Projet de loi de finances pour 2016 : Solidarité, insertion et égalité des chances

DEUXIÈME PARTIE - LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LE PROGRAMME 304 « INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES » VOIT SES CRÉDITS MAJORÉS PAR LA CRÉATION DE LA PRIME D'ACTIVITÉ, LA MISE EN PLACE DE L'AIDE AUX ANCIENS MIGRANTS ET LA RÉFORME DE LA PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS

La maquette du programme 304 connaît des modifications importantes dans le cadre du présent projet de loi de finances, en raison :

- de la création de la prime d'activité , par la loi du 17 août 2015, qui remplace la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE) à périmètre financier constant et qui représente une enveloppe de 3,95 milliards d'euros de crédits de paiement (CP). En conséquence, l'action 11 est renommée « Prime d'activité et autres dispositifs » ;

- de la mise en place de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) , qui représentera une dépense estimée à 60 millions d'euros en 2016, et qui conduit à la création d'une nouvelle action 18 ;

- du transfert des crédits destinés au développement et à la promotion de l'économie sociale et solidaire vers le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », qui conduit à la disparition de l'action 12 « Économie sociale et solidaire » ^{3 ( * )} . Ces crédits représentaient un montant de 4,7 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2015.

Le programme 304 est également marqué par les mesures de périmètre suivantes :

- le transfert entrant de 390 millions d'euros de crédits en provenance des organismes de sécurité sociale dans le cadre de la réforme du financement des dispositifs de la protection juridique des majeurs , qui conduit à une augmentation des crédits de l'action 16 de 164 % ;

- le transfert de crédits entrant en provenance du programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires » afin de permettre le versement à France Agrimer d'une subvention pour charges de service public dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD), pour un montant de 2 millions d'euros ;

- le transfert sortant de 969 000 euros en direction du programme 176 « Police nationale » au titre du financement du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) .

Ces différentes évolutions conduisent à un quasi doublement des crédits supportés par le programme 304 , qui passent de 2,63 milliards d'euros en 2015 à 5,13 milliards d'euros en 2016.

Évolution des crédits de paiement du programme 304 entre 2015 et 2016

(en millions d'euros)

	Ouverts en LFI pour 2015	Demandés pour 2016	Évolution 2015-2016
Action 11 - Prime d'activité et autres dispositifs	2 329,1	4 376	87,9 %
Action 12 - Économie sociale et solidaire	4,7	-	-
Action 13 - Autres expérimentations	0,9	0,81	-9,5 %
Action 14 - Aide alimentaire	33,6	34,7	3 %
Action 15 - Qualification en travail social	5,2	6,5	24,5 %
Action 16 - Protection juridique des majeurs	241,3	637,4	164,2 %
Action 17 - Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables	15,8	14,5	-8 %
Action 18 - Aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine (ARFS)	-	60	-
Total programme 304	2 630,6	5 129,9	95,0%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

1. La création de la prime d'activité : une inconnue budgétaire

a) La prime d'activité, un soutien aux revenus des travailleurs modestes

Créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, la prime d'activité remplacera, à partir du 1 ^er janvier 2016, la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE). La formule de calcul de la prime d'activité est proche de celle du RSA « activité ». La principale différence entre ces deux prestations réside dans l'instauration d'un dispositif de ciblage de la prime sur les revenus compris entre 0,8 et 1,2 SMIC . En effet, le montant forfaitaire fait l'objet d'une bonification individuelle pour les actifs dont les revenus professionnels sont « situés entre un seuil et un plafond ». D'après le projet de décret d'application actuellement en consultation, cette bonification interviendrait à partir de revenus professionnels supérieurs à 0,6 fois le SMIC et croîtrait jusqu'à atteindre son plafond à un niveau de revenus de 0,95 fois le SMIC. Au-delà de ce plafond, le montant de la bonification resterait constant. Le projet de décret prévoit que le montant maximal de la bonification s'élève à 12,782 % du montant forfaitaire, soit environ 67 euros par mois.

Au total, le montant moyen de la prime versée devrait être de 160 euros . Le point de sortie du dispositif de la prime devrait se situer à 1,3 SMIC (soit 1 150 euros net) pour une personne seule sans enfants. Par rapport au RSA « activité », la prime d'activité devrait ainsi permettre un supplément variant, pour un célibataire sans enfant, de 22 euros mensuels pour une rémunération de 0,6 SMIC, à 67 euros pour une rémunération allant de 0,75 SMIC à 1,1 SMIC.

