation est prononcée en 2016 sur un bien situé dans une ZAD. Cette dernière est en vigueur entre 2006 et 2018 (durée initiale de six ans, renouvelée une fois). Est également ajouté le délai de deux ans pour la définition du périmètre de la ZAD.
Le juge de l'expropriation estime le bien en partant de la valeur constatée en 2004 alors que, sans la ZAD, l'année de référence retenue aurait été 2009. Cette différence de cinq années est favorable à l'administration, la valeur du bien en 2004 étant logiquement inférieure à celle de 2009.
L'administration ne bénéficie pas de cette souplesse lorsque la ZAD a cessé de produire ses effets , la date de référence prise en compte par le juge de l'expropriation étant alors la date de droit commun 161 ( * ) et la date à laquelle le périmètre de la ZAD a été défini.
ZAD dans le cadre d'une expropriation : cas défavorable pour l'administration
Source : Commission des lois du Sénat
Dans cet exemple, la ZAD ayant expiré avant l'expropriation, la date de référence pour le calcul de l'indemnité est celle de droit commun, soit l'année 2009.
Il existe donc un décalage entre la définition du périmètre de la ZAD (2001) et la date de référence prise en compte pour l'expropriation (2009). Cette différence de huit années est défavorable à l'administration, la valeur du bien en 2009 étant logiquement supérieure à celle de 2001.
En l'état du droit, l'estimation d'un bien exproprié varie donc selon que la ZAD est ou non en vigueur . D'après l'étude d'impact, cette situation « peut avoir pour effet de renchérir le coût des opérations d'aménagement de plusieurs dizaines de millions d'euros et générer, entre propriétaires, des différences de traitement injustifiées et contraires au principe d'égalité devant les charges publiques (...). Pour des opérations dont la superficie cumulée représente environ 140 hectares situés en ZAD expirée, classés en zone naturelle ou à urbaniser au moment de la création de la zone, l'écart au niveau de la fixation des indemnités d'expropriation peut ainsi s'élever à environ 40 millions d'euros » 162 ( * ) .
3. La réponse apportée par l'article 33 : prolonger les effets de la ZAD
L'article 33 du présent projet de loi vise à stabiliser la date de référence prise en compte pour calculer l'indemnité d'expropriation en prolongeant les effets de la zone d'aménagement différé jusqu'à l'expropriation .
Pour reprendre l'exemple précédent d'une expropriation effective en 2016 et d'une ZAD arrivant à échéance en 2015, la date de référence prise en compte serait 2001 et non 2009, ce qui permettrait de réduire l'indemnité d'expropriation payée par l'administration.
Mesure du projet de loi
Source : Commission des lois du Sénat
Le présent article constitue une atteinte au droit de propriété de la personne expropriée , le montant de son indemnité étant mécaniquement réduit. Dans son avis du 13 juillet 2016, le Conseil d'État a toutefois considéré cette disposition comme conforme aux exigences constitutionnelles et conventionnelles. Il s'agit, en effet, de concilier le droit de propriété et une exigence d'intérêt général (la maîtrise du coût des opérations publiques d'aménagement).
En outre, les effets de la ZAD cesseraient à compter de la prorogation de la déclaration d'utilité publique : la date de référence prise en compte serait alors la date de droit commun 163 ( * ) . Pour reprendre l'exemple précédent, la date de référence serait alors 2009 et non 2001.
Application, par le PJL, du droit commun - en cas de prolongation de la DUP
Source : Commission des lois du Sénat
Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-99 de son rapporteur et l'article 33 ainsi modifié .
Article 34 - (art. L. 321-3, L. 321-16 et L. 321-30 du code de l'urbanisme) - Simplification des créations de filiales ainsi que des prises et des cessions de participations par les établissements publics fonciers (EPF) et d'aménagement (EPA) de l'État
L'article 34 vise à simplifier les procédures de création de filiales ainsi que les prises et les cessions de participations des établissements fonciers et d'aménagement de l'État .
