CHAPITRE II - De l'amélioration du dialogue social dans la fonction publique (Division et intitulé nouveaux)
Par un amendement COM-151 de son rapporteur destiné à assurer la cohérence interne du présent projet de loi, la commission des lois a déplacé avant les articles 19 et suivants qui modifient les dispositions relatives aux organismes consultatifs la division « chapitre II » qui figurait avant l'article 16.
Article 19 A (nouveau) - (art. 9 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Représentation proportionnelle des femmes et des hommes - sur les listes de candidats à la représentation du personnel
Résultant de l'adoption par votre commission de l' amendement COM-48 du Gouvernement, le présent article introduit au sein du titre I er du statut général de la fonction publique le principe d'une meilleure représentativité des femmes et des hommes parmi les représentants du personnel dans les instances paritaires (commissions administratives et consultatives paritaires, comités techniques et comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail).
Pour atteindre cet objectif en tenant compte du principe de l'élection de ces représentants, le présent article prévoit que les listes de candidats aux élections professionnelles sont composées d'un nombre de femmes et d'hommes correspondant à la part de femmes et d'hommes inscrits sur la liste électorale. Cette disposition entrerait en vigueur lors du premier renouvellement général des instances de représentation du personnel suivant l'entrée en vigueur de la présente loi.
Le Gouvernement a indiqué que cette disposition traduit un engagement qu'il a pris auprès des partenaires sociaux à l'occasion du protocole d'accord relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique du 8 mars 2013.
Votre commission a adopté l'article 19 A ainsi rédigé .
Article 19 (art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Organisation et mission du Conseil commun de la fonction publique
Le présent article réforme le Conseil commun de la fonction publique afin d'améliorer le dialogue social inter-fonction publique.
Créé par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, le Conseil commun de la fonction publique est une instance de dialogue commune aux trois versants de la fonction publique, qui a vocation à harmoniser les sujets d'intérêt commun.
Pour conforter l'unité de la fonction publique, le présent article se propose de renforcer ce Conseil commun par deux mesures.
1. La simplification de l'organisation du Conseil commun de la fonction publique
Présidé par le ministre chargé de la fonction publique, le Conseil commun de la fonction publique dispose actuellement d'une organisation quadripartite :
- les fonctionnaires sont représentés par des représentants des organisations syndicales désignés par celles-ci sur des sièges répartis entre elles proportionnellement aux résultats des dernières élections aux comités techniques et organismes consultatifs spéciaux ;
- les employeurs publics ont, quant à eux, une triple représentation dans la mesure où sont distingués :
1° les représentants des administrations et employeurs de l'État et de leurs établissements publics ;
2° les représentants des employeurs publics territoriaux, dont le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), désignés par les représentants des communes, des départements et des régions au sein du CSFPT ;
3° les représentants des employeurs publics hospitaliers, désignés par les organisations les plus représentatives des établissements.
Chacune de ces catégories de représentants s'exprime séparément. Cependant, à la suite des accords de Bercy de 2008, seuls les avis des représentants des fonctionnaires, de ceux des employeurs publics territoriaux et de ceux des employeurs publics hospitaliers sont recueillis, l'avis des représentants des administrations de l'État étant présumé connu, puisque portant sur les propositions de l'État. Le décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 relatif au Conseil commun de la fonction publique a donc consacré l'existence de trois collèges.
Organisation quadripartite du Conseil commun de la
fonction publique
(en vigueur)
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Représentants des fonctionnaires |
Représentants des employeurs publics |
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Représentants des administrations et employeurs de l'État et de leurs établissements publics |
Représentants des employeurs publics territoriaux |
Représentants des employeurs publics hospitaliers |
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Avis recueilli |
- |
Avis recueilli |
Avis recueilli |
Source : commission des lois du Sénat
Rompant avec cette organisation, le présent article regroupe au sein d'un même collège les représentants des employeurs publics . Il prévoit en outre que tous se prononcent ensemble, y compris les représentants de l'État et de ses établissements publics qui retrouvent ainsi un droit de vote.
Le Conseil commun de la fonction publique aurait donc désormais une organisation bipartite.
Organisation bipartite du Conseil commun de la fonction
publique
proposée par le projet de loi
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Représentants des fonctionnaires |
Représentants des employeurs publics |
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Représentants des administrations et employeurs de l'État et de leurs établissements publics |
Représentants des employeurs publics territoriaux et de leurs établissements publics |
Représentants des employeurs publics hospitaliers |
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Avis recueilli |
Avis recueilli |
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Source : commission des lois du Sénat
Le présent article n'ayant pour objectif affiché que la modification de l'organisation du Conseil commun, il n'y a pas lieu de modifier les modalités de désignation des représentants des employeurs publics. Aussi votre commission a-t-elle adopté l' amendement COM-152 de son rapporteur, tendant, par analogie avec ce qui est prévu pour les représentants des employeurs territoriaux, à maintenir dans la loi le mode de désignation des représentants des employeurs hospitaliers, conformément à ce qui figure dans le droit en vigueur.
2. L'élargissement de la compétence du Conseil commun de la fonction publique
Actuellement, le Conseil commun de la fonction publique est appelé à connaître « de toute question d'ordre général commune aux trois fonctions publiques dont il est saisi ». Il est également saisi des projets de loi ou d'ordonnance et, lorsqu'une disposition législative ou réglementaire le prévoit, de décret, dès lors que ces textes sont communs aux trois fonctions publiques et à l'exception des textes spécifiques à chacune d'entre elles.
