Projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle

Rapport n° 121 (2015-2016) de M. Yves DÉTRAIGNE , fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 octobre 2015

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N° 121

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. Yves DÉTRAIGNE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

661 (2014-2015) et 122 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 28 octobre 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas , président , la commission des lois, après avoir entendu Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, le mardi 20 octobre 2015, a examiné le rapport de M. Yves Détraigne et établi son texte sur le projet de loi n° 661 (2014-2015) portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle .

M. Yves Détraigne, rapporteur, a tout d'abord constaté le décalage existant entre l'ampleur du travail de réflexion engagé préalablement par le Gouvernement et la traduction beaucoup plus modeste qui en a été faite dans le projet de loi. Il a jugé à cet égard nécessaire de rehausser les ambitions du texte.

Votre commission a adopté cent-deux amendements , dont quatre-vingt-dix-neuf de son rapporteur et trois déposés, pour l'un, par M. Jacques Bigot, pour l'autre, par M. Christophe-André Frassa et, pour le dernier, par Mme Jacky Deromedi.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a décidé d'améliorer le fonctionnement des juridictions judiciaires en instaurant une mutualisation des effectifs de greffe afin de mieux les adapter aux besoins. Souhaitant recentrer les juridictions sur leur coeur de métier, elle a aussi proposé d'autoriser les notaires à recueillir, à la place des greffes, les renonciations à succession et les déclarations d'acceptation à concurrence de l'actif.

La commission a par ailleurs jugé nécessaire d'apporter plus de garanties à la procédure d'action de groupe proposée.

À cet effet, elle a levé certaines restrictions injustifiées apportées à l'exercice de l'action de groupe généraliste en matière de discrimination. En revanche, après avoir constaté que le projet de loi limitait très fortement l'indemnisation prévue dans le cadre de l'action de groupe spécialisée en matière de travail, elle a jugé plus cohérent de limiter son objet à la seule cessation de la pratique discriminatoire en cause.

Elle a par ailleurs créé un nouveau type d'action, l'action en reconnaissance de droits, destinée à accélérer le traitement, par le juge administratif, de certains contentieux sériels.

La commission s'est aussi attachée à donner plus d'ambition et de cohérence à la réforme des juridictions sociales et commerciales proposée le Gouvernement.

Après avoir constaté que ce dernier n'était pas en mesure d'esquisser les contours de la fusion des juridictions sociales, elle a proposé la création, à partir des tribunaux des affaires sociales, des tribunaux du contentieux de l'incapacité et des commissions départementales d'aide sociale, d'une nouvelle juridiction, rattachée au tribunal de grande instance, dont elle a fixé le régime juridique.

Elle a par ailleurs étendu aux juges consulaires les exigences déontologiques qu'elle avait retenues, pour les magistrats judiciaires, dans le projet de loi organique (n° 660, 2014-2015) examiné en même temps que le présent projet de loi.

À l'initiative de M. Christophe-André Frassa, la commission des lois a en outre apporté certaines corrections nécessaires à la réforme du droit des entreprises en difficulté opérée par voie d'ordonnances, confirmant ainsi son vote sur le projet de loi de ratification de ces ordonnances, intervenu le 21 octobre.

Enfin, elle a pris acte de l'engagement de la garde des sceaux de retirer du texte la contraventionnalisation de certains délits routiers, et jugé nécessaire qu'un débat ait lieu en séance publique sur cette question.

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi n° 661 (2014-2015) portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle , pour lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée.

Ce texte constitue, au côté du projet de loi organique n° 660 (2014-2015) relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société dont votre commission est concomitamment saisie, l'autre volet de la réforme de la justice portée par le Gouvernement.

Soucieux de proposer à la commission des lois une approche cohérente de cette réforme, les deux rapporteurs nommés ^{1 ( * )} sur ces textes ont conduit leurs travaux de concert.

Ils ont donc mené ensemble plus d'une quarantaine d'heures d'auditions, entendant successivement les représentants du Conseil supérieur de la magistrature, des magistrats judiciaires et administratifs, des chefs de juridiction et des chefs de cours, ceux des personnels judiciaires, ceux des professions judiciaires et juridiques réglementées, ceux de la société civile, employeurs, associations et syndicats, et, enfin, de nombreuses personnalités qualifiées.

Les rapporteurs ont aussi ouvert, sur le site internet du Sénat, un espace participatif, destiné à recueillir les contributions de nos concitoyens et des professionnels du droit. Le succès de cette initiative et la qualité des contributions reçues signalent l'attention portée à la réforme par ceux qui s'intéressent à la justice.

De ces auditions et de ces contributions, votre rapporteur retient une approbation générale de la réforme, mais aussi une certaine déception devant son manque d'ambition.

Les travaux de votre rapporteur ont par conséquent été conduits dans le souci d'élever les ambitions de la réforme. Ils se sont appuyés sur les réflexions menées, au cours des dernières années, au sein de la commission des lois par plusieurs missions d'information, en particulier celle relative à la justice de première instance que votre rapporteur avait conduite avec notre ancienne collègue Virginie Klès ^{2 ( * )} et celle sur la justice aux affaires familiales, conduite par nos collègues Michel Mercier et Catherine Tasca ^{3 ( * )} .

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE, SEULEMENT AMORCÉE PAR LE PROJET DE LOI

A. UN TRAVAIL PRÉALABLE DE RÉFLEXION AMBITIEUX

La dernière réforme de l'organisation judiciaire et de la procédure juridictionnelle date de la loi du 13 décembre 2011 sur la répartition du contentieux et l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

Le dépôt du présent projet de loi a donc été précédé d'une longue phase de maturation. La garde des sceaux a en effet mis en place quatre groupes de travail, chargés de réfléchir sur les différents aspects de la réforme de la justice.

Le premier fut celui de l'institut des hautes études sur la justice, qui porta sur l'office du juge ^{4 ( * )} , le deuxième, celui présidé par M. Pierre Delmas-Goyon ^{5 ( * )} , sur le juge du XXI ^ème siècle, le troisième, celui présidé par M. Didier Marshall, sur les juridictions du XXI ^ème siècle ^{6 ( * )} et le dernier, celui présidé par M. Jean-Louis Nadal, sur le ministère public ^{7 ( * )} .

Nombre des conclusions de ces rapports de grande qualité rejoignaient des réflexions plus anciennes, notamment sur la nécessité de faciliter la gestion des juridictions et de simplifier l'organisation judiciaire, de recentrer le juge sur son coeur de métier, d'intégrer les magistrats à de véritables équipes ou de renforcer le statut du parquet.

