C. DES NOUVELLES OUVERTURES DE CRÉDITS
1. Sur la mission « Agriculture » : des ouvertures principalement liées aux refus d'apurements communautaires
a) La notion d'apurements communautaires
La Commission européenne n'effectue pas elle-même les paiements des aides communautaires aux agriculteurs , mais confie cette mission aux États membres qui agissent par l'intermédiaire de 85 organismes payeurs nationaux ou régionaux. Les aides communautaires sont donc préfinancées par les États membres, puis remboursées par le budget communautaire , via le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).
La Commission vérifie la sincérité des comptes des organismes payeurs et la conformité à la réglementation européenne des aides versées aux bénéficiaires finaux et, en cas d'irrégularités, elle peut procéder à une réfaction sur les remboursements qu'elle octroie aux États membres, dite « refus d'apurement ».
Ce refus d'apurement s'analyse donc comme la sanction de contrôles insuffisants ou de paiements irréguliers . Il résulte soit d'un refus de certification des comptes (apurement comptable), soit de la constatation d'irrégularités dans le paiement des dépenses agricoles communautaires (apurement de conformité) et prend la forme d'un abattement sur les montants versés par l'Union européenne aux organismes payeurs des aides agricoles européennes (ASP, FranceAgrimer, ODEADOM, ODARC) au titre du remboursement des aides qu'ils ont préfinancées. Cet abattement est habituellement compensé par l'État pour permettre de couvrir l'intégralité des dépenses de l'année initialement budgétées par les organismes payeurs.
b) Un impact budgétaire de plus d'un milliard d'euros en 2015
Il est d'usage de ne pas inscrire dans la loi de finances initiale la compensation des éventuels refus d'apurement, en l'absence de décision définitive de la Commission européenne. Les dépenses afférentes aux refus d'apurement n'étaient donc prévues dans la budgétisation initiale et le projet de loi de finances rectificative ouvre à ce titre 1,1 milliard d'euros .
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L'impact budgétaire des refus d'apurement en 2015 La décision ad hoc n° 47, adoptée par la Commission le 16 janvier 2015 et notifiée à la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne le 19 janvier 2015, fait état d'une correction pour refus d'apurement applicable à la France d'un montant de 1 078,2 millions d'euros. La France a obtenu de la Commission l'autorisation de bénéficier d'un échelonnement de remboursement en trois tranches annuelles égales en 2015, 2016 et 2017 pour les deux fonds concernés par cette décision (FEAGA - Fonds européen agricole de garantie, et FEADER). Cette autorisation s'est traduite par l'adoption d'une décision d'exécution de la Commission le 29 janvier 2015. La décision ad hoc n° 48, adoptée par la Commission le 22 juin 2015 fait état d'une correction supplémentaire pour un montant de 151,1 millions d'euros. L'ouverture prévue en PLFR permet d'assurer le financement des tranches 2015 et 2016 de l' ad hoc n° 47 ainsi que de l' ad hoc n° 48. Pour mémoire, les refus d'apurement avaient engendré une dépense de 46,1 millions d'euros en 2013 et 429,3 millions d'euros en 2014 sur les crédits du programme 154 de la mission « Agriculture ». Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général |
Le paiement des deux premières tranches devrait intervenir en 2015 alors même que la France avait négocié avec la Commission un paiement échelonné sur trois ans . Cette décision permet de toute évidence de donner une relative marge de manoeuvre budgétaire au Gouvernement en 2016 , qui pourra soit solder la dernière « tranche » du refus d'apurement soit, si les dépenses dérapent, en reporter le paiement sur 2017.
2. Au total, 2,2 milliards d'euros pour la mission « Défense », principalement en substitution des recettes attendues sur le CAS « Hertzien »
Au total, les ouvertures de crédits au profit de la Défense s'élèvent à 2,2 milliards d'euros en AE et en CP. Ce montant, important, correspond cependant davantage à une mesure de périmètre qu'à une augmentation non anticipée des besoins : il provient pour sa plus grande partie (2,15 milliards d'euros) d'une substitution des recettes attendues sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » .
D'après les éléments transmis par le Gouvernement à votre rapporteur général, les sommes dues à l'État au titre de l'attribution de la bande « 700 MHz » seront payées en quatre quarts, entre 2016 et 2019 . Le premier des quatre versements exigibles est attendu début 2016 « en raison des délais techniques de paiement par les opérateurs de communications électroniques ».
Le CAS « Hertzien » a été supprimé et ses dépenses rebudgétisées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 , ce dont votre rapporteur général se réjouit au regard des difficultés récurrentes de réalisation des recettes auxquelles la mission a été confrontée.
3. Le dynamisme des dépenses de guichet alourdit la charge budgétaire des missions « Solidarité » et « Logement »
Une année encore, les dépenses d'intervention « de guichet » connaissent un dynamisme important qui grève le budget de l'État . Au total, 766 millions d'euros sont ouverts en fin de gestion (dont 726 millions d'euros par le présent projet de loi de finances rectificative) au titre des dispositifs de solidarité. C'est l'allocation adulte handicapé qui nécessite les ouvertures les plus importantes (AAH, + 318 millions d'euros), suivie du revenu de solidarité active (RSA, + 196 millions d'euros) et de l'aide médicale d'État (AME, + 88 millions d'euros).
