Projet de loi de finances pour 2016 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Rapport général n° 164 (2015-2016) de MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2015

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N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( Seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE : OBSERVATIONS SUR LA MISSION ET LES POLITIQUES AGRICOLES - (PROGRAMMES 154 ET 215 - RAPPORTEUR SPÉCIAL : ALAIN HOUPERT)

L'évolution globale des crédits de la mission : la baisse généralisée des crédits en 2016 (- 9 % en AE et - 6 % en CP)

Le présent projet de loi de finances propose de doter la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) ^{3 ( * )} , portée par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF) ^{4 ( * )} , de 2,8 milliards d'euros en AE et 2,7 milliards d'euros en CP (hors fonds de concours).

Évolution 2015-2016 de la mission
« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en %)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

La dotation de la mission en 2016 est caractérisée par la contraction marquée des dotations par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2015 : les AE enregistrent une baisse sensible (- 9,2 %, soit 220 millions d'euros de moins qu'en 2015) tandis que les CP sont en réduction de 6 % (108 millions d'euros de moins). Le plafond d'emplois de la mission passe de 13 329 ETPT en 2015 à 12 652 ETPT en 2016 (- 677 ETPT).

Hors crédits de personnel , ces dotations représentent une réduction des AE un peu plus accusée encore, de 10,4 % en 2016 par rapport à 2015. Les dépenses de titre 2 s'élèvent pour leur part à 859,7 millions d'euros en AE = CP, soit une baisse d'environ 6 % par rapport à 2015.

Deux des opérateurs subventionnés par le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission AAFAR sont directement concernés par cette réduction des moyens en 2016 mais de manière modérée (les opérateurs rattachés au programme 149 « Forêt » font l'objet d'une présentation par notre collègue Yannick Botrel dans la deuxième partie du présent rapport) :

- l'agence de services et de paiement (ASP) : 105 millions d'euros au lieu de 107 millions d'euros de subvention ;

- l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) : 91,5 millions d'euros au lieu de 96,4 millions d'euros ;

- l'institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) : 43 millions d'euros ;

- l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) : 17 millions d'euros ;

- l'office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) : 4,5 millions d'euros ;

- l'agence nationale pour le développement et la promotion de l'agriculture (Agence BIO) : 1,4 million d'euros ;

- enfin, l'office de développement agricole et rural corse ^{5 ( * )} (ODARC) : stable avec ses 300 000 euros de subvention.

Selon le MAAF, il conviendrait toutefois d'interpréter l'évolution des crédits en fonction des modalités de mise en oeuvre de la nouvelle politique agricole commune (PAC) pour 2014-2020 : outre la hausse du taux des cofinancements communautaires plus sensible en 2015 qu'en 2014, cette nouvelle programmation du budget de l'Union européenne (UE) avait conduit à un engagement plus massif que d'ordinaire en 2015 , en raison des AE ouvertes au titre de la mise en oeuvre pour cinq ans des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) de la nouvelle PAC. La baisse des AE en 2016 à ce titre serait de 225 millions d'euros car la majorité des contrats auraient été réengagés en 2015. En CP, la fin de la programmation du FEADER 2007-2013 réduirait les besoins de 75 millions d'euros en particulier au titre de la modernisation des exploitations et du financement des prêts bonifiés. En outre, 24,3 millions d'euros en AE et en CP ont été retranchés de la mission en raison du transfert intégral sur le second pilier de la PAC du financement de la gestion des risques, qui relevait, jusqu'en 2015, du budget national à hauteur de 25 %.

En dépit de la baisse des crédits en 2016, les plafonds prévus par la programmation pluriannuelle sont légèrement dépassés . En effet, selon l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les plafonds alloués à la présente mission sont fixés à 2,64 milliards d'euros en 2015, 2,49 milliards d'euros en 2016 et 2,46 milliards d'euros en 2017. Pour 2016, les crédits demandés pour la mission sont de 2,74 milliards d'euros, dont 241 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité n'est pas respecté . Dans la mesure où la budgétisation de la mission est traditionnellement faite au plus juste et que des aléas plus ou moins prévisibles, et non financés, interviennent assez régulièrement, ce dépassement des plafonds conduit à s'interroger sur le caractère réaliste de la programmation pluriannuelle de la mission et/ou sur la sincérité du projet de budget proposé pour 2016.

La programmation pluriannuelle de la mission

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

La mission AAFAR reste marquée en 2016 par ses dispositifs d'intervention (45 % des crédits de la mission), largement cofinancés par l'Union européenne. En effet, les crédits de la mission doivent être rapprochés des autres concours publics à l'agriculture , et en particulier des dotations communautaires accordées au titre de la politique agricole commune (PAC) . Celles-ci représentent 63 % du total des dépenses de l'UE réparties sur notre territoire en 2014 (contre 68 % en 2013 et environ 75 % les années précédentes), continuant de faire de notre pays le premier bénéficiaire de cette politique communautaire.

Alors que la contribution totale du ministère au financement public du secteur agricole représenterait 4,5 milliards d'euros ^{6 ( * )} en 2016 hors dépenses fiscales (2,9 milliards d'euros prévus), le financement communautaire devrait atteindre 9,7 milliards d'euros (dont 7,3 milliards d'euros au titre du premier pilier et 2,4 milliards d'euros au titre du deuxième pilier) tandis que les concours apportés par les collectivités territoriales sont estimés à environ un milliard d'euros par an.

À partir des dernières données d'exécution disponibles, soit 2014, votre rapporteur spécial observe que le périmètre de la mission AAFAR représente donc moins de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, qui s'établissent à 15,35 milliards d'euros hors dépenses fiscales, sociales et locales.

Les concours publics à l'agriculture en 2014

(en millions d'euros)

Un exercice 2016 peu marqué par le plan de soutien à l'élevage

Le Gouvernement a annoncé le 22 juillet 2015 un plan de soutien à l'élevage , avec la mise en place de nombreuses mesures d'urgence enrichies par de nouvelles annonces du Premier ministre Manuel Valls suite à la journée de mobilisation des agriculteurs du 3 septembre dernier. Ce plan prévoit notamment des allègements et reports de charges pour un montant estimé d' au moins 600 millions d'euros ainsi que la restructuration de la dette des éleveurs. Il faut noter que l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties correspond à des remises gracieuses sur demande, que l'extension des exonérations fiscales aux installations de méthanisation construites antérieurement à 2015 est prévue par l'article 7 du présent projet de loi de finances pour 2016 et que l'éligibilité des associés des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) à la déduction exceptionnelle en faveur de l'investissement prévue par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques du 6 août 2015 ^{7 ( * )} est prévue par l'article 7 bis du présent projet de loi de finances pour 2016.

Selon les informations transmises par le MAAF, les mesures seront imputées sur 2015 et devraient être largement financées par le dégel de la réserve de précaution du programme 154 .

À la fin de l'été 2015, 110 millions d'euros ont ainsi été dégelés . Au niveau européen, une enveloppe de 500 millions d'euros, annoncée le 15 septembre 2015, doit permettre d'aider le secteur de l'élevage, et tout particulièrement la filière lait et la filière porcine des États membres, sans être prélevée sur le budget disponible de la PAC (ce qui est le cas lorsque la réserve de crise de l'UE pour le secteur agricole est activée). Et selon une ventilation provisoire, il devrait s'agir d'environ 65 millions d'euros destinés à la France .

Votre rapporteur spécial suivra les modalités de mise en oeuvre du plan de soutien à l'élevage avec vigilance , surtout que la recherche d'effets d'annonce est souvent de mise face aux crises du secteur agricole .

Il souligne ainsi que les trois milliards d'euros d'investissements dans les exploitations d'ici 2017 correspondent en réalité à une hausse de 30 millions d'euros par an des crédits du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles ^{8 ( * )} (PCAE), avec une dotation budgétaire qui passe de 26 millions d'euros par an à 56 millions d'euros par an à partir de 2016. Pour le MAAF, le concours des régions et de l'Union européenne porterait annuellement les aides publiques à un total de 350 millions d'euros, ce qui permettrait d'engendrer un milliard d'euros d'investissement par an d'ici 2017 dans les filières d'élevage.

Votre rapporteur spécial relève, par ailleurs, que cette mesure en faveur du PCAE est la seule mesure du plan d'urgence pour l'élevage qui associe des dotations budgétaires à un objectif d'amélioration de la compétitivité des exploitations agricoles : à l'heure où la faiblesse de notre compétitivité apparait comme le talon d'Achille de notre agriculture, cette initiative semble très insuffisante .

C'est pourquoi il a fait le choix de déposer le 16 octobre 2015, avec plusieurs de ses collègues et suite à une demande du président du Sénat, une proposition de loi en faveur de la compétitivité de l'agriculture et de la filière agroalimentaire ^{9 ( * )} : ainsi que l'explique l'exposé des motifs de ce texte, les difficultés conjoncturelles des filières d'élevage masquent la faiblesse structurelle de notre compétitivité. Ses 13 articles sont autant d'efforts pour aller plus loin que les mesures de circonstance du Gouvernement . Peuvent être cités, en particulier, l'article 4 qui permet aux agriculteurs subissant une crise de reporter le paiement de leurs échéances d'emprunts destinés à financer des investissements ; l'article 5 qui crée un « livret vert » afin de drainer l'épargne populaire vers des investissements dans le monde agricole ; l'article 6 qui réforme et élargit la déduction pour investissements (DPI) et la déduction pour aléas (DPA) ; ou, encore, l'article 7 qui rend les bâtiments de stockage éligibles à la déduction exceptionnelle en faveur de l'investissement , prévue par l'article 142 de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques précitée.

Une agriculture française insuffisamment compétitive et tournée vers l'export

Les terres agricoles occupent en France 28 millions d'hectares en 2014, soit environ 51 % du territoire métropolitain. Les exploitations agricoles, au nombre de 452 000 exploitations et au sein desquels 908 000 personnes travaillent, disparaissent à un rythme de 3 % par an (taux stable depuis une quinzaine d'années). Elles sont de plus en plus confrontées à la concurrence internationale , sous l'effet des réformes successives de la PAC depuis les années 1990.