Les recommandations formulées furent discutées lors d'un débat national organisé à la maison de l'Unesco, à Paris, les 10 et 11 janvier 2014. Puis, les conclusions de ce colloque furent elles-mêmes soumises aux magistrats des juridictions et des cours d'appel, qui ont adressé leurs contributions à la garde des sceaux.

B. UNE RÉALISATION PLUS MODESTE

L'ambition portée par le titre du projet de loi, qui annonce la justice du vingt-et-unième siècle, contraste singulièrement avec la portée des mesures proposées.

Le projet apparaît très en-deçà des propositions les plus marquantes des rapports précitées. Le texte ne prévoit pas la création d'un greffier juridictionnel, compétent pour rendre certaines décisions de justice ; il ne propose pas la mise en place d'un tribunal de première instance se substituant à toutes les autres juridictions de première instance.

Sans doute le Gouvernement fait-il preuve de réalisme en renonçant à mettre en oeuvre de telles réformes, compte tenu de l'opposition qu'elles suscitent. Mais, fallait-il, pour autant, pousser le renoncement jusqu'à ce point ?

Certes, la mission d'information de votre commission sur la justice de première instance avait elle-même estimé que le tribunal de première instance ne pouvait être qu'un objectif lointain. Mais, dans le même temps, elle avait appelé, au nom du pragmatisme, à privilégier plutôt les mesures qui permettaient immédiatement d'apporter au justiciable une plus grande qualité de service et de faciliter la gestion des juridictions, ce qui n'interdisait pas, loin de là, une certaine ambition.

Votre rapporteur reconnaît toutefois que la réforme envisagée a été partiellement dépecée pour grossir d'autres textes de loi. Il en va vraisemblablement ainsi de la réforme de la juridiction prud'homale, intégrée à la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques du 7 août 2015 - ce que la commission spéciale du Sénat avait d'ailleurs déploré.

En outre, le projet du Gouvernement ne se limite pas à la loi. Nombre de mesures sont d'ordre réglementaire. Tel est le cas de l'adaptation du statut des greffiers, qui doit permettre de créer une nouvelle fonction de greffier assistant du magistrat et de revaloriser les missions des personnels de greffe.

Finalement, on peut distinguer, dans le texte qui vous est soumis, quatre axes de réforme.

1. Une volonté de faciliter l'accès du justiciable à la justice tout en l'incitant à privilégier les modes alternatifs de règlement des litiges

Les premières dispositions du projet de loi s'adressent au justiciable.

Le titre I ^er vise en effet à rapprocher la justice du citoyen. Son article 2 instaure le service d'accès unique du justiciable, dernier avatar du guichet universel de greffe, qui vise à garantir qu'à terme, lorsque l'informatique le permettra, le justiciable pourra être informé sur sa procédure devant n'importe quel guichet de greffe et y faire enregistrer les actes nécessaires. Outre quelques dispositions d'ordre symbolique, l'article 1 ^er intègre à la politique d'accès au droit le développement de la résolution amiable des litiges et adapte le fonctionnement des conseils départementaux de l'accès au droit.

Le titre II vise quant à lui à favoriser les modes alternatifs de règlement des litiges, afin d'inciter le justiciable à ne saisir la justice qu'en dernier recours.

L'article 3 fait ainsi obligation au justiciable qui souhaite saisir le juge d'instance ou le juge de proximité d'un petit litige (d'une valeur inférieure à 4 000 euros) de tenter préalablement une conciliation menée par un conciliateur de justice.

Le développement des modes alternatifs de règlement des litiges se traduit par l'extension, au contentieux administratif, du régime juridique de la médiation ( article 4 ), ainsi que par la possibilité offerte aux avocats de proposer aux parties d'organiser dans le cadre d'une convention de procédure participative la mise en état de leur affaire, avant de la soumettre au juge ( article 5 ) ^{8 ( * )} .

2. L'amorce d'une simplification de l'organisation judiciaire et des procédures juridictionnelles

Le titre III engage tout d'abord un mouvement de concentration des contentieux au sein du tribunal de grande instance (TGI).

En effet, les tribunaux des affaires de sécurité sociale et les tribunaux du contentieux de l'incapacité seraient fusionnés et intégrés dans un pôle social du TGI ( article 8 ), sans, d'ailleurs, que les modalités de cette fusion et de cette intégration soient définies avec précision, le Gouvernement sollicitant une habilitation pour y procéder par voie d'ordonnance ( article 52 ).

Le tribunal de police, aujourd'hui rattaché au tribunal d'instance, serait lui aussi intégré au TGI ( article 10 ), auquel serait aussi attribué le contentieux du dommage corporel, même lorsque la demande n'excède pas 10 000 euros, seuil en-deçà duquel le tribunal d'instance est aujourd'hui compétent ( article 9 ).

Le titre IV vise, quant à lui, à recentrer les juridictions sur leur vocation première, en les déchargeant de certaines missions mieux accomplies par d'autres. Il en va ainsi de la simplification procédurale en matière d'envoi en possession dans le cadre d'une succession, réservant l'intervention judiciaire à l'opposition formée par un légataire ( article 16 ) ou du transfert aux mairies de l'enregistrement des pactes civils de solidarité aujourd'hui effectué par le greffe judiciaire ( article 17 ). La charge de ce transfert est partiellement compensée par la dispense de l'obligation de tenir un double du registre d'état civil ( article 18 ).

Le titre III contient par ailleurs plusieurs dispositions diverses.

Les unes tendent à prévoir des coordinations avec les dispositions du projet de loi organique relatif à l'indépendance et à l'impartialité des magistrats, s'agissant du juge des libertés et de la détention ( article 11 ) ou des causes de récusation d'un juge ( article 12 ) Les autres visent à corriger une erreur matérielle relative à la liste nationale des experts judiciaires ( article 13 ) et à autoriser la transmission électronique des procès-verbaux en matière pénale ( article 14 ).

L'article 15 , quant à lui, propose de contraventionnaliser certains délits routiers lorsqu'ils sont commis pour la première fois (conduite sans permis ou sans assurance), afin d'en faciliter le traitement juridictionnel et d'améliorer significativement la répression de ces comportements.

3. La création d'un socle procédural commun en matière d'action de groupe et l'instauration de telles actions pour lutter contre les discriminations

Le titre V est consacré à l'action de groupe, procédure qui permet à un même demandeur de représenter les intérêts en justice d'un groupe indéterminé d'individus lésés par le comportement d'une même personne.