D'après le Gouvernement, 5,6 millions de personnes actives seraient éligibles à la prime d'activité , correspondant à 4 millions de ménages. La prime d'activité est ouverte dès le premier euro travaillé, et versée jusqu'à ce que le revenu d'activité net mensuel atteigne 1,3 SMIC pour une personne seule.

Contrairement au RSA « activité », la prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans , ce qui concernerait 1,2 million de personnes et représenterait un coût de 800 millions d'euros en 2016. Par ailleurs, la prime d'activité a été étendue aux étudiants et aux apprentis effectuant une certaine quotité de travail (0,78 SMIC, correspondant à environ 900 euros mensuels) par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale. Le coût estimé est d'environ 125 millions d'euros pour 70 000 apprentis et 80 000 étudiants bénéficiaires en 2016. Enfin, seront également bénéficiaires de la prime les travailleurs en ESAT.

Votre rapporteur spécial salue la création de cette prime , qui remplace deux dispositifs défectueux et mal articulés et qui permet de simplifier les modalités de soutien aux revenus modestes d'activité. L'ouverture du bénéfice de cette prime aux jeunes de moins de 25 ans ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis, sous conditions permettra d'apporter un complément de revenu bienvenu à une population directement concernée par les problèmes de travail précaire et mal rémunéré.

Par ailleurs, le fait que la prime puisse être versée à « droits figés » pendant trois mois ^{4 ( * )} , constitue une manière efficace de lutter contre les indus dont le recouvrement est complexe et souvent mal vécu par les allocataires. En 2014, le montant des indus émis par les caisses était de 272 millions d'euros.

Il est toutefois regrettable que le Gouvernement n'ait pas profité de cette réforme pour revoir les conditions d'éligibilité des jeunes à la part « socle » du RSA , qui demeurent très restrictives ^{5 ( * )} . Seuls 2 046 jeunes ont bénéficié du RSA « socle » en 2014, un nombre particulièrement faible au regard du nombre de jeunes qui ne sont ni en études, ni en formation, ni en emploi, qui était estimé à 2 millions en 2013 ^{6 ( * )} . Les conditions d'éligibilité étant fixées par voie réglementaire, il revient au Gouvernement de prendre les mesures nécessaires.

b) La prime d'activité trouvera-t-elle son public ?

La prime d'activité a vocation à remplacer à la fois le RSA « activité » et la prime pour l'emploi (PPE) à périmètre financier constant. Ces deux dispositifs devraient représenter un montant cumulé de 4,05 milliards d'euros en 2015. D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi, la prime d'activité devait représenter une enveloppe totale de 4,1 milliards d'euros en 2016. Or, la dotation budgétaire prévue dans le présent projet de loi de finances est de 3,95 milliards d'euros .

Cette prévision budgétaire repose sur une hypothèse d'un taux de recours de la prime d'activité de 50 %, soit un taux significativement supérieur à celui du RSA « activité », actuellement estimé à 32 %. Le Gouvernement justifie ce taux de recours en mettant en avant plusieurs mesures destinées à favoriser le recours à la prime d'activité : la simplification des démarches par rapport au RSA « activité », grâce à la dématérialisation totale du formulaire de demande et la simplification de la « base ressource » de la prestation ; la déconnection de la prime d'activité du minimum social que constitue RSA « socle », qui réduirait l'effet stigmatisant de cette prestation ; la mise en place d'une campagne d'information auprès des anciens bénéficiaires de la PPE. Par ailleurs, les actuels bénéficiaires du RSA « activité » (822 000 allocataires en 2014) basculeront automatiquement vers la prime d'activité au 1 ^er janvier 2016.

Toutefois, il est permis de douter que cette cible de 50 % soit atteinte l'année prochaine . Alors que la PPE était automatiquement déduite de l'impôt sur le revenu du foyer fiscal ^{7 ( * )} , le bénéfice de la prime d'activité sera conditionné par l'envoi d'une déclaration trimestrielle de ressources ^{8 ( * )} . Malgré la campagne d'information menée, il est à craindre que de nombreux bénéficiaires de la PPE ne fassent pas la démarche de demander la prime d'activité . En outre, remplir tous les trois mois une déclaration de ressources pourrait constituer un exercice trop fastidieux pour les personnes qui se situent en « fin de dispositif » et qui n'ont donc droit qu'à de faibles montants (à 1,3 SMIC, le montant de prime d'activité s'élèvera à 15 euros pour une personne célibataire sans enfant). Il n'est donc pas à exclure que le recours effectif à la prime d'activité soit inférieur l'estimation faite, ce qui diminuerait le montant de la dépense prévue.