1. Les outils fonciers et d'aménagement de l'État
L'État dispose aujourd'hui de trois outils pour intervenir dans des opérations d'urbanisme présentant un intérêt national : les établissements publics fonciers (EPF), les établissements publics d'aménagement (EPA) et les établissements publics à statut particulier comme Grand Paris Aménagement 164 ( * ) .
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Les catégories d'établissements fonciers et d'aménagement de l'État - Les établissements publics fonciers (EPF) La mission principale des EPF consiste à « mettre en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier, (à) favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain (et à) contribuer à la réalisation de logements, notamment de logement sociaux » 165 ( * ) . Concrètement, les EPF acquièrent des terrains et procèdent à leur remise en état, notamment lorsque des travaux de dépollution sont nécessaires. Ils cèdent ensuite ces terrains à d'autres opérateurs - comme les communes par exemple - pour leur permettre d'y réaliser des projets immobiliers. Dix EPF d'État existent à ce jour, tels que l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA) 166 ( * ) ou l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur 167 ( * ) . - Les établissements publics d'aménagement (EPA) Les EPA peuvent conduire « toute action de nature à favoriser l'aménagement , le renouvellement urbain et le développement économique de leur territoire » 168 ( * ) . Ils réalisent ainsi des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme (extension ou accueil des activités économiques, développement du tourisme, lutte contre l'habitat indigne, etc .). Quinze établissements publics d'aménagement fonctionnent à ce jour, dont l'EPA de Bordeaux-Euratlantique 169 ( * ) et l'EPA Orly-Rungis-Seine amont 170 ( * ) . - Les établissements à statut particulier Il s'agit de structures bénéficiant, à titre dérogatoire, des compétences des EPF et des EPA . Correspondent à cette catégorie les établissements publics fonciers et d'aménagement de Guyane et de Mayotte 171 ( * ) ainsi que Grand Paris Aménagement . |
Pour réaliser leurs missions, les établissements publics fonciers, les établissements publics d'aménagement et Grand Paris Aménagement peuvent 172 ( * ) :
- créer des filiales . À titre d'exemple, l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) a créé en 2014 la Foncière Commune, une filiale de portage foncier ;
- ou acquérir des participations dans des sociétés, groupements ou organismes exerçant des missions d'aménagement.
S'agissant des EPF et des EPA , la partie réglementaire du code de l'urbanisme impose que ces opérations soient approuvées par un arrêté conjoint des ministres de l'économie, du budget et de l'urbanisme . Il s'agit d'une disposition dérogatoire au droit commun, les délibérations des EPF et des EPA étant généralement soumises au seul contrôle du préfet, autorité de tutelle de ces établissements.
Les ministres de l'économie, du budget et de l'urbanisme sont également chargés d'approuver les créations de filiales ou les prises de participations de Grand Paris Aménagement. Contrairement aux EPF et aux EPA, le silence des ministres vaut acceptation au bout d'un mois 173 ( * ) .
2. La simplification des créations de filiales et des prises et cessions de participations dans d'autres entités
Le présent projet de loi vise à simplifier les procédures applicables en chargeant le préfet - et non plus les ministres de l'économie, du budget et de l'urbanisme - d'approuver les créations de filiales ainsi que les acquisitions de participations des EPF, des EPA et de Grand Paris Aménagement .
À titre subsidiaire, l'article 34 précise que cette procédure s'applique lors de l'acquisition de participations par les EPF, EPA et Grand Paris Aménagement, mais également lors de la cession de telles participations . Actuellement, cette disposition n'est applicable qu'à Grand Paris Aménagement 174 ( * ) et il s'agit donc de l'étendre aux EPF et EPA, ce qui semble logique.
Votre commission a adopté l'article 34 sans modification.
Article 35 - (art. L. 321-41 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Possibilité pour les établissements publics fonciers et d'aménagement de l'État de recourir aux moyens d'un autre de ces établissements
L'article 35 tend à faciliter les efforts de mutualisation entre plusieurs établissements publics fonciers (EPF) ou d'aménagement (EPA) de l'État .
