Proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle

Rapports législatifs

Rapport n° 22 (2016-2017), déposé le

Rapport n° 22 (2016-2017) de M. François GROSDIDIER , fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2016

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N° 22

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , tendant à permettre le maintien des communes associées , sous forme de communes déléguées , en cas de création d'une commune nouvelle ,

Par M. François GROSDIDIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 181 , 432 , 433 et T.A. 104 (2015-2016)

Deuxième lecture : 665 (2015-2016) et 23 (2016-2017)

Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : Première lecture : 3560 , 3777 et T.A. 749

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 12 octobre 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas , président, la commission des lois a examiné le rapport de M. François Grosdidier , rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi n° 665 (2015-2016), modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à permettre le maintien des communes associées , sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle .

Le rapporteur a rappelé que l'intention initiale de l'auteur de la proposition de loi s'était élargie à divers ajustements apparus nécessaires sur le terrain, dans le quotidien de l'administration des communes nouvelles.

Successivement, le Sénat puis l'Assemblée nationale ont complété le dispositif qui leur était soumis, dans l'esprit de la loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, destinée à faciliter la transition entre les communes ayant décidé de fusionner et la collectivité nouvelle issue de leur regroupement. À l'initiative de la commission des lois, ont également été fixées les coordinations nécessaires pour permettre la désignation des délégués sénatoriaux des communes nouvelles durant les deux phases de la période transitoire de composition de leur conseil municipal.

Le rapporteur a considéré que le texte voté par les députés était pragmatique et complétait utilement les mesures adoptées par les sénateurs, en permettant de régler des difficultés et des blocages apparus depuis 2015 dans la mise en place et le fonctionnement des communes nouvelles créées postérieurement.

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, en deuxième lecture, la proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle, par fusion de plusieurs communes préexistantes.

L'intention initiale de son auteur, notre collègue Bruno Sido, s'est élargie à divers ajustements apparus nécessaires sur le terrain, dans le quotidien de l'administration des communes nouvelles dont l'effectif a « explosé » ces deux dernières années sous le coup des réorganisations territoriales résultant des réformes adoptées en 2014 et 2015 d'une part, et de la raréfaction des recettes budgétaires d'autre part.

Successivement, la Haute assemblée puis l'Assemblée nationale ont complété le dispositif qui leur était soumis, dans l'esprit de la loi du 16 mars 2015 1 ( * ) destinée à faciliter la transition entre les communes ayant décidé de fusionner et la collectivité nouvelle issue de leur regroupement.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a, en conséquence, approuvé les modifications votées par les députés.

I. L'ADOPTION PAR LE SÉNAT D'UN ENSEMBLE DE MESURES DESTINÉES À TENIR COMPTE DE DIFFICULTÉS RENCONTRÉES SUR LE TERRAIN

L'objet initial de la proposition de loi -- permettre la survivance des communes associées « Marcellin », en cas de nouvelle fusion, sous le statut de la commune déléguée - a été complété pour traiter des difficultés apparues dans le fonctionnement des communes nouvelles ou régler les conséquences des dispositions transitoires mises en place par le législateur pour faciliter la fusion des communes et le passage des entités préexistantes à la nouvelle commune qui en est issue.

En conséquence, le texte adopté par le Sénat en première lecture prévoit :

- l'application des modalités régissant l'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes qui permettent de préserver les communes déléguées, en cas d'élargissement analogue à une ou plusieurs communes « Marcellin » ( article 1 er ) ;

- l'élargissement, en cas d'extension de la commune nouvelle, aux maires des communes associées et des communes déléguées du maintien de droit de cette qualité jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, tel que déjà prévu pour les maires des anciennes communes ( article 1 er ) ;

- une dérogation provisoire - jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal - à la règle de la parité pour l'élection des adjoints au maire dès lors que chacune des communes ayant fusionné avait une population inférieure à 1 000 habitants ( article 1 er bis ) ;

- la création de règles spécifiques de fixation de l'ordre du tableau de la municipalité pour la période s'étendant de la création d'une commune nouvelle jusqu'au premier renouvellement de son assemblée délibérante ( article 1 er ter ) ;

- la faculté, pour le conseil municipal de la commune nouvelle, de fixer le montant de l'indemnité de fonction des maires des communes déléguées de moins de 1 000 habitants, qui en font la demande, en-deçà du barème ( article 1 er quater ) ;

- les modalités de remplacement d'un siège de conseiller communautaire devenu vacant jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, créée en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ( article 1 er quinquies ) ;

- les règles de détermination du nombre de délégués sénatoriaux durant les deux phases de la période transitoire de composition du conseil municipal d'une commune nouvelle ( article 2 ).

II. UNE DÉMARCHE PROLONGÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET AGRÉÉE PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS

À l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pires Beaune, l'Assemblée nationale a poursuivi, dans le même esprit, le travail entrepris par le Sénat.

Neuf articles ont ainsi été ajoutés au texte voté par les sénateurs.

Il s'agit tout d'abord de dispositions destinées à faciliter la mise en place de la commune nouvelle. Elles visent à :

- préciser les modalités de répartition des sièges de conseiller municipal entre les anciennes communes dans le cas où, en l'absence de délibérations concordantes des communes fusionnant, le conseil municipal est composé, jusqu'à son premier renouvellement, des maires, des adjoints, ainsi que de conseillers municipaux des anciennes communes proportionnellement à leurs populations respectives. L'effectif maximal du conseil dans ce cas - 69 -, sauf attribution de sièges supplémentaires pour permettre la désignation de tous les maires et adjoints, constituerait la base de répartition de l'attribution proportionnelle des sièges à chaque ancienne commune ( article 1 er bis A ) ;

- permettre aux communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle et membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts de délibérer sur celui des EPCI auquel elles souhaitent rattacher la commune nouvelle dès sa création ( article 1 er sexies ) ;

- mentionner expressément que sont membres du conseil municipal de la commune nouvelle les conseillers municipaux qui étaient « en exercice » dans les communes ayant fusionné ( article 1 er septies ) ;

- garantir jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, en cas de fusion d'EPCI ou en cas d'extension du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre à une commune nouvelle, la représentation de chacune des communes ayant fusionné au sein du conseil communautaire ( article 8 nonies ) ;

- introduire des règles transitoires de composition du comité syndical, en cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, pour lui permettre de conserver un nombre de sièges égal à la somme de ceux précédemment détenus par chacune des anciennes communes ( article 1 er decies ) ;

- adapter aux caractéristiques des communes nouvelles l'application des dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille qui leur sont applicables ( article 1 er undecies ).