Au-delà de l'hypothèse de taux de recours, votre rapporteur spécial rappelle la difficulté inhérente à l'exercice de prévision budgétaire s'agissant des prestations sociales , dont les montants varient en fonction du nombre de bénéficiaires et des montants d'aide versés. Il existe donc un certain aléa budgétaire qui entoure la création de cette prestation. Cet aléa est d'autant plus important que les montants de prime d'activité versés seront affectés par la poursuite des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA « socle » décidées dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale ^{9 ( * )} . Ce plan prévoit en effet une revalorisation du montant forfaitaire du RSA « socle » de 10 % sur la durée du quinquennat , par des hausses de 2 % par an mises en oeuvre par décret au 1 ^er septembre de chaque année - en plus de la revalorisation annuelle en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac. Cette orientation a été confirmée par la nouvelle feuille de route 2015-2017 de ce plan adoptée le 3 mars 2015.

La nouvelle feuille de route 2015-2017 du plan de lutte
contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale

Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, adopté lors du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE) le 21 janvier 2013, s'est traduit par plusieurs mesures en 2013 et 2014 comme la revalorisation du montant forfaitaire du RSA, l'augmentation des plafonds d'accès à couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) ou à l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS), ou la mise en place de la « garantie jeunes ».

Le 3 mars 2015, une nouvelle feuille de route a été présentée pour la période 2015-2017. Celle-ci prévoit la poursuite des efforts engagés, notamment en ce qui concerne les revalorisations exceptionnelles du RSA « socle » de 2 % par an, ainsi que des actions nouvelles, en matière d'hébergement (réduction de 10 000 nuitées hôtelières sur 3 ans et la création en parallèle de 13 000 solutions alternatives), de santé (généralisation du tiers-payant dans le cadre du projet de loi relatif à la modernisation de la santé) ou d'emploi (création de la prime d'activité).

Source : réponse du ministère des affaires sociales au questionnaire de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à l'évaluation de la prime d'activité, qui est prévue dix-huit mois après son entrée en vigueur ^{10 ( * )} . Le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport qui devra notamment préciser le taux de recours à la prime d'activité, ainsi que ses effets sur le taux de pauvreté monétaire et sur l'encouragement à l'activité professionnelle.

2. L'avenir du fonds national de solidarité active (FNSA) en question

Le fonds national de solidarité active (FNSA) a été créé par la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion afin de financer pour le compte de l'État la part « activité » du RSA. Le FNSA finance également le RSA « jeunes actifs », les frais de gestion des organismes de sécurité sociale qui versent le RSA « activité » et la RSA « jeunes actifs » ainsi que la prime de Noël versé aux bénéficiaires de certaines prestations sociales ^{11 ( * )} . Le montant total des dépenses en 2015 inscrit en loi de finances initiale est de 2,53 milliards d'euros.

Contrairement au RSA « activité », la prime d'activité sera directement financée par des crédits budgétaires du programme 304 . En conséquence, le FNSA ne financera plus en 2016 que la part « socle » du RSA « jeunes actifs », la prime de Noël ainsi que les frais de gestion de la prime d'activité ^{12 ( * )} . En conséquence, la prévision de dépenses du FNSA en 2016 s'élève à 666 millions d'euros.

Le FNSA bénéficie, depuis la loi de finances pour 2015 ^{13 ( * )} , de deux types de ressources :

- une subvention d'équilibre de l'État , retracée dans le programme 304, d'un montant de 426 millions d'euros en 2016 (contre 2,3 milliards d'euros en 2015) ;

- une fraction de la contribution exceptionnelle de solidarité des fonctionnaires , dont le produit est estimé à 200 millions d'euros en 2016 ^{14 ( * )} , soit un montant inchangé par rapport à 2015.