Le Gouvernement a l'ambition de créer un socle procédural commun, auquel se référeraient les actions de groupe sectorielles. Toutefois, à ce stade, il n'a pas souhaité modifier le régime juridique des actions existantes (action de groupe « consommation ») ou en cours d'adoption (action de groupe « santé »). Le dispositif retenu aux articles 19 à 42 , pour le juge judiciaire, et 43 , pour le juge administratif, s'inspire largement des procédures existantes en prévoyant, toutefois, que l'action puisse viser à la fois la cessation du manquement et la réparation du dommage causé par ce manquement.

La première application de ce socle procédural commun serait fournie par les actions de groupe créées en matière de discrimination : une action à vocation généraliste ( article 44 ) et une action spécialisée pour les discriminations relevant du code du travail ( article 45 ).

En revanche, l'article 46 restreint l'application de ce nouveau dispositif à la réparation des dommages causés par un manquement ayant eu lieu après l'entrée en vigueur de la loi.

4. La poursuite des réformes engagées en matière de justice consulaires et de droit des entreprises en difficulté

Le titre VI vise la rénovation et l'adaptation de la justice commerciale aux enjeux de la vie économique et de l'emploi.

En réalité, il se limite, principalement, à une réforme du statut des juges consulaires, destinée, d'une part, à accroître les exigences déontologiques et de formation pesant sur eux et, d'autre part, à créer à leur profit une protection fonctionnelle ( article 47 ).

L'article 48 modifie, sur plusieurs points, les règles régissant la profession d'administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire, pour ce qui concerne leur qualification, leur déontologie et leur discipline. L'article 49 vise quant à lui à mieux assurer la traçabilité des fonds qui leur sont remis.

Enfin, l'article 50 corrige certaines modifications limitées apportées par ordonnance au droit des entreprises en difficulté.

5. Dispositions diverses

L'avant dernier titre du projet de loi compte deux articles.

Le premier vise à autoriser les avocats à accomplir certains actes de publicité foncière accomplis antérieurement par les avoués qu'ils ont remplacés ( article 51 ).

Le second vise à habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les mesures relatives à la fusion, au sein du TGI, des tribunaux des affaires de sécurité sociale et des tribunaux du contentieux de l'incapacité, à la suppression de la Cour nationale du contentieux de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail, à la rationalisation de la participation des magistrats judiciaires aux commissions administratives, à l'adaptation de notre droit de la propriété intellectuelle avec les exigences communautaires en matière de brevet, et, enfin, à la création d'un statut de consultant juridique étranger ( article 52 ).

Les articles 53 et 54 sont consacrés, respectivement, à l'adaptation du projet de loi aux collectivités ultra-marines et aux dispositions transitoires.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : REHAUSSER L'AMBITION DU TEXTE

À l'exception de la réforme de l'action de groupe, le projet de loi se présente comme une collection de mesures de portée limitée, sans forcément beaucoup de lien entre elles. Le décalage est patent entre l'ampleur de la réflexion préalable, l'ambition du titre du projet de loi et la réalité, beaucoup plus modeste, des dispositions proposées.

Votre commission ne conteste pourtant pas que le projet de loi aille dans le bon sens. Elle a seulement jugé nécessaire d'en rehausser l'ambition.

A. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS

1. Instaurer la mutualisation des effectifs de greffe pour assurer une meilleure allocation des effectifs aux besoins

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a instauré, dans un nouvel article 13 bis , une mutualisation des effectifs des greffes du tribunal de grande instance, des tribunaux d'instance et du conseil des prud'hommes. Cette mise en commun des personnels judiciaires doit permettre au chef de juridiction de mieux gérer les juridictions en adaptant les effectifs aux besoins.

Votre commission a ainsi repris une recommandation de sa mission d'information sur la justice de première instance, pour laquelle la création d'un service d'accès unique du justiciable et la mutualisation des effectifs de greffe étaient indissociables, la seconde permettant de répondre au surcroît de charge de travail suscitée par le premier.

Des garanties de localisation sont toutefois offertes aux personnels judiciaires afin d'éviter qu'ils puissent être mutés trop loin de leur poste de rattachement.

2. Prolonger le mouvement des déjudiciarisations raisonnées

Votre commission a par ailleurs complété le chapitre consacré aux déjudiciarisations de certaines procédures, afin de contribuer à recentrer les juridictions sur leur coeur de métier. Elle a prévu de donner qualité aux notaires pour recevoir, concurremment avec les greffes, les renonciations à succession ( article 16 bis ) ainsi que les déclarations d'acceptation à concurrence de l'actif net de la succession ( article 16 ter ).

3. Revenir sur la définition symbolique de la justice comme un service public

Faisant écho à la préoccupation exprimée par le Conseil supérieur de la magistrature, par la Cour de cassation et par les chefs de cour, votre commission a supprimé, à l'article premier , la modification tendant à assimiler la justice à un « service public ». En effet, cette assimilation est parfois utilisée comme un argument pour l'extension du contrôle du juge administratif sur le fonctionnement de la justice, ce qui n'est pas conforme à l'indépendance qui doit être reconnue à l'autorité judiciaire.

B. APPORTER PLUS DE GARANTIES À LA PROCÉDURE D'ACTION DE GROUPE

1. Simplifier le socle commun procédural et supprimer les procédures exorbitantes du droit commun

Votre commission a adopté plusieurs amendements de son rapporteur visant à simplifier la rédaction du régime commun de l'action de groupe. Elle a par ailleurs supprimé plusieurs dispositions exorbitantes du droit commun, comme celle donnant compétence au ministère public pour engager une action de groupe ( article 21 ), celle interdisant, lorsqu'une action a été introduite, qu'une victime saisisse le juge pénal des mêmes faits ( article 42 ), ou celle imposant une négociation sous la menace d'une amende dans le cadre de la procédure collective de réparation des préjudices ( article 31 ).

2. Lever les restrictions injustifiées apportées à l'action de groupe « discrimination » à vocation généraliste

Votre commission a tout d'abord souhaité simplifier et clarifier le dispositif proposé en distinguant clairement une action de groupe « discrimination » à vocation généraliste et une action de groupe « discrimination » limitée au champ de l'emploi privé ou public.

Puis, après avoir constaté que les restrictions apportées à l'action de groupe « discrimination » à vocation généraliste en annihilait la pertinence, votre commission a décidé de les lever.

Elle a ainsi d'abord reconnu la qualité à agir à d'autres associations que celles spécialisées dans la lutte contre les discriminations. Elle a ensuite étendu le périmètre des discriminations susceptibles d'être combattues par une telle procédure. Enfin, elle a supprimé la disposition interdisant que l'action de groupe porte sur la réparation des préjudices moraux résultant de la discrimination ( article 44 ).