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Le dépassement des dotations budgétaires allouées au revenu de solidarité active (RSA), à l'aide alimentaire, à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et à l'aide médicale d'État (AME) I. Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » S'agissant du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » , les ouvertures de crédits financent le dépassement des dotations prévues au titre de la composante activité du revenu de solidarité active (RSA) et de l'aide alimentaire. L'ouverture de crédits demandée pour abonder le Fonds national des solidarités actives (FNSA) à hauteur de 197 millions d'euros en AE=CP tient compte des dernières prévisions basées sur les données d'exécution observées à ce jour. La prévision de dépense 2015 de RSA activité est plus élevée qu'anticipé à hauteur de 157 millions d'euros, principalement du fait de la revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA de + 2 % au-delà de l'inflation chaque année, l'effet prix atteignant + 8 % contre seulement + 2,8 % d'effet volume. De plus, 40 millions d'euros doivent être ouverts au titre de la régularisation des recettes 2014 du prélèvement de solidarité sur les revenus du capital. 12,7 millions d'euros sont ouverts en CP pour financer les avances faites par le budget général à France Agrimer dans l'attente des versements de crédits européens du FEAD (Fonds européen d'aide aux plus démunis). En ce qui concerne le programme 157 « Handicap et dépendance » , les besoins de financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) découlent du dynamisme de la dépense qui reste soutenu (4 %), alors qu'un ralentissement de l'augmentation du nombre de bénéficiaires était initialement anticipé en 2015. II. Mission « Santé » Le projet de loi de finances rectificative prévoit également d'ouvrir 87,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 183 « Protection maladie » de la mission « Santé ». Ces crédits visent à couvrir les besoins constatés sur l'aide médicale d'État (AME) de droit commun, estimés à 89,45 millions d'euros, minorés par une moindre dépense concernant les autres dispositifs compris dans l'AME et un redéploiement de la réserve du FIVA. La dépense prévisionnelle relative à l'AME de droit commun s'élève donc à 722,1 millions d'euros pour l'année 2015. Cette hausse de la dépense s'explique principalement par une progression du nombre de bénéficiaires de l'AME, qui n'a pu être que partiellement compensée par une baisse du coût moyen par patient liée à la mise en oeuvre de la réforme de la tarification des soins hospitaliers pris en charge au titre de l'AME ainsi qu'à la fin de prise en charge des médicaments dont le service médical rendu est faible. Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général |
En cours de gestion, l'hébergement d'urgence a nécessité deux décrets d'avance pris à un mois d'écart pour un montant total de 170 millions d'euros 66 ( * ) , alors même que la sous-budgétisation était manifeste dès le début de l'année. En outre, aux crédits ouverts par les décrets d'avance s'ajoutent 53 millions d'euros supplémentaires prévus par le présent projet de loi de finances rectificative. Au total, la budgétisation initiale était donc inférieure de 224 millions d'euros aux besoins constatés en exécution .
Le dépassement de l'enveloppe allouée aux contrats aidés est lui aussi récurrent et l'année 2015 ne déroge pas à la règle : ont ainsi été ouverts, par décret d'avance, plus d'un milliard d'euros en AE et 641,1 millions d'euros en CP 67 ( * ) afin de financer le relèvement de la cible de contrats aidés pour 2015 annoncée en juin 2015, suite à l'annonce des chiffres du chômage d'avril 2015.
A ces dépenses s'ajoute une dette à l'égard de Pôle Emploi qui devrait s'élever à plus de 170 millions d'euros fin 2015, au titre de l'allocation temporaire d'attente (ATA) versée aux demandeurs d'asile dans l'attente de l'examen de leur demande de dette à Pôle emploi. Cette dette, qui s'élevait à 58 millions d'euros fin 2014, connaîtrait donc une hausse proche d'un triplement en 2015. L'augmentation de la dette permet à l'État de ne pas ouvrir de crédits supplémentaires et d'afficher une meilleure maîtrise de la dépense mais constitue un report de charges qui fait peser des risques de gestion accrus sur 2016 , auxquels votre rapporteur général se montrera vigilant.
Votre rapporteur général souligne une fois de plus que la maîtrise des dépenses d'intervention passe à la fois par une redéfinition de leurs modalités de calcul et d'attribution et par une réflexion stratégique sur les missions de l'État . Les « revues de dépenses », dont les traductions budgétaires concrètes peinent à se faire sentir, pourraient utilement cibler ces dispositifs afin d'en améliorer l'efficacité et d'en réduire le coût.
* 66 Décret n° 2015-1347 du 23 octobre 2015 et décret n° 2015-1545 du 27 novembre 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 67 L'écart entre le montant des ouvertures en AE et en CP résulte du caractère pluriannuel des contrats aidés : les AE sont ouvertes au moment de la signature des contrats tandis que les CP sont décaissés mois par mois, au fur et à mesure de leur exécution.