Dépenses et recettes du FNSA en 2015 et 2016

(en millions d'euros)

	2015 (LFI)	2016 (PLF)	Évolution 2015-2016
Dépenses	2 530,9	666	-73,7 %
RSA « activité » France métropolitaine	1 951,4	-	-
RSA Mayotte	1	-	-
RSA « jeunes actifs »	26	14	-46,2 %
Prime de Noël	513	552	7,6 %
Frais de gestion	39,5	60	51,9 %
Ressources	2 530,90	666	-73,7 %
Subvention d'équilibre	2 330,90	426	-81,7 %
Fraction de la contribution exceptionnelle de solidarité	200	200	0 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Ainsi, la création de la prime d'activité pose la question du devenir du FNSA. Le directeur général de la cohésion sociale a indiqué à votre rapporteur spécial que l'architecture actuelle avait été maintenue afin de permettre au législateur d'identifier les sommes versées pour le RSA « jeunes » et la prime de Noël. Votre rapporteur spécial estime toutefois que les dépenses du FNSA devraient être entièrement budgétisées , ce qui n'empêcherait pas de présenter dans les documents budgétaires ces différents postes de dépense de manière distincte.

3. Une aide d'urgence pour les départements avant la recentralisation du financement du RSA « socle » ?

L'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles prévoit que la part « socle » du revenu de solidarité active est financée par les départements. Afin de compenser aux départements les charges résultant du revenu minimum d'insertion (RMI), puis à compter du 1 ^er juin 2009 du RSA, l'article 59 de la loi de finances pour 2004 a prévu de leur allouer une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) . Cette part transite par un compte de concours financier ^{15 ( * )} . Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit un montant total de TICPE transféré aux départements de 5,88 milliards d'euros.

Toutefois, la dépense de RSA « socle » connaît une forte progression , évaluée par l'Assemblée des départements de France (ADF) à 9 % par an depuis 2012. Selon l'ADF, le reste à charge des départements s'élèverait à 3,3 milliards d'euros en 2014 et à 4 milliards en 2015. Cette hausse est liée à l'accroissement du nombre de bénéficiaires du RSA « socle », qui a augmenté de 23 % entre 2010 et 2014 pour s'établir à 1,69 million. En parallèle, les montant forfaitaire du RSA a connu trois revalorisations de 2 % en 2013, 2014 et 2015.

Les départements sont donc condamnés à financer une prestation sur laquelle ils n'ont aucun levier puisqu'ils ne fixent ni les conditions d'éligibilité ni les montants versés.

Lors du congrès des départements de France du 15 octobre 2015, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique a indiqué qu'une dizaine de départements connaissant une situation financière difficile bénéficieraient d'une aide d'urgence dans le cadre du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d'année.

Des travaux sont engagés pour étudier les conditions d'une recentralisation du financement du RSA. L'Assemblée des départements de France a fait part de sa volonté de voir le financement du RSA recentralisé : « il est attendu du Gouvernement qu'il organise en priorité la recentralisation du financement de l'allocation du RSA en laissant aux départements des recettes dynamiques. L'ADF déterminera en Assemblée Générale extraordinaire avant décembre 2015 les modalités techniques et financières de cette recentralisation » ^{16 ( * )} .

Un groupe travail entre l'État et les départements a été créé en juillet 2015 à cette fin ; les réflexions portent également sur le financement des deux autres allocations individuelles de solidarité prises en charge par les départements (l'allocation personnalisée d'autonomie - APA - et la prestation de compensation du handicap - PCH -).

D'après la ministre, « ces travaux devront trouver des conclusions au premier trimestre 2016, de sorte que la meilleure visibilité soit donnée aux départements au moment du vote de leurs budgets » ^{17 ( * )} .

Le RSA « socle » relève à l'évidence de la solidarité nationale , et il paraît normal que son financement soit assuré par l'État. Toutefois, une telle recentralisation devra tenir compte de la compétence des départements en matière d'insertion des bénéficiaires du RSA.

4. Le soutien à l'aide alimentaire maintenu en 2016

L'aide alimentaire permet de mettre à disposition des personnes les plus démunies des denrées qui sont distribuées par des réseaux associatifs nationaux ou locaux.

La majorité du financement de l'aide alimentaire provient du fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) , mis en place pour la période 2014-2020 et dont le programme opérationnel approuvé par le Conseil européen le 31 juillet 2014 prévoit d'octroyer à la France une dotation de 587,39 millions d'euros. Cette dotation est financée par des crédits européens à hauteur de 499 millions d'euros (85 %), via un fonds de concours relevant du programme 304, et par des crédits nationaux à hauteur de 88,11 millions d'euros (15 %).

En 2016, 82,2 millions d'euros seront consacrés à l'aide alimentaire au titre du FEAD (69,87 millions d'euros de contribution européenne et 12,33 millions d'euros de contribution nationale).