Par ailleurs, les articles 1 er septies A, 1 er octies et 1 er duodecies tiennent compte des conséquences de la fusion au plan financier. Ils prévoient respectivement :

- le maintien aux communes nouvelles, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, du bénéfice du régime des aides au titre du fonds d'amortissement des charges d'électrification attribuées aux communes rurales, sur le territoire des anciennes communes qui s'en trouveraient exclues du fait de la création de la commune nouvelle ;

- des modalités d'harmonisation de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères pour la création d'une commune nouvelle sur le modèle du régime de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ; à défaut de délibération de la commune nouvelle avant le 1 er mars de l'année suivant sa création, les régimes applicables dans chacune des anciennes communes seraient maintenus sur chacun de leurs territoires pour une durée maximale de cinq années ;

- un mécanisme d'harmonisation, en cas de création d'une commune nouvelle, de la participation pour le financement de l'assainissement collectif (PFAC) : les décisions concernant cette participation devraient être harmonisées lors de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle, celles en vigueur sur le territoire de chaque ancienne commune étant maintenues au titre de l'année de création de la commune nouvelle.

Les députés ont généralisé le principe retenu par les sénateurs à l' article 1 er quater . En conséquence, revenant sur la réforme opérée par une loi du 31 mars 2015 pour tenir compte des charges particulières des maires des petites communes, l'Assemblée nationale a introduit la faculté pour le conseil municipal d'une commune de moins de 1 000 habitants, de fixer l'indemnité de fonction du maire à un montant inférieur au barème, à la demande de celui-ci. La disposition spécifique introduite par le Sénat pour les maires délégués, devenue sans objet, a donc été supprimée puisque le régime applicable aux maires leur est aussi applicable.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté conformes les articles 1 er ter (règles spécifiques de fixation du tableau de la municipalité jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle) et 1 er quinquies (remplacement d'un conseiller communautaire durant la période s'achevant au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle) et apporté des précisions ou des modifications rédactionnelles aux articles 1 er , 1 er bis , 1 er quater et 2 .

*

Votre commission approuve le principe des diverses modifications portées par les députés.

Ce texte, pragmatique, complète utilement les mesures adoptées en 2015 par le Parlement pour tenir compte des difficultés et blocages apparus depuis lors pour la mise en place et le fonctionnement des communes nouvelles créées postérieurement.

* *

*

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, la commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 2113-10 et L. 2113-12-2 du code général des collectivités territoriales) - Maintien des communes associées sous forme de communes déléguées en cas de création d'une commune nouvelle

Dans sa rédaction initiale, l'article unique (devenu l'article 1 er ) de la proposition de loi déposée par notre collègue Bruno Sido, prévoyait le maintien des entités de la fusion-Marcellin, à la demande du conseil municipal de la commune qui en a résulté, sous forme de communes déléguées du nouveau régime de fusion fixé en 2010, à l'occasion d'une nouvelle fusion au sein d'une commune nouvelle.

À l'initiative de la commission des lois et de son rapporteur, le Sénat a précisé le dispositif proposé :

- il a étendu les modalités régissant l'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes, à un élargissement analogue à une ou plusieurs communes-Marcellin. Dans ce cas, l'ancienne commune chef-lieu et les communes associées subsisteraient sous forme de communes déléguées ;

- il a élargi le dispositif prévu par l'article L. 2113-12-2 du code général des collectivités territoriales pour les maires des anciennes communes, aux maires en fonction des communes associées et des communes déléguées. Leur qualité de maire délégué leur serait aussi maintenue de droit jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle suivant sa création au cas de son extension à une ou plusieurs communes comportant des communes associées ou des communes déléguées.

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sous réserve de coordination et précisions rédactionnelles proposées par sa rapporteure, Mme Christine Pires Beaune.

Votre commission a adopté l'article 1 er sans modification.

Article 1er bis A (art. L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales) - Modalités de composition du conseil municipal de la commune nouvelle durant la période transitoire

Introduit en séance à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, cet article précise le cas où, en l'absence de délibérations concordantes des communes fusionnant, le conseil municipal de la commune nouvelle est composé, jusqu'à son premier renouvellement, des maires, des adjoints, ainsi que de conseillers municipaux des anciennes communes, chacune d'entre elles se voyant attribuer un nombre de sièges à la représentation proportionnelle au plus fort reste des populations municipales.

L'effectif total du conseil ne peut alors dépasser 69, sauf attribution de sièges supplémentaires pour permettre la désignation de tous les maires et adjoints, en application de l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales.

Aux termes de l'article 1 er bis A, cet effectif maximal constituerait la base de répartition de l'attribution proportionnelle des sièges à chaque ancienne commune.

Cette précision facilitera opportunément les modalités de composition transitoire du conseil municipal de la commune nouvelle.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 1 er bis A sans modification.

Article 1er bis (art. L. 2113-8-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Modalités transitoires d'élection des adjoints au maire de la commune nouvelle

Issu d'un amendement de notre collègue Charles Guené, adopté en séance par le Sénat, l'article 1 er bis propose, jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle de 1 000 habitants et plus, de déroger à la parité pour l'élection des adjoints 2 ( * ) dès lors que l'ensemble des communes ayant fusionné compte moins de 1 000 habitants.

Celles-ci, en effet, ne sont pas soumises à la parité. Dans ce cas, le respect de la parité pour la désignation des adjoints de la commune nouvelle peut s'avérer difficile, voire impossible.

Cette mesure provisoire tient compte de cet écueil. La parité retrouvera ses droits dès le premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle.

L'Assemblée nationale a voté ce dispositif sous réserve d'un amendement rédactionnel de sa rapporteure.

Votre commission a adopté l'article 1 er bis sans modification .

Article 1er quater (art. L. 2123-21 et L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales) - Fixation de l'indemnité des maires

L'article 1 er quater résulte de l'adoption en séance, par le Sénat, d'un amendement de notre collègue Charles Guené. Initialement, il visait à permettre au conseil municipal de la commune nouvelle de fixer une indemnité de fonction inférieure au taux maximal pour les maires délégués des communes de moins de 1 000 habitants qui en feraient la demande. Cette mesure était étendue aux maires délégués des communes associées de la loi « Marcellin ».