Par ailleurs, elle a supprimé la clause transitoire de l'article 46 , qui diffère l'application de la procédure d'action de groupe aux préjudices trouvant leur origine dans un manquement ou un fait générateur postérieur à l'entrée en vigueur de la loi.

3. Supprimer, pour l'action de groupe « discrimination en matière d'emploi », le succédané d'indemnisation collective et renvoyer à une réparation individuelle des préjudices

Votre commission a estimé que limiter, comme le propose le Gouvernement, la vocation indemnitaire de l'action de groupe en matière d'emploi à la seule portion du préjudice postérieure à la mise en demeure adressée par le syndicat ou l'association à l'employeur, revient, dans les faits, à supprimer cette indemnisation.

Si cette suppression peut se justifier au regard des enjeux liés à la préservation de l'emploi, elle doit être toutefois pleinement assumée.

C'est ce que votre commission a décidé de faire, en limitant par conséquent l'objet de l'action de groupe en matière d'emploi, à la seule cessation de la discrimination constatée ( article 45 ). La réparation intégrale des préjudices causés par cette discrimination est bien entendu conservée, mais elle ne pourrait s'effectuer que sur une base individuelle.

4. Ouvrir une nouvelle voie de droit en matière administrative : l'action en reconnaissance de droits

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a complété le dispositif procédural des actions collectives en droit administratif par la création, à l'article 46 bis , d'une action en reconnaissance de droits permettant à des justiciables placés dans une situation juridique identique de voir leurs droits individuels reconnus par le juge administratif afin de les rendre opposables à l'administration qui devra s'y conformer.

Cette procédure, défendue par le Conseil d'État dans un rapport remis à son vice-président par M. Philippe Bélaval, permettra d'accélérer le traitement de certains contentieux sériels.

C. PRIVILÉGIER UNE RÉFORME PLUS EXIGEANTE ET COHÉRENTE DES JURIDICTIONS SOCIALES ET COMMERCIALES

1. Créer une juridiction sociale unique

Après avoir constaté, avec son rapporteur, que le Gouvernement n'était pas en mesure d'esquisser les contours de la réforme proposée, votre commission a jugé préférable de procéder par étapes et de se limiter, à ce stade, à la seule fusion des juridictions entre elles ( articles 8 et 52 ), en y intégrant les commissions départementales d'aide sociale, afin de simplifier l'accès à la justice sociale, renvoyant à plus tard la question de l'attribution au TGI de leurs compétences.

Une juridiction sociale unifiée et échevinée serait ainsi créée, le tribunal des affaires sociales, présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire, qui connaîtrait des contentieux respectifs des juridictions précédentes.

Les règles actuelles de représentation et d'assistance devant les juridictions sociales seraient conservées, dispensant de l'obligation du ministère d'avocat. Les modalités actuelles de l'expertise médicale auprès des tribunaux du contentieux de l'incapacité seraient conservées, aux mêmes conditions tarifaires. Une telle réforme limiterait, par ailleurs, les difficultés liées à la reconversion des secrétariats des greffes des juridictions actuelles.

2. Renforcer la déontologie des tribunaux de commerce et élargir leurs compétences aux artisans

Conformément aux orientations qu'elle a retenues pour les magistrats judiciaires dans le projet de loi organique examiné en même temps que le présent texte, votre commission a relevé les exigences déontologiques pesant sur les juges consulaires en matière de conflits d'intérêts et de déclaration d'intérêts.

Elle a par ailleurs soumis les présidents des tribunaux de commerce à une obligation de déclaration de patrimoine, adressée à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Enfin, à l'invitation de son rapporteur, elle a prévu l'intégration des artisans dans le corps électoral des juges consulaires, ce qui met fin à un hiatus entre la composition des tribunaux de commerce et leur périmètre de compétence.

3. Apporter les corrections nécessaires à la réforme du droit des entreprises en difficulté

Votre commission a par ailleurs adopté, à l'article 50 , un amendement de notre collègue Christophe-André Frassa, reprenant les dispositions qu'elle avait adoptées à l'occasion de son examen de la proposition de loi portant ratification des ordonnances du 12 mars 2014 et du 26 septembre 2014 sur le droit des entreprises en difficulté ^{9 ( * )} .

D. PRENDRE ACTE DE LA DÉCISION DU GOUVERNEMENT DE RETIRER LA CONTRAVENTIONNALISATION DE CERTAINS DÉLITS ROUTIERS

Enfin, votre commission a pris acte de la volonté du Gouvernement de supprimer, compte tenu de l'opposition suscitée, la contraventionnalisation de certains délits routiers.

Elle n'a pas, à ce stade, adopté d'amendement de suppression, estimant que le débat, sur ce point, devait avoir lieu en séance publique, afin que la ministre de la justice puisse présenter ses arguments et indiquer de quelle manière elle entend améliorer l'efficacité de la répression de ces infractions.

* *

*

Votre commission a adopté le présent projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - RAPPROCHER LA JUSTICE DU CITOYEN

CHAPITRE IER - RENFORCER LA POLITIQUE D'ACCÈS AU DROIT

Article 1er (art. L. 111-2, L. 111-4, L. 141-1 et intitulé du titre IV du livre Ier du code de l'organisation judiciaire, art. 54, 55 et 69-7 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Principes de l'accès au droit et de l'accès à la justice

Le I du présent article modifie l'article L. 111-2 du code de l'organisation judiciaire (COJ), qui dispose actuellement que « la gratuité du service de la justice est assurée selon les modalités fixées par la loi et le règlement », pour ajouter un alinéa faisant référence au « service public de la justice » qui « concourt à l'accès au droit et assure un égal accès à la justice ».

Cette disposition consacre, au sein de cet article à forte portée symbolique, la notion de « service public » ^{10 ( * )} . Elle assigne explicitement à ce service la mission de concourir à l'accès au droit et d'assurer l'égal accès à la justice, donnant ainsi une dimension à part entière à l'accès au droit, à côté de l'activité juridictionnelle proprement dite.

À l'heure actuelle, on trouve l'expression « service public de la justice » dans un seul article du COJ, l'article L. 411-4 ^{11 ( * )} .

En 1952, le Tribunal des conflits utilisait cette expression pour distinguer explicitement l'organisation du « service public de la justice » de l'exercice de la fonction juridictionnelle des magistrats, déduisant de cette distinction la compétence de la juridiction administrative pour connaître d'un litige relatif à l'arrêt du fonctionnement des juridictions de Guyane ^{12 ( * )} .

