EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
À la suite du désaccord constaté en commission mixte paritaire le 15 mars 2016, le Sénat est appelé à se prononcer, en nouvelle lecture, sur la proposition de loi organique et la proposition de loi de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.
Ces textes s'inscrivent, selon les mots de la rapporteure de l'Assemblée nationale, dans « une tradition républicaine de toilettage » des règles de l'élection présidentielle. Ils interviennent un an avant l'échéance électorale de 2017. Pour ce motif, et alors que les recommandations qu'ils entendent mettre en oeuvre sont formulées depuis 2012 voire 2007, ils sont examinés selon la procédure accélérée, ce que votre commission ne peut que déplorer à nouveau.
Comme votre rapporteur l'a exposé en commission mixte paritaire, et ce, malgré les échanges courtois avec la rapporteure de l'Assemblée nationale, l'absence d'ouverture de l'Assemblée nationale aux propositions alternatives formulées par le Sénat en première lecture a empêché tout compromis , alors même que la position sénatoriale pouvait se prévaloir, à défaut d'un consensus, d'une large majorité au sein de la Haute Assemblée.
Sans surprise, l'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture son texte pour la proposition de loi organique et la proposition de loi, écartant à quelques rares exceptions, tous les apports sénatoriaux, y compris les plus techniques ( article 8 A de la proposition de loi organique et article 4 quater de la proposition de loi ).
À ce stade, des accords ponctuels ont néanmoins été trouvés entre les deux assemblées parlementaires . En témoignent les six adoptions ou suppressions conformes au sein de la proposition de loi organique ( articles 5, 6 ter , 9, 10 et 11 ) et les six adoptions ou suppressions conformes sur le texte de la proposition de loi ( articles 1 er AA, 2, 2 bis , 3, 4 et 5 ).
De même, si certaines dispositions restent en navette entre les deux chambres, un accord partiel a pu se dégager sur certains principes. Il en est ainsi de la transmission directe, en métropole, des « parrainages » au Conseil constitutionnel par les élus autorisés à apporter leur soutien à une candidature ( article 2 de la proposition de loi organique ). Lors de la nouvelle lecture, les députés se sont même ralliés, certes en séance publique et sur proposition du Gouvernement, au choix sénatorial de publier intégralement, à l'expiration de la période de recueil des « parrainages », le nom et la qualité des « parrains », que la personne soutenue ait ou non obtenue les 500 présentations requises pour rendre recevable la candidature. Ainsi, la publicité des « parrainages » serait doublement intégrale, portant à la fois sur l'ensemble des personnes soutenues, qu'elles soient finalement candidates ou non, et sur l'ensemble des « parrainages » reçus ( article 3 de la proposition de loi organique ).
I. PRENDRE ACTE D'UN DÉSACCORD IRRÉMÉDIABLE EN OPPOSANT LA QUESTION PRÉALABLE À LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
Les points de divergence, mis en exergue lors de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi organique, ont été confirmés en nouvelle lecture.
Ainsi, l'Assemblée nationale, suivant sa rapporteure, a rétabli sa solution de première lecture sur les conditions d'accès aux médias audiovisuels des candidats à l'élection présidentielle ( article 4 de la proposition de loi organique ), en supprimant la solution de compromis avancée par le Sénat ( article 4 A de la proposition de loi organique ).
Durant la « période intermédiaire » - qui s'étend de la proclamation des candidatures par le Conseil constitutionnel à l'ouverture de la campagne officielle -, il n'y aurait plus lieu de distinguer entre le temps d'antenne et le temps de parole des candidats, les deux étant désormais régis par le principe d'équité alors qu'actuellement le second l'est par le principe d'égalité. Ce changement est tempéré par l'obligation faite, durant cette période, d'assurer des conditions de programmations comparables aux candidats ( article 4 de la proposition de loi organique ). Le principe d'équité est fondé sur deux critères : la contribution à l'animation du débat électoral de chaque candidat et la représentativité du candidat, elle-même appréciée notamment à partir des résultats obtenus aux plus récentes élections par les candidats ou partis politiques qui les soutiennent et les indications des sondages d'opinion.