Le présent article élargit les compétences de ce Conseil à l'examen des questions et des projets de textes communs à au moins deux des trois versants de la fonction publique . En outre, il rend sa saisine obligatoire sur tous les projets de décret répondant à ce critère.
L'étude d'impact précise néanmoins l'articulation entre le Conseil commun de la fonction publique et les trois Conseils supérieurs qui demeurent : Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière et Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Elle indique ainsi que la notion de projets de textes « communs » doit être entendue dans son acception matérielle, mais peut être appréciée différemment selon la nature du texte dont il s'agit. Ainsi, s'agissant des textes législatifs, des dispositions dont la rédaction ne serait pas identique afin de tenir compte des spécificités de chaque fonction publique devraient tout de même être soumises au Conseil commun dès lors qu'elles poursuivent le même objectif. En revanche, s'agissant des décrets d'application de ces dispositions, seules les dispositions communes seraient soumises au Conseil commun, les dispositions d'application différentes selon les fonctions publiques et échelonnées dans le temps conduisant à saisir chaque Conseil supérieur du décret spécifique à son versant de la fonction publique.
Le II du présent article prévoyait initialement une entrée en vigueur de ses dispositions à compter du renouvellement général du Conseil commun résultant des premières élections professionnelles suivant la date d'entrée en vigueur de la loi, conformément aux dispositions de l'article 20 rapatriées au sein du présent article à l'initiative de la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Conformément à l' amendement COM-47 du Gouvernement, votre commission a anticipé l'entrée en vigueur de la nouvelle composition du Conseil commun à la publication du décret d'application et, au plus tard, dans les six mois à compter de la promulgation de la loi.
Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .
Article 19 bis A (nouveau) (art. 29-1 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990) - Suppression du caractère paritaire de l'organisme représentant les fonctionnaires de France Télécom
Résultant de l'adoption par votre commission de l' amendement COM-32 du Gouvernement, le présent article supprime le caractère paritaire de l'organisme représentant les fonctionnaires de France Télécom chargé de donner un avis sur les textes relatifs à leurs statuts.
Cet article poursuit la démarche engagée par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, qui a mis fin au paritarisme dans les instances relevant de la fonction publique.
Votre commission a adopté l'article 19 bis A ainsi rédigé .
Article 19 bis (art. 12 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; art. 20 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. 54 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012) - Harmonisation des compositions des commissions administratives paritaires des trois fonctions publiques en termes de parité entre les sexes
Introduit par l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de sa rapporteure, cet article a pour objet d'harmoniser la composition des commissions administratives paritaires des trois fonctions publiques en termes de parité entre les sexes.
L'article 54 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 185 ( * ) dispose que les membres des commissions administratives paritaires (CAP) des trois fonctions publiques représentant l'administration ou l'autorité territoriale doivent comporter une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe afin de tendre à une représentation équilibrée entre les sexes.
Si les articles 12 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État et 20 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, prévoient également la représentation équilibrée entre les sexes parmi les membres représentant l'administration au sein des CAP, ils se contentent pour l'heure de renvoyer à un décret en Conseil d'État la détermination des proportions.
Le présent article aligne ces deux dispositions sur la rédaction de l'article 12 de la loi n° 2012-437 du 12 mars 2012 précitée. Il prévoit, en outre, que lorsque le nombre de sièges est égal à trois, l'écart entre les deux sexes ne peut être supérieur à un.
Votre rapporteur partage la préoccupation de son homologue de l'Assemblée nationale d'assurer la cohérence entre les différents dispositifs légaux, bien qu'il considère que la fixation d'une telle proportion relève davantage du pouvoir réglementaire que du pouvoir législatif. Il lui a toutefois semblé préférable de maintenir la disposition générale s'appliquant aux trois versants de la fonction publique au sein de l'article 54 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 plutôt que de créer des dispositions miroirs dans chacune des lois spécifiques, ce qui est en outre cohérent avec les articles 19 quinquies et 19 sexies du projet de loi. Tel est l'objet de l' amendement COM-153 .
Votre commission a adopté l'article 19 bis ainsi modifié .
Article 19 ter (art. 100-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Mutualisation des droits syndicaux dans la fonction publique territoriale
Inséré par un amendement en commission des lois de l'Assemblée nationale de Mme Françoise Descamps-Crosnier, rapporteure, le présent article vise rendre possible la mutualisation de crédits de temps syndical entre un centre de gestion et des collectivités territoriales ou établissements publics non affiliés à ce centre.
1. Les crédits de temps syndical : principes et gestion
1.1. Principes
Pour permettre l'exercice de leurs activités syndicales, les fonctionnaires désignés par leur organisation syndicale bénéficient d'aménagements de leurs horaires.
Ces aménagements constituent des « crédits de temps syndical » répartis entre les organisations en fonction de leur représentativité. Ils se décomposent en deux contingents :
a) les autorisations d'absence , qui permettent aux fonctionnaires de quitter leur poste pour assister aux congrès ou aux réunions statutaires d'organismes directeurs des organisations syndicales.
Ce contingent est calculé proportionnellement au nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale du comité technique 186 ( * ) de la collectivité territoriale ou de l'établissement public, à raison d'une heure d'autorisation d'absence pour 1 000 heures de travail accomplies ;
b) les décharges d'activités de service , qui correspondent aux heures de service d'un fonctionnaire pendant lesquelles il exerce ses fonctions syndicales et non son activité administrative normale. Le nombre d'heures correspondant est calculé à partir d'un barème dégressif basé, lui aussi, sur le nombre d'électeurs au comité technique 187 ( * ) .