Si, lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants du syndicat de la magistrature se sont montrés favorables à l'utilisation de cette notion, en revanche, les représentants de l'union syndicale des magistrats, également entendus, s'y sont opposés, estimant que la justice n'est pas un service public au sens du droit administratif et que cette approche était inadaptée s'agissant d'une mission régalienne de l'État.

Adoptant la même position, les représentants de la conférence nationale des procureurs généraux, lors de leur audition, ont estimé que si cette dimension du service de la justice n'était pas contestée, la qualification de « service public » mettrait « à mal la spécificité de l'autorité judiciaire, dotée d'une indépendance constitutionnelle, et de nature à emporter des conséquences lourdes sur le plan du statut des magistrats, et sur le plan de la définition des blocs de compétence relevant de la justice judiciaire et de la justice administrative ».

Cette réflexion a été partagée par les représentants du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), de la Cour de cassation et de la conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel.

Votre rapporteur s'est montré sensible à ces arguments et a proposé à votre commission, qui l'a suivi, d'adopter un amendement ( COM-19 ) supprimant la référence au « service public » de la justice du projet de loi et conservant la terminologie actuellement utilisée par le COJ : « service de la justice ».

Le II du présent article décline ensuite ces principes dans l'organisation territoriale de l'accès au droit, en prévoyant une adaptation des structures d'accès au droit, pilotées par les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD) institués dans chaque département.

• L'extension des missions des CDAD

L'article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique serait modifié pour renforcer les missions des CDAD. Ils seraient désormais chargés de participer à la mise en oeuvre de politiques locales de résolution amiable des litiges.

Cette disposition vise à améliorer le recours aux modes alternatifs de règlement des différends (MARD), comme le préconise le rapport d'avril 2015 de l'inspection générale des services judiciaires ^{13 ( * )} , qui propose d'associer davantage les CDAD au développement des procédures négociées.

Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants des premiers présidents de cour d'appel se sont montrés réservés concernant cette extension, estimant que le développement de la médiation et de la conciliation relevait de la politique fixée par la cour.

Si l'étude d'impact annexée ^{14 ( * )} au projet de loi peut effectivement comporter une ambiguïté concernant le rôle dévolu par le texte aux CDAD en matière de développement des modes de résolution amiable des litiges, le texte de l'article 1 ^er est clair : les CDAD participent « à la mise en oeuvre de la politique locale de résolution amiable des litiges ». Ils n'ont pas vocation à intervenir dans sa définition.

Le présent article prévoit également que les CDAD pourraient mener des actions communes avec d'autres CDAD.

• La réforme de la composition des CDAD

L'article 55 de la loi du 10 juillet 1991 fixe la composition du CDAD. Une association oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit y siège. Le présent article précise que l'association désignée peut également être une association oeuvrant dans le domaine de l'aide aux victimes ou de la médiation. Cette précision est cohérente avec l'extension des missions des CDAD prévue au présent article.

Actuellement, cette association est désignée conjointement par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département et par les membres du CDAD ^{15 ( * )} autres que l'État. Le présent article ajoute que le procureur de la République près ce tribunal participerait également à cette désignation.

Quant à la présidence du CDAD, elle est aujourd'hui assurée par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département, qui a voix prépondérante en cas de partage égal des voix. Le présent article confie au procureur de la République près ce même tribunal la vice-présidence du conseil.

Les fonctions de commissaire du Gouvernement ne pouvant plus être confiées au procureur de la République, désormais vice-président, elles seraient désormais assurées par un magistrat du siège ou du parquet de la cour d'appel en charge de la politique associative, de l'accès au droit et de l'aide aux victimes, désigné conjointement par le premier président de la cour d'appel dans laquelle siège le CDAD et le procureur général près cette cour.

Enfin, le présent article prévoit les mêmes modifications de composition, à l'article 69-7 de la loi du 10 juillet 1991, pour le CDAD de Polynésie française.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel ( COM-20) .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

CHAPITRE II - FACILITER L'ACCÈS À LA JUSTICE

Article 2 (art. L. 123-3 [nouveau] du code de l'organisation judiciaire) - Création d'un service d'accès unique du justiciable

Le présent article vise à créer, dans chaque juridiction, un service d'accueil, le « service d'accès unique du justiciable » (SAUJ), capable de renseigner le justiciable sur sa procédure et de recevoir les actes que ce dernier lui remettrait, même s'ils sont relatifs à une procédure devant une autre juridiction.

• Une idée ancienne, dont la pertinence est avérée, mais dont la réalisation se heurte à de réelles difficultés pratiques

Cet article donne corps à une idée ancienne, énoncée pour la première fois voici près de vingt ans dans le rapport du groupe d'études présidé par le premier président de la cour d'appel d'Orléans, M. Francis Casorla ^{16 ( * )} , puis reprise successivement par le rapport de la commission présidée par le doyen Serge Guinchard ^{17 ( * )} , par le rapport de votre rapporteur et de notre ancienne collègue Virginie Klès sur la justice de première instance ^{18 ( * )} et, enfin, par le rapport du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall ^{19 ( * )} : celle du guichet unique de greffe, aussi dénommé guichet universel de greffe.

Pour ses auteurs, « le principe même du guichet unique de greffe implique qu'il puisse devenir effectivement un point unifié d'entrée dans le système judiciaire pour l'accomplissement de certaines formalités administratives ou judiciaires même si le contentieux n'est pas jugé sur le lieu où est physiquement implanté ce guichet » ^{20 ( * )} . L'intérêt, pour le justiciable est évident : il peut ainsi suivre la procédure en se rendant auprès de la juridiction la plus proche de son domicile. L'accès à la justice s'en trouve facilité.

La concrétisation de ce dispositif s'est néanmoins heurtée à plusieurs difficultés, ce qui explique que, jusqu'à présent, les guichets universels de greffe mis en place, n'aient rien de commun avec le projet initial ^{21 ( * )} .

Les premières difficultés sont d'ordre législatif : l'article L. 123-1 du code de l'organisation judiciaire assigne un greffe composé de fonctionnaires d'État à chaque juridiction judiciaire, de la Cour de cassation aux juridictions de proximité, en passant par les conseils de prud'hommes,. Ce faisant, comme le Conseil d'État l'a lui-même relevé dans son avis sur le présent article, le greffe d'une juridiction n'est juridiquement pas compétent pour intervenir sur des actes ou des procédures suivis par le greffe d'une autre juridiction.

D'autres difficultés sont d'ordre organisationnel : le personnel affecté à ces guichets universels doit maîtriser l'ensemble des procédures, ce qui suppose un effort supplémentaire de formation continue. Il convient en outre de renforcer l'effectif de ces services d'accueil, puisque ceux-ci doivent traiter non seulement le contentieux propre à la juridiction mais celui d'autres tribunaux.