Le respect de ces principes serait soumis au contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) , la proposition de loi prévoit que le CSA est appelé également à préciser par une recommandation ces mêmes principes. Cette double fonction n'avait pas manqué de susciter, en première lecture au Sénat, des interrogations sur les pouvoirs importants transférés à cette autorité publique indépendante. Votre commission avait donc accepté, sur proposition de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, de rappeler la possibilité pour la commission chargée des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire d'entendre en audition publique le président du CSA pour présenter cette recommandation ( article 2 quinquies de la proposition de loi ). En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cette précision, l'estimant superfétatoire en raison des prérogatives dont disposent déjà les commissions permanentes.
Ainsi, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité s'engager vers la solution élaborée, de manière transpartisane, par le Sénat lors de la séance publique en nouvelle lecture ( article 4 A de la proposition de loi organique ). Cette disposition reposait sur l'idée de remédier aux conséquences - regrettables mais involontaires - liées à l'anticipation de la clôture du recueil des « parrainages » et de la connaissance de la liste des candidats qui a eu pour effet mécanique d'allonger la « période intermédiaire » 1 ( * ) . Sa durée avoisine désormais les trois semaines contre quelques jours avant 2006. Or, en 2007 comme en 2012, l'application pendant une période aussi longue du principe d'égalité a incité les médias audiovisuels à ne plus assurer la couverture médiatique de la campagne électorale du fait des contraintes imposées par le nombre élevé de candidats disposant du même temps de parole. Aussi le Sénat, avec l'avis favorable de votre commission, avait-il adopté l'amendement du groupe socialiste et républicain réduisant de plus de moitié la « période intermédiaire » sans modifier le régime actuel d'égalité qui prévaut. Telle n'est pas la position des députés qui ont préféré remettre en cause le principe d'égalité pour le temps de parole.
En nouvelle lecture, un désaccord persiste également sur l'horaire de fermeture des bureaux de vote pour les deux tours de l'élection présidentielle ( article 7 de la proposition de loi organique ). Dès lors que des projections fiables des résultats du scrutin sont désormais disponibles auprès des instituts de sondages près de quarante-cinq minutes après la clôture des premiers bureaux de vote à 18 heures, l'écart de deux heures séparant la fermeture des premiers et des derniers bureaux de vote permet la divulgation de résultats partiels - même faux - du scrutin alors que ce dernier n'est pas achevé. Est ainsi déchiré le « voile d'ignorance » recouvrant la tendance générale du vote, dans lequel l'électeur doit pourtant voter pour demeurer hors de toute influence extérieure. À cet égard, votre rapporteur, s'appuyant sur les indications des différents organismes de contrôle de l'élection du Président du République recueillies lors de ses auditions, ne partage pas le jugement exprimé par le Gouvernement, par la voix de Mme Clotilde Valter, invitant « toutes et tous [à] reconnaître le caractère théorique de la menace qui pèse sur la sincérité du suffrage ».
Si l'objectif fait consensus entre les deux assemblées, ces dernières diffèrent sur la conséquence à en tirer. L'Assemblée nationale se contente de réduire cet écart de fermeture à une heure en prévoyant un horaire de principe à 19 heures, pouvant être étendu jusqu'à 20 heures par arrêté du représentant de l'État, là où le Sénat privilégie un horaire unique de fermeture sur le territoire national, fixé par souci de compromis à 19 heures.
En nouvelle lecture, la rapporteure de l'Assemblée nationale relevait que « ce choix, s'il a le mérite de la simplicité, risque de nuire à la participation électorale, en particulier dans les grandes villes, où l'habitude a été prise de voter jusqu'à vingt heures . » Comme il l'a fait en commission mixte paritaire, votre rapporteur conteste cette approche qui ne se vérifie pas, de manière empirique, lors de la tenue des bureaux de vote.