À titre d'exemple, 100 heures de décharges d'activités sont prévues pour les collectivités territoriales ou les établissements publics dont le comité technique comprend entre 100 et 200 électeurs.
1.2. Gestion
Dans la fonction publique territoriale, les crédits de temps syndical sont directement calculés, répartis et financés par les collectivités territoriales ou les établissements publics.
Cette compétence est toutefois dévolue aux centres de gestion 188 ( * ) dans deux hypothèses :
- ils sont chargés des autorisations d'absence pour les collectivités territoriales ou les établissements publics affiliés de moins de 50 agents ;
- ils gèrent également les décharges d'activités de service pour les collectivités ou établissements publics employant moins de 350 agents.
Au niveau national, les crédits de temps syndical dans la fonction publique territoriale se répartissent ainsi :
Répartition des crédits de temps syndical
(volumes annuels théoriques, en nombre d'heures)
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Volume total |
Dont volume géré par
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Autorisations d'absence |
3 041 988 heures |
500 200 heures |
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Décharges d'activités
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4 633 896 heures |
1 371 600 heures |
Source : rapport n° 3099 de Mme Françoise Descamps-Crosnier sur le présent projet de loi, p. 251
NB : ces chiffres représentent les crédits de temps syndical ouverts aux fonctionnaires. Il s'agit donc de volumes théoriques ne prenant pas en compte les éventuelles sous-consommations de ces droits par les syndicats ( Cf. infra ).
Lorsqu'il intervient, le centre de gestion calcule le nombre d'autorisations d'absence et de décharges d'activités pour les collectivités ou établissements publics affiliés. Les fonctionnaires désignés par les syndicats bénéficient de ces aménagements horaires tout en conservant leur niveau de traitement.
Le centre de gestion rembourse ensuite les rémunérations supportées par les collectivités territoriales et établissements publics affiliés au titre des crédits de temps syndical 189 ( * ) . Ce remboursement est imputé sur le budget général du centre de gestion 190 ( * ) .
Le décompte des crédits de temps syndical est réalisé sur une base annuelle pour les autorisations d'absence et sur une base mensuelle pour les décharges d'activités de service. Il n'existe aucun mécanisme de report automatique sur une autre année ou un autre mois des crédits non consommés.
Or, en pratique, les organisations syndicales ne consomment pas l'intégralité de leurs crédits de temps . D'après un récent rapport de l'Inspection générale de l'administration 191 ( * ) , seules 66,3 % des heures de décharges d'activités seraient effectivement consommées 192 ( * ) . Les membres des syndicats n'utilisent donc pas l'ensemble des aménagements horaires dont ils pourraient bénéficier.
2. Le dispositif proposé
Le présent article prévoit la possibilité pour un centre de gestion de transférer des crédits de temps syndical non consommés en fin d'exercice à un ou plusieurs collectivités ou établissements publics non affiliés.
L'objectif est d' assouplir et de mutualiser le dispositif des crédits de temps syndical afin que les organisations syndicales les utilisent davantage.
Concrètement, la procédure à suivre serait la suivante :
a) une convention devrait être signée entre le centre de gestion, ces collectivités et ces établissements publics non affiliés afin d'organiser les modalités de mutualisation de leurs crédits de temps syndical. Seraient notamment précisées les conditions financières de cette convention.
b) les crédits non consommés en fin d'exercice seraient reportés à l'année suivante si une organisation syndicale le demande ;
c) ils pourraient également être transférés aux collectivités territoriales ou aux établissements publics non affiliés signataires de la convention.
Un tel dispositif a déjà été expérimenté au niveau local, le centre de gestion des Côtes d'Armor ayant signé une convention comparable avec Saint-Brieuc Agglomération. Le taux de consommation des crédits de temps syndical aurait progressé de 14 % du fait de cette convention.
Votre rapporteure constate que la
mise en oeuvre de ce
dispositif
- qui ne serait qu'une faculté
laissée à la disposition des acteurs locaux -
nécessite une grande prudence
.
Ce dispositif pourrait en effet fragiliser le financement des centres de gestion car il implique que des collectivités non affiliées - qui ne participent que marginalement au budget de ces centres - puissent récupérer des moyens versés par les collectivités affiliées.
Les modalités financières de sa mise en oeuvre - définies par voie contractuelle - doivent donc être étudiées avec la plus grande attention.
Votre commission a adopté l'article 19 ter sans modification.
Article 19 quater (art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Extension de la compétence des commissions consultatives paritaires à l'ensemble des agents contractuels de la fonction publique territoriale
Issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de sa rapporteure, cet article a pour objet d'étendre la compétence des commissions consultatives paritaires à l'ensemble des agents contractuels de la fonction publique territoriale.
Introduit par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ne prévoit actuellement les commissions consultatives paritaires que pour les agents contractuels recrutés de manière permanente sur des emplois permanents, en contrat à durée déterminée (CDD) 193 ( * ) . Il énumère en outre limitativement les questions dont elles ont à connaître : questions individuelles, décisions de mutation interne à la collectivité ou l'établissement, sanctions et licenciement.
Consulté sur le projet de décret d'application de cette disposition, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a émis un voeu visant à élargir la représentation de ces commissions à un plus grand nombre d'agents contractuels. La limitation aux seuls contractuels recrutés en CDD sur emploi permanent conduit en effet à ne représenter que 10 à 15 % des contractuels recrutés dans la fonction publique territoriale. Faute de décret, l'article 136 n'est pas appliqué.
Le présent article ouvre donc le recours aux commissions consultatives paritaires pour l'ensemble des agents contractuels. Il élargit, en outre, leur compétence aux décisions individuelles prises à l'égard de ces agents et à toute question d'ordre individuel concernant leur situation professionnelle.