Dans ce contexte et avec une demande intérieure qui reste stable, l'agriculture française doit relever le défi de la compétitivité et se tourner vers l'export. Les résultats sont à cet égard inquiétants , comme l'avaient du reste analysé en 2013 plusieurs de nos collègues dans un rapport sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires ^{10 ( * )} . Ainsi, l'excédent des échanges agricoles et agroalimentaires français a atteint 9,2 milliards d'euros en 2014 , ce qui représente une baisse de 2 milliards d'euros par rapport à 2013 (- 1,2 milliard d'euros vers l'Union européenne et - 800 millions d'euros vers les pays tiers). Cette contraction résulte surtout de nos exportations qui ont diminué de près de 4 % en valeur à 57,9 milliards d'euros, alors que nos importations restent pratiquement identiques, à 48,7 milliards d'euros. Pour mémoire le secteur agricole et agroalimentaire représente 13 % de la valeur totale des exportations françaises. En ce qui concerne les seules productions agricoles , le solde des échanges est de 2,8 milliards d'euros en 2014 contre 4,2 milliards d'euros en 2013 (les exportations de produits agricoles s'élèvent en 2014 à 14,7 milliards d'euros, en baisse de plus de 10 % par rapport à 2013).

Depuis plusieurs années, le fait de retrancher nos exportations de vins et d'alcools conduit à faire apparaître un solde négatif de notre balance commerciale agricole et agroalimentaire . L'excédent des vins et spiritueux est en effet à lui seul de plus de 9,5 milliards d'euros, il est au demeurant, lui-aussi, en baisse .

Dans un tel contexte, qui à bien des égards peut être qualifié d'alarmant, votre rapporteur spécial déplore que le soutien à l'export, au moins s'agissant du dispositif public de promotion, ne soit pas une priorité pour le Gouvernement .

Non seulement la recommandation d'une réforme profonde du dispositif , faite par nos collègues dans leur rapport précité, n'a pas été suivie par le Gouvernement , à commencer par le rapprochement effectif entre Sopexa et Business France, mais ce sont les moyens mêmes de ce dispositif qui sont en forte baisse : pour les mêmes opérateurs qu'en 2015 ^{11 ( * )} , le présent projet de loi de finances pour 2016 ne prévoit que 5,85 millions d'euros contre 10,2 millions d'euros en 2015, soit une réduction de près de 42 % de la dotation en faveur des actions de promotion à l'international . Votre rapporteur spécial juge qu'une telle évolution ne peut qu'être défavorable à la présence des produits agricoles et agroalimentaires français sur les marchés internationaux .

Pour l'heure, le Gouvernement choisit de placer ses espoirs dans les allègements de charges sociales et fiscales issues du Pacte de responsabilité et de solidarité . Sous réserve de la montée en puissance des mesures associées au pacte, ces allègements devraient représenter, en 2016, 734 millions d'euros pour les exploitations agricoles et 966 millions d'euros pour les entreprises et coopératives du secteur agro-alimentaire , soit un total de 1,7 milliard d'euros.

Votre rapporteur fera, sur ce sujet aussi, preuve d'une grande vigilance , surtout que les mesures traditionnelles visant à faire face aux aléas, telles que le fonds d'allègement des charges, ne sont quasiment plus dotées en loi de finances initiale.

La quasi-disparition des moyens alloués à la gestion des crises et des aléas

L'action 2 « Gestion des crises et aléas » du programme 154, qui était déjà en baisse les années précédentes, enregistre en 2016 une réduction inédite de ses crédits , passant de 28 millions d'euros en AE=CP à moins de 3,96 millions d'euros en AE et 3,42 millions d'euros en CP. Le paradoxe continue de vouloir que les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, qui bouleversent chaque année dans des proportions variables l'exécution budgétaire, soient pris en charge par l'action la moins dotée du programme 154.

Certes, le Gouvernement argue du transfert du financement de la gestion des risques au second pilier de la PAC à l'image de l'aide à l'assurance récolte , mais votre rapporteur spécial doute tout de même de la sincérité de la prévision .

Il rappelle qu'outre le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), jamais doté en loi de finances initiale par le Gouvernement alors même que l'article L. 361.5 du code rural dispose que les ressources du fonds sont composées d'une subvention inscrite au budget de l'État, l'action 2 permet de financer le fonds d'allègement des charges (FAC) et le dispositif « agriculteurs en difficulté » (AGRIDIFF). Bien que la survenue de crises soit par nature imprévisible et rende difficile toute budgétisation en loi de finances initiale, le caractère récurrent des aléas qui touchent le monde agricole laisse votre rapporteur spécial songeur.

Au total, il apparaît que la question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait toujours pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante d'un point de vue budgétaire . Cette prise en charge se détériore année après année.

Il faut souhaiter que le chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché soit efficacement relancé par les pouvoirs publics alors que l'assurance récolte se diffuse lentement et a même reculé depuis 2013 (recul de 2 % entre 2013 et 2014, qui frappe surtout les grandes cultures). La définition au cours de l'année 2015 par les pouvoirs publics et les compagnies d'assurance d'un « contrat socle » ^{12 ( * )} permettra peut-être d'infléchir cette tendance. Le lancement des produits d'assurance idoines prévu, au mieux, pour l'hiver prochain, devrait confirmer ou pas ce reflux.

Des refus d'apurement communautaires à venir qui font douter de la sincérité de la programmation 2016 de la mission

Les refus d'apurement des dépenses de la PAC , qui résultent principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides, sont au coeur d'un contrôle conduit par votre rapporteur spécial en 2015 sur les relations entre le budget communautaire et le budget national à travers la PAC, en commun avec nos collègues Yannick Botrel et François Marc, respectivement rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture Alimentation Forêt et Affaires Rurales » et des « Affaires européennes », c'est-à-dire du prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne.

Pendant les années 1990 et 2000, le montant moyen de ces corrections représentait un peu moins de 100 millions d'euros par an . Les efforts fournis par le Gouvernement avaient fini par porter leurs fruits puisque l'exercice 2011 marqua un record dans le niveau des refus d'apurement, en atteignant 18,41 millions d'euros. En 2012 et 2013, il s'est agi respectivement de 63,73 millions d'euros et 41,2 millions d'euros. Mais depuis 2013, ces refus d'apurement supportés par le budget national connaissent une croissance considérable : ils ont ainsi atteint 429 millions d'euros en 2014 et devraient s'établir à 871 millions d'euros en 2015 . En 2016 et 2017, il devait s'agir d'un minimum de refus d'apurement d'au moins 360 millions d'euros suite à l'identification en début d'année 2015 de 1,1 milliard d'euros de corrections dues pour l'année en cours et pour les deux exercices suivants. Le Gouvernement a fait le choix de faire porter le coût des deux tranches 2015 et 2016 sur l'exercice 2015 et de reporter le versement de la troisième tranche à 2017.

Au-delà de ces acrobaties budgétaires, dont l'intérêt en termes d'amélioration du solde 2016 est entendu, votre rapporteur spécial regrette que le Gouvernement continue de faire le choix de mouvements ex post pour couvrir ces refus d'apurement communautaires. Ces dépenses devraient faire l'objet d'une dotation en loi de finances initiale , ce qui n'est, une fois de plus, pas le cas. Elles font donc douter de la sincérité de la programmation 2016 de la mission . En effet même si le versement des 360 millions d'euros dus en 2016 est imputé sur 2015, il est certain que la France aura de nouvelles corrections l'année prochaine. Le Gouvernement relève même dans sa réponse au questionnaire budgétaire que « le niveau de refus d'apurement pour les exercices à venir reste élevé (...) et (que) les principales nouvelles corrections attendues portent sur les droits à paiement unique, les aides aux surfaces, la conditionnalité des aides et les restitutions aux volailles ».

La stabilité en 2016 du montant d'environ 3 milliards d'euros de dépenses fiscales rattachées au programme 154

Les 25 dépenses fiscales rattachées au programme 154 devraient avoir un coût de 2,7 milliards d'euros en 2016 , dont 2,6 milliards d'euros pour les impôts perçus par l'État et 194 millions d'euros pour les dépenses fiscales concernant les impôts locaux. Ces dispositifs devraient être stables en 2016, à de rares exceptions : ainsi, le présent projet de loi de finances pour 2016 prévoit par ses articles 7 et 7 bis deux mesures fiscales notables : d'une part, une extension des exonérations fiscales bénéficiant aux installations de méthanisation construites antérieurement à 2015 ; d'autre part, l'éligibilité des associés des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) à la déduction exceptionnelle en faveur de l'investissement prévue par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques du 6 août 2015 ^{13 ( * )} .

Une autre réforme, de plus grande envergure, est annoncée suite aux activités en 2015 du groupe de travail sur la fiscalité agricole mis en place par le Gouvernement. Le remplacement du forfait agricole par un dispositif dit de « micro-bénéfices agricoles » ou micro-BA a notamment été étudié et pourrait figurer dans une prochaine loi de finances. La réforme consisterait à retenir, pour déterminer le résultat imposable, un abattement forfaitaire de 87 % pour tenir compte des charges. Des mécanismes de lissage seraient prévus afin de permettre une montée en puissance progressive du dispositif.

DEUXIÈME PARTIE : OBSERVATIONS SUR LA POLITIQUE FORESTIÈRE ET LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION - (PROGRAMMES 149 ET 206 - RAPPORTEUR SPÉCIAL : YANNICK BOTREL)

Des crédits en faveur de la forêt pratiquement stables

Le programme 149 « Forêt » concerne le financement de la politique nationale en matière de forêt et de soutien à l'amont de la filière forêt-bois ^{14 ( * )} . En dehors de la participation à l'effort de maîtrise de dépenses publiques, son budget est stable.

Votre rapporteur spécial rappelle qu'il a récemment rendu avec notre collègue Alain Houpert un rapport sur cette filière , ses atouts, ses difficultés et les réformes qu'il convient de mettre en oeuvre ^{15 ( * )} . Si les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics vont dans le bon sens, les préconisations qui y sont présentées restent entièrement d'actualité et doivent faire l'objet de réflexions et d'actions. Il s'étonne que parmi les plus de 300 rapports établis en 2014 et 2015, recensés par le MAAF et consacrés aux différentes politiques mises en oeuvre par la mission, ce rapport de la commission des finances du Sénat ait été oublié.