Plusieurs arguments contredisent ce postulat. D'une part, les électeurs s'adaptent évidemment aux horaires de fermeture afin de prendre leurs dispositions pour voter. D'autre part, le lien entre l'horaire plus ou moins tardif de fermeture du bureau de vote et le taux de participation électorale constatée est loin d'être évident ; les bureaux de vote qui connaissent actuellement les horaires de fermeture les plus précoces ne sont pas ceux qui connaissent l'abstention la plus forte. Enfin, il a été avancé que cette mesure ôterait aux électeurs des plus grandes agglomérations un « droit ». Or, cette règle ne ferait qu'aménager les modalités d'exercice du droit de vote sans y porter atteinte puisque tout électeur disposerait d'au moins onze heures pour se rendre à l'urne. De surcroît, il est curieux d'appréhender l'horaire de fermeture du bureau de vote comme un « droit acquis » de l'électeur alors qu'actuellement, les horaires de fermeture excédant 18 heures sont accordés par simple arrêté préfectoral et peuvent, à tout moment, être modifiés ou réduits 2 ( * ) .
Cette solution ne provoquerait au demeurant aucun engorgement dû à une affluence dans les bureaux de vote dans les grandes villes dans la mesure où, conformément à l'article R. 40 du code électoral, « les électeurs sont répartis par arrêté du préfet en autant de bureaux de vote que l'exigent les circonstances locales et le nombre des électeurs », ce nombre n'excédant pas, en pratique, celui de 1 000 électeurs. Dès lors, pourquoi ce qui serait réalisable pour 78 % du corps électoral actuellement ne le serait pas pour les 22 % restant ?
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a également écarté le complément souhaité par le Sénat à la liste des « parrains » . Si l'actualisation de cette liste n'a suscité aucune opposition entre les deux chambres, l'ajout à cette liste des vice-présidents de conseil consulaire n'a pas été accepté par l'Assemblée nationale ( articles 1 er et 2 de la proposition de loi organique ).
Les députés s'y opposent au motif que l'octroi à ces élus du droit de présentation devrait conduire logiquement à son extension aux adjoints au maire et aux vice-présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Cette observation n'apparaît pas fondée dans la mesure où elle ne prend pas en compte l'organisation spécifique des conseils consulaires. Ces instances sont présidées par un ambassadeur ou un chef de poste consulaire 3 ( * ) et seul le vice-président du conseil consulaire est élu par et parmi les conseillers consulaires élus.
À l'inverse, le Sénat avait considéré qu'il s'agissait d'une mesure de justice envers ces élus du suffrage universel, d'ailleurs proposée en juin 2015 par nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte dans leur rapport sur le bilan d'application de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France. Ils rappelaient que « le législateur organique a interdit, à compter de 2017, l'exercice de la vice-présidence d'un conseil consulaire avec le mandat parlementaire, l'assimilant ainsi à une fonction exécutive locale », ce qui les conduisait à proposer en retour cette mesure « par souci d'équité ».
En outre, cette mesure découlait, pour le Sénat, de la réforme de la représentation des Français établis hors de France de 2013. La loi du 22 juillet 2013 a réduit de 155 à 90 le nombre de conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) auxquels est réservé le droit de présentation, réduisant d'autant le nombre de « parrains » au titre des élus représentant nos compatriotes expatriés. Le Sénat, en étendant ce droit aux seuls vice-présidents de conseil consulaire, souhaitait ainsi se rapprocher de la situation qui avait prévalu lors de l'élection présidentielle de 2012, sans remettre en cause l'économie générale de la liste des « parrains ».
