Projet de loi de finances pour 2016 : Économie

IV. LE PROGRAMME 305 : STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE

1. Les crédits du Trésor et de la direction de la législation fiscale, et la subvention à la Banque de France

Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » est composé de trois actions :

- l'action 01 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen » porte essentiellement les crédits de la direction générale du Trésor , chargée des prévisions économiques, de la régulation financière, des négociations internationales et du soutien à l'export et à l'investissement à l'étranger. Outre l'administration centrale, cette action comprend les crédits de l'agence France Trésor (AFT), de l'agence des participations de l'État (APE), de l'autorité des normes comptables (ANC), de la mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP) et du service de pilotage du dispositif de sortie des emprunts à risque contractés par les collectivités. La subvention à la Banque de France pour les prestations réalisées pour le compte de l'État est également rattachée à cette action ;

- l'action 02 « Développement international de l'économie française » porte les crédits du réseau international de la DG Trésor , c'est-à-dire les services économiques à l'étranger. Au 1 ^er juillet 2015, le réseau international de la DG Trésor était composé de 129 implantations dans 110 pays, contre 133 implantations dans 112 pays un an avant.

- l'action 03 « Élaboration de la législation fiscale » porte les crédits de la direction de la législation fiscale (DLF) , chargée de conseiller le Gouvernement sur sa politique fiscale et d'élaborer celle-ci, notamment dans le cadre des projets de loi de finances et des conventions fiscales.

Les crédits de la DG Trésor et de la DLF portés par ce programme sont essentiellement composés de crédits de personnel . Les moyens de fonctionnement courant de ces directions sont en effet pris en charge par le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

L'action de la DG Trésor en 2016 sera notamment marquée par la mise en oeuvre et le suivi des diverses dispositions de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron ». La DLF, quant à elle, sera particulièrement mobilisée pour la mise en oeuvre au niveau national des recommandations du projet « BEPS » ( Base Erosion and Profit Shifting ) élaboré par l'OCDE ^{17 ( * )} , qui devrait être adopté par le G20 des 15 et 16 novembre 2015 à Antalya.

Évolution des crédits de 2015 à 2016
du programme 305 « Stratégie économique et fiscale »

T2 : titre 2 - HT2 : hors titre 2 - (en euros) (AE = CP)

		LFI 2015	PLF 2016	évolution 2015/2016
Action 1 - Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen	Total :	362 945 135	329 338 924	-33 606 211	-9,26%
	T2 :	63 709 844	63 583 790	-126 054	-0,20%
	HT2 :	299 235 291	265 755 134	-33 480 157	-11,19%
Action 2 - Développement international de l'économie française	Total :	83 588 704	82 051 445	-1 537 259	-1,84%
	T2 :	68 840 213	67 951 445	-888 768	-1,29%
	HT2 :	14 748 491	14 100 000	-648 491	-4,40%
Action 3 - Élaboration de la législation fiscale	Total :	15 782 153	15 218 578	-563 575	-3,57%
	T2 :	15 782 153	15 218 578	-563 575	-3,57%
	HT2 :
TOTAL Programme 305 - Stratégie économique et fiscale	Total :	462 315 992	426 608 947	-35 707 045	-7,72%
	T2 :	148 332 210	146 753 813	-1 578 397	-1,06%
	HT2 :	313 983 782	279 855 134	-34 128 648	-10,87%

Source : projet de loi de finances pour 2016 et réponses au questionnaire budgétaire.

2. Un effort concentré sur la subvention à la Banque de France et le redéploiement des missions économiques à l'étranger

Les crédits demandés au titre du programme 305 pour l'année 2016 s'élèvent à 427 millions d'euros à périmètre constant, soit une baisse significative de 7,7 % (35,7 millions d'euros) par rapport à l'exercice 2015. Le programme 305 apporte ainsi une contribution importante à l'effort de réduction des dépenses publiques porté par la mission « Économie » .