Enfin le principal obstacle est d'ordre informatique. En effet, longtemps, l'organisation informatique des juridictions a été telle que chaque juridiction était close sur elle-même et qu'il n'était pas possible pour le greffe d'une juridiction donnée d'accéder à distance aux traitements informatiques du greffe d'une autre juridiction.

Le projet Cassiopée a permis de concevoir un outil commun à toutes les juridictions pénales, rendant possibles ces accès à distance. Mais il n'existe pas, à l'heure actuelle, un dispositif semblable pour les procédures civiles. Le ministère de la justice a certes mis en place un ambitieux projet, « Portalis », destiné à créer une chaîne applicative civile unique, mais celui-ci débute à peine et ne devrait remplacer les applications informatiques existantes qu'en 2021.

• Le dispositif proposé par le Gouvernement

Le présent article vise à lever la première des trois difficultés signalées, celle relative à la compétence territoriale limitée des greffes des juridictions.

Un nouvel article L. 123-3 serait ajouté au chapitre dédié aux dispositions générales relatives aux greffes du code de l'organisation judiciaire, qui définirait la double mission du service d'accueil unique du justiciable - informer les personnes sur les procédures et recevoir de leur part des actes afférents à celles-ci - et qui préciserait que sa compétence s'étend au-delà de celle de la juridiction où il est implanté.

Les conditions d'accès à l'application pénale Cassiopée étant définies à l'article 48-1 du code de procédure pénale, il est nécessaire de les modifier afin d'autoriser les agents du SAUJ à y accéder. Le deuxième paragraphe du présent article y pourvoit, en y attachant deux garanties.

La première tient au fait que cet accès est limité aux seuls besoins de fonctionnement du service d'accès unique, c'est-à-dire l'information du mis en cause ou de la victime sur le déroulement de la procédure et la réception puis la transmission d'un acte donné à la juridiction compétente. Il n'est notamment pas prévu que le greffier du SAUJ puisse enregistrer de nouvelles informations ou modifier les informations existantes. En effet, conformément au neuvième alinéa de l'article 48-1, cet enregistrement ou cette modification ne peuvent être effectués que sous la responsabilité du procureur de la République ou du magistrat du siège de la seule juridiction compétente.

La seconde garantie, ajoutée à la demande du Conseil d'État, consiste à prévoir une habilitation spéciale des agents du SAUJ susceptibles de consulter Cassiopée .

Enfin, le dernier paragraphe de l'article étend la compétence du SAUJ à la réception des demandes d'aide juridictionnelle, qui, en principe, doivent être adressées au bureau d'admission à l'aide juridictionnelle (BAJ) compétent. Ces bureaux étant installés au siège du tribunal de grande instance, la modification proposée permettra au justiciable qui souhaiterait déposer physiquement sa demande plutôt que de l'envoyer par courrier, de se rendre au SAUJ de la juridiction la plus proche de son domicile.

• La position de votre commission

Votre rapporteur salue la mesure proposée, qu'il avait lui-même appelée de ses voeux dans son rapport d'information précité. Le service d'accès unique simplifiera la vie du justiciable et permettra, dans certains cas, de compenser l'éloignement de certaines juridictions.

Le présent article ne lève cependant qu'un seul des trois obstacles au succès de cette réforme, l'obstacle juridique.

Le Gouvernement est conscient des deux autres difficultés, organisationnelles et informatiques. Il a engagé l'effort nécessaire pour, d'une part, former le personnel des greffes aux nouvelles exigences du SAUJ et renforcer les effectifs de greffiers, et, d'autre part, faire aboutir le programme Portalis . Il a par ailleurs lancé plusieurs expérimentations limitées pour tester le dispositif du SAUJ.

Inévitablement, au début, la charge de travail sera bien supérieure, comme l'ont confirmé les représentants des greffiers et des magistrats entendus par votre rapporteur : faute d'une application informatique opérationnelle, il faudra téléphoner au greffe de la juridiction éloignée pour informer le justiciable. Cette difficulté passagère pèse toutefois peu par rapport au bénéfice social attendu de la réforme.

L'étude d'impact évalue à quatre-vingts emplois de greffiers le renforcement des effectifs rendu nécessaire par la généralisation de la réforme.

Ces emplois supplémentaires seront pourvus par les voies classiques du redéploiement et des créations de postes. Or, une autre voie serait envisageable : celle de la mutualisation des greffes.

Le rapport d'information de votre commission sur la justice de première instance avait d'ailleurs lié la réforme du guichet universel de greffe et celle de la mutualisation des greffes, qui devait permettre au chef de juridiction de redéployer au sein du ressort du tribunal de grande instance les effectifs de greffe, afin, notamment, de renforcer les guichets universels les plus sollicités ^{22 ( * )} .

Votre commission a suivi cette recommandation et adopté un amendement de son rapporteur créant un article additionnel après l'article 13, organisant cette mutualisation en offrant aux greffiers et aux fonctionnaires des garanties quant à la localisation de leur emploi ^{23 ( * )} .

Outre deux amendements rédactionnels ( COM-21 et COM-109 ), elle a adopté un amendement ( COM-1 ) de notre collègue Jacques Bigot et des membres du groupe socialiste et républicain, remplaçant la mention erronée à la compétence dont disposerait le SAUJ par celle selon laquelle sa mission n'est pas limitée à la compétence de la juridiction dans laquelle il est implanté.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

TITRE II - FAVORISER LES MODES ALTERNATIFS DE RÈGLEMENT DES LITIGES

Article 3 Conciliation préalable à la saisine de la juridiction de proximité - ou du tribunal d'instance

Cet article impose une tentative de conciliation par un conciliateur de justice, avant toute saisine de la juridiction de proximité ou du tribunal d'instance, pour les litiges dont le montant n'excède pas 4 000 euros ^{24 ( * )} , à peine d'irrecevabilité de la saisine.

Plusieurs exceptions, appréciées par le juge, sont prévues par le présent article :

« 1° si les parties sollicitent conjointement l'homologation d'un accord ;

« 2° Si les parties justifient d'autres diligences entreprises en vue de parvenir à une résolution amiable de leur litige ;

« 3° Si l'absence de recours à la conciliation est justifiée par un motif légitime ;

« 4° Si cette tentative de conciliation risque, compte tenu des délais dans lesquels elle est susceptible d'intervenir, de porter atteinte au droit des intéressés d'avoir accès au juge dans un délai raisonnable ».