Avant de présenter son analyse des crédits du programme il tient à souligner à cet égard, à titre préalable, que l'audition des responsables du pôle de Compétitivité « Xylofutur » , dans le cadre de la préparation de l'examen du présent projet de loi de finances pour 2016, a confirmé tout l'intérêt d'une des recommandations du rapport, qui est de privilégier davantage le soutien à l'innovation et à la stratégie de montée en gamme dans le domaine du bois, ce qui devrait dégager des perspectives économiques nouvelles pour la filière forêt-bois française, qui souffre d'une concurrence importante à l'international.

Les dotations globales du programme 149 « Forêt » s'élèvent pour 2016 à 277,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et à 291,3 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit une baisse respective de 0,4 % et de 0,3 % par rapport à leur niveau de 2015 .

Cette diminution provient de la réduction de la subvention à l'Office national des forêts . Elle ne suffit pas à totalement équilibrer l'inscription au budget à nouveau de la subvention au Centre national de la propriété forestière, qui avait dû, en 2015, se financer grâce à son fonds de roulement largement excédentaire, sans bénéficier de dotation par le budget de l'État.

En dehors de ces deux phénomènes qui jouent en sens inverse, votre rapporteur spécial relève une légère baisse des moyens alloués au fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), destiné aux interventions de développement et d'accompagnement de l'investissement dans les filières amont et aval et qui était déjà peu doté (- 0,7 % en AE et - 0,4 % en CP). Toutefois, il note que des fonds supplémentaires seront fléchés via la taxe additionnelle à la taxe foncière sur le foncier non-bâti et le produit de l'indemnité de défrichement. En outre, il note avec satisfaction que le Gouvernement entend, à terme, alimenter ce fonds par le marché carbone.

Il note aussi la réduction programmée des AE attribuées au dispositif de reconstitution des forêts touchées par la tempête Klaus (- 0,5 %). Le poids de cette dernière mesure reste toutefois important au sein du programme, puisqu'elle continuera en 2016 de représenter 14,7 % des AE et 14,5 % des CP du programme.

Un risque potentiel de difficultés de trésorerie pour le centre national de la propriété forestière

Il est proposé de rétablir en 2016 la subvention du centre national de la propriété forestière (CNPF), comme le Gouvernement s'y était engagé, à hauteur de 15,4 millions d'euros, alors que l'équilibre du budget de l'établissement avait été assuré en 2015 grâce à un prélèvement sur son fonds de roulement qui était de 22,6 millions d'euros en fin d'exercice 2014.

À la fin de l'année 2015, cet opérateur pourrait faire face à d'importants problèmes de trésorerie selon ses responsables. Votre rapporteur spécial demande donc au Gouvernement de se pencher sur le sujet et d'anticiper d'éventuelles futures difficultés : à la fin du mois de septembre 2015, sa trésorerie serait de 9 millions d'euros alors que ses dépenses mensuelles seraient de l'ordre de 3 millions d'euros .

Le versement de la subvention 2016 n'aura pas lieu au début du mois de janvier, la question mérite donc d'être soulevée le plus rapidement possible.

L'Office national des forêts, maillon faible de la filière forêt-bois française

S'agissant de l'Office national des forêts (ONF ), sa subvention d'équilibre est revue à la baisse de 16,2 millions d'euros en 2016 du fait du redressement du cours du bois , mais le versement compensateur dont il bénéficie est maintenu à 140,4 millions d'euros ^{16 ( * )} , ce qui fait plus que compenser cette baisse, de même que le financement de ses missions d'intérêt général (MIG), à hauteur de 22,3 millions d'euros.

L'équilibre financier de l'ONF, après une année record en 2014 ^{17 ( * )} , est en cours de discussion cet automne, dans le cadre de la renégociation anticipée de son contrat d'objectifs et de performance (COP) pour 2016-2020, qui devrait être signé avant la fin de l'année.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès des responsables de l'ONF, les évolutions entre le précédent et le nouveau COP seront marquées par les moindres ambitions des objectifs de l'opérateur en termes de mobilisation de la ressource bois (6,3 millions de mètres cube par an au lieu de 6,8 millions en forêt domaniale, 8,3 millions de mètres cube par an au lieu de 9,3 millions dans les forêts des collectivités). Le nouveau COP doit cependant enfin prévoir une stabilisation des moyens en personnel de l'office et son retour à l'équilibre financier, en cohérence avec les dotations budgétaires qui lui sont destinées.

Votre rapporteur spécial regrette que le COP en cours de discussion révise à la baisse les ambitions assignées à l'ONF et il invite à orienter cet opérateur vers une logique de résultats et à accroître ses récoltes de bois . L'ONF doit mettre en place une véritable politique commerciale , structurée et dotée d'une expertise autonome. De même les efforts de l'office en matière d' organisation interne doivent être poursuivis, notamment pour ce qui concerne la mise en place d'une comptabilité analytique et l'optimisation de sa fonction ressources humaines. À cet égard, votre rapporteur spécial s'étonne que les responsables de l'ONF comptent remplacer les départs de fonctionnaires et de salariés en retraite par des emplois aidés et des apprentis . Une telle stratégie paraît bien incertaine, voire, à certains égards, peu responsable.

Des dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » de taille inégale

Les onze dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » devraient avoir un coût de 113 millions d'euros en 2016 , dont 110 millions d'euros pour les impôts perçus par l'État et 3 millions d'euros pour les dépenses fiscales concernant les impôts locaux.

Les deux mesures de fiscalité forestière fiscales les plus coûteuses sont les exonérations au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), respectivement de 50 millions d'euros et 46 millions d'euros en 2016. Mais en réalité leur coût n'est pas strictement forestier , ce qui conduit à une surestimation importante de ces dépenses. Le coût de ces deux mesures fiscales patrimoniales serait en réalité plus proche de 20 millions d'euros pour chacune selon la Cour des comptes.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI), composée de quatre volets ^{18 ( * )} , représente pour sa part un coût modeste de 9 millions d'euros. Le DEFI devrait être stable en 2016, à l'exception d'une mesure que le Gouvernement envisage de présenter dans le collectif budgétaire de fin d'année. Cette mesure consisterait à étendre la majoration de 25 % de l'aide, au titre des volets « Travaux » et « Contrat », aux membres des groupements d'intérêts économique et environnemental forestiers visés à l'article 69 de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014.

Votre rapporteur spécial rappelle que le DEFI a déjà été modifié par la loi de finances rectificative pour 2013 mais que cette réforme ne s'est appliquée qu'aux revenus 2014 et n'a donc pas pu être encore évaluée. Un chiffrage pour 2014 du coût des différents volets de la réduction d'impôt DEFI est toutefois disponible.

Coût de la réduction d'impôt « DEFI » en 2014 au titre des revenus 2013

Source : direction de la législation fiscale

De manière générale s'agissant des mesures fiscales sur lesquelles s'appuie notre politique forestière, votre rapporteur spécial juge pertinent de ne pas réduire le coût global des dépenses fiscales dont bénéficie la filière. Il préconise plutôt un rééquilibrage progressif des soutiens publics vers les mesures fiscales à visée incitative. Il doit donc s'agir, en particulier, de favoriser les mesures d'incitation à l'investissement , telles que les quatre volets du DEFI ou le compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA) dont la diffusion chez les professionnels reste assez confidentielle.

La budgétisation au plus juste de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » est plus spécifiquement consacré au fonctionnement de la direction générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES).

La dotation du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » attendue pour 2016 s'élève à 495 millions d'euros d'AE et à 486,5 millions d'euros de CP , soit une baisse de - 1,6 % par rapport à 2015. Hors crédits de personnel, il s'agit d'allouer au programme 203 millions d'euros en AE et 202 millions d'euros en CP, soit une baisse encore plus significative, respectivement de 5,4 % en AE et 6,3 % en CP par rapport à 2015 (- 11,6 millions d'euros et - 13,6 millions d'euros).

Toutefois, selon le Gouvernement, cette baisse des crédits ne serait pas la traduction budgétaire de nos exigences en matière de sécurité sanitaire vis-à-vis desquelles la France doit rester à la pointe. L'amélioration de l'état sanitaire des cheptels, ainsi que la maîtrise des dépenses de fonctionnement permettraient de dégager des économies. Certaines mesures de prévention des maladies seraient même renforcées.

Pour votre rapporteur spécial, le Gouvernement doit veiller à conserver des moyens de contrôle sanitaire adaptés . Et la reconnaissance de la sécurité alimentaire en tant que premier objectif des politiques agricoles doit traduire la valeur accordée à cette préoccupation transversale dont il s'agit de faire un principe général d'action publique .

L'évolution la plus significative est constatée sur les crédits inscrits au titre de la sous-action relative à la gestion des maladies animales en raison du rééquilibrage des coûts générés par les mesures de gestion des maladies animales et des foyers de maladies animales, sur la base des dépenses effectivement engagées en 2014, et « à la lumière d'une tendance sanitaire relativement favorable » selon le Gouvernement.

Votre rapporteur spécial a cependant souhaité faire le point sur la prévalence de la tuberculose dans les cheptels et les moyens utilisés pour la combattre . 105 nouveaux cas de tuberculose bovine ont, en effet, été constatés en 2014, ce qui en fait l'épizootie à la croissance la plus forte, comme le souligne le tableau de la page suivante.

Prévalence des principales maladies animales

(Nombre de nouveaux cas observés en 2014)

Source : MAAF

Un nouveau plan de lutte contre la tuberculose marqué par des incertitudes

La tuberculose est une maladie transmissible entre l'homme et les animaux, en particulier les bovins. Elle est l' une des maladies infectieuses les plus difficiles à combattre et sa prévalence dans les cheptels reste préoccupante.

Les efforts collectifs de lutte contre la tuberculose bovine ont commencé dans les années 1930 et ont permis de passer d'une situation où près de 25 % des élevages étaient atteints à une prévalence de 0,05 % aujourd'hui . Cependant la maladie est encore présente, une phase de résurgence a même été observée entre 2005 et 2008 et, depuis 2009, la tendance est stabilisée avec 100 à 110 nouveaux élevages détectés chaque année. Des zones infectées ont été mises en évidence dans des élevages de Camargue, de Côte d'Or et du Sud-ouest (Dordogne, Charente, Pyrénées-Atlantiques, Landes, Lot et Garonne), qui concentrent les deux tiers des foyers.