Enfin, l'Assemblée nationale n'a pas davantage répondu aux interrogations exprimées au Sénat sur d'autres points du texte de la proposition de loi organique. Ainsi, s'agissant du financement de la campagne électorale, le Sénat avait proposé, en première lecture, la réduction d'un an à six mois de la durée de prise en compte des dépenses et recettes dans les comptes de campagne de l'élection présidentielle pour le scrutin de 2022 ( article 6 de la proposition de loi organique ). Ce délai devait être, dans l'esprit de votre rapporteur, mis à profit pour poursuivre la réflexion sur la prise en compte des élections primaires dans les comptes de campagne ou sur l'imputation sur le compte de campagne des dépenses rattachables aux interventions publiques d'un Président de la République qui se porterait candidat. Sans aborder cette question soulevée par le Commission nationale des comptes de campagne et de financements politiques depuis plusieurs années, l'Assemblée nationale a rétabli, en séance publique lors de la nouvelle lecture, la durée d'un an des comptes de campagne pour les candidats à l'élection présidentielle.
De même, le Sénat avait souhaité restreindre le cas de radiation d'office des listes électorales consulaires aux seuls électeurs français qui auraient entrepris la démarche de solliciter leur radiation du registre des Français établis hors de France ( article 8 de la proposition de loi organique ). Sans remettre en cause le bien-fondé de cette mise à jour des listes électorales que le Sénat partageait, cette précaution permettait d'éviter la radiation d'office de Français expatriés en raison de la caducité de leur inscription sur le registre précité. En effet, ce registre n'a pas de finalité électorale mais permet, sur une base volontaire, de recenser les Français établis dans la circonscription consulaire, mineurs comme majeurs. Elle sert à l'établissement de la liste électorale consulaire car, sous réserve de remplir les conditions pour être électeur (âge, droits civiques, etc.), une personne inscrite sur le registre est inscrite de plein droit sur la liste électorale consulaire, sauf opposition de sa part 4 ( * ) .
Cependant, les inscriptions sur le registre, à défaut de renouvellement, deviennent caduques au terme d'un délai maximal de cinq ans 5 ( * ) . Cette caducité rejaillirait sur la liste électorale consulaire car une radiation du registre pour ce motif vaudrait radiation pour la liste électorale consulaire sans nécessairement que l'électeur puisse s'y opposer, faute d'être informé de sa radiation du registre. Or, cette règle de caducité n'a pas d'équivalent pour les listes électorales communales car les listes électorales sont permanentes et les radiations sur ces listes supposent le respect d'une procédure qui présente des garanties qui n'existent pas forcément dans le cadre de la procédure administrative pour la mise à jour du registre. Sur ce point également, l'Assemblée nationale a rétabli sa version de première lecture.
Les modifications introduites par le Sénat en première lecture s'inscrivaient dans la volonté de nouer un dialogue avec l'Assemblée nationale. La fin de non-recevoir opposée par les députés en nouvelle lecture après l'échec de la commission mixte paritaire rend définitivement irréconciliables les points de vue des deux assemblées.
Relevons que, dans ce débat, le Gouvernement s'abrite derrière les recommandations formulées par les organismes de contrôle de l'élection présidentielle pour défendre les modifications sur l'accès aux médias des candidats pendant la « période intermédiaire » tandis qu'il ignore leurs appels à légiférer sur d'autres sujets, comme la fermeture à un horaire unique ou rapproché des bureaux de vote ou la durée d'application de la législation relative aux comptes de campagne.
Aussi votre commission, suivant la suggestion de son rapporteur, a décidé d'opposer la question préalable à la proposition de loi organique.
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À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer à la proposition de loi organique la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, votre commission souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.
En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.
En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte de la proposition de loi organique adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
* 1 Article 1 er de la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 relative à l'élection du Président de la République.
* 2 Ainsi, lors de l'élection des représentants au Parlement européen en mai 2014, le préfet de l'Ariège a décidé une fermeture de l'ensemble des bureaux de vote du département à 19 heures.
* 3 Article 3 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.
* 4 Article 4 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.
* 5 Article 13 du décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France.