Il insère une nouvelle section au chapitre I er du titre II du livre III du code de l'urbanisme. Dotée d'un article unique (nouvel article L. 321-41), cette section serait applicable à l'ensemble des EPF et EPA de l'État.
1. Des efforts de mutualisation à poursuivre
Les EPF et les EPA ont engagé une réflexion sur la rationalisation de leurs moyens .
Dans certains cas, cette réflexion a abouti à une fusion entre plusieurs structures. À titre d'exemple, les EPF des Hauts-de-Seine, du Val-d'Oise et des Yvelines ont intégré l'EPF d'Île-de-France (EPFIF) le 31 décembre 2015 175 ( * ) .
Le Gouvernement souhaite créer des méthodes de mutualisation plus souples entre EPF ou EPA , dans la mesure où la fusion entre deux établissements peut soulever des difficultés de gouvernance. En effet, par définition, la fusion « ne permet pas le maintien d'établissements publics distincts dotés de leur conseil d'administration et de leur portefeuille d'opérations » 176 ( * ) .
2. Vers une mutualisation fonctionnelle
L'article 35 permet ainsi à un établissement public foncier ou d'aménagement de l'État d' avoir recours aux moyens d'un autre EPF ou EPA. Il s'agit principalement de mutualiser des fonctions supports comme la passation des marchés publics, la gestion des ressources humaines, informatiques et immobilières, la politique de communication, la logistique, etc .
D'après l'étude d'impact, il apparaît nécessaire de modifier le cadre législatif en vigueur car, « dans l'état actuel des statuts des EPA et EPF, cette mutualisation n'est pas possible au motif qu'elle toucherait à l'autonomie de ces établissements » 177 ( * ) .
Les modalités de cette mutualisation seraient fixées par une convention entre les EPA ou EPF concernés, l'établissement qui fournirait les moyens les facturant aux coûts complets afin de respecter les principes du droit de la concurrence 178 ( * ) . À défaut d'accord entre ces établissements publics, le préfet - autorité de tutelle - pourrait définir lui-même les conditions de cette coopération.
Un décret en Conseil d'État déterminerait les conditions de transfert des moyens d'un établissement public foncier ou d'aménagement à l'autre. En tout état de cause, ce transfert serait réalisé à titre gratuit et ne ferait l'objet d'aucune taxation 179 ( * ) .
S'agissant de la gouvernance, le présent article permet de mutualiser le poste de directeur général entre deux établissements publics fonciers ou d'aménagement . De même, le directeur général adjoint ou délégué de l'EPF ou de l'EPA fournissant les moyens mutualisés pourrait être nommé directeur général de l'établissement les utilisant.
Votre commission a adopté l' amendement rédactionnel COM-100 de son rapporteur ainsi que l'article 35 ainsi modifié.
Article 36 - (art. L. 327-1 à L. 327-3, L. 350-1, L. 350-6 du code de l'urbanisme ; art. 1531-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 1042 du code général des impôts) - Création des sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN)
L'article 36 vise à créer une nouvelle catégorie de sociétés d'aménagement : les sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN) .
Les SPLA-IN s'ajouteraient aux actuelles sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) et permettraient une coopération plus étroite entre l'État et les collectivités territoriales lors de certaines opérations.
1. Les SPLA, un outil réservé aux collectivités territoriales
Les sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) ont été créées par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 180 ( * ) pour simplifier l'intervention des collectivités territoriales et de leurs groupements dans le domaine de l'aménagement urbain . Il existe actuellement une quarantaine de SPLA sur l'ensemble du territoire national.