Par ailleurs, le présent article n'impose plus leur organisation par catégorie, par analogie avec les commissions administratives paritaires, renvoyant sur ce point à un décret en Conseil d'État, de même que pour les dispositions relatives à la composition, aux modalités d'élection et de désignation des membres, aux compétences et aux règles de fonctionnement de ces commissions consultatives paritaires.
Enfin, le présent article précise que ces commissions consultatives paritaires sont présidées par l'autorité territoriale, y compris lorsqu'elles siègent en conseil de discipline, à la différence du conseil départemental ou interdépartemental de recours, présidé par un magistrat administratif.
Par cohérence avec la position exprimée à l'article 13 bis , votre commission a adopté l' amendement COM-154 de son rapporteur confiant la présidence du conseil de discipline à un magistrat administratif.
Votre commission a adopté l'article 19 quater ainsi modifié .
Article 19 quinquies (art. 52 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012) - Parité dans les conseils d'administration, conseils de surveillance et organes équivalents
Résultant de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de sa rapporteure, cet article vise à préciser l'obligation de représentation équilibrée entre les sexes parmi les personnalités qualifiées nommées, en raison de leurs compétences, expériences ou connaissances, dans les conseils d'administration, les conseils de surveillance ou les organes équivalents des établissements publics de l'État dont les personnels sont soumis majoritairement aux règles du droit privé.
Cette disposition, introduite en 2012, a déjà fait l'objet d'une première modification par la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes afin d'accélérer et de renforcer la mise en oeuvre de l'obligation de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes parmi les personnalités qualifiées nommées dans ces instances.
Le présent article se propose à nouveau de modifier cette disposition à la marge afin de lever une ambiguïté résultant du texte en vigueur et spécifier que le dispositif concerne les personnalités qualifiées. Il en précise, en outre, la rédaction afin d'améliorer la lisibilité du dispositif prévu pour assurer l'atteinte progressive de la proportion équilibrée : nomination d'au moins une personne de chaque sexe dès la première vacance, 40 % de chaque sexe au minimum à partir du premier renouvellement et 50 % à partir du deuxième renouvellement.
Son II prévoit que ces dispositions ne s'appliquent qu'à compter du premier renouvellement intervenant après la publication de la nouvelle loi, y compris pour les instances qui ont déjà fait l'objet d'un renouvellement depuis l'entrée en vigueur de la loi de 2012.
Votre commission a adopté l'article 19 quinquies sans modification .
Article 19 sexies (art. 53 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012) - Parité entre les sexes dans les instances nationales supérieures de dialogue social de la fonction publique
Issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de sa rapporteure, cet article précise les conditions pour atteindre l'objectif de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes au sein des collèges des quatre instances nationales supérieures de la fonction publique : Conseil commun de la fonction publique, Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière.
L'article 53 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 a introduit l'obligation de respecter une proportion d'au moins 40 % de personnes de chaque sexe parmi les représentants au sein de ces instances. Cette obligation ne vaut actuellement, toutefois, que pour les seuls représentants de l'administration de l'État et des employeurs hospitaliers. Deux catégories en sont donc exemptées :
- les représentants des organisations syndicales de fonctionnaires ;
- les représentants des employeurs publics territoriaux, compte tenu de leur mode de désignation par élection directe de la part des exécutifs locaux.
S'appuyant sur un engagement de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique auquel la totalité des organisations syndicales représentatives et des employeurs publics aurait donné son assentiment, le présent article vise à étendre cette obligation à ces deux catégories en prenant en compte leurs spécificités. Pour les organisations syndicales, cela ne vaudrait que pour celles détenant plus d'un siège. Pour les employeurs publics territoriaux, la proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe vaudrait pour les listes de candidats à l'élection.
Le présent article précise en outre qu'en cas de nombre de sièges égal à trois, l'écart entre le nombre de personnes de chaque sexe ne saurait excéder un.
Un décret en Conseil d'État fixerait les modalités d'application de ces dispositions.
Elles ne trouveraient à s'appliquer qu'au premier renouvellement des membres de ces instances intervenant à compter du 1 er janvier 2019.
Votre commission a adopté l'article 19 sexies sans modification .
Article 20 (suppression maintenue) - Entrée en vigueur de la réforme du Conseil commun de la fonction publique
Le présent article précisait que la réforme du Conseil commun de la fonction publique prévue à l'article 19 du projet de loi s'appliquait à compter du renouvellement général résultant des prochaines élections professionnelles dans la fonction publique.
L'Assemblée nationale a jugé plus opportun de transférer cette précision sur l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 19 au sein même de cet article. Elle a, en conséquence, supprimé le présent article 20.
Votre commission s'est alignée sur cette position et a maintenu la suppression de l'article 20 .
Article 20 bis A (art. 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Ajout de la situation de famille parmi les discriminations prohibées à l'encontre d'un agent public
Résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de la rapporteure de sa commission des lois, cet article complète la liste des discriminations prohibées à l'encontre d'un agent public par la discrimination à raison de la situation de famille.
Ce motif de discrimination figure parmi les motifs énumérés à l'article 225-1 du code pénal. De même, l'article L. 1142-1 du code du travail prohibe la mention de la situation de famille dans une offre d'emploi ou le fait de refuser d'embaucher une personne, de prononcer une mutation, de résilier ou de refuser de renouveler le contrat de travail d'un salarié en considération de sa situation de famille.
