Proposition de loi visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation

Rapport n° 337 (2015-2016) de Mme Catherine DI FOLCO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 27 janvier 2016

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N° 337

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 janvier 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Jean-Pierre SUEUR visant à permettre l' application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation . (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE).

Par Mme Catherine DI FOLCO,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

284 et 338 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 27 janvier 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de Mme Catherine Di Folco et établi son texte sur la proposition de loi n° 284 (2015-2016) de M. Jean-Pierre Sueur visant à permettre l' application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation .

Ce droit a été institué, à l'initiative du Sénat, par l'article 15 de la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat, pour leur permettre notamment de préparer leur réinsertion professionnelle à l'issue de leur mandat électif.

La proposition de loi vise à conforter ce dispositif. Elle prévoit de confier la gestion administrative, financière et technique de ce nouveau droit à la Caisse des dépôts et consignations.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a approuvé l'objet de la proposition de loi qu'elle a complétée pour remédier aux conséquences d'une censure constitutionnelle.

En conséquence, elle a adopté :

- deux amendements de son rapporteur destinés à préciser la rédaction de l'article 1 ^er ;

- deux amendements du Gouvernement, le premier reportant l'entrée en vigueur de la réforme du régime indemnitaire des présidents et vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes opérée par la loi NOTRe du 7 août 2015, au terme du délai de deux ans suivant sa publication, et le second modifiant en conséquence l'intitulé de la proposition de loi.

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

À l'initiative du Sénat, l'article 15 de la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat leur a ouvert la faculté de se constituer un droit individuel à la formation pour leur permettre notamment de préparer leur réinsertion professionnelle à l'issue de leur mandat. Dans l'esprit de ses auteurs, cet instrument devrait ainsi favoriser « la diversification des profils sociologiques des responsables politiques locaux » ^{1 ( * )} .

La proposition de loi déposée par notre collègue Jean-Pierre Sueur vise à conforter ce dispositif. Elle prévoit de confier la gestion administrative, financière et technique de ce nouveau droit à la Caisse des dépôts et consignations, laquelle intervient déjà pour la mise en oeuvre du compte personnel de formation des actifs.

La commission des lois, soucieuse d'assurer l'effectivité d'un mécanisme conçu pour contribuer à la vitalité de la démocratie locale, a approuvé l'objet de la proposition de loi qu'elle a complétée pour remédier aux conséquences d'une censure constitutionnelle.

I. LE DROIT INDIVIDUEL À LA FORMATION, FACTEUR DE DIVERSIFICATION SOCIOLOGIQUE DES ÉLUS LOCAUX

Le droit individuel à la formation (DIF) des élus a été conçu pour élargir le vivier de recrutement des membres des assemblées locales.

Il a été instauré par la loi du 31 mars 2015 par l'adoption, par votre commission des lois, d'un amendement de notre collègue Antoine Lefèvre.

C'était la concrétisation législative d'une recommandation formulée par l'auteur de l'amendement au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation qui soulignait combien « la question de l'après-mandat est une préoccupation majeure des élus locaux » ¹ . Il proposait en conséquence d'instituer « un « 1 % formation » (...) (pour) financer les formations de réinsertion professionnelle de l'élu ». Celui-ci permettra « la poursuite d'une carrière professionnelle à la suite d'un mandat électif ».

Le droit ainsi constitué est d'une durée annuelle de 20 heures, cumulable sur toute la durée du mandat et financé par une cotisation obligatoire dont le taux ne peut être inférieur à 1 % du montant des indemnités de fonction versées par la collectivité.

La cotisation est collectée par un organisme national.

La mise oeuvre du DIF relève de l'initiative de chacun des élus concernés. Il peut être utilisé pour des formations sans lien avec l'exercice du mandat dans la perspective de la réorientation professionnelle de l'élu après la fin de son mandat.

La fixation des modalités de mise en oeuvre du DIF, notamment les conditions de la collecte de la cotisation, ont été renvoyées à un décret en Conseil d'État, lequel n'a pas été publié à ce jour.

Le nouveau dispositif est entré en vigueur le 1 ^er janvier 2016 en application de l'article 18 de la loi du 31 mars 2015.

Le nombre de bénéficiaires potentiels est constitué des 550 000 élus locaux de tous les niveaux de collectivités.

Parmi eux, les 190 000 conseillers qui perçoivent une indemnité de fonction sont assujettis au versement de la cotisation.

Le montant total ainsi collecté au taux plancher de 1 % est estimé à 14 millions d'euros par an, selon les éléments transmis à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales.

II. L'OBJET DE LA PROPOSITION DE LOI : CONFORTER LE DIF DES ÉLUS

La proposition de loi déposée par notre collègue Jean-Pierre Sueur présente un triple objet ( article 1 ^er ) :

1. créer un fonds pour le financement du DIF des élus locaux ;

2. en confier l'administration à la Caisse des dépôts et consignations qui en assurerait la gestion administrative, technique et financière ainsi que l'instruction des demandes de formation.