Par ailleurs, le programme 304 porte d'autres crédits en faveur des épiceries sociales qui ne sont pas éligibles au FEAD, pour un montant de 8 millions d'euros en 2016, ainsi que des subventions aux associations nationales ^{18 ( * )} pour leur fonctionnement ainsi que des crédits déconcentrés pour assurer la distribution de l'aide alimentaire. Le programme 304 versera également une subvention pour charge de service public à France Agrimer en tant qu'organisme intermédiaire dans la gestion du FEAD, grâce à un transfert de crédits par le programme, pour un montant de 2 millions d'euros provenant d'un transfert de crédits du programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires ».

Au total, ces financements doivent permettre à plus de 4 millions de personnes de bénéficier d'une aide alimentaire en 2016.

Les crédits en faveur de l'aide alimentaire en 2016

(en millions d'euros)

		Montant
FEAD	Contribution UE	69,87
	Contribution nationale	12,33
Épiceries sociales		8,07
Subventions aux têtes de réseau associatives nationales		4,47
Aide alimentaire déconcentrée		7,77
Subvention pour charge de service public à France Agrimer		2,022

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

5. La réforme du financement des mesures de protection juridique des majeurs permet davantage de lisibilité pour les mandataires judiciaires

Les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération de leurs facultés mentales ou corporelles font l'objet de mesures de protections, prononcées par le juge des tutelles . Elles peuvent être confiées soit à un membre de leur famille, soit à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) , c'est--à-dire à un service mandataire, à un mandataire individuel ou à un préposé d'établissement.

Le financement des MJPM est actuellement réparti entre les organismes de sécurité sociale, l'État, ou encore les départements , en fonction des prestations sociales perçues par les personnes concernées :

- L'État ne finance que les mesures de tutelle, de curatelle et de sauvegarde pour les personnes qui ne bénéficient pas d'une prestation sociale ou qui perçoivent une prestation sociale à la charge du département ;

- Les organismes de sécurité sociale financent les mesures de protection des personnes qui reçoivent une prestation sociale (à l'exception de celles relevant du département) ;

- Les départements contribuent à hauteur de 0,3 % aux dotations globales des services mandataires s'agissant des mesures d'accompagnement judiciaire des personnes qui perçoivent une prestation sociale à leur charge.

Répartition des financeurs publics en fonction du revenu
perçu par la personne protégée en 2015

Prestations sociales	Financeur
Allocation aux adultes handicapés (AAH) et ses compléments	Caisse d'allocation familiale (CAF) ou Mutualité sociale agricole (MSA)
Allocation de logement sociale (ALS) ou allocation personnalisée au logement (APL) versées directement à la personne	CAF ou MSA
Revenu de solidarité active (RSA)	État, si tutelle, curatelle ou sauvegarde Département, si mesure d'accompagnement judiciaire
Allocation personnalisée d'autonomie (APA) versée directement à la personne	État, si tutelle, curatelle ou sauvegarde Département, si mesure d'accompagnement judiciaire
Prestation de compensation du handicap (PCH)	État, si tutelle, curatelle ou sauvegarde Département, si mesure d'accompagnement judiciaire
Allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou les allocations constitutives du minimum vieillesse	Caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT), pour les personnes percevant l'ASPA en complément de leur pension de retraite Service de l'ASPA, si la personne ne perçoit pas de pension de retraite MSA, si la personne perçoit une pension de retraite versée par la MSA Régime spécial, si la personne perçoit une pension de retraite versée par un régime spécial
Allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)	Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM), pour les personnes percevant l'ASI en complément de leur pension d'invalidité CARSAT, si la personne a moins de 60 ans et perçoit une pension de retraite Régime spécial si la personne perçoit une pension d'invalidité versée par le régime spécial

Source : projet annuel de performances 2015 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

Afin de remédier à la complexité du financement des MJPM en raison de la multiplicité des financeurs et des payeurs, le projet de loi de finances pour 2016 procède à un transfert de l'ensemble du financement de ces mesures de la sécurité sociale à l'État ; les financements des départements sont maintenus à leur niveau actuel. L'État sera donc chargé, au niveau local, du paiement des MJPM et de leur contrôle, et pourra solliciter les organismes de sécurité sociale afin qu'ils leur communiquent les données fiscales de leurs allocataires transmises par la direction générale des finances publiques ainsi que les informations sur les prestations que ces organismes leur servent.