Son inscription dans l'énumération dressée à l'article 6 du titre I du statut général, qui prohibe les distinctions opérées entre fonctionnaires à raison de certains motifs discriminatoires, paraît donc cohérente.
Votre commission a adopté l'article 20 bis A sans modification .
Article 20 bis (art. 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Suppression des adaptations des obligations comptables des organisations syndicales de fonctionnaires
Introduit par l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, cet article tend à supprimer une disposition portant adaptation des obligations comptables prévues par les articles L. 2135-1 et L. 2135-6 du code du travail, applicables aux organisations syndicales de fonctionnaires.
Le Gouvernement met en avant l'inutilité de telles adaptations dans la mesure où les employeurs doivent établir chaque année le bilan des moyens mis à la disposition des organisations syndicales.
La suppression du renvoi à un décret en Conseil d'État pour prévoir ces adaptations conduit à soumettre les organisations syndicales de la fonction publique au droit commun fixé par les articles précités du code du travail.
Votre commission a adopté l'article 20 bis sans modification .
Article 20 ter (art. 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 - et art. L. 4312-3-2 du code des transports) - Modalités de calcul de la règle de l'accord majoritaire
Résultant d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article vise à modifier les modalités de calcul de la règle de l'accord majoritaire afin de faciliter la signature de tels accords.
Comme dans le secteur privé, pour qu'un accord collectif soit valable dans la fonction publique, il doit avoir été signé par des organisations syndicales représentatives de la majorité des salariés concernés. Actuellement, ce calcul prend en compte l'ensemble des suffrages exprimés au niveau auquel l'accord est négocié, ce qui inclut les suffrages exprimés en faveur d'organisations syndicales qui, ne disposant pas de siège au sein de l'organisme de consultation concerné, ne sont habilitées ni à négocier, ni à signer un accord.
Le présent article propose donc de ne prendre en compte que les suffrages exprimés en faveur des seules organisations syndicales qui disposent d'un siège au sein de cet organisme, donc du pouvoir de négociation et de signature.
Il modifie donc l'article 8 bis du titre I du statut général des fonctionnaires ainsi que le second alinéa du V de l'article L. 4312-3-2 du code des transports qui y renvoie pour son application aux personnels de l'établissement Voies navigables de France, à l'exception des salariés régis par le code du travail.
Votre commission a adopté l'article 20 ter sans modification .
Article 20 quater (art. 12, 15 et 23 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; art. 19, 33 et 59 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; art. 36 et 56 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 29, 70 et 97 de la loi n° 86-83 du 9 janvier 1986) - Précisions au régime de position et d'avancement des délégués syndicaux
Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement.
Il vise, en tout premier lieu, à regrouper au sein du titre I er du statut général de la fonction publique les dispositions concernant la position et l'avancement des fonctionnaires bénéficiant d'une décharge d'activité de service ou de mise à disposition d'une organisation syndicale. Il concrétise ainsi l'engagement du Gouvernement de consacrer dans un article dédié commun aux trois versants de la fonction publique les principes régissant la carrière des délégués syndicaux afin de « renforcer le respect de l'égalité de traitement entre les agents ». Cette proposition figure dans le relevé de conclusions du 10 avril 2014 relatif à la modernisation des garanties des agents investis d'un mandat syndical.
Il précise ensuite leurs modalités d'avancement d'échelon et de grade.
Il adapte enfin à leur mandat syndical le dispositif de leur évaluation annuelle.
Ce faisant, « le Gouvernement souhaite moderniser les garanties essentielles protégeant les agents qui exercent une activité syndicale. (...) Nous désirons assurer une meilleure reconnaissance de l'activité syndicale, car nous croyons à l'importance des corps intermédiaires » 194 ( * ) .
1. Les règles portées par l'article 20 quater
a) Le fonctionnaire en activité ou en détachement qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, bénéficie d'une décharge d'activité de service ou d'une mise à disposition d'un syndicat est réputé conserver sa fonction statutaire (I).
C'est la reprise du principe contenu par chacun des trois
statuts
- État, territorial et hospitalier.
b) Les modalités d'avancement spéciales s'appliquent, dès la première année, au fonctionnaire qui bénéficie d'une telle décharge d'activité ou mise à disposition depuis au moins six mois au cours d'une année civile et qui consacre la totalité de son service à une activité syndicale.
L'avancement d'échelon et de grade s'effectue sur la base de l'avancement moyen des fonctionnaires du corps ou cadre d'emplois auquel il appartient (II).
Cette mesure s'étend au fonctionnaire qui bénéficie d'une décharge de service partielle (une quotité d'au moins 70 % du temps de travail), ainsi que l'a prévu la loi du 12 mars 2012 (III).
c) Ces fonctionnaires ont droit à un entretien annuel avec leur autorité hiérarchique sans appréciation de leur valeur professionnelle.
d) Le mandat syndical est pris en compte dans le déroulement de la carrière par la valorisation des compétences acquises dans l'exercice d'un mandat syndical au titre des acquis de l'expérience professionnelle.
Ce principe a été introduit par la loi du 5 juillet 2010.
e) L'accès au troisième concours de la fonction publique (réservé aux candidats justifiant de l'exercice d'activités professionnelles, électives ou associatives) serait ouvert aux fonctionnaires exerçant une activité syndicale. La règle interdisant la prise en compte de la durée de ces activités ou mandats lorsque les intéressés avaient la qualité de fonctionnaire, magistrat, militaire ou agent public serait écartée au bénéfice des délégués syndicaux pour la prise en compte de leurs activités syndicales.
Ce troisième concours, rappelons-le, a été institué par la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 pour diversifier le recrutement dans la fonction publique.
L'article 20 quater procède à la suppression, par coordination, des dispositions redondantes dans les lois statutaires des trois versants.
2. Une clarification à prolonger
Votre commission a retenu le principe de regrouper au sein du titre 1 er du statut général les règles régissant la position et l'avancement des fonctionnaires bénéficiant d'une décharge d'activité de service ou de mise à disposition d'une organisation syndicale.
Elle a cependant adopté deux amendements de son rapporteur :
- le premier coordonne la rédaction du I du nouvel article 23 bis , relatif au maintien de la position de ces agents avec les dispositions correspondantes des lois statutaires des trois versants de la fonction publique ( COM-155 ) ;
- le second clarifie la portée de la réforme de la carrière des déchargés syndicaux pour les fonctionnaires occupant un emploi à temps complet en maintenant les dispositions en vigueur notamment dans la fonction publique territoriale ( COM-156 ).
La commission des lois a adopté l'article 20 quater ( nouveau ) ainsi modifié .
Article 21 (sous-section 3 de la section 1 du chapitre V et art. 36, 60 et 62 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Suppression du dispositif de réorientation professionnelle ; création d'une priorité d'affectation ou de détachement du fonctionnaire dont l'emploi a été supprimé
Le présent article vise à supprimer le dispositif de réorientation professionnelle créé par la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 195 ( * ) pour la seule fonction d'État. Le Gouvernement propose de le remplacer par une priorité d'affectation ou de détachement qui serait accordée aux fonctionnaires dont l'emploi a été supprimé.
1. La réorientation professionnelle
L'administration est libre de supprimer un emploi public si elle ne l'estime plus nécessaire à la poursuite de son action. Le fonctionnaire concerné par cette suppression bénéficie toutefois de la garantie de l'emploi, principe qui lui assure d'être affecté dans un nouvel emploi 196 ( * ) .
Deux procédures sont applicables en cas de suppression d'un emploi dans la fonction publique d'État :
a) le fonctionnaire est affecté dans un nouvel emploi de son corps d'origine, au besoin en surnombre provisoire 197 ( * ) . Procédure la plus classique, elle rend plus difficile les baisses d'effectifs, la suppression d'un emploi pouvant être compensée par une situation de surnombre dans un autre service ;
b) le fonctionnaire est placé en réorientation professionnelle, possibilité offerte à l'employeur public uniquement « en cas de restructuration d'une administration de l'État ou de l'un de ses établissements publics administratifs » .
L'objectif de cette seconde procédure - créée au moment de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) - était de faciliter les restructurations de service nécessaires dans un contexte de baisse des effectifs de la fonction publique d'État.
Détaillée aux articles 44 bis à 44 sexies de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 198 ( * ) , la procédure de réorientation professionnelle s'organise en plusieurs phases.
Déroulement de la réorientation professionnelle
Source : commission des lois du Sénat
La réorientation professionnelle prévoit plusieurs mesures pour faciliter la nomination du fonctionnaire dans un nouvel emploi : un projet personnalisé d'évolution professionnelle (PPEP) permet d'élaborer une stratégie de mobilité, des rendez-vous d'orientation sont organisés avec le service des ressources humaines, etc .
Ce dispositif comprend, en outre, des mesures contraignantes visant à inciter le fonctionnaire à occuper un nouvel emploi. Le licenciement de l'agent concerné est ainsi possible après six refus d'offres d'emploi.
2. Le dispositif proposé par le Gouvernement
Le Gouvernement propose de supprimer la réorientation professionnelle car il la considère comme trop lourde pour les services et trop complexe à mettre en oeuvre . Selon une enquête réalisée par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) en 2012, une seule procédure de réorientation professionnelle avait été lancée à cette date.
Le présent article vise à remplacer la réorientation professionnelle par une priorité d'affectation ou de détachement pour les fonctionnaires d'État dont l'emploi a été supprimé 199 ( * ) .
Lorsque les services de l'État ne seraient pas en mesure d'affecter directement un fonctionnaire dans un nouvel emploi, l'agent bénéficierait, sur sa demande, d'une priorité « sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un service ou une administration situé dans la même zone géographique » définie par la voie règlementaire. La commission administrative paritaire serait consultée pour avis.
Le dispositif proposé n'explicite pas le droit qui s'appliquerait à un fonctionnaire sollicitant une telle priorité mais refusant le poste proposé par son administration. Mme Françoise Descamps-Crosnier, rapporteure de l'Assemblée nationale, précise toutefois que « si ledit fonctionnaire ne prend pas d'initiative pour trouver un emploi équivalent et s'il refuse le poste qui lui sera proposé en priorité par son administration d'origine, il pourra soit demander une mise à disposition, soit être radié des cadres en l'absence de service fait » 200 ( * ) . Votre rapporteur partage cette analyse et appelle les services des ressources humaines de la fonction publique de l'État à la mettre en oeuvre.
Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-157 et l'article 21 ainsi modifié.
Article 22 (art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; art. 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Remplacement de la notion de prime d'intéressement en raison de la « performance collective » par celle de « résultats collectifs »
Le présent article tend à remplacer la notion de « prime de performance collective » par celle de « prime de résultats collectifs ».
Pour mémoire, la rémunération des fonctionnaires comprend le traitement indiciaire 201 ( * ) ainsi que des primes et indemnités annexes.
Deux mécanismes de primes ont été créés afin de valoriser le mérite des fonctionnaires dans les trois versants de la fonction publique :
a) à l'échelle individuelle , une prime de fonctions et de résultats (PFR) peut être versée. Elle compte une partie fixe - calculée au regard du type d'emploi, du niveau de responsabilité, du niveau de qualification requis et d'éventuelles sujétions spéciales - et une partie variable - déterminée en fonction de l'atteinte des objectifs fixés aux fonctionnaires.
Dans l'exemple de la fonction publique d'État, la PFR été versée à 63 152 agents en 2014 pour un montant global de 564 millions d'euros 202 ( * ) ;
b) à l'échelle du service , une prime de performance collective peut également être versée. Il s'agit d'une prime forfaitaire, d'un montant égal pour tous les agents du service 203 ( * ) quel que soit leur grade.
L'employeur public, qui décide de la mise en oeuvre de cette prime, détermine préalablement les objectifs du service et fixe des indicateurs pour apprécier s'ils ont été - ou non - atteints. Ces indicateurs peuvent correspondre au taux de satisfaction de l'usager, à la dépense moyenne de fonctionnement par agent, aux consommations énergétiques du service, etc.
Votre commission avait approuvé la création de cette prime de performance collective en 2010 en estimant qu'elle constituait « un élément de motivation et de reconnaissance du travail accompli » pour les fonctionnaires et un outil à la disposition des employeurs pour « mieux gérer les ressources humaines dans l'intérêt collectif des administrations et du service rendu » 204 ( * ) .
Ce dispositif de prime collective est aujourd'hui applicable aux fonctions publiques d'État et territoriale mais non à la fonction publique hospitalière, faute de décret d'application.
Il reste toutefois peu utilisé. Pour reprendre le cas de la fonction publique d'État, seuls la direction générale de l'aviation civile, le bureau d'enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l'aviation civile, l'École nationale de l'aviation civile, l'Établissement national des invalides de la marine et l'établissement public Météo-France ont institué un tel dispositif 205 ( * ) . Le montant annuel des primes versées est compris entre 100 et 600 €.
Le Gouvernement se borne à proposer un changement de dénomination - la prime de performance collective devenant une prime de résultats collectifs - sans que le fond du dispositif défini par la voie règlementaire soit modifié. L'exécutif juge que le terme de « résultats collectifs » est « plus adapté à l'esprit et à l'organisation du service public » car il permet de « traduire l'idée que la recherche légitime de l'efficacité et de l'efficience des services publics doit s'accompagner de la préservation de la qualité du service rendu à l'usager et des conditions de travail des agents » 206 ( * ) .
Votre rapporteur ne peut souscrire à cette analyse, la notion de « performance » étant tout à fait adaptée à l'exigence d'efficacité du service public comme le démontrent, dans le domaine budgétaire, les projets annuels de performance. Il ne voit pas non plus l'intérêt de se borner à modifier la dénomination d'une prime sans en modifier les conditions de versement définies au niveau règlementaire.
À son initiative ( amendement COM-158 ), votre commission a donc supprimé l'article 22.
Article 23 (art. 109 et 110 [abrogé] de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011) - Application du régime de droit public ou privé aux personnels des groupements d'intérêt public en fonction de la nature des activités principalement exercées par ces groupements
L'article 23 fixe la règle permettant de déterminer pour les groupements d'intérêt public le régime applicable aux personnels qu'ils emploient.
Les groupements d'intérêt public (GIP) appartiennent à la catégorie des personnes publiques soumises à un régime spécifique 207 ( * ) . Un GIP est créé, pour une durée déterminée ou indéterminée, par une convention conclue entre personnes publiques (État, collectivités territoriales établissements publics, etc.) ou entre personnes publiques et privées et après approbation par l'État. Prenant le relai des groupements d'intérêt économique (GIE) existant depuis 1967, la formule du GIP a été créée par la loi en 1982 pour le domaine de la recherche afin d'associer laboratoires publics et privés. Contrairement au GIE qui vise au développement économique de ses membres, le GIP permet à ses membres d'exercer « ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à l'exercice de telles activités ».
Son succès a conduit le législateur à étendre cette formule à plusieurs secteurs d'activité. En 1996, le Conseil d'État relevait ainsi, dans une étude qu'il leur consacrait, que différentes catégories de GIP ont été instituées par vingt-six textes législatifs. Face à l'éclatement législatif des règles applicables aux GIP, le Conseil d'État préconisait l'édiction d'un socle commun de règles. En l'absence de fixation de ce statut par ordonnance malgré l'habilitation que le Parlement avait consenti en 2002 au Gouvernement, le législateur a déterminé lui-même ce statut au sein du chapitre II de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
Pour la poursuite d'un but d'intérêt général, voire l'exécution d'une mission de service public, le GIP offre une souplesse de gestion par rapport à l'établissement public. Ses biens échappent ainsi aux règles de la domanialité publique tandis qu'il existe pour les membres fondateurs du GIP un droit d'option pour l'application des règles de droit privé ou de droit public en matière de comptabilité et de personnel.
S'agissant de la comptabilité, les règles de la compatibilité privée s'appliquent sauf si la convention constitutive opte pour une gestion publique ou si le GIP est exclusivement constitué de personnes publiques soumises au régime de comptabilité publique.