Sur ce dernier point, il s'agirait d'un examen technique destiné à vérifier leur régularité en termes de droits constitués, le nombre d'heures disponibles et la compatibilité de la formation souhaitée avec les champs ouverts au DIF ( cf. infra ) ;

3. prévoir une information annuelle du comité des finances locales sur la gestion du fonds.

Le recours à la loi pour mettre en oeuvre le DIF est apparu nécessaire par une approche comparative : pour deux dispositifs proches de celui objet du présent texte, le législateur a expressément désigné l'organisme gestionnaire, la Caisse des dépôts et consignations dans tous les cas. Il s'agit :

- d'une part, du fonds de financement de l'allocation différentielle de fin de mandat ( cf . article L. 1621-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- d'autre part, du système d'information du compte personnel de formation des actifs qui s'est substitué au droit individuel à la formation ( cf . article 1 ^er de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale - article L. 6323-8 du code du travail).

La compétence de la Caisse des dépôts et consignations s'est ainsi imposée à l'auteur de la proposition de loi en raison « de son expérience et de son expertise dans le domaine de la formation » ^{2 ( * )} .

Tel est l'objet de l'article 1 ^er de la proposition de loi.

L'article 2 constitue le gage destiné à en assurer la recevabilité financière.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : ADOPTER LA PROPOSITION DE LOI ET LA COMPLÉTER

À l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a approuvé l'objet de la présente proposition de loi qu'elle a complétée pour tirer les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel.

A. RETENIR LE DISPOSITIF PROPOSÉ SOUS RÉSERVE DE CLARIFICATION

La Caisse des dépôts et consignations apparaît légitimement apte à gérer le DIF des élus à un double titre :

- d'une part, comme l'a rappelé l'auteur de la proposition de loi, en raison de sa compétence en matière de gestion du compte personnel de formation depuis le 1 ^er janvier 2015 ;

- d'autre part, pour son expertise dans le champ des garanties offertes aux élus locaux, comme l'ont rappelé à votre rapporteur les représentants de la Caisse des dépôts qui se déclare prête à assumer cette nouvelle mission.

La Caisse assure en effet la gestion des régimes de retraite et de protection sociale des élus (FONPEL, IRCANTEC).

Elle gère également - comme il a été rappelé précédemment - le fonds institué pour le versement de l'allocation différentielle de fin de mandat.

Elle s'est d'ailleurs préparée à la nouvelle fonction qui lui serait confiée dans le cadre d'une réflexion conduite avec le ministère de la décentralisation avant qu'une intervention législative ne s'impose. La Caisse a ainsi identifié les différents aspects de cette mission : recouvrement des cotisations qui pourrait être annuel, en fin d'exercice ^{3 ( * )} ; calcul des droits des bénéficiaires ; instruction des demandes ; règlement des prestations des organismes de formation et paiement des frais de déplacement et de séjour des stagiaires ; information des élus ; gestion financière et comptable ; établissement d'un tableau prévisionnel de financement du fonds.

Votre commission des lois a donc retenu le principe de la création d'un fonds géré par la Caisse des dépôts et consignations qui instruirait en outre, au plan technique, les demandes de formation.

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur auprès de celle-ci et de la direction générale des collectivités locale, les formations ouvertes aux élus pour leur reconversion professionnelle seraient les suivantes :

- les formations qualifiantes telles que prévues par le code du travail ;

- les formations comprises dans le socle de connaissances et de compétences ;

- les formations pouvant conduire à l'acquisition de diplômes dans le cadre de la validation des acquis de l'expérience des élus locaux, parallèlement prévue par l'article 14 de la loi du 31 mars 2015.

Rappelons que, pour leur part, les formations liées à l'exercice du mandat disponibles sont celles dispensées par les organismes agréés par le ministre de l'intérieur après avis du Conseil national de formation des élus locaux.

En ce qui concerne la mise en oeuvre du DIF, votre rapporteur souhaite préciser que si la demande devra être introduite avant l'expiration du mandat, la formation elle-même devrait pouvoir aussi s'accomplir postérieurement puisque les droits sont constitués jusqu'à l'achèvement du mandat.

À son initiative, la commission des lois a ajusté le texte de l'article 1 ^er en adoptant :

- d'une part un amendement COM-4 rect. pour corriger des erreurs de référence d'articles ;

- d'autre part, un amendement COM-5 rect. destiné à clarifier la rédaction des dispositions encadrant le DIF pour bien distinguer son financement de ses bénéficiaires. Comme l'a prévu la loi du 31 mars 2015, le DIF est en effet financé par une cotisation assise sur les indemnités de fonction, mais il bénéficie à l'ensemble des élus, qu'ils perçoivent ou non une indemnité de fonction.

Votre commission a adopté l' article 1 ^er ainsi modifié.

Puis elle a adopté l' article 2 sans modification

B. TIRER LES CONSÉQUENCES D'UNE CENSURE CONSTITUTIONNELLE

Par l'adoption d'un amendement COM-1 du Gouvernement, la commission des lois a inséré un article additionnel après l'article 2 afin de remédier à la décision de non-conformité de l'article 115 de la loi de finances rectificative.

Celui-ci précisait l'entrée en vigueur et le champ d'application de l'article 42 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui a réformé le régime indemnitaire des syndicats de communes et des syndicats mixtes.

Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2015-726 du 29 décembre 2015, a considéré qu'il s'agissait d'un cavalier budgétaire.

L'article 3 ( nouveau ) prévoit :

- le report de la réforme opérée par l'article 42 de la loi NOTRe à l'expiration d'un délai de deux ans après la publication de celle-ci, c'est-à-dire au 9 août 2017 ;

- l'application, dans l'intervalle, du dispositif indemnitaire antérieur à la loi NOTRe pour les présidents et vice-présidents des syndicats de communes et mixtes, avec effet rétroactif au 9 août 2015 ;

- l'extension, à compter du 9 août 2017, aux présidents et vice-présidents des syndicats mixtes ouverts dits restreints ^{4 ( * )} du versement d'indemnités (et non des défraiements de frais) selon le système prévu par la loi NOTRe pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes fermés, - c'est-à-dire les syndicats dont le périmètre est supracommunautaire -. La détermination de celui-ci ne tiendrait pas compte du périmètre des départements ou régions membres du syndicat.

La commission des lois a adopté article 3 ( nouveau ) ainsi rédigé .

En conséquence, par l'amendement COM-2 du Gouvernement, elle a modifié l'intitulé de la proposition de loi .

*

* *

L a commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .

EXAMEN EN COMMISSION

_______

(MERCREDI 27 JANVIER 2015)

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - Ce sujet sera plus léger ! Le droit individuel à la formation (DIF) pour les élus locaux, adopté dans la loi du 31 mars 2015, est constitué à raison de vingt heures par an et est financé par une cotisation obligatoire assise sur les indemnités de fonction. Il bénéficie à tous les élus, qu'ils perçoivent ou non des indemnités et soient donc appelés ou non à cotiser pour le DIF. Sa mise en oeuvre relève de l'initiative de chaque intéressé, dans la perspective de son mandat ou pour préparer sa reconversion. Le décret en Conseil d'État prévu par la loi du 31 mars pour en fixer les modalités n'a pas encore été publié. Il est apparu nécessaire, pour déterminer l'organisme collecteur de la cotisation, de recourir à la loi pour conforter la compétence règlementaire.

Le nouveau dispositif, entré en vigueur le 1 ^er janvier, concerne 550 000 élus locaux, pour 14 millions d'euros collectés sur les 190 000 conseillers percevant une indemnité de fonction. C'est la CDC qui gèrera les fonds et instruira les demandes - sans se prononcer sur le fond ou l'opportunité de la formation choisie. Le Comité des finances locales sera informé chaque année de la gestion du fonds. La demande de formation devra être introduite avant expiration du mandat, mais il me semble nécessaire de permettre que la formation elle-même puisse être effectuée après puisque les droits sont constitués jusqu'à l'expiration du mandat. Le coût des formations prises en charge devrait être plafonné.

Deux de mes amendements sont de précision. Je vous propose de compléter ce texte pour reprendre l'article 115 de la loi de finances rectificative, concernant le régime indemnitaire des présidents et vice-présidents de syndicat, qui a été censuré par le Conseil constitutionnel car il constituait un cavalier budgétaire. Il visait à reporter l'entrée en vigueur de la réforme opérée par la loi NOTRe. Le Gouvernement a déposé un amendement reportant au 9 août 2017 l'application de ces dispositions. Du coup, je retire mon amendement n° COM-3 qui reprenait le texte de l'article 115, lequel fixait le report au 1 ^er janvier 2017. J'ai demandé au Gouvernement de repousser l'application de ces dispositions jusqu'à la fin des mandats municipaux en cours. Il ne l'a pas souhaité, estimant qu'il est nécessaire que ce texte soit voté à l'unanimité dans les deux chambres afin d'entrer rapidement en application. Je comprends cet argument, mais interpellerai la ministre en séance sur ce point.

Il faut changer en conséquence le titre de cette proposition de loi. Le Gouvernement propose un titre plus resserré que le mien. J'y suis favorable et retire donc l'amendement n ^o COM-6.

M. Jean-Pierre Sueur . - Bravo pour ce rapport, que je vous remercie d'avoir rédigé dans un état d'esprit proche de celui que j'avais en présentant ce texte. Il y a une contrainte de temps : la mesure instituant le DIF ayant pris effet le 1 ^er janvier, il faut mettre en place l'organisme qui la gèrera. Sur le titre, nous devons effectivement nous garder de susciter par une formulation maladroite des amendements inutiles. Il serait mieux, enfin, d'aller jusqu'à la fin des mandats actuels avant de mettre en application la réforme des régimes indemnitaires des syndicats. Mais nous ne pouvons imposer une telle mesure du fait de son irrecevabilité financière au titre de l'article 40 de la Constitution.

M. Philippe Bas , président . - Il serait étrange que la ministre nous le refuse.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les indemnités des élus locaux ayant baissé, en termes réels, depuis 2002, leur faire financer leur formation et leur reconversion ne manque pas d'air ! Est-ce cela, votre nouveau statut de l'élu ? Je ne voterai certes pas ce texte.

M. Philippe Kaltenbach . - Le DIF aidera à la reconversion. Tous les élus locaux en bénéficieront.

Si un élu respecte la limite de vingt heures, la CDC sera-t-elle obligée de lui accorder sa demande de formation ?

Les 14 millions d'euros prélevés ne seront peut-être pas utilisés. Mais le plafonnement du coût des formations ne va-t-il pas bloquer certaines demandes ? Quand les élus pourront-ils commencer à déposer des dossiers ?

Mme Jacqueline Gourault . - Notre groupe attend cette proposition de loi. Il faut un report de la réforme des régimes indemnitaires des syndicats jusqu'à la fin de l'actuelle mandature municipale. L'article 40 nous contraint, mais nous pouvons insister auprès de la ministre.

M. René Vandierendonck . - L'opération doit être faite en deux temps. Gare à la tentation électoraliste ! Les Républicains ont une proposition de loi toute prête sur le sujet. Que Mme Di Folco ait le bénéfice politique de ce texte et donnons acte aussi à la ministre de ce qu'elle a fait. Comme on devient écrivain par les mots qu'on refuse, soyons commissaires aux lois par les tentations électoralistes que nous nous interdirons.

Mme Catherine Di Folco , rapporteur . - L'instauration d'un plafond de la prise en charge des formations a été évoquée par les représentants de la Caisse des dépôts et consignations que j'ai rencontrés, dans le souci d'éviter que quelques élus consomment tous les crédits disponibles du fonds !

Le Fonds sera alimenté par les cotisations à partir de septembre prochain. Et il faut un an pour accumuler 20 heures de droits à formation.

M. Philippe Bas , président . - Les informations pratiques viendront en leur temps.

L'amendement n°5 rectifié, de clarification, est adopté. Il en va de même de l'amendement n°4 rectifié.

L'amendement n°3 est retiré.

L'amendement n°1 est adopté.

L'amendement n°6 est retiré.

L'amendement n°2 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er
Mme DI FOLCO, rapporteur	5	Clarification rédactionnelle	Adopté
Mme DI FOLCO, rapporteur	4	Rectification d'erreurs de référence	Adopté
Article additionnel après l'article 1 ^er
Mme DI FOLCO, rapporteur	3	Régime indemnitaire des présidents et vice-présidents des syndicats	Retiré
Article additionnel après l'article 2
Le Gouvernement	1	Régime indemnitaire des présidents et vice-présidents des syndicats	Adopté
Intitulé de la proposition de loi
Mme DI FOLCO, rapporteur	6	Amendement de conséquence	Retiré
Le Gouvernement	2	Amendement de conséquence	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur du Loiret, auteur de la proposition de loi

Ministère de l'intérieur, direction générale des collectivités locales (DGCL)

Mme Cécile Raquin , directrice, adjointe au directeur général des collectivités locales

M. Stéphane Brunot , sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale

Mme Anne-Marie Barré , adjointe au chef de bureau des élus locaux

Caisse des dépôts et consignations

M. Vincent Delsart , directeur du développement et des relations institutionnelles de la direction retraites et solidarités de la Caisse des dépôts

Mme Marion Lesguillier , responsable du service des retraites supplémentaires de la Caisse des dépôts

Mme Brigitte Laurent , directrice des relations institutionnelles du groupe Caisse des dépôts

Contribution écrite

Assemblée des départements de France

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* ¹ Cf. rapport d'information n° 94 (2012-2013) de M. Antoine Lefèvre fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires .

* ² Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n°284 (2015-2016).

* ³ Cependant, les cotisations, pour la première année 2016, pourraient être exigibles dès le mois de septembre afin de permettre le financement des formations dès janvier 2017.

* ⁴ Ces syndicats associent exclusivement des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements et des régions.