En conséquence , le montant des dépenses de l'État pour 2016 au titre de la protection juridique des majeurs intègre le transfert de 390 millions d'euros en provenance des organismes pour s'établir à 637,3 millions d'euros .

La réforme du financement des mesures de protection juridique des majeurs constitue une mesure de simplification bienvenue pour les mandataires , qui n'auront dorénavant que l'État (et subsidiairement les départements) comme financeurs. Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la pertinence du maintien de la contribution des départements à hauteur de 0,3 %, qui représente une part très faible du financement des MJPM (1,7 million d'euros en 2015, sur 617,4 millions d'euros de dépense totale). D'après les informations qui lui ont été communiquées, ce maintien permet d'éviter d'ouvrir la question des modalités de compensation entre les départements et l'État en cas de transfert. Mais il pourrait être procédé prochainement à une recentralisation totale de ce financement.

Coût des dispositifs de protection juridique des majeurs

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses du ministère au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, le nombre de mesures de protection confiées aux MJPM poursuivra sa progression en 2016. 435 001 mesures seront financées, dont :

- 362 584 mesures prises en charge par les services mandataires (575,9 millions d'euros), soit 83,4 %. Hors transfert de la sécurité sociale, cette dotation augmentera en 2016 en raison d'un effet « volume » (augmentation du nombre de mesures prises de 2 % par rapport à 2015) et d'un effet « prix » (progression de la masse salariale) ;

- 72 417 mesures prises en charge par les mandataires individuels (61,4 millions d'euros), soit 16,6 %. Le nombre de mesures confiées à des mandataires individuels continue d'augmenter fortement (+ 10 % par rapport à 2015), mais le rythme de la progression diminue par rapport aux années antérieures (+13 % en 2014, + 11,6 % en 2015).

Le coût des mandataires individuels pour l'État connaît une forte progression depuis quelques années : il est passé de 15,4 millions d'euros en 2011 à 34,4 millions d'euros en 2014 (+ 123 %). Celle-ci s'explique pour partie par l'augmentation du nombre de mesures qui leur sont confiées, mais aussi du fait de la revalorisation annuelle de la rémunération indexée sur le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Cette indexation a été supprimée en 2015 afin de limiter la progression des dépenses, ce qui conduit à un gel du tarif de rémunération des mandataires individuels.

Comme le relève l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans un rapport de juillet 2014,  le nombre de mesures de protection juridique « devrait croître fortement dans les prochaines décennies sous l'effet conjugué de plusieurs facteurs : l'augmentation du nombre des cas de troubles dégénératifs, elle-même liée à l'allongement de la durée de la vie, l'augmentation très forte de l'espérance de vie des personnes handicapées, mais aussi la précarisation d'une partie de la population et l'affaiblissement des solidarités familiales » ^{19 ( * )} .

L'IGAS recommande de rétablir les bases d'une meilleure maîtrise de ce dispositif, par « l'application pleine et entière des principes de nécessité, subsidiarité et de proportionnalité, rappelée par la loi de 2007 et dont l'effectivité n'est pas aujourd'hui pleinement assurée ». En effet, la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs prévoyait une gradation des mesures de protection et d'accompagnement des majeurs . Afin d'éviter le placement sous protection juridique par des mesures de sauvegarde de justice, de tutelle ou de curatelle, la loi prévoit que les départements puissent mettre en place une mesure alternative lorsque l'altération des facultés mentales des personnes n'est pas constatée : la mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP) .

Les mesures d'accompagnement social personnalisé (MASP)

La mesure d'accompagnement social personnalisé (article L. 271-1 du code de l'action sociale et des familles) est une mesure administrative dont le but est de permettre au majeur concerné de gérer à nouveau ses prestations sociales de manière autonome. À cette fin, la personne bénéficie d'une aide à la gestion de ses prestations sociales et d'un accompagnement social individualisé mis en oeuvre par les services sociaux du département.

Cette mesure concerne toute personne majeure qui perçoit des prestations sociales et dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'elle éprouve à gérer ses ressources . Elle prend la forme d'un contrat d'accompagnement social personnalisé, susceptible d'être modifié, qui contient des engagements réciproques entre le département et la personne concernée.