Plusieurs missions d'aménagement peuvent être confiées aux SPLA, conformément à l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme :
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Missions des SPLA |
Références juridiques - (articles du code de l'urbanisme) |
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Toute opération d'aménagement - au sens du code de l'urbanisme |
L. 212-1 (zones d'aménagement différé), L. 311-1 (zones d'aménagement concerté), etc . |
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Opérations de requalification - de copropriétés dégradées |
L. 741-1 |
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Études préalables |
L. 114-1 (études relatives à la sécurité publique), L. 300-1 (évaluation environnementale), etc . |
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Acquisitions et cessions d'immeubles - pour constituer des réserves foncières |
L. 221-1 et L. 221-2 |
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Opérations de construction ou de réhabilitation immobilière pour mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, organiser le maintien des activités économiques, etc . |
L. 300-1 |
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Acquisitions ou cessions de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux |
L. 214-1 à L. 214-3 |
Source : Commission des lois du Sénat
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Les outils d'aménagement Outre les SPLA, quatre outils permettent également de réaliser des opérations d'aménagement : les SPL, les EPA, les SEML et les SEMOP. Les SPLA ont un régime juridique proche de celui des sociétés publiques locales (SPL) mais des missions différentes dans la mesure où : - les SPL peuvent intervenir sur des missions d'aménagement mais aussi sur l'ensemble des compétences octroyées aux collectivités territoriales ; - dans le domaine de l'aménagement, les compétences des SPLA sont plus étendues que celles des SPL, ces dernières ne pouvant pas procéder à des opérations de réhabilitation immobilière ou à l'acquisition de fonds de commerce. Contrairement aux établissements publics d'aménagement (EPA) 181 ( * ) , le régime juridique des SPLA est mixte : il combine droit privé et droit public (Cf. infra) . Le capital des SPLA est entièrement détenu par les collectivités territoriales et leurs groupements , avec un nombre minimal d'actionnaires fixé à deux et l'obligation pour l'un d'entre eux de détenir la majorité des droits de vote de la société. Les SPLA se distinguent ainsi des sociétés d'économie mixte locales (SEML) , entités parfois en charge de l'aménagement mais dans lesquelles les acteurs privés détiennent entre 15 et 49 % du capital. De même, les SPLA ne doivent pas être confondues avec les sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP) . Ces dernières sont créées pour des opérations ponctuelles par des collectivités territoriales ou leurs groupements. Une procédure de mise en concurrence est organisée pour sélectionner les partenaires privés pouvant intégrer la société et détenir entre 15 % et 66 % du capital 182 ( * ) . |
D'un point de vue statutaire, les sociétés publiques locales d'aménagement sont des sociétés anonymes soumises , sauf dérogation, au livre II du code de commerce. À titre d'exemple, les contrats de travail de leurs employés sont soumis au droit privé 183 ( * ) et leur comptabilité est régie par le plan comptable général du 29 avril 1999, non par les règles de la comptabilité publique.
La composition entièrement publique du capital des SPLA implique trois conséquences :
- ces sociétés exercent leurs activités uniquement pour le compte et sur le territoire des collectivités territoriales et groupements actionnaires 184 ( * ) . Il est en effet apparu opportun, comme l'a souligné notre collègue Jacques Mézard, « de cantonner l'activité des sociétés au territoire des collectivités locales qui en sont membres » 185 ( * ) afin d'éviter toute distorsion de concurrence par rapport aux structures privées ;
- les contrats entre les SPLA et leurs actionnaires sont passés de gré à gré. Ils ne sont pas soumis aux règles de publicité et de mise en concurrence de la commande publique, conformément au principe du « in-house » 186 ( * ) ;
- les SPLA peuvent exercer les droits de préemption et procéder à des expropriations , dans des conditions fixées par des conventions conclues avec leurs actionnaires.
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Un exemple de SPLA : Paris Batignolles Aménagement Cette SPLA a été créée en 2010 pour participer au réaménagement des anciennes friches SNCF du quartier Clichy-Batignolles (17 ème arrondissement de Paris). Le projet prévoit notamment la création de 3 400 logements et de la Cité judiciaire de Paris. Paris Batignolles Aménagement intervient dans deux zones d'aménagement concerté (ZAC) : la ZAC Cardinet Chalabre (7,3 hectares) et la ZAC Clichy Batignolles (43 hectares). Le capital de la société s'élève à 6 millions d'euros. Il est partagé entre la ville (60 %) et le département (40 %) de Paris. Le conseil d'administration est composé de six personnes et est présidé par Mme Annick Lepetit, députée et conseillère de Paris. |
2. La création d'un nouvel outil de partenariat avec l'État : les SPLA-IN
Le présent article vise à créer une nouvelle catégorie d'entreprises publiques, les sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN) , qui s'ajouteraient aux SPLA dont le régime juridique resterait inchangé 187 ( * ) .