Répartition par titre des crédits 2016 du programme 305
« Stratégie économique et fiscale »

(en millions d'euros) (en AE = CP)

Titre 2 : personnel	146,8	34%
Autres dépenses :	279,9	66%
Titre 3 : fonctionnement	277,6	65%
Titre 5 : investissement	1,0	0%
Titre 6 : intervention	1,3	0%
Total pour le P. 305	426,6	100%

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Toutefois, l'essentiel de cette baisse est imputable à la diminution tendancielle de la subvention de fonctionnement versée à la Banque de France , qui constitue de loin le poste le plus important du programme. Celle-ci s'élève à 251,6 millions d'euros en 2016, contre 279,5 millions d'euros en 2015 selon les dernières prévisions ^{18 ( * )} , soit une baisse de 10 % (27,9 millions d'euros) ^{19 ( * )} .

Évolution de la subvention versée à la Banque de France

(en millions d'euros) (en AE = CP)

2011	2012	2013	2014	2015	PLF 2016
316,64	316,73	304,62	290	279,5	251,56

Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Montants effectivement versés (prévisionnels pour 2015).

Le nouveau contrat de performance signé en 2011 prévoit un paiement au coût réel des prestations effectuées par la Banque de France pour le compte de l'État. Ces prestations sont les suivantes :

- le secrétariat des commissions de surendettement ;

- la tenue du compte du Trésor ;

- la mise en circulation des monnaies métalliques neuves ;

- l'organisation des séances d'adjudication des valeurs du Trésor ;

- la gestion des accords de consolidation des dettes des États étrangers ;

- le secrétariat du comité monétaire de la zone franc.

Les économies constatées s'expliquent principalement par les gains de productivité réalisés par la Banque de France, notamment au titre du secrétariat des commissions de surendettement qui représente la plus grande part de la subvention (158 millions d'euros). Ces gains s'expliquent par les efforts de modernisation et de dématérialisation des procédures de surendettement engagés par la Banque de France pour les 225 000 dossiers de gérés chaque année. De plus, la loi n° 2013-672 de séparation et de régulation des activités bancaires devrait permettre une accélération des procédures les moins complexes. La loi prévoit notamment dans certains cas d'éluder la phase amiable et organise la fusion des procédures de recours.

Ces gains de productivité se retrouvent toutefois assez peu dans les indicateurs de performance du programme , alors même que nombre de dossiers déposés a baissé de 7 % sur les sept premiers mois de l'année 2015. Ainsi, l'indicateur 4.1, qui mesure le délai moyen de traitement d'un dossier, resterait constant entre 2015 et 2016, à 3,9 mois, et diminuerait à 3,84 mois en 2017. Certes, la lenteur des progrès s'explique en partie par une « évolution de la typologie des surendettés, marquée notamment par la croissance régulière des dossiers comportant un bien et/ou un prêt immobilier, (...) plus délicats et plus longs à traiter ». La même remarque vaut pour l'indicateur 4.3, qui mesure le coût complet du traitement d'un dossier (865 euros en 2015, 860 euros en 2016, 850 euros en 2017) et depuis cette année le nombre moyen de dossiers traités par agent (151 par an en 2015, 154 par an en 2016, 157 par an en 2017).

À 147 millions d'euros prévus pour 2016, les dépenses de personnel affichent en revanche une baisse bien plus modeste , en valeur absolue (1,6 million d'euros, moitié moins qu'en 2015) comme en proportion (- 1 %). Cela correspond à une suppression nette de seulement 15 ETPT à périmètre constant, pour un plafond d'emplois de 1 644 ETPT en 2016. Il faut souligner la prépondérance des emplois de catégorie A+ (431 ETPT) et de catégorie A (526 ETPT), la DG Trésor et la DLF étant des directions d'état-major.