Afin de rendre l'action d'assainissement plus supportable sur la durée, des stratégies expérimentales ont été mises en oeuvre dans les départements les plus touchés. Toutefois ces dispositifs expérimentaux ont été jugés non conformes en 2011 par la Commission européenne à l'occasion d'un audit de l'office alimentaire vétérinaire. La Commission européenne a exigé un retour aux stratégies traditionnelles sous peine du retrait pour la France de son statut officiellement « indemne » de tuberculose. Depuis 2012, la DGAL cherche à adapter les moyens de son dispositif d'assainissement. En 2013, un nouveau programme expérimental a été autorisé par la Commission européenne, pour évaluer des méthodes alternatives de gestion des suspicions. Il s'agit de mettre en place un test de dosage de l'interféron gamma lorsque les tests reconnus par le droit de l'Union européenne ne sont pas conclusifs. Ce programme a été testé dans le courant du premier semestre 2013 avant d'être lancé à grande échelle pour les campagnes de surveillance active 2013-2014 et 2014-2015, les résultats seront disponibles mi 2016.

La demande des éleveurs est d'adopter immédiatement le test de dosage de l'interféron gamma, ce qui n'est pas possible sans l'accord de la Commission européenne, le test n'étant pas reconnu pour le moment. Le risque serait de voir la France perdre son statut « indemne » de tuberculose, ce qui aurait des conséquences économiques et sanitaires désastreuses (fermetures des échanges européens et de certains pays tiers sur les animaux et les produits comme le fromage ou le lait ; renforcement de la surveillance dans les élevages et au sein de la population par des méthodes plus reconnues). En 2014, l'assainissement des troupeaux infectés par abattage partiel, sous certaines conditions sanitaires et zootechniques, a été réintroduit, ce qui a permis d'améliorer l'acceptabilité des mesures et de réduire les frais d'indemnisation pour abattage.

Mais face aux difficultés croissantes pour gérer la maladie et à la démobilisation progressive des parties prenantes, il a été décidé de réviser une nouvelle fois le plan d'action pour permettre de trouver un nouvel angle et de bien inscrire la lutte dans une perspective d'éradication à long terme. Une nouvelle stratégie sera ainsi présentée par les autorités fin 2015 .

Actuellement, l'État participe au financement du dépistage des cheptels et ses modalités d'intervention sont en cours de débat avec la direction du budget. Par ailleurs, les tarifs d'intervention des vétérinaires sanitaires en élevage pour le dépistage de la tuberculose sont fixés par convention entre les éleveurs et les vétérinaires, par département. En l'absence d'accord, c'est le préfet qui fixe ces tarifs, ce qui conduit à de fortes disparités sur le territoire et une mission du MAAF est en cours pour émettre des recommandations quant à la fixation de ces tarifs ou l'amélioration des modalités de concertation entre éleveurs et vétérinaires.

Des travaux sont également en cours pour faire évoluer les conditions d'indemnisation des éleveurs lors des abattages diagnostics ou lors de décisions d'abattage pour assainissement . À ce jour, les indemnisations sont établies sur la base d'une proposition d'experts désignés par l'éleveur dans une liste prévue par le préfet, dans les limites fixées par une grille forfaitaire établie par l'administration. Le rapport d'expertise peut proposer, pour des animaux exceptionnels, un dépassement des tarifs forfaitaires. En ce cas, la DGAL doit valider la proposition d'indemnisation faite sur la base du rapport. Le délai moyen de validation est de l'ordre d'un mois.

Par ailleurs, de nombreux travaux transversaux seront nécessaires dans les domaines de la recherche, afin de disposer de nouveaux outils de dépistage ou de maîtrise de la maladie, ainsi que d'études pour mieux éclairer l'orientation des choix techniques. Il pourrait également s'agir de conduire des actions de sensibilisation, de formation, voire d'accompagnement à la biosécurité et de développement d'outils de gestion informatisée des données.

Votre rapporteur spécial attire l'attention du Gouvernement sur le fait qu'il est prévu que le financement de toutes ces nouvelles mesures se fasse à enveloppe réduite, soit 25,4 millions d'euros en 2016 contre 28,9 millions d'euros en 2015 . Le MAAF estime, pour sa part, cette stratégie réaliste en raison des économies réalisées par le développement de l'abattage partiel.

TROISIÈME PARTIE : LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » - (RAPPORTEUR SPÉCIAL : ALAIN HOUPERT)

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR » .

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural et repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

1. Une mission dont les moyens sont renforcés depuis 2015

Les recettes du CAS-DAR étaient jusqu'en 2014 constituées de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts.

Ce taux est passé à 100 % en 2015, puisque c'est désormais l'intégralité du produit de la taxe qui est affecté au compte spécial.

La loi de finances initiale pour 2015 l'a estimé à 147,5 millions d'euros alors que le montant du produit de la taxe affectée au CAS-DAR avait atteint 117,1 millions d'euros en 2014.

Le présent projet de loi de finances pour 2016 évalue à son tour cette recette à 147,5 millions d'euros pour 2016 en tenant à nouveau compte d'une affectation de la totalité du produit de la taxe au compte d'affectation spéciale.

Il faut mentionner que, s'agissant d'un compte d'affectation spéciale, le montant des engagements est ajusté tout au long de l'année au niveau de la recette.

L'évolution du déséquilibre entre les recettes et les dépenses du compte

Il convient d'observer qu'à l'exception notable de l'année 2010 et de l'année 2014 ^{19 ( * )} , les recettes du CAS-DAR sont le plus souvent sous-évaluées , ses crédits se trouvant ainsi relativement sous-consommés , comme le montre le tableau suivant.

Exécution et prévision des recettes et des dépenses du CAS-DAR

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Les moyens et les actions conduites au titre des programmes 775 et 776

Les crédits du programme 775 « Développement et transfert en agriculture » demandés pour 2016 sont stables, à 70,55 millions d'euros.

Ils sont principalement destinés ^{20 ( * )} aux chambres d'agriculture et à leur tête de réseau, l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), ainsi qu'aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). La loi de finances pour 2011 a confié, en outre, à ce programme le financement des actions de génétique animale , auparavant portées par le programme 206.

Ces actions sont notamment placées sous la responsabilité des instituts techniques agricoles ^{21 ( * )} , qui contribuent ainsi à l'amélioration et à la gestion des ressources génétiques des espèces relevant de leurs compétences, le cas échéant par délégation à des opérateurs.

Quant au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » , dont les moyens sont à nouveau attendus à hauteur de 76,95 millions d'euros en 2016, il englobe le financement de travaux de recherche appliquée , et plus particulièrement des missions d' expérimentations de FranceAgriMer ainsi que des instituts techniques agricoles et, en particulier, de leurs projets de recherche à moyen et long terme coordonnés par l'association de coordination technique agricole (ACTA).

Il se caractérise par le recours à la procédure de l' appel à projets . Il encourage les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole, d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT) , créés par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, labellisés en 2006 et 2007, mais opérationnels surtout depuis 2008.

Le renforcement bienvenu des appels à projets qui doivent permettre de contrer la logique d'« abonnement aux aides »

Votre rapporteur spécial se félicite de l'augmentation du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets (42,43 millions d'euros en 2016, soit 29 % des crédits du compte en 2016, contre 12,82 % en exécution 2014 ; sur le seul programme 776 le taux monte même à 42 %, contre 19 % prévu en 2015). À titre de comparaison, il s'agissait de 16 millions d'euros en 2014 et de 12 millions d'euros en 2012.

Votre rapporteur spécial plaide pour la poursuite de cet accroissement de la part des dépenses destinées à ce type d'actions. Ce souhait résulte notamment du constat déjà formulé relatif à la justification insuffisante des crédits : cette insuffisance ne permet pas de s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres, les instituts ou les ONVAR vont aux projets de développement et non aux structures elles-mêmes. Dans son rapport annuel pour 2008, la Cour des comptes avait ainsi relevé qu'en matière de développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ».

Une telle « logique d'abonnement aux aides » est aux antipodes d'une démarche de performance. Face à ces critiques de la Cour des comptes, qui avait en particulier souligné l'absence d'avis scientifique extérieur et indépendant pour l'analyse des programmes de développement agricole et rural des ONVAR, des comités scientifiques ont été mis en place depuis 2009.

Il en existe ainsi aujourd'hui trois : le comité scientifique de l'APCA, le comité scientifique de Coop de France et le comité scientifique des ONVAR. La présidence de chacun d'entre eux a judicieusement été confiée à une personnalité scientifique désignée par le ministre de chargé de l'agriculture. Chaque comité est composé d'experts de la recherche, de l'enseignement supérieur, d'organismes de développement agricole ou rural. Les membres sont désignés intuitu personae . Ces comités ont un rôle d'évaluation ex ante . Ils examinent les projets de programmes annuels et émettent un avis extérieur et indépendant, avis fourni à l'organisme concerné et au ministère de l'agriculture. Ils accompagnent également les organismes dans la mise en oeuvre de leur contrat d'objectifs dans le but d'améliorer leurs pratiques.

La prise en compte des avis des Comités scientifiques fait partie des critères d'examen et d'approbation des programmes.

En dépit de ces avancées, votre rapporteur spécial estime que la justification des dépenses reste encore insuffisante pour s'assurer que les crédits ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent .

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté les crédits des programmes de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » sans modification .

En seconde délibération , en autorisations d'engagement (AE) , l'Assemblée nationale a minoré les crédits du programme « Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires » de 24 758 143 euros, les crédits du programme « Forêt » de 1 774 142 euros , les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de 2 000 000 euros et les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de 750 000 euros . L'Assemblée nationale a, par ailleurs, majoré les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de 1 030 000 euros et les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de 1 190 000 euros .

En seconde délibération , en crédits de paiement (CP) , l'Assemblée nationale a minoré les crédits du programme « Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires » de 24 233 220 euros, les crédits du programme « Forêt » de 2 104 596 euros , les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de 2 000 000 euros et les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de 750 000 euros . L'Assemblée nationale a, par ailleurs, majoré les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de 1 030 000 euros et les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de 1 190 000 euros .

Au total , les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » sont minorés de 27 062 285 euros en AE et de 26 867 816 euros en CP .

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 4 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Alain Houpert et Yannick Botrel, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et sur le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ». Elle a ensuite entendu leur communication, conjointement avec M. François Marc, rapporteur spécial des affaires européennes, sur les relations entre le budget communautaire et le budget national à travers la politique agricole commune (PAC).