Les SPLA-IN seraient régies par des dispositions communes aux SPLA, fixées à l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme, et par des dispositions propres déterminées à l'article L. 327-3 du même code. À la différence des SPLA, leur capital serait partagé entre les collectivités territoriales , leurs groupements et l'État selon la clef de répartition suivante :
a) au moins une collectivité territoriale ou un groupement devrait participer à la SPLA-IN et détenir 35 % au moins de son capital et des droits de vote . Dans l'hypothèse où l'une des collectivités actionnaires fusionnerait avec une autre 188 ( * ) , ses actions dans la SPLA-IN seraient cédées à leur valeur nominale à la nouvelle collectivité 189 ( * ) ;
b) l'État, ses établissements publics d'aménagement (EPA) ou Grand Paris Aménagement intégreraient directement le capital de la SPLA-IN 190 ( * ) .
Les SPLA-IN permettraient ainsi à l'État de participer à des opérations d'aménagement en collaboration avec les collectivités territoriales . En effet, d'après l'étude d'impact, « certaines opérations conduites à l'échelle d'un territoire élargi nécessitent une mobilisation conjointe des collectivités locales (...) et de l'État ou de leurs établissements publics sur la durée, de par leur complexité et des intérêts en cause dépassant le cadre local » 191 ( * ) .
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le modèle de la SPLA-IN pourrait être utilisé pour le projet « Porte sud du Grand Paris » (Essonne) qui prévoit notamment la création de logements, la rénovation de lignes de transport et la construction d'un stade de rugby susceptible d'accueillir des rencontres internationales.
Ainsi, les SPLA et les SPLA-IN poursuivraient des objectifs comparables mais sur un périmètre différent :
- les SPLA conserveraient leur caractère strictement local et réaliseraient des opérations pour le compte et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements actionnaires ;
- les SPLA-IN pourraient réaliser, organiser ou contrôler des opérations d'aménagement relevant de la compétence des collectivités territoriales actionnaires, de leurs groupements mais également de l'État .
En l'absence de précisions complémentaires, le périmètre d'intervention des SPLA-IN serait donc relativement large : il pourrait concerner les projets d'intérêts majeurs (PIM) 192 ( * ) mais également toute opération d'aménagement d'envergure locale ou nationale.
Ces deux outils pourraient collaborer , une SPLA pouvant intervenir pour le compte d'une SPLA-IN si une même collectivité territoriale est actionnaire de ces deux structures. Dans la même logique, les SPLA et les SPLA-IN pourraient collaborer avec les sociétés publiques locales (SPL) 193 ( * ) .
Comparaison entre le régime des SPLA et celui des SPLA-IN
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SPLA - (sociétés déjà existantes) |
SPLA-IN - (sociétés créées - par le projet de loi) |
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Actionnaires |
Collectivités territoriales - et leurs groupements |
Collectivités territoriales, leurs groupements, l'État - ou ses établissements publics d'aménagement ou Grand Paris Aménagement |
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Pourcentage minimal des droits de vote détenue - par la collectivité territoriale - « chef de file » |
50 % |
35 % |
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Application du principe - du « in-house » |
Oui |
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Missions |
Missions de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme - (Cf. le tableau supra) |
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Droit de préemption - et de procéder - à des expropriations |
Oui |
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Périmètre d'intervention |
Opérations pour le compte - et sur le territoire des collectivités territoriales - et des groupements actionnaires |
Opérations d'aménagement relevant de la compétence - des collectivités territoriales et des groupements actionnaires ; . Opérations relevant de la compétence de l'État |
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Activité |
Réalisation des opérations |
Organisation, réalisation et contrôle des opérations |
Source : Commission des lois du Sénat
3. La position de votre commission : préciser le périmètre d'intervention des SPLA-IN et garantir un contrôle effectif par les collectivités territoriales
Votre commission n'a pas remis en cause la création de ce nouvel outil que constitueraient les sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN). Elle demeure toutefois très réservée concernant la multiplication des outils d'aménagement, le droit applicable devenant de moins en moins lisible pour les acteurs de terrain.