Cependant, cette question a été élargie à l'Assemblée nationale : par un amendement de Mme Valérie Rabault adopté en séance, les députés ont introduit la faculté pour le conseil municipal d'une commune de moins de 1 000 habitants de fixer l'indemnité de fonction du maire à un montant inférieur au barème, à la demande de celui-ci.

Il convient de rappeler que l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 1 000 habitants avait été fixée, de droit, au taux maximal par la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat afin de tenir compte du poids des charges assumées par ces élus généralement dépourvus d'une administration municipale très structurée en raison de la taille de leur commune.

L'article 1 er quater revient sur cette réforme en permettant au maire de demander à son conseil municipal de lui attribuer un montant indemnitaire en-deçà du taux maximal.

En conséquence, la disposition spécifique introduite par le Sénat pour les maires délégués, devenue sans objet, a été supprimée puisque le régime applicable aux maires le leur est également.

Votre commission a adopté l'article 1 er quater sans modification .

Article 1er sexies (art. L. 2113-2 et L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales) - Délai de rattachement de la commune nouvelle à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de la rapporteure, Mme Christine Pires Beaune, adopté par la commission des lois puis modifié en séance, l'article 1 er sexies vise à permettre aux communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle et membres d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre distincts de désigner, par les délibérations demandant leur fusion, l'EPCI auquel elles souhaitent rattacher la commune nouvelle dès sa création. Selon le droit en vigueur, le conseil municipal de la commune nouvelle délibère dans le mois de sa création sur l'établissement public qu'il privilégie.

Ainsi, en application de l'article 1 er sexies , les communes délibérant, de manière concordante, sur la création de la commune nouvelle, pourraient, par la même décision, anticiper le choix de l'EPCI de rattachement de celle-ci. Faute d'accord sur ce point, le droit commun s'appliquerait et la commune nouvelle devrait se prononcer dans le délai d'un mois après sa création.

Cette disposition est destinée à régler les difficultés résultant, par l'application du droit en vigueur, entre la création de la nouvelle collectivité et son adhésion à une intercommunalité, « notamment pour la perception des impôts intercommunaux et la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des intercommunalités concernées... » 3 ( * ) .

Pour le reste, l'article 1 er sexies reprend la procédure fixée par le II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales qui organise la procédure de rattachement en cas de désaccord du préfet avec le choix exprimé par la commune nouvelle. Le représentant de l'État doit alors saisir la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). Pour être validé, le choix des élus doit recueillir la majorité des deux tiers des membres de la CDCI. À défaut comme en l'absence de décision de la commission, le choix préfectoral prime. Cependant, l'Assemblée nationale a porté une modification à ce dispositif en réduisant de trois à un mois le délai ouvert à la CDCI pour se prononcer.

En réécrivant les trois premiers alinéas du II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, les députés ont malencontreusement supprimé les dispositions régissant les cas autres que celui prévu par l'article 1 er sexies : absence d'accord des communes fusionnant sur l'EPCI à fiscalité propre de rattachement ; création d'une commune nouvelle à l'initiative du préfet ( cf . article L. 2113-2).

Cependant, votre rapporteur a proposé de procéder à la rectification technique en résultant dans le prochain véhicule législatif, cette discordance rédactionnelle ne semblant pas présenter de difficulté réelle d'application dans l'immédiat. En revanche, en raison de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées parlementaires et de la nécessité de procéder aux coordinations indispensables à la désignation des délégués sénatoriaux en vue du prochain renouvellement du Sénat qui interviendra dans moins d'un an, il lui apparaît impératif de permettre l'adoption définitive sans tarder de l'article 2 et donc de l'ensemble de la présente proposition de loi.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'article 1 er sexies sans modification .

Article 1er septies A - Maintien provisoire des aides à l'électrification rurale

Introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de séance déposé par le Gouvernement, cet article maintient aux communes nouvelles, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, le bénéfice des aides au titre du fonds d'amortissement des charges d'électrification attribuées aux communes rurales, sur le territoire des anciennes communes qui s'en trouveraient exclues, du fait de la création d'une commune nouvelle. Ces aides sont prévues par l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales.

Cette disposition transitoire constitue une mesure raisonnable qui permettra à la commune nouvelle d'anticiper la cessation de la perception de ces aides. Toutefois, le texte de l'article 1 er septies A comporte une erreur de référence : il vise l'article L. 2224-31 précité " dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ". Ce faisant, il renvoie à un dispositif qui n'est plus en vigueur et au fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) qui a été remplacé depuis le 1 er janvier 2012 par un compte d'affectation spéciale (CAS).

Sur la proposition de son rapporteur et pour les motifs exposés à l'article 1 er sexies , votre commission a adopté l'article 1 er septies A sans modification .

Article 1er septies (art. L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales) - Précision

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, résulte d'un amendement de la rapporteure adopté en commission. Il précise que sont membres du conseil municipal de la commune nouvelle les conseillers municipaux qui étaient « en exercice » dans les communes ayant fusionné, sans que soit par ailleurs mentionné le motif de cette mention qui semble aller de soi.

Votre commission a adopté l'article 1 er septies sans modification .

Article 1er octies (art. L. 2333-76 et L. 2573-46 du code général des collectivités territoriales) - Modalités d'harmonisation de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères

L'article 1 er octies résulte de l'adoption d'un amendement de la rapporteure par la commission des lois de l'Assemblée nationale, ensuite modifié en séance. Il prévoit les modalités d'harmonisation de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères pour la création d'une commune nouvelle sur le modèle du régime de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

À défaut de délibération de la commune nouvelle avant le 1 er mars de l'année suivant sa création, les régimes applicables dans chacune des anciennes communes seraient maintenus sur chacun de leur territoire pour une durée maximale de cinq années.

Cette mesure de bon sens s'appuie sur le délai prévu en cas de fusion d'EPCI pour la même redevance par l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 1 er octies sans modification .

Article 1er nonies (art. L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales) - Mesures transitoires de représentation d'une commune nouvelle au conseil communautaire

Introduit par un amendement de la rapporteure adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis réécrit en séance, l'article 1 er nonies institue un mécanisme permettant à chacune des communes ayant fusionné au sein d'une commune nouvelle, créée après le dernier renouvellement général des conseils municipaux, d'être transitoirement représentée à l'EPCI à fiscalité propre dont celle-ci est membre, en cas de fusion d'EPCI ou en cas d'extension du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre à une commune nouvelle. Ce dispositif ne s'appliquerait que jusqu'au prochain renouvellement de son conseil municipal.

À cette fin, l'article 1 er nonies prévoit de garantir durant cette période, par un siège au moins, la représentation de chacune des communes ayant fusionné en une commune nouvelle créée postérieurement au dernier renouvellement général des conseils municipaux, au sein du conseil communautaire de l'EPCI à fiscalité propre dont elle fait partie.

Le code général des collectivités territoriales prévoit déjà une disposition transitoire de cet ordre : lorsqu'une commune nouvelle est créée en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre, il lui est attribué, jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux suivant, un nombre de sièges communautaires égal à la somme des sièges détenus précédemment par chacune des communes ayant fusionné.

Le texte adopté à l'article 1 er nonies par la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoyait un dispositif différent de celui finalement retenu par les députés : le nombre de sièges attribué à la commune nouvelle dans l'EPCI issu de la fusion ou qu'elle avait rejoint s'élevait à la somme des sièges détenus précédemment par chacune des anciennes communes.

En séance 4 ( * ) , cependant, le Gouvernement, invoquant l'inconstitutionnalité de la disposition au regard du principe d'égalité des suffrages, en avait demandé, par amendement, la suppression. Plusieurs députés ont contesté l'argument au nom du caractère transitoire de la mesure, en se référant à la décision du Conseil constitutionnel intervenue sur la conformité du régime transitoire de composition de l'organe délibérant de la métropole de Lyon. Rappelons que la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui a créé, au 1 er janvier 2015, une nouvelle collectivité territoriale par fusion de la communauté urbaine du Grand Lyon et du département du Rhône sur son périmètre, a prévu que jusqu'en mars 2020, les délégués communautaires élus en mars 2014 exercent le mandat de conseiller métropolitain. Le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur, ce faisant, avait poursuivi un but d'intérêt général en ce qu'il « a entendu faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre » 5 ( * ) . La disposition a été déclarée en conséquence conforme à la Constitution.

Le même raisonnement peut être transposé à l'établissement d'un mécanisme transitoire destiné à faciliter la fusion des communes.

La rapporteure de l'Assemblée nationale, Mme Christine Pires Beaune, a donc fait adopter en séance un amendement prévoyant un nouveau dispositif plus restrictif puisque le texte transmis au Sénat prévoit que la commune nouvelle disposerait d'un nombre de sièges permettant la représentation de chacune des anciennes communes. Ainsi, si le nombre de sièges attribué à la commune nouvelle en application de la représentation proportionnelle ou de l'accord local ( cf . article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) était inférieur au nombre des communes ayant fusionné en son sein, cet effectif serait augmenté à concurrence du nombre suffisant pour permettre à chacune de ces entités d'être représentée au conseil communautaire.

Cette disposition apparaît à votre commission et à son rapporteur raisonnable et équilibrée en ce qu'elle ne prévoit l'élargissement provisoire de la représentation de la commune nouvelle que par le strict nécessaire. Ce mécanisme facilitera cependant les fusions en permettant, dans un premier temps, la représentation des communes historiques à l'intercommunalité. Le droit commun sera rétabli dès le premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 1 er nonies sans modification .

Article 1er decies (art. L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales) - Mesures transitoires de représentation d'une commune nouvelle au comité syndical d'un syndicat de communes

L'article 1 er decies a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de la rapporteure adopté par la commission des lois puis modifié en séance. Il prévoit des règles transitoires de représentation des communes nouvelles au sein de l'organe délibérant des syndicats de communes, dans l'esprit ayant présidé à l'introduction de l'article 1 er nonies .

En cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, celle-ci, pendant la période s'achevant au premier renouvellement général des conseils municipaux suivant sa création, conserverait un nombre de sièges égal à la somme de ceux précédemment détenus par chacune des anciennes communes au sein du comité syndical, sauf si le règlement du syndicat exclut l'application de cette règle.

Pour les motifs exposés à l'article 1 er nonies , votre commission a adopté l'article 1 er decies sans modification .

Article 1er undecies (art. L. 2113-17 et L. 2113-17-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement des dispositions régissant les communes déléguées

Cet article résulte de l'adoption en séance par les députés d'un amendement du Gouvernement. Il est destiné à adapter aux caractéristiques des communes nouvelles l'application de plusieurs renvois aux dispositions « Paris-Lyon-Marseille » pour « alléger un dispositif jugé trop lourd » 6 ( * ) . Il intervient principalement en matière de relations financières entre la commune nouvelle et ses communes déléguées.

Il peut être utile de rappeler que les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille sont en grande partie applicables aux communes déléguées.

Aux termes de l'article 1 er undecies , seraient supprimés :

- la délibération du conseil de la commune déléguée sur l'implantation et le programme d'aménagement des équipements de proximité ;

- l'avis obligatoire du conseil de la commune déléguée sur les subventions attribuées sur son territoire à des associations par le conseil municipal de la commune nouvelle ;

- le débat obligatoire du conseil de la commune déléguée avec les associations au moins une fois par trimestre.

Toutefois, l'avis comme le débat pourraient intervenir sur la décision du conseil municipal de la commune nouvelle ;

- l'obligation d'instituer une dotation de fonctionnement et un état spécial ;

- la délégation des équipements de proximité.

Cependant, pour les communes déléguées dotées d'un conseil, le conseil municipal pourrait décider d'instituer une dotation de fonctionnement ou de leur déléguer la gestion des équipements de proximité. Elles devraient alors être dotées d'un état spécial.

Par ailleurs, l'article 1 er undecies organise l'association des communes déléguées aux affaires qui les concernent au moyen d'un règlement spécial adopté par le conseil municipal de la commune nouvelle dans les six mois de son installation. Ce document prévoirait l'information et la consultation des communes déléguées sur les affaires exécutées, en tout ou partie, sur leur territoire.

Ces dispositions permettront d'assouplir le fonctionnement de la commune nouvelle tout en associant les communes déléguées aux dossiers qui les concernent.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 1 er undecies sans modification .

Article 1er duodecies (art. L. 1331-7 du code de la santé publique) - Harmonisation de la participation au financement de l'assainissement collectif

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de séance de la rapporteure. Il prévoit les modalités d'harmonisation, en cas de création d'une commune nouvelle, de la participation au financement de l'assainissement collectif (PFAC) des propriétaires des immeubles raccordés au réseau public.

Le montant de cette participation devrait être harmonisé lors de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle, ceux en vigueur sur le territoire de chaque ancienne commune étant maintenus au titre de l'année de création de la commune nouvelle.

Cette disposition ouvre un délai à la commune nouvelle de nature à faciliter sa mise en place.

Votre commission a adopté l'article 1 er duodecies sans modification .

Article 2 (art. L. 290-2 [nouveau] du code électoral) - Désignation des délégués sénatoriaux durant la période transitoire de composition du conseil municipal de la commune nouvelle

Cet article a été introduit au Sénat à l'initiative de votre commission des lois et de son rapporteur, puis modifié en séance par l'adoption d'un amendement du Gouvernement.

Il vise à fixer les modalités permettant de déterminer le nombre des délégués des conseils municipaux des communes nouvelles pour l'élection des sénateurs durant les deux phases de la période transitoire de composition de leur assemblée délibérante.

Ces dispositions ont fait l'objet de modifications rédactionnelles opportunes à l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .

*

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

_______

MARDI 12 OCTOBRE 2016

M. Philippe Bas, président . - Nous examinons la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle.

M. François Grosdidier, rapporteur . - Nous examinons, en deuxième lecture, la proposition de loi de notre collègue M. Bruno Sido. Le Sénat puis l'Assemblée nationale ont complété le dispositif initial, clair, simple et limité, dans l'esprit de la loi de 2015, pour faciliter la transition entre les communes fusionnant et la commune nouvelle issue de leur regroupement.

Nous avions traité des difficultés apparues dans le fonctionnement des communes nouvelles et des conséquences des dispositions transitoires. Quant à l'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes, nous avons préservé les communes déléguées en cas d'élargissement analogue à une ou plusieurs communes issues de la loi Marcellin - tel est le coeur de la proposition de loi.

Nous avons élargi, en cas d'extension de la commune nouvelle, aux maires des communes associées et déléguées, le maintien de droit de cette qualité jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, tel que prévu pour les maires des anciennes communes.

Nous avons instauré une dérogation provisoire, jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal, à la règle de parité pour l'élection des adjoints au maire, dès lors que chacune des communes ayant fusionné avait une population inférieure à 1 000 habitants.

Nous avons créé des règles spécifiques d'ordre du tableau de la municipalité pour la période s'étendant de la création d'une commune nouvelle jusqu'au premier renouvellement de son assemblée délibérante. Nous avons autorisé le conseil municipal de la commune nouvelle à fixer le montant de l'indemnité de fonction des maires des communes déléguées de moins de 1 000 habitants, qui en font la demande, en-deçà du barème - ce qui a provoqué de vastes débats.

Nous avions précisé les modalités de remplacement d'un siège de conseiller communautaire devenu vacant jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, créée en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ainsi que les règles déterminant le nombre de délégués sénatoriaux durant les deux phases de la période transitoire de composition du conseil municipal d'une commune nouvelle - sources elles aussi de débats dans notre commission.

À l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pires Beaune, l'Assemblée nationale, a poursuivi notre travail dans le même esprit et ajouté neuf articles afin de faciliter la mise en place de communes nouvelles, dont trois dispositions d'ordre financier.

L'Assemblée nationale a précisé les modalités de répartition des sièges de conseiller municipal entre les anciennes communes au cas où, en l'absence de délibération concordante des communes fusionnant, le conseil municipal est composé, jusqu'à son premier renouvellement, des maires, des adjoints et de conseillers municipaux des anciennes communes proportionnellement à leurs populations respectives. L'effectif maximal du conseil est alors de 69 conseillers, sous réserve des sièges supplémentaires nécessaires pour assurer la présence de tous les maires et adjoints. Les députés ont autorisé les communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle, et membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, à délibérer sur celui des EPCI auquel elles souhaitent rattacher la commune nouvelle, dès sa création. Cela fait gagner du temps et clarifie le débat.

L'article 1 er septies précise que sont membres du conseil municipal de la commune nouvelle les conseillers municipaux en exercice dans les communes ayant fusionné. Jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle est garantie la représentation au sein du conseil communautaire de chacune des communes ayant fusionné.

Des règles transitoires de composition du comité syndical sont introduites, en cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, pour qu'elle conserve un nombre de sièges égal à la somme de ceux précédemment détenus par chaque ancienne commune. Un amendement du Gouvernement a adapté aux caractéristiques des communes nouvelles l'application des dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille qui leur sont applicables.

Les articles 1 er septies A, 1 er octies et 1 er duodecies tiennent compte des conséquences financières de la fusion. Les communes nouvelles conserveront, jusqu'au prochain renouvellement, le bénéfice du régime des aides au titre du Fonds d'amortissement des charges d'électrification attribuées aux communes rurales, sur le territoire des anciennes communes qui s'en trouveraient exclues du fait de la création de la commune nouvelle. Ils harmonisent la redevance d'enlèvement des ordures ménagères pour la création d'une commune nouvelle sur le modèle de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. À défaut d'une délibération de la commune nouvelle avant le 1 er mars de l'année suivant sa création, les régimes applicables dans chacune des anciennes communes seraient maintenus sur chacun de leurs territoires pour cinq ans maximum.

Ils harmonisent aussi la participation pour le financement de l'assainissement collectif lors de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle, celle en vigueur sur le territoire de chaque ancienne commune étant maintenue au titre de l'année de création de la commune nouvelle.

Les députés ont généralisé le principe retenu par les sénateurs à l'article 1 er quater . Revenant sur la réforme du 31 mars 2015 qui tenait compte des charges particulières des maires des petites communes, ils ont autorisé le conseil municipal d'une commune de moins de 1 000 habitants à fixer l'indemnité de fonction du maire à un montant inférieur au barème, à la demande de l'intéressé. La disposition spécifique adoptée par le Sénat pour les maires délégués, devenue sans objet, a donc été supprimée : le régime est applicable à tous les maires, délégués ou non.

L'Assemblée nationale a aussi adopté conformes les articles 1 er ter et 1 er quinquies , et apporté des modifications rédactionnelles aux articles 1 er , 1 er bis , 1 er quater et 2. Ce texte pragmatique complète utilement les mesures de la loi de 2015, pour tenir compte des difficultés et des blocages apparus dans le fonctionnement des communes nouvelles. Les modifications de l'Assemblée nationale, toutes pertinentes, sont davantage des compléments que des changements.

Cependant, deux d'entre elles sont mal rédigées et soulèvent des problèmes d'application : l'article 1 er sexies , relatif au délai de rattachement de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre, en réécrivant l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, a malencontreusement supprimé les dispositions régissant les autres cas : création d'une commune nouvelle à la demande du préfet ou absence d'accord des communes sur l'EPCI de rattachement.

Par ailleurs, le nouveau dispositif de maintien des aides à l'électrification rurale fait référence au régime antérieur à la loi de finances rectificatives pour 2011 qui l'a modifié.

J'aurais pu proposer des amendements mais si nous ne le votons pas conforme, ce texte ne sera pas adopté durant cette législature. Ce serait dommageable, notamment pour l'entrée en vigueur immédiate des dispositions qu'il comporte. Par ailleurs, il comprend les coordinations indispensables pour permettre la désignation des délégués sénatoriaux des communes nouvelles pour les élections sénatoriales de 2017. Des véhicules législatifs se présenteront pour rectifier les deux erreurs que j'ai mentionnées : le projet de loi de finances ou le collectif budgétaire pour corriger le point sur les aides à l'électrification en milieu rural ; la proposition de loi de Mme Gourault, qui sera examinée la semaine prochaine par la commission, pourrait également servir de véhicule pour l'autre malfaçon.

Mme Jacqueline Gourault . - D'accord.

M. François Grosdidier, rapporteur . - Je propose donc une adoption conforme de la proposition de loi.

M. Philippe Bas, président . - Les élections sénatoriales ne peuvent se tenir sans ce texte : le nombre de conseillers municipaux d'une commune nouvelle est variable mais il ne peut recouper que par exception le tableau déterminant, dans le code général des collectivités territoriales, l'effectif des conseils municipaux à partir duquel est déterminé le nombre de délégués sénatoriaux par commune. Le nombre de délégués sénatoriaux est fixé à partir du nombre de conseillers municipaux. Or les communes nouvelles ont un nombre de conseillers municipaux qui ne correspond à aucune des strates démographiques prévues par le tableau. Nous ne savons donc pas comment désigner les délégués sénatoriaux ni déterminer leur nombre dans une commune nouvelle, alors que certains départements comptent de nombreuses communes nouvelles. Les élections sénatoriales ne pourraient donc pas se tenir sans la proposition du rapporteur d'adopter cette proposition de loi conforme malgré quelques malfaçons certaines.

M. Alain Richard . - La grande majorité des dispositions de ce texte sont heureuses et ne bouleversent pas le régime communal. Toutefois, la représentation d'une commune nouvelle dans un EPCI à fiscalité propre - prévue à l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales avec le tableau et la règle des plus ou moins 20% d'écart - ne respecterait pas les critères fixés par le Conseil constitutionnel car elle augmenterait, au-delà du barème et de la règle des 20%, la représentation de la commune nouvelle en faisant une place spécifique aux communes déléguées. Selon le raisonnement du Conseil constitutionnel, la présence de représentants de communes déléguées qui ne sont plus des collectivités territoriales ne pourrait être un motif de dérogation à la règle d'écart démographique.

M. Philippe Bas, président . - ... même si c'est temporaire ?

M. Alain Richard . - C'est un risque, même si personne ne devrait saisir le Conseil constitutionnel. Un recours du type de celui de la commune de Salbris en cas de mésentente locale n'est toutefois pas impossible. Quitte à modifier, réexaminons ce sujet.

L'article 1 er decies gonfle la représentation de la commune nouvelle dans un syndicat, « sauf si le règlement du syndicat s'y oppose ». Or les critères de représentation sont fixés davantage par le statut que par le règlement. Corrigeons aussi ce point. Si je ne souhaite pas mauvaise chance à la proposition de loi de Jacqueline Gourault, l'ordre du jour de l'Assemblée nationale deviendra de moins en moins prévisible, notamment pour adopter des propositions de loi. Prenons comme véhicule plutôt le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, dont on est sûr de l'aboutissement.

M. Philippe Bas, président . - Qu'on s'en réjouisse ou non...

M. Pierre-Yves Collombat . - Je suis gêné par cette proposition de loi, partie d'une problématique recevable et sympathique : aligner les possibilités offertes aux anciennes communes associées « Marcellin » sur le nouveau régime des communes nouvelles. Or, progressivement, de nouvelles dispositions se sont greffées. Ainsi, les communes nouvelles ne sont pas des nouvelles communes : elles ont un statut et des droits particuliers, davantage que les autres. Elles peuvent désigner plus de délégués sénatoriaux, même si ce n'est que temporaire. J'attends avec gourmandise ce qui se passera en 2020. Je ne suis pas sûr que tous les élus que nous rencontrons sur le terrain et qui se sont lancés dans l'aventure aient compris où ils s'engageaient. Il y aura des réveils un peu amers...

On crée des communes nouvelles : le nombre de délégués doit correspondre à la strate démographique de la commune créée. Pourquoi donner un bénéfice financier et de représentativité ? On le sait bien : l'objectif est de se débarrasser des communes, donc plus on créera de communes nouvelles, mieux cela vaudra. Je n'approuve pas ce type de pratiques. Il paraît que les dispositions annexes sont demandées à cor et à cri pour l'indemnité des maires de communes de moins de 1 000 habitants. La loi de finances réduira les indemnités puisqu'elle les fiscalisera. Ce sera la grande victoire de ce quinquennat : avoir amoindri le statut de l'élu local, qui n'était déjà pas brillant...

Mme Jacqueline Gourault . - Sur l'article 1 er quater , j'ai un regret. Lors de l'adoption de la proposition de loi « Sueur-Gourault » sur l'exercice du mandat local, nous avons décidé, à la demande des associations d'élus, de fixer une indemnité automatique dans les communes de moins de 1 000 habitants, puisqu'elles reçoivent une dotation « élu local » et pour faciliter le renouvellement des élus dans ces petites communes. Cent maires, au grand maximum, ont protesté. Je regrette que cette mesure ait été rendue exécutoire dès que la loi a été publiée. Si elle l'avait été au prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2020, cela n'aurait pas provoqué de réactions. Dans certaines communes, il y avait eu des ententes de répartition entre les adjoints - et non un accord pour éviter que le maire ne puise dans le budget de la commune. Les maires ne voulaient pas revenir sur cet accord. Je ne vais pas m'opposer à cela mais c'est une erreur. Les maires subiront des pressions pour revenir sur leur indemnité. Il est gênant de défendre pendant dix ans des convictions avant de céder à cause de cent maires.

M. René Vandierendonck . - Le débat à l'Assemblée nationale a été assez précis : selon l'amendement de Mme Rabault, la réduction de l'indemnité ne pouvait être décidée qu'à la demande du maire. J'aurais préféré le texte du Sénat, mais nous devons savoir faire des compromis, quand le temps est compté. Pour notre groupe, le vote conforme est judicieux.

M. Alain Vasselle . - Je partage totalement les propos de M. Collombat et Mme Gourault. Lorsque nous avons revu le statut de l'élu et revalorisé l'indemnité des élus des petites communes, une dotation spécifique a été accordée pour compenser cette dépense nouvelle. Il ne faudrait pas accorder cette possibilité de diminuer cette indemnité. En milieu rural, les pressions seront telles que les maires abandonneront leur indemnité, alors que celle-ci ne couvre même pas tous les frais qu'ils engagent dans l'exercice de leurs fonctions.

Toutes les communes nouvelles se constituant dans ma région l'ont fait uniquement pour la carotte financière à la clef. C'est un effet pervers datant de la création des intercommunalités. On trouble le fonctionnement de nos institutions par des dispositions de cette nature, posant problème pour la politique d'aménagement du territoire et pour les institutions. On fait perdre de la proximité à tous nos citoyens, on le dénonce et on continue à voter des dispositions actant cette perte de proximité !

Je ne vois pas de dispositions sur les délégués sénatoriaux dans ce texte. Quand quelques communes fusionnent, l'article 1 er decies prévoit de garder le même nombre de conseillers municipaux que dans les communes précédentes : ainsi, on aura une représentation différente, en nombre de délégués sénatoriaux, pour des communes de même population.

M. Philippe Bas, président . - Les délégués sénatoriaux sont mentionnés à l'article 2.

M. Michel Mercier . - Pour les communes de moins de 1 000 habitants, prévoir qu'un conseil municipal peut réduire l'indemnité du maire place ce dernier dans une situation impossible : il sera montré du doigt, notamment par la presse locale, s'il refuse de le faire. Alors qu'actuellement, il peut refuser cette indemnité sans y être contraint : il lui suffit d'écrire au receveur et c'est terminé.

La réforme des communes nouvelles est excellente. J'ai moi-même créé une commune nouvelle grâce à la loi de 2010, sans carotte financière. À partir de début mars, je suis prêt à vous inviter pour visiter cette commune nouvelle de 6 000 habitants, rassemblant cinq communes, qui a économisé sur sa gestion 300 000 euros par an, et a rationalisé ses services pour plus d'efficacité. Les communes nouvelles ne sont pas obligatoires, mais elles peuvent représenter une excellente solution. Elles ont besoin de stabilité. Arrêtons d'adopter une loi nouvelle chaque trimestre, même s'il faut régler la question des délégués sénatoriaux. La première chose que le Sénat doit aux collectivités territoriales, c'est la sécurité juridique.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je m'étonne que M. Pélissard, ancien président de l'Association des maires de France (AMF), ait proposé ce texte. La solution française pour régler les problèmes réside plutôt dans l'intercommunalité que dans les fusions. Mais l'on a trouvé un système simple et pratique pour celles-ci. Je ne fais donc aucune propagande, qui serait contreproductive, à l'instar de celle de certains préfets clamant : « mariez-vous, mariez-vous »... La carotte aurait pu ne pas exister : à un moment, les carottes sont totalement cuites ! Tous ceux qui voulaient fusionner auront fusionné...Dans mon département, les deux cas de fusion correspondaient à une volonté des élus.

Le sujet des indemnités est assez pénible : nous l'avions inscrit dans la proposition de loi de Mme Gourault et moi-même, à l'époque des États généraux des collectivités territoriales. Des 17 ou 18 dispositions de la loi, toutes sont appréciées, hormis celle-ci, contestée par quelques maires. L'AMF l'a puissamment exigée : les maires ruraux n'ont pas à demander leur indemnité. Nous avions trouvé normal que ces élus reçoivent une indemnité pour le travail qu'ils réalisent jour et nuit. Après le vote, l'AMF a publié un communiqué pour se féliciter de l'adoption de la loi, grâce à son initiative. Et ensuite, il y a eu quelques réticences. Entre ceux qui trouvaient la mesure bonne et ceux voulant revenir en arrière, la proportion des premiers est beaucoup plus importante que ne le croient les protestataires. Quand quelque chose a été voté à l'unanimité de l'Assemblée nationale et du Sénat, et demandé par les associations d'élus, dont la plus puissante a crié victoire...

M. Jacques Mézard . - Cela a été pareil pour le juge d'instruction...

Mme Cécile Cukierman . - Comme en première lecture, nous ne voterons pas le texte en séance. Nous ne sommes pas opposés au principe de création d'une commune nouvelle mais à la création d'une contrainte, sans accord des communes ni consultation des populations concernées par un référendum local.

Le rapport de l'Assemblée nationale précise la répartition des sièges au conseil municipal en cas d'absence de délibération concordante, preuve de désaccords sur les modalités de fusion.

L'enjeu financier est réel. On a parfois incité les communes et les collectivités à se regrouper. Or les préfectures ne sont pas envahies par des demandes de création de communes nouvelles... Souvent, il faut remuer ciel et terre pour savoir comment des communes nouvelles peuvent être créées ou accélérées.

M. François Zocchetto . - Je ne reviens pas sur les communes nouvelles. Michel Mercier a très bien résumé notre position. Dans mon département, ceux qui ont souhaité fusionner sont heureux de l'avoir fait, et pas uniquement pour des raisons financières.

La question de l'indemnité n'est pas neutre ; cette disposition pourrait aboutir à choisir un maire non pas sur sa compétence, mais sur sa fortune : un tel serait choisi car il n'aurait pas besoin d'indemnité. Cela conduira, parfois inconsciemment, à une surreprésentation des retraités au détriment des personnes en activité. Je suis totalement opposé à cet alinéa.

Quelle est la contrainte de calendrier qui oblige à arrêter l'examen de ce texte aujourd'hui ?

M. Pierre-Yves Collombat . - Je ne suis pas contre les communes nouvelles, qui relèvent dans certains cas du bon sens. Mais pourquoi inciter à des regroupements sans aucun sens, comme par exemple celui de vingt communes en une seule ? Je ne donne pas cher de la suite des opérations !

M. Christophe Béchu . - Dans mon département, 120 communes sur 360 ont disparu après la création de communes nouvelles. Plus de 150 000 habitants vivent dans des communes qui n'existaient pas l'année dernière, et ce mouvement n'est pas terminé. Une deuxième vague aura lieu, avec une concentration de grandes communes pouvant aboutir à quelques situations administratives compliquées. Ainsi, il y a six cantons où les six communautés de communes ont toutes fusionné à l'unanimité : il n'y a plus que six communes là où il y en avait 90, formant ensemble une communauté d'agglomération, avec parfois des difficultés telles que le nombre de « places de l'église », de « routes nationales » ou de « rues de Cholet » dans les mêmes communes, et qu'il faut rebaptiser, avec des difficultés à court terme pour ceux votant les 20 et 27 novembre avec des codes postaux qui ont changé par rapport aux dernières élections...

Ce mouvement n'est peut-être pas à l'oeuvre partout avec la même intensité qu'en Normandie ou dans le Maine-et-Loire. Clarifions les textes touchant aux communes nouvelles, pour celles qui ont franchi le pas comme pour celles qui s'interrogent. Réfléchissons aussi aux délais et à l'intérêt à agir.

M. François Grosdidier, rapporteur . - Monsieur Richard, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a effectivement défini des bornes de plus ou moins 20 % pour garantir le principe d'égalité de la représentation entre les différents territoires. Mais elle semble plus large pour les dispositions transitoires, ainsi de la loi « Maptam » du 27 janvier 2014 en ce qui concerne le régime transitoire de composition du conseil de la métropole de Lyon.

Monsieur Collombat, on ne peut pas contester une surreprésentation temporaire des communes déléguées sur des territoires diffus. Si l'on défend une meilleure représentation des territoires, garantissons une meilleure représentation des communes nouvelles ayant des communes déléguées ou associées, ancrées sur des territoires où la population est diffuse, avec des entités territoriales distinctes.

Je n'entre pas dans le débat sur l'indemnité, qui n'est pas l'objet du texte. Nous l'avons traité pour les communes nouvelles. Après, il s'est élargi. À titre personnel, j'estime qu'on a eu tort de limiter aux communes de moins de 1 000 habitants l'allocation automatique de l'indemnité à laquelle les élus ont droit. À chaque fois, la première délibération de chaque collectivité porte obligatoirement sur les indemnités, ce qui donne lieu partout à une polémique. C'est le cas dans ma région Grand Est, même si les élus gagnent moins que d'autres conseillers départementaux dans une région faisant deux fois la Belgique, sans trouver grâce auprès des journalistes ou de l'opinion... Quand on recrute un fonctionnaire territorial à tel niveau, il a droit à tel traitement, sans discussion possible. On devrait faire pareil avec les élus. Il y a un régime particulier pour les communes de moins de 1 000 habitants. Nous aurons l'occasion d'en débattre...

Ce texte ne rend pas plus coercitif le régime des communes nouvelles, lorsqu'on parle de délibération concordante sur la composition du futur conseil...Une commune nouvelle n'est constituée que sur la base du volontariat des communes sauf initiative du préfet ou de l'EPCI pour une commune nouvelle comportant toutes les communes de l'EPCI. Mais en l'absence d'accord de toutes les communes sur le projet de fusion, se tient obligatoirement une consultation des électeurs.

Monsieur Zocchetto, si l'on n'adopte pas maintenant ce texte, il n'aura plus de place dans le calendrier de cette législature ; or nous en avons techniquement besoin pour les élections sénatoriales, afin de combler un vide juridique, à moins d'un an des élections. Pour le reste, nous trouverons les véhicules législatifs, et je retiens la proposition de M. Richard de trouver un autre véhicule législatif.

M. Philippe Bas, président . - La méthode n'est pas glorieuse, mais c'est la meilleure.

Mme Catherine Troendlé . - Pourquoi faut-il que nous adoptions le texte conforme aujourd'hui ? Une CMP ne pourrait-elle se tenir d'ici à la fin de la session ?

M. Philippe Bas, président . - L'ordre du jour rend cette hypothèse improbable. Or ce texte permet la désignation de délégués sénatoriaux dans les communes nouvelles, disposition indispensable pour les prochaines élections sénatoriales. S'il n'était pas adopté, certains scrutins pourraient être invalidés si un très faible écart de voix était constaté...

M. François Grosdidier, rapporteur . - Nous n'avons aucune divergence de fond avec l'Assemblée nationale. Deux articles sont simplement mal rédigés, que l'on pourra corriger par d'autres véhicules législatifs.

Mme Jacqueline Gourault . - Je reste défavorable aux dispositions relatives aux indemnités des élus...

M. François Grosdidier, rapporteur . - Certes, tout le monde n'y est pas favorable. Nous en avons déjà débattu une heure en séance...

M. Philippe Bas, président . - C'est en effet un autre sujet ; reste qu'il vaut mieux adopter le texte en l'état, pour des raisons de calendrier.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

* 1 Cf. loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

* 2 La règle de parité des candidatures aux postes d'adjoint dans les communes de 1 000 habitants et plus est fixée par l'article L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales.

* 3 Cf. rapport n° 3777 (AN, XIVe législature) de Mme Christine Pires Beaune fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* 4 Cf. débats AN, 2 ème séance du 1 er juin 2016.

* 5 Cf. décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014.

* 6 Cf. débats AN, 2 ème séance du 1 er juin 2016.

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