M. Alain Houpert , rapporteur spécial . - Il nous est proposé de doter la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » de 2,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une contraction respective de 9 % et 6 % par rapport à 2015. Sur le fond, l'exercice 2016 est peu marqué par le plan de soutien à l'élevage annoncé le 22 juillet dernier, qui prévoit notamment des allègements et reports de charges pour un montant estimé d'au moins 600 millions d'euros. Les mesures devraient être imputées sur 2015 et largement financées par le dégel de la réserve de précaution. À la fin de l'été 2015, seuls 110 millions d'euros ont ainsi été dégelés. Je suivrai les modalités de mise en oeuvre du plan avec vigilance et j'interrogerai en séance publique le Gouvernement sur son mode de financement.

Au regard de l'insuffisance de ce plan, qui ne contient presque rien en matière de réformes structurelles, j'ai déposé le 16 octobre 2015, avec de nombreux collègues, une proposition de loi en faveur de la compétitivité de l'agriculture, qui sera examinée le 9 décembre prochain en séance.

En 2013, notre commission avait rendu public un rapport sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires qui concluait que l'agriculture française restait insuffisamment compétitive et tournée vers l'export. Or, notre balance commerciale agricole et agroalimentaire se détériore et elle est négative si l'on en retranche nos exportations de vins et d'alcools. Nous perdons chaque année des parts de marché. Dans ce contexte alarmant, je déplore que le soutien à l'export ne soit pas une priorité pour le Gouvernement. Non seulement notre recommandation d'une réforme profonde du dispositif public de soutien n'a pas été suivie, mais les moyens mêmes de ce dispositif sont en baisse : 5,85 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances contre 10,2 millions d'euros en 2015, soit une réduction de près de 42 % de la dotation. Une telle évolution ne peut que compromettre la présence des produits agricoles et agroalimentaires français sur les marchés internationaux.

De même, les moyens alloués à la gestion des crises et des aléas passent de près de 30 millions d'euros à moins de 4 millions d'euros en 2016. Le Gouvernement fait valoir le transfert du financement de la gestion des risques, notamment l'aide à l'assurance récolte, au second pilier de la PAC mais la sincérité de la prévision me semble douteuse. Ce doute est renforcé par le niveau de nos refus d'apurement communautaires.

Ces corrections ont atteint 429 millions d'euros en 2014 et devraient s'établir à 871 millions d'euros en 2015, puis à 360 millions d'euros au moins en 2016 et 2017. Début 2015, 1,1 milliard d'euros de corrections dues pour l'année en cours et pour les deux exercices suivants ont été identifiés ; mais le Gouvernement a choisi de faire porter le coût des deux tranches 2015 et 2016 sur l'exercice 2015 et de reporter le versement de la troisième tranche à 2017. Au-delà de ces acrobaties budgétaires, dont l'intérêt en termes d'amélioration du solde 2016 est entendu, je regrette que le Gouvernement continue de faire le choix de mouvements ex post pour couvrir ces dépenses, qui devraient faire l'objet d'une dotation en loi de finances initiale. Une fois de plus, ce n'est pas le cas, alors que la France subira certainement de nouvelles corrections l'année prochaine.

Pour conclure, une remarque positive sur le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », dit Casdar. Je me félicite de l'augmentation du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets : 29 % des crédits du compte en 2016, contre 12,82 % en exécution 2014. Je plaide pour la poursuite de cette tendance. En effet, la justification des dépenses reste encore insuffisante pour s'assurer que les crédits ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.

En conclusion, je vous propose de ne pas adopter les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », mais d'adopter ceux du compte spécial.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Les conclusions de notre récent rapport sur la filière forêt-bois, restent entièrement d'actualité, à commencer par un soutien renforcé à l'innovation et à la stratégie de montée en gamme. L'audition des responsables du pôle de Compétitivité « Xylofutur », situé en Aquitaine, dans le cadre de la préparation de l'examen du présent projet de loi de finances, l'a confirmé.

Les crédits du programme 149 « Forêt » sont quasi-stables en 2016, la légère diminution s'expliquant par la réduction de la subvention à l'Office national des forêts (ONF). Justifiée par le redressement du cours du bois, celle-ci n'est pas entièrement compensée par la réinscription au budget de la subvention au Centre national de la propriété forestière (CNPF), qui n'avait pas bénéficié de dotation en 2015 et avait dû se financer sur son fonds de roulement, largement excédentaire. L'État tient ses engagements à ce niveau.

Le contrat d'objectifs et de performance (COP) pour 2016-2020 de l'ONF fait l'objet d'une négociation anticipée et devrait être signé avant la fin de l'année. Selon mes informations, les objectifs de l'opérateur en termes de mobilisation de la ressource bois seront revus à la baisse, ce que je ne peux que regretter ; toutefois, la nouvelle direction, que nous avons entendue, fixe des objectifs qu'elle juge réalistes et atteignables. Le nouveau COP prévoit une stabilisation des moyens en personnel de l'ONF et son retour à l'équilibre financier en cohérence avec sa dotation budgétaire. Il est urgent de tourner l'office vers une logique de résultats et d'accroître ses récoltes de bois. L'ONF doit mettre en place une véritable politique commerciale, structurée et dotée d'une expertise autonome. Ses efforts en matière d'organisation interne doivent également être poursuivis.

À la fin de l'année 2015, le CNPF, autre opérateur majeur du programme « Forêt », pourrait faire face, selon ses responsables, à des problèmes de trésorerie. Il conviendrait que le Gouvernement anticipe ces éventuelles difficultés.

Les onze dépenses fiscales rattachées au programme 149 représentent un coût total de 113 millions d'euros en 2016. Les deux mesures de fiscalité forestière fiscales les plus coûteuses sont les exonérations au titre de l'ISF et des droits de mutation à titre gratuit. D'après la Cour des Comptes, le coût strictement forestier de ces deux mesures fiscales patrimoniales serait en réalité plus proche de 20 millions d'euros. Le coût du dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (Defi) devrait être de 9 millions d'euros.

Au lieu de réduire le coût global des dépenses fiscales dont bénéficie la filière, il serait pertinent de rééquilibrer progressivement les soutiens publics vers les mesures fiscales incitatives telles que le Defi ou le Compte d'investissement forestier et d'assurance (Cifa).

Le programme 206, consacré au fonctionnement de la direction générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), met en évidence l'attention que le Gouvernement porte à ce sujet. Les principales actions - moyens de la DGAL, dépenses consacrées à l'Anses et dépenses liées à la lutte contre les maladies animales - seront reconduites en 2016. Ce budget acte également la création de soixante postes de contrôleur sanitaire et phytosanitaire. En deux ans, 120 postes auront été créés, complétés en 2017 par soixante postes supplémentaires. La baisse des crédits ne reflète donc pas une exigence diminuée en matière de sécurité sanitaire.

J'ai, enfin, souhaité faire le point sur l'incidence de la tuberculose bovine dans les cheptels, qui fait peser un risque sur l'agrément de nos produits à l'exportation, ainsi que sur les moyens utilisés pour la combattre. J'attire l'attention du Gouvernement sur le financement de ces mesures nécessaires, mais qui en l'état, se ferait à enveloppe réduite par rapport à 2015.

Pour conclure, je suis favorable à l'adoption des crédits de la mission et du compte spécial.

Mme Michèle André , présidente . - J'invite nos rapporteurs à présenter, dans le prolongement de ces rapports, le contrôle sur la politique agricole commune (PAC).

M. François Marc , rapporteur spécial . - J'ai conduit cette année avec Yannick Botrel et Alain Houpert un contrôle sur les relations entre le budget de l'Union européenne et le budget national à travers la PAC, en mettant l'accent sur la problématique des refus d'apurement communautaires. Ce type de contrôle commun entre rapporteurs spéciaux de plusieurs missions me semble être une expérience intéressante.

Nous avons déjà abordé la question des refus d'apurement communautaires lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2014 : le 24 juin dernier, la commission entendait Hervé Durand, directeur général adjoint de la performance économique et environnementale des entreprises du ministère de l'agriculture ainsi que Frédéric Lambert, chef du service gouvernance et gestion de la PAC du ministère. Nous avons procédé à de nombreuses auditions, avec le cabinet du ministre de l'agriculture, l'administration du ministère, les opérateurs payeurs (Agence de services et de paiement et FranceAgriMer), les syndicats agricoles (Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, Confédération paysanne et Coordination rurale). À Bruxelles, nous avons rencontré le cabinet du commissaire à l'agriculture Phil Hogan, la directrice générale du budget et les services de la direction générale de l'agriculture, ainsi que les spécialistes économiques et agricoles de la représentation permanente de la France et des parlementaires européens, dont notre ancien collègue Jean Arthuis, président de la commission des budgets du Parlement européen.

Plus importante et plus ancienne des politiques communautaires, la PAC, initialement axée sur le soutien des prix, s'est orientée après 1992 sur un soutien à la production, avec des aides directes dites couplées. Depuis 2003, cette politique donne une place croissante au développement rural à travers la modulation. Elle recourt également de plus en plus à des soutiens dits découplés, appelés droits à paiement unique (DPU), évalués sur une base historique indépendamment de la production. Le bilan de santé de la PAC en 2008 a conduit à renforcer ce découplage. La nouvelle PAC 2014-2020, entrée en vigueur en 2015, remplace les DPU par une aide en trois parties : les droits au paiement de base (DPB), le paiement vert et le paiement redistributif. Ces aides relèvent du premier pilier de la PAC, qui regroupe comme auparavant les paiements directs et les mesures de soutien aux marchés agricoles. Le deuxième pilier reste consacré au développement rural, dont la programmation a été largement régionalisée. Ces deux piliers sont financés par deux fonds, qui font partie du budget général de l'Union européenne : le Fonds européen agricole de garantie (Feaga), qui finance essentiellement les mesures de soutien aux marchés, et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Le budget PAC 2014-2020 s'élève à environ 410 milliards d'euros, soit une diminution de 2 % par rapport à 2007-2013 : 313 milliards d'euros pour le premier pilier et 96 milliards d'euros pour le second. L'enveloppe destinée à la France pour le premier pilier devrait être de l'ordre de 54 milliards d'euros, soit un peu moins de 8 milliards d'euros par an en moyenne, en baisse de 3,7 %. Quant aux dépenses de développement rural sur notre territoire, elles devraient augmenter de 11 % pour atteindre 9,9 milliards d'euros, soit 1,42 milliard d'euros par an. En 2016, le financement communautaire atteindra 9,7 milliards d'euros, dont 7,3 milliards d'euros au titre du premier pilier et 2,4 milliards d'euros au titre du deuxième pilier : nous appliquons donc la PAC avec intelligence en maintenant le maximum d'aides couplées grâce à l'utilisation de toutes les marges permises par la réglementation européenne. En outre, les taux de cofinancements communautaires qui concernent le second pilier ont légèrement évolué : le taux de droit commun passe à 53 % au lieu de 50 %.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Pour comprendre les refus d'apurement communautaires, il faut présenter la procédure assez complexe de paiement des aides et de mode de remboursement par l'Union européenne. En effet, les règles de gestion de la PAC confient à la Commission la gestion du Feaga et du Feader, mais en vertu du principe de gestion partagée, le paiement des aides est délégué aux États membres par l'intermédiaire d'organismes payeurs nationaux ou régionaux accrédités par la Commission, tels que FranceAgriMer ou l'Agence de services et de paiement (ASP). Ceux-ci doivent préalablement contrôler l'admissibilité des demandes d'aide, directement ou par l'intermédiaire d'organismes délégués. Les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour garantir l'exécution efficace et correcte des opérations financées et prévenir et poursuivre toute irrégularité.