Outre l'amendement rédactionnel COM-101 de son rapporteur, votre commission a adopté neuf amendements de nos collègues Hervé Marseille, Jacques Chiron et Antoine Lefèvre.
Le périmètre d'intervention des SPLA-IN a ainsi été précisé , la commission ayant choisi de « circonscrire dans l'espace leur territoire d'intervention » comme elle l'avait fait en 2008 pour les SPL et les SPLA ( amendements identiques COM-3, COM-8 et COM-18 ). Votre commission a également adopté le sous-amendement de précision COM-105 de son rapporteur.
Concrètement, l'intervention des SPLA-IN serait limitée aux projets et opérations supposant, par définition, une collaboration entre l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, soit : les projets d'intérêt majeur (PIM) 194 ( * ) et les opérations d'intérêt national (OIN) .
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Les opérations d'intérêt national Les opérations d'intérêt national (OIN) sont énumérées par l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme . Elles correspondent, à titre d'exemple, aux agglomérations nouvelles, à la zone d'aménagement de Fos-sur-Mer, à l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle, à l'opération d'aménagement Bordeaux-Euratlantique, etc . La qualification d'OIN entraîne l'application de règles d'urbanisme dérogatoires , l'État prenant à son compte certaines compétences généralement dévolues aux communes. Les documents d'urbanisme doivent ainsi prendre en compte les aménagements à réaliser dans le cadre des OIN et le préfet est compétent pour créer, de lui-même, des zones d'aménagement concerté à l'intérieur du périmètre de ces opérations. |
Enfin, votre commission a conforté la place des collectivités territoriales et de leurs groupements au sein des SPLA-IN . En effet, comme le souligne notre collègue Hervé Marseille, les SPLA-IN « doivent garantir une participation réelle et significative de la ou des collectivités locales dont l'aménagement est une compétence centrale depuis les lois de décentralisation » .
Dès lors, votre commission a souhaité que les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent au moins la majorité du capital et des droits de vote des SPLA-IN, l'État ne pouvant être qu'un actionnaire minoritaire ( amendements identiques COM-1, COM-6, COM-16 ).
Elle a également prévu que le président du conseil d'administration ou de surveillance des SPLA-IN soit désigné parmi les représentants des collectivités territoriales ou des groupements actionnaires ( amendements identiques COM-5, COM-10 et COM-20) .
Votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié.
Article 37 - (art. L. 321-33 du code de l'urbanisme) - Composition du conseil d'administration de Grand Paris Aménagement et coordinations relatives à sa nouvelle appellation
Grand Paris Aménagement est un établissement public de l'État exerçant, sur l'ensemble du territoire de la région Ile-de-France, les missions d'un établissement public foncier (EPF) et celles d'un établissement public d'aménagement (EPA) .
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Grand Paris Aménagement Cet établissement public a été créé en 1962 sous le nom d'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Il a changé de dénomination le 5 août 2015 et compte 142 salariés pour un chiffre d'affaires annuel de 109 millions d'euros . Sur l'année 2015 , Grand Paris Aménagement a réalisé 60 opérations d'aménagement en Ile-de-France et livré 1 864 logements. À titre d'exemple, il a conçu 137 logements aux Clayes-sous-Bois (Yvelines, opération « Coeur de ville » ) pour un chiffre d'affaires d'environ 7,9 millions d'euros. |
L'article 37 procède tout d'abord à une coordination au sein d'un intitulé du code de l'urbanisme 195 ( * ) : il remplace l'ancienne dénomination de l'établissement public (Agence foncière et technique de la région parisienne) par l'appellation en vigueur (Grand Paris Aménagement).
Plus substantiellement, le présent article propose de modifier la composition du conseil d'administration de Grand Paris Aménagement .
En l'état du droit, cette instance comprend des représentants de la région et des départements d'Ile-de-France ainsi que des représentants de l'État et des personnalités qualifiées (article L. 321-33 du code de l'urbanisme).