Les baisses d'effectifs portent principalement sur les services économiques à l'étranger . Elles accompagnent l'effort de rationalisation et de regroupement des postes en faveur des zones prioritaires pour le développement des entreprises, conformément aux objectifs fixés dans le budget triennal 2015-2017. Les services économiques constituent le réseau de l'État ayant consenti, ces dernières années, les efforts les plus importants en termes d'effectifs (de 1 114 à 639 agents entre 2009 et 2014, le triennal 2015-2017 prévoyant la suppression de 40 ETP supplémentaires) et en termes de dépenses de fonctionnement (- 25 % entre 2009 et 2014) ^{20 ( * )} . Il faut toutefois rappeler que cette baisse est liée à la dévolution progressive des missions commerciales aux bureaux de Business France . La rationalisation semble également trouver quelques limites en matière d''immobilier : le ratio moyen de 26,13 mètres carrés par agent est assez loin des 12 mètres carrés qui constituent la norme de France Domaine.

D'une manière générale, si vos rapporteurs spéciaux approuvent cette stratégie de redéploiement, ils appellent à ne pas entraver les capacités de la France en matière de soutien à l'exportation . À cet égard, les efforts devraient davantage porter sur les postes en administration centrale.

Enfin, le montant des prestations d'audit et d'études économiques et financières commandées par l'administration diminue à 6,4 millions d'euros en 2016 contre de 7,7 millions d'euros en 2015. Ces marchés sont principalement passés par l'agence des participations de l'État (APE) dans le cadre de ses opérations de cessions ou de prises de participation, et sont confiés à des banques d'affaires, des cabinets d'avocats ou entre des cabinets d'audit ou de conseil ; ils devraient s'élever à 4,3 millions d'euros en 2016, contre 4,8 millions d'euros en 2015, même si ces chiffres doivent être pris avec précaution compte tenu du caractère peu prévisible de certaines opérations.

À cet égard, le rapport de la Cour des comptes sur le recours par l'État aux conseils extérieurs , demandé par la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), a montré que les marchés sont systématiquement passés par l'APE selon des procédures dérogatoires au droit commun du code des marchés publics (CMP) , de gré à gré, sans publicité ni mise en concurrence. L'audition du 4 mars 2015 sur le sujet a montré des impératifs de confidentialité ou d'urgence justifiaient parfois ces procédures dérogatoires ^{21 ( * )} , mais que l'absence de doctrine générale quant à la transparence des critères, de la traçabilité de la procédure et de la rémunération des prestataires était problématique . Vos rapporteurs spéciaux appellent donc à adapter le droit de la commande publique pour tenir compte de ces particularités, afin que le recours aux conseils extérieurs, qui peut être justifié dans son principe, s'exerce dans les meilleures conditions.

D'autres audits et études sont effectués à la demande du comité interministériel de la restructuration industrielle (CIRI) ou de la DG Trésor pour répondre à des besoins ponctuels.

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* ¹⁷ Voir notamment à ce sujet l'audition du 1 ^er juillet 2015 de Catherine Henton, directeur fiscal de Sanofi-Aventis, Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales à la direction de la législation fiscale (DLF) et Raffaele Russo, chef du projet BEPS au centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE, sur la diplomatie fiscale de la France en faveur de ses entreprises.

* ¹⁸ La loi de finances pour 2015 prévoyait 290 millions d'euros.

* ¹⁹ Il faut y ajouter la subvention à l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et à l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM), qui s'établit à 5,5 millions d'euros en 2016.

* ²⁰ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ²¹ Audition du 4 mars 2015 pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le recours aux consultants extérieurs de l'État. D'après Astrid Milsan, directrice générale adjointe de l'APE, « nous considérons que dans un certain nombre de cas, nous pouvons nous exonérer du recours à l'appel d'offre. [Le code des marchés publics] exonère d'appel d'offre les marchés de services financiers. (...) Nous considérons bien sûr que l'emploi de cette disposition doit se limiter aux titres côtés, mais nous estimons que nous pouvons y recourir tant pour les opérations de placement que pour les missions de conseil, lesquelles ne sont qu'un accessoire aux opérations de placement. (...) Nous divergeons également dans l'interprétation [relative à l'article du CMP] qui exonère les marchés secrets. (...) En attendant la transposition de la nouvelle directive sur les marchés publics, il n'est pas établi qu'il faille réserver cette disposition aux seuls marchés de défense. Nous considérons que les intérêts essentiels de la nation peuvent être des intérêts de nature stratégique et économique ».