Ce dispositif s'inscrit dans une volonté de développer les modes alternatifs de règlement des différends (MARD), dont la dernière étape a été le décret n° 2015-282 du 14 mars 2015 relatif à la simplification de la procédure civile, à la communication électronique et à la résolution amiable des différends, qui oblige notamment les parties à indiquer dans l'acte de saisine de la juridiction les démarches de résolution amiable précédemment entreprises ^{25 ( * )} .

Ce dispositif s'inspire de celui qui avait été mis en place, à titre expérimental, en matière de médiation familiale, par l'article 15 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

À cet égard, votre rapporteur s'est interrogé sur le devenir de cette expérimentation. En effet, l'article 15 de la loi de 2011 prévoyait la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement, six mois au moins avant le terme de l'expérimentation, procédant à son évaluation en vue de décider de sa généralisation, de son adaptation ou de son abandon.

Compte-tenu des éléments fournis à votre rapporteur par les services du ministère de la justice ( cf. encadré infra ), votre rapporteur ne peut que déplorer qu'une insuffisance de moyens fasse obstacle à la poursuite et à la généralisation de cette expérience très positive.

Bilan de l'expérimentation menée en matière
de médiation familiale

Le cadre légal et réglementaire de l'expérimentation :

La double convocation (DC) : l'article 1 ^er du décret n° 2010-1395 du 12 novembre 2010 relatif à la médiation et à l'activité judiciaire en matière familiale permet au juge aux affaires familiales, saisi d'un litige, d'enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur familial avant l'audience, dans les affaires qui lui apparaissent susceptibles de pouvoir faire l'objet d'une médiation. Ainsi, le magistrat convoque les parties en médiation et à l'audience d'examen de l'affaire.

La tentative de médiation préalable obligatoire (TMPO) : l'article 15 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles prévoit que la saisine du juge par les parents aux fins de modification d'une décision fixant les modalités de l'exercice de l'autorité parentale ou la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, devra être précédée, sous peine d'irrecevabilité, d'une tentative de médiation familiale.

Par arrêtés du 16 mai 2013, la direction des services judiciaires (DSJ) a désigné deux juridictions expérimentales, les tribunaux de grande instance (TGI) d'Arras et de Bordeaux. Le terme des expérimentations a été fixé au 31 décembre 2014.

Le bilan de l'expérimentation :

Le bilan qualitatif et statistique de l'expérimentation, établi par le service de l'accès au droit et à la justice et de l'aide aux victimes (SADJAV), est très positif.

Les acteurs de la médiation se sont appropriés les deux dispositifs expérimentaux. La tentative de médiation préalable obligatoire donne toutefois de meilleurs résultats que la double convocation à la fois en termes de taux de recours aux dispositifs par les juridictions ou spontanément par les parties, qu'en nombre d'accords.

Le taux de recours à la TMPO pour l'ensemble des affaires concernées a été de 23,65 % et la proportion d'accords de 76,96 %. Quant à la DC, son taux de recours a représenté 17,09 % et sa proportion d'accords, 67,12 %.

L'ensemble des acteurs judiciaires a souligné un apaisement du conflit après un entretien d'information ^{26 ( * )} , quel que soit le dispositif de médiation utilisé et ce, même en l'absence d'engagement en médiation ensuite. Il a notamment été relevé que lorsque les parties ont pu se rencontrer préalablement à l'audience dans le cadre de l'entretien d'information, celle-ci se déroulait dans un climat plus serein, et que des accords intervenaient dans la phase se déroulant entre cet entretien et la date de l'audience, le dialogue ayant été restauré.

Le coût de l'expérimentation :

S'agissant de l'impact des expérimentations sur les effectifs et l'organisation du travail en juridiction, il n'a pas été noté de changement significatif dans la charge de travail des magistrats.

S'agissant de la charge de travail des greffes, les deux juridictions ont souligné l'augmentation de la charge de travail des fonctionnaires ^{27 ( * )} . Une réorganisation a été nécessaire, ainsi que la mise en oeuvre de moyens humains supplémentaires, en raison notamment de la double convocation. La charge de travail supplémentaire a été estimée à environ 0,6 ETPT à Arras et 1 à 1,3 ETPT à Bordeaux.

Sur la durée de l'expérimentation, les crédits consacrés par le ministère de la justice à l'expérimentation ont été au total de 411 385 €, dont 331 130 € à la cour d'appel de Bordeaux et 80 255 € à la cour d'appel de Douai.

Le budget alloué par les caisses d'allocations familiales (CAF) de Bordeaux et d'Arras a été au total de 356 568 €, dont 186 516 € à la cour d'appel de Bordeaux et 170 052 € à la cour d'appel de Douai.

Source : services du ministère de la justice

Concernant la conciliation, le présent article reprend l'une des préconisations du rapport d'avril 2015 de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) ^{28 ( * )} .

Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants de la fédération des associations de conciliateurs de justice ont fait valoir que cette disposition s'inspirait d'une pratique qui avait déjà cours devant le tribunal d'instance et la juridiction de proximité pour les petits litiges.

En effet, selon le rapport d'avril 2015 de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) ^{29 ( * )} , « très souvent, le conciliateur de justice est étroitement associé aux audiences, soit exclusivement du juge de proximité, soit du juge de proximité et du tribunal d'instance. Il prend ainsi en charge quelques dossiers envoyés par le juge de proximité ou le magistrat immédiatement. Il exerce sa mission dans une salle ou un local mis à sa disposition, à proximité de la salle d'audience .

« Cette pratique, très opérationnelle, est incitative parce qu'elle est présentée par le juge lui-même, qui, à l'audience, l'explique aux parties. Celles-ci n'ont pas la crainte de perdre du temps, puisqu'en cas d'échec de la tentative de conciliation, leur affaire est reprise dans le rôle normal de l'audience du jour ».

Le processus de conciliation

« Conciliation » et « médiation » une distinction spécifique au droit français

La conciliation est une spécificité du droit français. Le droit européen ne distingue pas les deux procédures. La directive du 21 mai 2008 ^{30 ( * )} définit les modes alternatifs de règlement des différends comme « un processus structuré, quelle que soit la manière dont il est nommé ou visé, dans lequel deux ou plusieurs parties à un litige tentent par elles-mêmes, volontairement, de parvenir à un accord sur la résolution de leur litige avec l'aide d'un médiateur. Ce processus peut être engagé par les parties, suggéré ou ordonné par une juridiction ou prescrit par le droit d'un État membre ».

En droit français, la médiation et la conciliation sont régies par les mêmes dispositions du code de procédure civile (CPC). L'article 1529 dispose que les deux processus « s'appliquent aux différends relevant des juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière civile, commerciale, sociale ou rurale, sous réserve des règles spéciales à chaque matière et des dispositions particulières à chaque juridiction ».