La composition du conseil d'administration de Grand Paris Aménagement est précisée par le pouvoir règlementaire 196 ( * ) , conformément à la jurisprudence constitutionnelle 197 ( * ) . Vingt-quatre membres y siègent, dont six représentent la région Ile-de-France et huit représentent les départements de la petite et de la grande couronne 198 ( * ) .
Le présent article vise à modifier la composition de ce conseil en prévoyant la présence, en parallèle des représentants de l'État, de « représentants de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre » .
Concrètement, le conseil d'administration de Grand Paris Aménagement comprendrait des représentants de l'État, de la région et des départements - comme aujourd'hui - mais également des représentants de la métropole du Grand Paris et des onze établissements publics territoriaux (EPT) qui la composent 199 ( * ) .
D'après l'étude d'impact, cette modification apparaît nécessaire dans la mesure où la métropole du Grand Paris et ses établissements publics territoriaux seront chargés de compétences liées à l'activité de Grand Paris Aménagement : développement et aménagement économique, aménagement de l'espace métropolitain, gestion des réserves foncières, restructuration urbaine, etc 200 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 37 sans modification.
* 150 À titre d'exemple, lorsque les opérations d'utilité publique sont prévues dans un plan local d'urbanisme, la durée initiale des DUP peut être portée à dix ans.
* 151 Articles L. 1 et L. 121-2 à L. 121-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, tels qu'issus de l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 relative à la partie législative du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
* 152 Article L. 321-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
* 153 Articles L. 322-1 et L. 322-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
* 154 Sont également consultés les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsqu'ils ont reçu une délégation de la part des communes pour préempter des terrains.
* 155 Articles L. 212-2 et L. 212-2-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
* 156 Loi relative au Grand Paris.
* 157 Cf. notamment l'arrêt suivant : CEDH, 2 juillet 2002, Motais de Narbonne c. France , n° 48161/99. La Cour avait alors considéré que la durée de quatorze ans était excessive au regard du droit de propriété des personnes possédant un bien à l'intérieur d'une ZAD (Cf. infra) .
* 158 Pour mémoire, le régime de droit commun de l'expropriation fixe la date de référence à un an avant l'ouverture de l'enquête publique.
* 159 La date de création de la ZAD est prise en compte dans la procédure d'expropriation si le périmètre de la zone n'a pas fait l'objet d'une délimitation provisoire en amont.
* 160 Articles L. 213-4 et L. 213-6 du code de l'urbanisme.
* 161 Soit un an avant le début de l'enquête publique préalable.
* 162 Étude d'impact du projet de loi, p. 54 et 56.
* 163 Soit un an avant le début de l'enquête publique.
* 164 Cf. le commentaire de l'article 37 pour plus de précisions sur Grand Paris Aménagement.
* 165 Article L. 321-1 du code de l'urbanisme.
* 166 Régi par le décret n° 98-923 du 14 octobre 1998 portant création de l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA).
* 167 Régi par le décret n° 2001-1234 du 20 décembre 2001 portant création de l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur.
* 168 Article L. 321-4 du code de l'urbanisme.
* 169 Régi par le décret n° 2010-306 du 22 mars 2010 portant création de l'établissement public d'aménagement de Bordeaux-Euratlantique.
* 170 Régi par le décret n° 2007-785 du 10 mai 2007 portant création de l'établissement public d'aménagement Orly-Rungis-Seine amont.
* 171 Article L. 321-36-1 du code de l'urbanisme. Pour mémoire, le régime juridique de ces établissements a été défini par la loi n° 2015-1268 d'actualisation du droit des outre-mer du 14 octobre 2015.
* 172 Articles L. 321-3 (EPF), L. 321-16 (EPA) et L. 321-30 (Grand Paris Aménagement) du code de l'urbanisme.
* 173 Article R. 321-19 du code de l'urbanisme.
* 174 Article R. 321-19 du code de l'urbanisme.