Nous utilisons pour cela le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), pierre angulaire du système de paiements aux agriculteurs, qui prévoit une base uniforme pour les contrôles administratifs et sur place, ainsi que pour le système informatique auquel l'administration nationale a recours. Le SIGC est mis en place dans les États membres par les organismes payeurs agréés. Il est également utilisé pour gérer les contrôles et garantir le respect des critères et des normes relevant de la conditionnalité. Il repose sur des bases de données informatisées et interconnectées.

Les dépenses effectuées par les organismes payeurs sont ensuite remboursées aux États membres par la Commission, tous les mois dans le cas du Feaga et tous les trimestres dans celui du Feader. Ces remboursements sont sujets à des corrections financières que la Commission peut apporter dans le cadre de procédures d'apurement des comptes : ce sont les refus d'apurement communautaires. Lorsque la Commission estime, à l'issue de ses contrôles, que les paiements ne sont pas conformes aux règles ou que le SIGC présente des lacunes, elle récupère auprès de l'État membre le montant qui aurait été indûment payé, calculé soit sur la base des pertes réelles, soit selon une extrapolation, soit selon des taux forfaitaires, de 2 %, 5 %, 10 %, ou 25 % des dépenses, selon la gravité des erreurs. Un organe de conciliation peut être convoqué afin de rapprocher les positions des protagonistes. In fine , la Commission européenne adopte une décision, qui peut suivre ou non le résultat de la négociation, et que l'État membre peut toujours contester devant la Cour de justice de l'Union européenne. En pratique, le ministère de l'agriculture procède au paiement par redéploiement de ses crédits ou par un abondement du programme 154 par décret d'avance ou loi de finances rectificative.

Pendant les années 1990 et 2000, le montant moyen de nos refus d'apurement représentait un peu moins de 100 millions d'euros par an. L'exercice 2011 a marqué un niveau minimal record, à 18,41 millions d'euros. En 2012 et 2013, ce montant était de 63,73 millions d'euros et 41,2 millions d'euros. Mais depuis 2013, les refus d'apurement supportés par le budget national explosent : avec 429 millions d'euros en 2014 et 871 millions d'euros en 2015. En 2016 et 2017, on table sur un minimum de 360 millions d'euros, à la suite de l'identification, début 2015, de 1,1 milliard d'euros de corrections dues pour l'année en cours et pour les deux exercices suivants. Le Gouvernement a choisi de faire porter le coût des tranches 2015 et 2016 sur l'exercice 2015 et de reporter le versement de la troisième tranche à 2017. Le ministre de l'agriculture a précisé fin 2014 que la France a réussi à éviter un niveau de refus d'apurement de près de 4 milliards d'euros. En effet, la procédure de conciliation a permis de passer de l'application d'un taux forfaitaire à un niveau de corrections plus proche des réalités. Ce milliard d'euros ne représente que 2 % du total des aides PAC reçues sur la période 2008-2013.

M. Alain Houpert , rapporteur spécial . - Ce montant élevé correspond au cumul de plusieurs années de corrections, de 2008 à 2013. La Commission européenne se serait montrée particulièrement rigoureuse, sous la pression croissante de la commission du contrôle budgétaire (Cocobu) du Parlement européen et de la Cour des comptes européenne. Les causes des corrections qui nous sont infligées sont multiples : il s'agit des aides à la surface, les photographies aériennes et leur interprétation ayant été jugées inadaptées, du calcul des DPU ou encore de la mise en oeuvre des contrôles au titre de la conditionnalité.

Le registre parcellaire graphique a été contesté ainsi que le travail de photo-interprétation visant à distinguer les surfaces non agricoles, dont les éléments de paysage, et donc à identifier les surfaces admissibles. Selon la direction générale de l'agriculture de la Commission européenne, le Gouvernement français aurait sa part de responsabilité, puisque chaque État membre définit les règles de la PAC qui s'imposent à lui, y compris dans les modalités d'attribution des droits à paiement. Ainsi, l'Allemagne a choisi de rendre éligibles les éléments paysagers avec le respect de leur maintien à l'identique. À l'inverse, notre pays a préféré utiliser un pourcentage d'éléments topographiques de 3 % ou 4 %, sans obliger au maintien individuel des éléments. Nous avons ensuite attribué des droits à paiements sans respecter la règle que nous avions fixée. Cela a d'ailleurs conduit des agriculteurs, notamment dans l'Ouest, à raser leurs haies pour prévenir le risque contentieux.

Quelles conséquences tirer de ce constat ? Le Gouvernement a mis en place deux plans d'action depuis 2013, l'un concernant les aides du Feaga, le second les aides cofinancées par le Feader afin de répondre à la Commission européenne et de faire évoluer les procédures et systèmes de gestion et de contrôle. Sur le premier pilier, il est proposé d'améliorer la qualité du registre parcellaire graphique, de réviser le calcul des droits à paiements et de réformer le système de sanction découlant des contrôles mis en oeuvre au titre de la conditionnalité. Au niveau du deuxième pilier, le ministère et les organismes payeurs ont préparé de nouvelles instructions concernant le renforcement du contrôle administratif, le contrôle du respect des marchés publics, la vérification des obligations sociales et fiscales et le contrôle du caractère raisonné des coûts. Ces plans nécessiteront des moyens supplémentaires et du temps pour leur mise en oeuvre.

Nous faisons quatre recommandations. Premièrement, simplifier les règles de la PAC, au niveau national comme au niveau européen. Il s'agit d'exiger du ministère et des opérateurs qu'ils ne rajoutent pas de la complexité par rapport aux textes européens, ce qui rejoint la question de la lutte contre la suradministration du monde agricole. Il s'agit aussi de dialoguer avec nos partenaires et avec la Commission européenne pour simplifier les règles de la PAC. Deuxièmement, simplifier les procédures de déclaration pour les agriculteurs. 90 % des bénéficiaires des aides PAC recourent à la procédure dématérialisée, dite téléPAC ; la procédure de télédéclaration dure trois heures, ce qui est encore trop long. Troisièmement, étaler les refus d'apurement : la Commission européenne ne doit pas procéder à des redressements sur cinq ou six ans, qui conduisent à des corrections très élevées. Quatrièmement, la France doit poursuivre la mise en oeuvre des plans d'action et mobiliser l'Institut géographique national (IGN) pour l'actualisation des photos et pour une expertise en matière de photo-interprétation. Il faudra répondre à des défis technologiques, comme le recours aux images satellite : le niveau d'exigence de la Commission européenne est de 50 centimètres alors que la précision de nos photos était d'1,5 mètre... Le travail est titanesque. La numérisation des éléments non agricoles, comme les mares, bosquets et rochers, représente un gros effort : l'IGN dispose d'un inventaire de 200 millions d'objets dans les terres agricoles, il s'agira d'inclure 40 millions d'objets supplémentaires au titre des éléments paysagers.

Mme Michèle André , présidente . - Merci pour la précision et la qualité de ce rapport. Nous restons sur notre faim en ce qui concerne les activités et les espaces précis qui ont fait l'objet de redressements importants, faute de réponses précises du ministère de l'agriculture.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Nous sommes dans la caricature administrative. C'est Courteline ! Si l'on votait les crédits de la mission, il faudrait un amendement pour supprimer autant de postes de contrôleur que possible. Ce serait rendre service aux agriculteurs. La surtranposition en matière agricole est un vrai mal français. Dans la loi Macron, une disposition autorise le suramortissement pour les coopératives d'utilisation de matériel agricole (Cuma). Pourquoi n'a-t-elle pas été étendue aux coopératives ? Quant aux forêts, même si les ventes de bois sont meilleures, n'y a-t-il pas un risque que l'ONF cherche à faire du profit à court terme en remplaçant les feuillus par des résineux ?

M. Michel Bouvard . - Le contrôle des superficies pose problème car les systèmes géostationnaires ne tiennent pas compte de la pente, de sorte qu'il manque des hectares à l'arrivée. Nos contrôleurs semblent croire que la terre est plate partout. C'est important pour le calcul des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), dont il faut saluer la progression. J'ai une interrogation persistante sur les crédits du service de restauration des terrains en montagne (RTM), hébergé par l'ONF, mais qui dépend des crédits budgétaires de l'État. Ces crédits seront encore cette année inférieurs à ce qu'ils étaient dans la constatation de 2013-2014, malgré une légère progression par rapport aux inscriptions budgétaires de 2015, puisqu'ils s'établissent à 8,6 millions en autorisations d'engagement et à 9,6 millions en crédits de paiement. Le rapport précise qu'ils doivent servir à entretenir 392 000 hectares et 20 000 ouvrages d'art. Beaucoup de ces ouvrages ont vieilli et nécessitent des travaux importants. Il manque au moins 500 000 euros pour assurer le renouvellement et le repeuplement de certaines zones et l'entretien des ouvrages d'art. Plus grave, une partie significative de ces crédits sont inscrits au programme 180 « Prévention des risques » qui dépend du ministère de l'environnement, et les montants alloués ces trois dernières années sont divisés par deux. Alors que les phénomènes d'érosion se multiplient en montagne, les préfets et les collectivités n'ont plus les moyens de faire réaliser les expertises et les ouvrages de protection nécessaires contre les risques hydrauliques et les glissements de terrain.