Les personnels du GIP (personnels mis à disposition par ses membres, fonctionnaires mis à disposition ou détachés, personnels propres recrutés directement « à titre complémentaire ») sont soumis, selon l'option retenue par la convention constitutive, soit au code du travail, soit à un régime de droit public déterminé par décret en Conseil d'État. Ce choix peut s'effectuer, « quelle que soit la nature des activités du groupement », ce qui constitue une dérogation législative à la jurisprudence traditionnelle du Tribunal des conflits. En effet, depuis l'arrêt Berkani du 25 mars 1996, « les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi » ; à l'inverse, les personnels d'un service public industriel et commercial relèvent d'un régime de droit privé. Cette solution a été explicitement étendue aux GIP. Toutefois, depuis la loi du 17 mai 2011, la volonté des membres du GIP l'emporte sur cette règle jurisprudentielle liant régime des personnels et nature de l'activité de service public poursuivie par l'employeur.
Le Gouvernement souhaite revenir sur cette règle et renouer avec l'état de la jurisprudence antérieure en reprenant dans la loi les règles prétoriennes. Le régime applicable aux personnels s'imposerait au GIP selon la nature de l'activité principale qu'il exerce. Cette règle ne s'appliquerait néanmoins qu'aux GIP créés après la promulgation de la loi.
L'étude d'impact rappelle que « le critère de l'activité principale d'une structure de droit public dans le cadre du droit administratif français a toujours prévalu » dans la décision des membres du GIP pour choisir le régime applicable aux personnels, en notant cependant que « certains GIP optent pour leurs personnels pour les dispositions du code du travail, alors même qu'ils font le choix d'une comptabilité publique ». Aussi, selon l'étude d'impact, « le Gouvernement, qui souhaite que le projet de loi reflète des engagements d'exemplarité portés par les employeurs publics, veut mettre un terme à ces incohérences parfois constatées ».
Sur les près de 727 GIP sous le contrôle direct ou indirect de l'État, la rapporteure de l'Assemblée nationale recense, dans son rapport, 357 GIP qui appliqueraient un régime de droit public à leurs personnels. Elle constate toutefois que « ni l'INSEE ni la DGAFP ne disposent d'une connaissance fine leur permettant de mesurer le nombre de GIP dont la convention n'est pas cohérente avec leur activité principale ».
Or, l'application du critère jurisprudentiel pourrait aboutir à des nouvelles incohérences au cas où l'activité relèverait d'un service public industriel et commercial, conduisant à un statut de droit privé pour les agents, mais où le GIP aurait opté pour une comptabilité publique. Afin d'appliquer par cohérence un régime de droit public, à la fois en matière de comptabilité et de statut des personnels, votre commission a adopté un amendement COM-159 de son rapporteur prévoyant que dans les cas où les règles de la comptabilité publique s'imposent ou que les membres du GIP ont opté pour ce régime, les personnels doivent être soumis à un statut de droit public. Cette nouvelle règle ne s'appliquerait également qu'aux GIP créés après la promulgation de la loi.
Votre commission adopté l'article 23 ainsi modifié .
* 185 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
* 186 Pour mémoire, le comité technique est une instance consultative composée des employeurs publics et des représentants des agents. Il est compétent pour des questions d'ordre collectif à l'intérieur de la collectivité ou de l'établissement public (modification des attributions d'un service, horaires d'ouverture au public, etc.).
* 187 Cf. l'article 19 du décret n°85-397 du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale pour consulter ce barème.
* 188 Pour mémoire, les centres de gestion sont des établissements publics participant à la gestion des carrières des agents territoriaux (publication d'offres d'emploi, organisation de concours, prise en charge des fonctionnaires privés d'emploi, etc.).
* 189 Dans le cas des décharges d'activités, le centre de gestion peut également mettre du personnel intérimaire à disposition ( Cf. l'article 19 du décret précité).
* 190 Pour mémoire, le budget des centres de gestion est principalement alimenté par une cotisation obligatoire de 0,8 % de la masse salariale des collectivités et établissements affiliés.
* 191 Rapport sur l'organisation et les missions des centres de gestion de la fonction publique territoriale et du CNFPT, mai 2014, p. 58.
* 192 Ce qui représente un montant global de 21 millions d'euros en 2013.
* 193 L'article 136 précise que ces contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans, ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse dans la limite d'une durée maximale de six ans ; à l'issue de cette durée, la reconduction de ces contrats ne peut se faire que par décision expresse et pour une durée indéterminée.
* 194 Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, devant la commission des lois de l'Assemblée nationale. Cf. rapport n° 3099 AN (XIV e législature).
* 195 Loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
* 196 Cf. l'article 12 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
* 197 Cf. l'article 36 de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.
* 198 Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.
* 199 La procédure « classique » (affectation dans un nouvel emploi de son corps d'origine, au besoin en surnombre provisoire, art. 36 précité de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) serait pour sa part conservée.
* 200 Rapport n° 3099 relatif au présent projet de loi, p. 266.
* 201 Ce traitement indiciaire est calculé à partir de la grille indiciaire qui permet d'établir une échelle de rémunération à l'intérieur de la fonction publique selon le grade des agents.
* 202 Il n'existe aucune donnée comparable concernant les collectivités territoriales ou la fonction publique hospitalière.
* 203 Le versement de la prime peut toutefois être refusé à un agent du service en raison « d'une insuffisance caractérisée dans sa manière de servir ». Cf. la circulaire du 29 août 2011 relative à la mise en place d'une prime d'intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l'État et ses établissements publics.
* 204 Rapport n° 485 (2009-2010) de M. Jean-Pierre Vial fait au nom de la commission des lois du Sénat et relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, p. 102.
* 205 À ce jour, il n'existe pas de données chiffrées permettant de déterminer le nombre de collectivités territoriales ayant mis en oeuvre cette prime de performance collective.
* 206 Étude d'impact du 16 juillet 2013, p. 86.
* 207 Tribunal des conflits, 14 février 2000, GIP HIS, n° 03170.