* 175 Décret n° 2015-525 du 12 mai 2015 portant dissolution au 31 décembre 2015 des établissements publics fonciers des Hauts-de-Seine, du Val-d'Oise et des Yvelines et modifiant le décret n° 2006-1140 du 13 septembre 2006 portant création de l'établissement public foncier d'Île-de-France.
* 176 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 59.
* 177 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 58. Ce principe garantit notamment une autonomie décisionnelle aux établissements publics, l'État ne pouvant pas leur imposer des décisions dans des conditions non prévues dans leurs statuts, comme par exemple la délocalisation de leurs antennes (Conseil d'État, 4 juin 1993, Association des anciens élèves de l'ENA , n° 138672).
* 178 À titre d'exemple, un EPF achetant un logiciel informatique et le mettant à disposition d'un EPA devrait demander à ce dernier de lui rembourser une partie du coût de ce logiciel.
* 179 Cette disposition s'inspire notamment de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit une telle exonération fiscale lors des fusions d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
* 180 Loi portant engagement national pour le logement. D'abord créées sous forme expérimentale, les SPLA ont été pérennisées par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales.
* 181 Cf. le commentaire de l'article 34.
* 182 Cf. les articles L. 1522-1 et suivants du code général des collectivités territoriales pour plus de précisions sur le régime juridique des sociétés d'économie mixte à opération unique.
* 183 Tribunal des conflits, 2 mai 1988, SONACOTRA , n° 02520 (par assimilation avec le régime applicable aux sociétés d'économie mixte).
* 184 Article L. 327-1 du code de l'urbanisme.
* 185 Rapport n° 430 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales, p. 23( https://www.senat.fr/rap/l08-430/l08-4301.pdf ).
* 186 D'origine communautaire, cette notion permet à une personne publique de conclure des contrats de gré à gré avec une autre entité si deux conditions sont réunies : la personne publique exerce sur l'entité concernée un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services (1) et l'entité réalise l'essentiel de son activité pour le compte de cette personne publique (2).
* 187 D'un point de vue formel, le régime juridique des SPLA serait désormais fixé par l'article L. 327-2 du code de l'urbanisme - spécialement créé à cet effet - et non plus par l'article L. 327-1.
* 188 Par exemple lors de la création d'une commune nouvelle entre plusieurs communes.
* 189 Ce mécanisme est prévu pour les SEMOP par l'article L. 1541-3 du code général des collectivités territoriales, dispositif auquel le présent article renvoie.
* 190 Les EPA et EPF se verraient alors appliquer les règles fixées par les articles L. 321-16 et L. 321-30 du code de l'urbanisme en matière de prise de participations ( Cf. le commentaire de l'article 34).
* 191 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 63.
* 192 Le présent article faisant explicitement référence aux articles L. 350-1 et L. 350-6 du code de l'urbanisme. Pour mémoire, les projets d'intérêt majeur (PIM) ont été créés par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Ils permettent à plusieurs personnes publiques de réaliser des opérations structurantes sur la base d'une contractualisation à vocation opérationnelle.
* 193 Conformément à l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales tel que modifié par le présent article.
* 194 Cf . supra pour plus de précisions sur les projets d'intérêt majeur (PIM).
* 195 Il s'agit, plus précisément, de l'intitulé de la sous-section 1 de la section 3 du chapitre I er du titre II du livre III de ce code.
* 196 Article 4 du décret n° 2015-980 du 31 juillet 2015 relatif à l'établissement public Grand Paris Aménagement.
* 197 De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel considère que la loi doit fixer le principe de la représentation de collectivités territoriales dans le conseil d'administration d'un établissement public mais que la détermination des collectivités représentées et du nombre de leurs représentants relève du pouvoir règlementaire. Conseil constitutionnel, 27 novembre 1959, Nature juridique de l'article 2, alinéa 3 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne , décision n° 59-1.
* 198 Le reste des membres étant des représentants de l'État et des personnalités qualifiées.
* 199 Les EPT sont, pour mémoire, des EPCI à statut particulier dont le statut juridique est proche de celui des syndicats de communes. Ils ont été créés par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 200 Cf. les articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales.