B. UNE PROPOSITION DE LOI D'APPEL, DESTINÉE PRINCIPALEMENT À ENCOURAGER UNE RÉORIENTATION DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE.
1. L'instrument de stabilisation des revenus : une réponse pour faire face aux fluctuations des marchés agricoles.
La proposition de loi donne un cadre juridique national à l'instrument de stabilisation des revenus proposé par l'article 39 du règlement européen relatif au développement agricole et rural.
Prenant acte du choix des européens de ne pas agir pour empêcher les fluctuations de prix sur les marchés agricoles, il s'agit d'intervenir a posteriori, pour faire face aux conséquences de ces fluctuations . En effet, en marché ouvert, ce sont les agricultures les plus résistantes, les mieux armées pour faire face à un choc de prix, qui pourront survivre à la compétition internationale.
L'assurance-revenu constitue donc un substitut aux politiques de régulation des prix et des marchés agricoles . Elle constitue aussi une réponse alternative aux aides contracycliques , réclamées en Europe pour la future PAC, mais qui se heurtent à des obstacles importants :
- les aides contracycliques sont difficilement compatibles avec l'annualité budgétaire . Même si le cadre budgétaire européen est pluriannuel, on pourrait légitimement craindre que les crédits de la PAC non distribués les bonnes années soient redéployés sur d'autres priorités de l'action de l'Union européenne et ne soient plus disponibles en cas de crise ;
- les aides contracycliques sont par ailleurs incompatibles avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ;
- enfin, tous les Etats membres de l'Union européenne ne sont pas convaincus de la nécessité de mettre en place des aides contracycliques . La priorité de certains de nos partenaires reste de réduire le budget de la PAC et non pas de devoir mobiliser des moyens importants en situation de crise, considérant que l'agriculture doit trouver elle-même, comme dans les autres secteurs économiques, les moyens de faire face aux défis qu'elle rencontre.
Votre rapporteur souligne qu'une autre réponse à la volatilité des marchés agricoles réside non pas dans les politiques publiques de soutien, mais dans la recherche d'une plus forte résilience des exploitations aux risques, à travers des choix de productions diversifiées, des modèles de développement raisonnables, et des investissements mesurés.
2. Une proposition de loi d'appel ?
Les auteurs de la proposition de loi s'inscrivent nettement dans la réflexion sur la future PAC : cette perspective est proclamée dès le deuxième paragraphe de l'exposé des motifs.
Votre rapporteur partage le constat des auteurs de ce texte sur la PAC : celle-ci arrive en effet « à la fin d'un cycle » , celui ouvert par les accords de Blair House de 1992. Il convient de ne pas faire des aides découplées le seul pivot de la future PAC, mais d'introduire une préoccupation de régulation, pour aller vers des mécanismes contracycliques.
La France aurait pu faire le choix d'une mise en oeuvre de l'instrument de stabilisation des revenus dans le cadre de son programme de développement rural pour 2014-2020 puisque l'outil est déjà proposé par le règlement européen sur le développement agricole et rural. Or l'enveloppe budgétaire disponible est limitée et il aurait alors fallu réduire d'autres enveloppes, ce qui paraissait difficile : le Gouvernement voulait à la fois revaloriser l'indemnité compensatrice de handicaps naturels, développer les aides couplées, limiter la baisse des droits à paiements de base...
Un instrument de stabilisation des revenus efficace doit couvrir l'ensemble des exploitations agricoles, et passe donc par des enveloppes d'aides considérables.
Par ailleurs, les assureurs ne paraissent pas encore disposés à proposer de tels produits, car le risque économique a un caractère systémique . En tout état de cause, une réassurance est nécessaire pour accompagner la prise de risque des assureurs.
La proposition de loi est plutôt une proposition d'appel, destinée à susciter la réflexion avec :
- un article 1 er qui prévoit la mise en place dans chaque région d'un fonds de stabilisation des revenus agricoles, d'ici 2017. La création de ces fonds sera précédée d'une expérimentation durant deux ans prévue à l'article 3 ;
- un article 2 qui demande au Gouvernement de réfléchir aux modalités de financement du fonds. Les articles 8 et 9 adaptent d'ores et déjà le droit français pour permettre d'une part de financer ces fonds régionaux par le produit supplémentaire de la taxe sur la cession de terrains nus rendus constructibles et d'autre part de les alimenter à partir du FNGRA ;
- deux autres articles visent à perfectionner le dispositif national existant de gestion des risques : l'article 5 garantit aux agriculteurs un taux de soutien aux assurances-récolte à hauteur de 65 % et l'article 6 offre aux exploitants agricoles employeurs la possibilité d'utiliser plus largement la déduction pour aléas ;
- enfin, l'article 7 ne concerne absolument pas la gestion des risques : il demande au Gouvernement un rapport annuel au Parlement sur la simplification des normes en agriculture.
Votre rapporteur note que la recevabilité financière de la présente proposition de loi, qui crée des charges publiques supplémentaires est plus que douteuse.
Il regrette également que cette proposition ait été présentée alors qu'un groupe de travail sur la gestion des risques en agriculture a été mis en place par la Commission des affaires économiques du Sénat et n'a pas encore rendu ses conclusions.
Toutefois, souhaitant que le débat puisse avoir lieu en séance publique, votre rapporteur n'a pas proposé à ce stade de modifier la présente proposition de loi autrement que par quelques amendements purement rédactionnels et se réserve la possibilité de porter ses amendements lors de la discussion en séance publique.