Il existe trois niveaux de MASP ; deux sont contractuels, le troisième est contraignant :

- le premier niveau consiste en un accompagnement social et budgétaire ;

- le deuxième niveau inclut la gestion des prestations sociales perçues par l'adulte, y compris les prestations sociales versées du fait des enfants, sauf si ces dernières ont donné lieu à une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial (MJAGBF) ;

- le niveau 3 est contraignant (article L. 271-5). Si le majeur refuse ou ne respecte pas le contrat, et qu'il n'a pas payé son loyer depuis 2 mois, le président du conseil général peut demander au juge d'instance que les prestations sociales soient directement versées au bailleur à hauteur du loyer et des charges dus. Ce prélèvement ne peut excéder 2 ans renouvelables, sans que sa durée totale excède 4 ans. Il ne peut pas avoir pour effet de le priver des ressources nécessaires à sa subsistance et à celle des personnes qu'il a à sa charge. Le président du conseil général peut à tout moment demander au juge d'instance de faire cesser cette mesure.

Une contribution peut être demandée à la personne ayant conclu un contrat d'accompagnement social personnalisé. Son montant est fixé par le président du conseil général en fonction des ressources de l'intéressé, dans la limite d'un plafond.

La durée de la mesure peut être fixée de 6 mois à 2 ans, renouvelable après évaluation préalable. La durée totale ne peut excéder 4 ans. La mesure prend fin au terme du contrat s'il a fourni les effets souhaités.

Le président du conseil général rapporte au procureur de la République la situation sociale, financière et médicale de la personne, ainsi que le bilan des actions menées auprès d'elle. Le procureur peut alors, s'il l'estime nécessaire, saisir le juge des tutelles aux fins d'ouverture d'une mesure plus contraignante (mesure d'accompagnement judiciaire, sauvegarde de justice, curatelle, tutelle).

Source : DGCS

Or, peu de départements se saisissent de cette possibilité - d'après le directeur général de la cohésion sociale, seules 10 000 mesures d'accompagnement sont mises en place par an. La maîtrise du coût des mesures de protection juridique passerait donc par une application des principes de la loi de 2007 , ce qui irait dans le sens des intérêts des personnes concernées en permettant d'éviter le recours trop rapide aux mesures les plus privatives de liberté.

6. La mise en place de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS)

Une nouvelle action est créée au sein du programme 304 visant à financer la mise en place d'une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) à compter du 1 ^er janvier 2016 .

Cette aide, prévue à l'article L. 117-3 du code de l'action sociale et des familles, a été créée par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ^{20 ( * )} . Mais le décret d'application de cette mesure n'avait pas été pris, en raison notamment des difficultés posées au regard du droit communautaire par la mesure telle qu'initialement conçue ^{21 ( * )} . Suite au rapport de la mission d'information parlementaire sur les immigrés âgés ^{22 ( * )} , qui avait préconisé de relancer la mise en place de cette aide, la loi de programmation pour la ville du 21 février 2014 ^{23 ( * )} a modifié les dispositions de l'article concerné et le décret d'application a finalement été adopté le 6 octobre 2015 ^{24 ( * )} .

Les conditions d'éligibilité à cette aide sont très restrictives : elle est ouverte aux ressortissants étrangers en situation régulière, âgés d'au moins soixante-cinq ans ou ayant atteint l'âge légal de départ à la retraite en cas d'inaptitude au travail, vivant seul dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale, qui justifient d'une résidence régulière ininterrompue en France pendant les quinze années précédant la demande d'aide ^{25 ( * )} , qui ont fait valoir les droits aux pensions de retraite auxquelles ils peuvent prétendre, qui effectuent des séjours dans leur pays d'origine supérieurs à six mois par an, et dont les ressources annuelles sont inférieures à 6 600 euros.

L'AFRS vise en réalité un public très précis : les travailleurs immigrés, appelés « chibanis », arrivés en France durant les « Trente Glorieuses », qui résident depuis dans des foyers de travailleurs migrants et disposent de faibles ressources. D'après le Gouvernement, environ 10 000 à 15 000 personnes bénéficieront de cette aide en 2016 . Elle doit permettre aux personnes concernées de bénéficier d'un soutien financier venant compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous condition de résidence (en particulier les aides personnelles au logement et l'allocation de solidarité aux personnes âgées), lors de leurs retours prolongés dans leurs pays d'origine.

Le montant annuel d'aide versé est de 6 600 euros lorsque les ressources du demandeur sont inférieures à 600 euros par an, et décroît à mesure que ces ressources augmentent pour atteindre le plafond de 6 600 euros (l'aide est alors de 600 euros par an, soit 50 euros par mois).