M. Michel Canevet . - Yannick Botrel a tout lieu de se satisfaire de la légère baisse des crédits des programmes « Forêts » et « Sécurité sanitaire », conforme aux objectifs de réduction de la dépense globale de l'État. En revanche, je comprends qu'on ne puisse valider de telles propositions budgétaires. Les organisations agricoles s'inquiètent du peu de moyens qui leur sera dévolu pour surmonter la crise qu'elles subissent. Les plans d'urgence ne seront pour la plupart pas financés en 2015, ce qui aura des incidences en 2016 alors que le budget est déjà réduit. Les exploitants agricoles n'arrivent plus à joindre les deux bouts, et le secteur agricole a besoin de moyens pour financer ses évolutions structurelles. On a su, pour les collectivités locales, introduire dans le projet de loi de finances pour 2016 une réforme de la DGF mais on reste impuissant en ce qui concerne les activités agricoles. Notre agriculture souffre d'un manque de compétitivité. Puisqu'on ne peut fonctionner avec des prix artificiellement fixés et déconnectés du marché, il faut réduire les charges pesant sur les agriculteurs - réduction qui ne pourra se faire que sur les postes sur lesquels les pouvoirs publics ont une certaine maîtrise. Un allègement de charges s'impose. Les quelques mesures que prévoit le Gouvernement ne suffiront pas à satisfaire l'ensemble de la profession. L'agriculture reste un facteur d'aménagement du territoire très significatif dans notre pays : si le nombre d'exploitations agricoles baisse de 3 %, il continue à se créer chaque année dans le Finistère 300 emplois salariés de plus dans l'agriculture. Au vu des annonces faites en 2015, les mesures d'urgence pourront-elles être financées en 2016 ? Sera-t-il possible de baisser les charges qui pèsent sur les agriculteurs, afin qu'ils puissent équilibrer leurs comptes ?

M. Marc Laménie . - Les rapporteurs ont insisté sur la situation inquiétante du monde agricole, et notamment celle des éleveurs. Les moyens humains ont baissé. Comment cette diminution se répartit-elle entre l'administration centrale et les directions locales de l'agriculture qui ont été englobées dans les directions départementales des territoires ? La dispersion est telle que l'on n'a quasiment plus de moyens pour gérer les risques et les aléas. Des pistes sont-elles envisagées pour combler ce manque ?

M. Antoine Lefèvre . - C'est un paradoxe que les crédits de l'agriculture soient en baisse, alors que plusieurs filières sont en crise. Comment justifier la baisse de la compensation des exonérations de charges sociales pour l'embauche des travailleurs saisonniers ? En Allemagne, c'est l'inverse qui se produit. L'an passé, les crédits consacrés à l'installation des jeunes agriculteurs avaient augmenté. Pourquoi cette dotation baisse-t-elle de 6 % cette année ? La baisse des crédits alloués aux mesures environnementales et climatiques est surprenante ; idem pour l'agriculture biologique. Dans le cadre de la transition énergétique, on aurait pu s'attendre à leur maintien. Enfin, les chambres d'agriculture accompagnent l'aménagement du territoire, notamment en secteur très rural. Beaucoup n'arrivent plus à payer leurs charges, car l'État a puisé dans leurs réserves ces dernières années.

M. Didier Guillaume . - Le rapporteur général a eu raison de lier le budget de l'agriculture au budget européen : on ne peut s'en tenir au budget franco-français en matière d'agriculture. Dire que les crédits en matière agricole diminuent en 2016 n'est pas objectif. Si le budget national pour l'administration baisse de 2,8 %, celui de la PAC est à un niveau que nous n'aurions jamais pensé atteindre il y a quelques années. Si l'on cumule le budget européen et le budget agricole français sur la partie interventions agricoles, il n'y a pas de baisse des crédits. Ce matin, au petit-déjeuner organisé par la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, le président de la fédération, très positif quant au budget, a surtout évoqué les normes et le plan Ecophyto 2. Quant au budget consacré au soutien à l'élevage, le Premier ministre s'est engagé à prévoir les financements nécessaires dans le projet de loi de finances rectificative.

M. Michel Canevet . - En 2015.

M. Didier Guillaume . - Oui, et nous aurons les orientations pour 2016. Je ne vois pas pourquoi le Gouvernement reviendrait sur ces engagements pris en concertation avec le syndicat majoritaire. On enregistre dans ce budget 1,7 milliard d'euros de baisse de charges : le pacte de responsabilité s'applique aussi pour les agriculteurs. Est également prévue la création de 185 postes pour l'enseignement et la recherche, essentiels pour améliorer la compétitivité de notre agriculture. Ce n'est jamais assez. Considérons cependant ce qui a augmenté. Pour avoir une activité compétitive, nous devrons changer de modèle, ce que nous ne pourrons faire qu'en développant la recherche. Si le budget consacré à l'installation des jeunes agriculteurs est en légère baisse, c'est qu'on s'est engagé sur 6 000 installations en 2016, comme en 2015 - or les crédits prévus l'an dernier n'ont pas été intégralement dépensés. Avec la multiplication des crises sanitaires, les postes de contrôleur que l'on créera aideront les éleveurs face à des maladies comme la fièvre catarrhale ovine (FCO). Dans ce genre de crise, l'Europe doit lâcher du lest. Elle ne peut se contenter de fermer un cheptel.

Sur l'amortissement des Cuma, le rapporteur général a raison. Il faudra vérifier la régularité du suramortissement pour les coopératives par rapport à leur régime fiscal. Si c'est juridiquement possible, nous serons favorables à cette extension du suramortissement.

Enfin, nous n'avons jamais eu autant de moyens pour soutenir l'export. Une plateforme a été mise en place. Elle est gérée à la fois par le ministère des affaires étrangères, le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'agriculture. En réalité, il n'y a aucune baisse d'interventions dans ce budget. En revanche, on constate une baisse dans l'administration centrale. Les moyens des ex-directions départementales de l'agriculture ont fondu, car la révision générale des politiques publiques est passée par là.

M. Roger Karoutchi . - La modernisation de l'action publique aussi !

M. Didier Guillaume . - Cela pose problème dans les départements très ruraux. Quant aux chambres d'agriculture, elles sont sorties de ce budget. Le programme d'amaigrissement de trois ans qui leur était consacré a été stoppé pour prendre en compte leurs difficultés. Telles sont les raisons pour lesquelles nous devrions voter les crédits de cette mission.

M. Yvon Collin . - Yannick Botrel regrette que le contrat d'objectifs et de performances sur les forêts révise ses ambitions à la baisse. La France est un grand pays forestier, je suis surpris que nos ambitions ne soient pas à la hauteur de ce patrimoine. Suivons l'exemple de la Suède, avec sa filière Tetra Pack, très organisée. Il faudrait faire de la forêt une cause nationale.

M. Bernard Lalande . - J'ai été surpris par la démonstration de notre rapporteur sur la balance commerciale agricole, qui procède en retirant les vins et les alcools. L'agroalimentaire est notre deuxième fleuron derrière l'aéronautique et devant les produits de luxe et les cosmétique et encore devant la pharmacie. La filière vins et spiritueux a connu il y a une quinzaine d'années un problème qualitatif important qui a incité la profession à améliorer ses produits et à développer l'export.

M. Alain Houpert , rapporteur spécial . - Comme le rapporteur général, je déplore le nombre excessif de contrôleurs. Ce matin, Xavier Beulin nous le disait encore. Pour le suramortissement des Cuma, il me semble que c'est un amendement du projet de loi de finances pour 2016 qui l'autorise, pas la loi Macron. L'érosion des crédits est généralisée. Comme le dit Michel Canevet, les besoins sont pourtant très réels. Or, on constate une certaine schizophrénie entre la promesse du Gouvernement de dégager 600 millions d'euros pour les éleveurs et le plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles dont la dotation augmente de 30 millions d'euros par rapport à l'an passé, ce qui est tout à fait insuffisant à l'heure où la compétitivité est notre talon d'Achille. Je rejoins Antoine Lefèvre : il est en effet paradoxal que les crédits baissent. Le budget prévoit 7,5 millions d'euros de compensation de moins sur les travailleurs occasionnels. Je suis heureux que Didier Guillaume prenne le président de la FNSEA pour un messie.

M. Didier Guillaume . - Juste pour un professionnel.

M. Alain Houpert , rapporteur spécial . - La mission enregistre en 2016 une perte de 677 postes par rapport à 2015.

M. Didier Guillaume . - Cela devrait vous inciter à voter pour !

M. Alain Houpert , rapporteur spécial . - Le nombre des contrôleurs en revanche ne diminue pas. Les normes et les contrôles sont insupportables pour les agriculteurs. Faisons-leur un peu confiance, ils sont là pour travailler. Enfin, monsieur Lalande, j'ai simplement dit que notre balance commerciale agricole et agroalimentaire était négative si l'on retranche les exportations de vins et d'alcools, ce qui signifie que la part traditionnelle de nos exportations se détériore.

M. Bernard Lalande . - C'était l'inverse il y a quinze ans.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Le budget du ministère de l'agriculture s'établit en 2016 à 4,5 milliards d'euros, en diminution de 2,8 %. Un certain nombre de transferts de dépenses s'opèrent sur le budget européen. Les crédits RTM alloués par l'État concernent la création et l'entretien d'un parc de 20 000 ouvrages de génie civil (pare-avalanches, barrage etc.). Il concerne également le génie biologique et se répartit sur pas moins de 392 000 hectares. Dans l'exécution budgétaire de 2014, nous serions à 9,5 millions d'euros en d'autorisations d'engagement et à 7 millions d'euros en crédits de paiement. En 2016, le budget prévoit une reconduction à 9 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 9, 7 millions d'euros en crédits de paiement.

Le rapporteur général a parlé de l'enrésinement d'un certain nombre de massifs. Les besoins en résineux représentent 70 % du marché. C'est une revendication des professionnels que de planter ce bois d'avenir, essentiel dans le bâtiment. À Rennes, on a construit un collège entier tout en bois. Le pôle de recherche Xylofutur devrait contribuer à développer encore davantage les possibilités de ce marché. Le Fonds forestier national a été supprimé au début des années 2000. Lorsqu'il existait, on repeuplait 50 000 hectares chaque année ; nous en sommes désormais à 5 000. Tous les professionnels déplorent cette carence.