Le coût annuel de cette aide, financée par l'État, est estimé à 60 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial salue la mise en place de cette aide qui permettra aux personnes âgées immigrées de ne pas être privées des ressources issues de prestations sociales lorsqu'elles effectuent de longs séjours dans leur pays d'origine. Les conditions strictes d'éligibilité permettent de s'assurer qu'elle s'adressera bien au public visé . Il conviendra toutefois de s'assurer que les personnes éligibles soient bien informées de la possibilité de recourir à cette aide, le Gouvernement n'ayant pas fixé d'objectif de taux de recours.

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* ³ D'après les réponses du ministère des affaires sociales au questionnaire de votre rapporteur spécial, ce transfert « vise à consolider et à regrouper l'ensemble des crédits réservés aux structures administratives dédiées à cette politique publique au sein des ministères économiques et financiers ».

* ⁴ Contrairement au RSA « activité » dont le montant pouvait varier chaque mois pour tenir compte de l'évolution à la hausse ou à la baisse des ressources du foyer, le montant de prime d'activité versé restera identique entre chaque réexamen des droits, soit tous les trois mois.

* ⁵ Afin de bénéficier du RSA « socle », les jeunes de moins de 25 ans doivent avoir exercé une activité professionnelle pendant au moins deux ans à temps plein (soit au moins 3 214 heures) au cours des trois années précédant la date de la demande du RSA - cette durée est prolongée dans la limite de six mois pour ceux qui ont connu des périodes de chômage indemnise'.

* ⁶ Conseil d'analyse économique, L'emploi des jeunes peu qualifiés en France, 4 avril 2013.

* ⁷ La seule condition était que le contribuable ait coché la case correspondante sur sa déclaration d'impôt.

* ⁸ L'article L. 842-4 du code de sécurité sociale précise les ressources prises en compte dans le calcul de la prime d'activité.

* ⁹ En effet, le montant forfaitaire qui sert de base au calcul de la prime d'activité est le même que celui du RSA « socle ».

* ¹⁰ Article 61 de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.

* ¹¹ Cette prime, instaurée en 1998 et reconduite chaque année depuis, constitue une aide exceptionnelle versée en fin d'année aux bénéficiaires du RSA (152,45 euros pour une personne seule en 2014), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation équivalent retraite (AER) et de l'allocation transitoire de solidarité (ATS).

* ¹² Le montant de ces frais est calculé en appliquent à taux de 1,5 % au montant total estimé des dépenses de prime d'activité.

* ¹³ La loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a procédé à la suppression de l'affectation au FNSA d'une fraction du prélèvement de solidarité sur les produits de placement et les revenus du patrimoine.

* ¹⁴ Cette contribution de 1 % sur les rémunérations des fonctionnaires et agents publics alimente le Fonds de solidarité, qui finance le régime de solidarité des personnes privées d'emploi ou n'ayant pas droit à l'allocation chômage.

* ¹⁵ Les avances de TICPE aux départements sont retracées dans le programme 833 de la mission « Avances aux collectivités territoriales ».

* ¹⁶ Communiqué de presse du 16 octobre 2016.

* ¹⁷ Discours de Marylise Lebranchu au 85 ^e congrès de l'Assemblée des départements de France, 15 octobre 2015.

* ¹⁸ Huit associations bénéficient d'une subvention à ce titre : la Croix-Rouge Française, les Restaurants du coeur, la Fédération française des banques alimentaires, le Secours Populaire Français, Imagine 84, l'Association nationale de développement des épiceries solidaires, la Fédération des paniers de la mer et le réseau COCAGNE.

* ¹⁹ Inspection général des affaires sociales, Financement par les organismes de sécurité sociale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, juillet 2014.

* ²⁰ Article 58 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* ²¹ Dans sa version initiale, l'article L. 113-7 du code de l'action sociale et des familles excluait du bénéfice de l'aide les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ce qui contrevenait aux règles communautaires de non-discrimination.

* ²² Rapport d'information n°1214 fait au nom de la mission d'information sur les immigrés âgés par MM. Denis Jacquat et Alexis Bachelay.

* ²³ Article 16 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ²⁴ Décret n° 2015-1239 du 6 octobre 2015 relatif à l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine et à la création d'un fonds de gestion.

* ²⁵ Cette condition ne s'applique pas ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse remplissant les conditions exigées pour bénéficier d'un droit de séjour et ayant résidé en France durant les trois mois précédant la demande.