La crise de l'agriculture est triple. La consommation de viande bovine diminue chaque année. Notre filière est de grande qualité, or 50 % de la viande est utilisée pour des steaks hachés, sans aucune exigence de qualité, de sorte que les éleveurs en viennent à brader leur viande. La fièvre catarrhale ovine aggrave la crise, même si le président de la FNSEA estime que le Gouvernement a plutôt bien géré la situation. L'Italie a bloqué ses importations, l'Espagne également, la Turquie a fermé ses frontières. Le plan d'urgence devrait faire effet progressivement. Tous les agriculteurs ne sont pas atteints de la même manière.

Les besoins doivent être identifiés ; le projet de loi de finances rectificative viendra réajuster les moyens mis à disposition pour sauver tout ce qui peut l'être. Des initiatives importantes ont été prises en matière de contributions sociales. Au-delà de la question économique, il faut agir sur la fiscalité et les charges sociales.

Le ministre n'a pas non plus ménagé sa peine sur la filière porcine, également en crise. L'accord trouvé est une réussite. Certains opérateurs en position hégémonique peuvent dicter leurs conditions : quand un abattoir qui représente 40 % des abattages nationaux ne veut pas jouer le jeu, on est vite bloqué. Un effort est fait en faveur de la modernisation des équipements dans les exploitations, qu'il s'agisse du parc des bâtiments ou des outils industriels. Les abatteurs qui disposent de l'ensemble de la filière, jusqu'à la commercialisation, sont en capacité de réaliser des investissements tels que ceux que Leclerc a réalisés à l'abattoir de Kermené dans les Côtes-d'Armor, le plus moderne au monde, dit-on. Il faudrait reconsidérer l'ensemble de la filière par segment.

Après les ponctions opérées ces dernières années, les chambres d'agriculture sont encouragées à se restructurer. Les créations de postes concernent surtout les contrôleurs sanitaires - un contrôle nécessaire et productif qui garantit la qualité de nos exportations.

Enfin, pour gérer les risques, un système assuranciel s'installe et devrait monter en puissance. Les fonds communautaires sont également sollicités, et devraient couvrir 100 % des besoins sous peu.

M. Alain Houpert , rapporteur spécial . - En 2016, il ne restera rien du plan d'urgence pour l'élevage, sauf les 30 millions d'euros de plus pour le plan pour la compétitivité et l'adaptation des exploitations agricoles (PCAE).

M. François Marc , rapporteur spécial . - En ce qui concerne les refus d'apurement, la France se situe dans la bonne moyenne. Bon an mal an, environ 2 % des versements émanant de l'Europe donnent lieu à des constats d'erreurs dans la plupart des pays. Cela pèse particulièrement en France vu l'importance des sommes en jeu. Quant aux responsabilités, Bruxelles nous a répondu que certaines administrations nationales avaient été plus perspicaces en ce qui concerne la transposition et l'application des règles, notamment dans le domaine paysager. La situation devrait s'améliorer.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - La France surtranspose-t-elle ou non les normes environnementales européennes ?

M. Alain Houpert , rapporteur spécial . - C'est une tradition franco-française que de rajouter des normes, de laver plus blanc que blanc. Le monde agricole n'est pas le seul à s'en plaindre. Déjà en 52 avant Jésus-Christ, l'administration gallo-romaine était très vétilleuse.

M. Didier Guillaume . - Une mission a été mise en place par le monde agricole qui rendra son rapport en février 2016. Le Gouvernement s'est engagé à revenir sur ces normes en cas de sur-transposition avérée.

M. Yannick Botrel , rapporteur spécial . - Dans le cadre de la procédure d'apurement, on nous a clairement dit que la France avait sur-transposé. Il faut se rappeler que le contrôleur lui-même est contrôlé, et ne tient pas à voir son travail invalidé.

Dans la période récente, le Gouvernement s'est montré efficace sur la restructuration des élevages hors sol. Alors qu'il y a encore un an, il fallait deux ans pour construire un bâtiment agricole dans les Côtes-d'Armor, le délai est désormais réduit à quatre mois pour les porcheries et les élevages de volailles. Jusqu'à 40 000 unités pourront bénéficier d'un régime d'enregistrement simple, ce qui contribue à réduire les délais.

La commission a donné acte de leur communication à MM. Yannick Botrel, Alain Houpert et François Marc, rapporteurs spéciaux, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission «Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales», et d'adopter sans modification les crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission «Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales», et d'adopter, sans modification, les crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

- M. Stéphane LE MOING, directeur adjoint de cabinet du ministre

- Mme Elodie LEMATTE, conseillère au cabinet du ministre chargée des finances, de l'emploi et de la protection sociale agricole du ministre

- Mme Claire BRENNETOT, conseillère parlementaire au cabinet du ministre

- M. Frédéric LAMBERT, chef du service gouvernance et gestion de la PAC à la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises

- Mme Françoise PREBAY, sous-directrice gouvernance et pilotage à la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises

- M. Djamel DJEBBARI, adjoint de la sous-directrice gouvernance et pilotage à la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises

- Mme Virginie JORISSEN, sous-directrice des affaires budgétaires et comptables au secrétariat général

Office national des forêts (ONF)

- M. Christian DUBREUIL, directeur général

- M. Patrick SOULÉ, directeur général adjoint

Centre national de la propriété forestière (CNPF)

- M. Antoine D'AMÉCOURT, président

- M. Thomas FORMERY, directeur général

Agence de services et de paiement (ASP)

- M. Bernard BEZEAUD, président-directeur général par intérim

- M. Henri ROBERT, secrétaire général

Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer)

- M. Éric ALLAIN, directeur général

- Mme Véronique ARGENTIN, chef du service juridique et coordination UE

Pôle de Compétitivité « Xylofutur »

- M. Éric PLANTIER, président

- M. François TAMARELLE, directeur général

Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)

- M. Henri BRICHART, 2 ^ème vice-président

Confédération paysanne

- Mme Judith CARMONA, secrétaire nationale aux politiques agricoles

- M. Jacques PASQUIER, secrétaire national en charge de la politique agricole commune

Coordination rurale

- M. François LUCAS, premier vice-président

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* ¹ « L'agroalimentaire français face au défi de l'export : pour une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien », rapport n° 736 (2012-2013) par Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin et André Ferrand.

* ² En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a confié à la Cour des comptes une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois, qui a conduit à la remise d'un rapport « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).

* ³ La mission s'appelait jusqu'au projet de loi de finances 2013 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Les crédits de la pêche ayant été transférés à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », un tel changement d'intitulé était devenu indispensable.

* ⁴ Pour la même raison, à laquelle il convient d'ajouter le transfert de compétence de l'aménagement du territoire vers le ministère de l'égalité des territoires et du logement, le ministère a également changé d'intitulé. Le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire est donc devenu en 2012 le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF).

* ⁵ Seul ce dernier organisme n'est pas un opérateur de l'État puisqu'il agit pour la collectivité territoriale de Corse.

* ⁶ Ce montant correspond au périmètre du ministère, et non à celui de la mission.

* ⁷ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron ».

* ⁸ Ce plan s'est substitué en 2015 au plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE), au plan végétal pour l'environnement (PVE) et au plan de performance énergétique (PPE).

* ⁹ Proposition de loi n° 86, 2015-2016.

* ¹⁰ « L'agroalimentaire français face au défi de l'export : pour une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien », rapport n° 736 (2012-2013) par Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin et André Ferrand.

* ¹¹ Soit Sopexa, Business France, Adepta et Ceneca.

* ¹² Répondant selon le Gouvernement à une logique de « coup dur », ce contrat socle a pour objectif de soutenir l'agriculteur touché par un aléa climatique et lui permettre de relancer un cycle de production. Sa spécificité repose sur le principe d'un plafonnement du capital assuré. Il devrait permettre de limiter le coût de l'assurance et faciliter l'accès d'un plus grand nombre d'agriculteurs à ce moyen de protection. Un tel produit devrait permettre de mieux protéger les exploitations et de mieux asseoir la viabilité de l'assurance récolte grâce à une meilleure mutualisation des risques liés aux aléas climatiques.

* ¹³ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron ».

* ¹⁴ À l'exception du boisement des terres agricoles qui relève du programme 154.

* ¹⁵ En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a confié à la Cour des comptes une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois, qui a conduit à la remise d'un rapport « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).

* ¹⁶ Soit 20 millions d'euros de plus que ce que prévoit l'actuel contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'office, qui devait couvrir la période 2012-2016.

* ¹⁷ L'ONF a engendré au titre de ses ventes de bois un chiffre d'affaires record de 270 millions d'euros en 2014. Cette somme représente un tiers de ses recettes alors que ses ventes en représentaient entre 70 % et 80 % dans les années 1980.

* ¹⁸ Le volet « travaux », qui consiste à aider l'investissement en forêt, est le plus utilisé. Le volet « acquisition » encourage l'agrandissement des propriétés forestières. Le volet « contrat » du DEFI destiné à encourager la conclusion de contrats de gestion pour les petites propriétés souffre d'un taux d'aide trop faible pour être utilisé. Enfin, l'absence de développement de l'assurance contre les tempêtes en forêt a obéré le développement du volet « assurance » du DEFI, qui consiste notamment à prendre en charge une part des cotisations du propriétaire forestier.

* ¹⁹ En 2014, la contraction des recettes s'explique par la dégradation du chiffre d'affaires des exploitants agricoles entre 2012 et 2013 (- 3,7 %), en raison du paiement de la taxe avec un an de décalage.

* ²⁰ Sur la base du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) fixé par l'agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Conformément à l'article R. 822-1 du code rural et de la pêche maritime, les actions relevant du PNDAR peuvent faire l'objet d'une subvention financée par le CAS-DAR.

* ²¹ En 2009, les périmètres des deux programmes de la mission avaient légèrement évolué : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » ne comprenait plus les crédits dévolus aux instituts techniques agricoles, qui avaient été transférés au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ». En 2011, les actions de génétique animale permettent de rétablir un lien financier entre le programme 775 et les instituts techniques agricoles.