Les méthodes utilisées par les conciliateurs et les médiateurs sont assez proches et se caractérisent par une grande souplesse d'adaptation aux situations particulières.

Quant aux effets des deux procédures, ils sont identiques. Si les parties parviennent à un accord, il est établi un procès-verbal qui n'a force exécutoire que s'il est homologué par le juge.

La différence entre conciliation et médiation réside dans le statut des intervenants. Le conciliateur de justice, auxiliaire du service de la justice, effectue une conciliation bénévole alors que le médiateur est un intervenant privé, rémunéré.

La conciliation :

La conciliation peut être conventionnelle. Elle est alors initiée par les parties elles-mêmes, personnes physiques ou morales. Elle peut porter sur tous les droits dont les personnes ont la libre disposition ^{31 ( * )} . L'essentiel des saisines est d'ailleurs d'origine conventionnelle.

La conciliation peut également être judiciaire. Elle est un préalable obligatoire pour certains contentieux comme en matière de divorce. Le juge peut la mener lui-même ou la déléguer au conciliateur.

Les principaux contentieux pour lesquels la conciliation est utilisée sont les suivants : les relations de voisinage, les relations propriétaire-locataire, le droit de la consommation.

Les conciliateurs de justice

Ils ont été institués par le décret n° 78-381 du 20 mars 1978 relatif aux conciliateurs de justice, et rattachés aux tribunaux d'instance.

L'article 2 du décret prévoit que les conciliateurs sont choisis parmi les personnes justifiant d'une expérience juridique d'au moins trois ans, particulièrement qualifiés pour ces fonctions en raison de leurs compétences et de leur activité antérieure ^{32 ( * )} . Ils ne sont soumis à aucune obligation spécifique de formation.

Ils exercent leur fonction bénévolement et reçoivent une indemnité forfaitaire annuelle de 232 euros, qui peut être portée à 458 euros sur autorisation des chefs de cour et sur présentation de justificatifs ^{33 ( * )} . Cette somme est destinée à couvrir les menues dépenses de secrétariat, de téléphone, de documentation et d'affranchissement qu'ils exposent dans l'exercice de leurs fonctions.

La majorité des conciliateurs et des associations locales de conciliation est adhérente de la fédération nationale des conciliateurs de justice, ce qui améliore la diffusion des bonnes pratiques.

En 2014, les 1 894 conciliateurs ont été saisis de 118 294 affaires. 68 663 affaires ont été conciliées, soit un taux de conciliation de 58%. Le taux de réussite du processus de conciliation est donc relativement élevé, que la conciliation soit judiciaire ou conventionnelle. Cependant, la plupart des conciliations sont conventionnelles. Seuls 7 % des litiges traités par les conciliateurs de justice résultent de saisines dans un cadre judiciaire.

• Un dispositif pertinent dans son principe mais incertain dans sa réalisation

Pour les petits litiges du quotidien, la conciliation rencontre un grand succès qui repose sur plusieurs facteurs comme la gratuité du dispositif, la grande souplesse du processus, une bonne organisation des conciliateurs de justice et la possibilité de donner force exécutoire à la conciliation par une homologation du juge.

La mise en place d'une obligation de tentative de conciliation préalable entraînerait également un allègement de la charge de travail des juridictions de proximité et des tribunaux d'instance, puisque les saisines de ces juridictions par déclaration au greffe représentaient 120 647 en 2013 soit respectivement 59,2 % de l'activité des juridictions de proximité et 15,98 % de celle des tribunaux d'instance, autant de dossiers qui ne seraient plus soumis au juge ou seulement pour homologation.

Même en cas d'échec de la conciliation, la procédure judiciaire qui suivra serait allégée car les différentes demandes auront déjà été examinées et formalisées lors de la tentative de conciliation préalable.

Cependant, votre rapporteur observe que le dispositif repose sur un pari risqué : la capacité pour les conciliateurs de justice d'absorber le surplus d'affaires qui leur seraient ainsi confiées .

En effet, actuellement, sur 118 294 saisines des conciliateurs, seuls 7 % des litiges traités par les conciliateurs de justice le sont dans un cadre judiciaire.

Or, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi ^{34 ( * )} , bien qu'il ne soit pas aisé de quantifier à ce stade les effets de cette réforme, le rapport de l'IGSJ a estimé que 45 000 demandes ^{35 ( * )} viendraient s'ajouter à la charge actuelle des conciliateurs, ce qui constituerait une hausse d'activité de 33 % pour les conciliateurs ^{36 ( * )} .

Comme l'ont fait valoir les représentants des conciliateurs lors de leur audition par votre rapporteur, dans certains ressorts, on manque déjà actuellement de conciliateurs et les candidats ne sont pas très nombreux.

Ce constat est également partagé par l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ qui relevait, dans son rapport d'avril 2015 ^{37 ( * )} , qu'en 2013, les conciliateurs étaient au nombre de 1 788 ^{38 ( * )} , soit une moyenne de 3 pour 100 000 habitants, avec une répartition très inégale sur le territoire. Selon ce rapport, « les acteurs déplorent la difficulté à susciter des vocations pour une fonction exigeante en termes de compétences, sans attrait financier, peu connue et manquant à l'évidence de reconnaissance .

« Aussi, la plupart des candidats, hormis les anciens magistrats, sont recrutés grâce à la mobilisation de réseaux de connaissance des conciliateurs en exercice. Ce mode de recrutement ne favorise pas une mixité des profils, alors même que les contentieux exigent des compétences diversifiées .

« [...] En outre, face à ces difficultés de recrutements, l'âge moyen des conciliateurs augmente. Quasiment tous les conciliateurs sont retraités, en raison de l'investissement exigé par ces fonctions bénévoles. La moyenne d'âge se situe entre 66 et 70 ans, mais 17,5 % des conciliateurs ont plus de 76 ans ».

COUR D'APPEL	Nombre de conciliateurs déclarés en activité en 2014
37	1894
AGEN	26
AIX	142
AMIENS	40
ANGERS	80
BASSE-TERRE	13
BASTIA	0
BESANCON	39
BORDEAUX	56
BOURGES	33
CAEN	50
CAYENNE	0
CHAMBERY	32
COLMAR	62
DIJON	28
DOUAI	134
FORT-de-France	19
GRENOBLE	71
LIMOGES	14
LYON	98
METZ	27
MONTPELLIER	60
NANCY	44
NÎMES	52
NOUMEA	0
ORLÉANS	54
PARIS	162
PAU	67
POITIERS	70
REIMS	46
RENNES	160
RIOM	27
ROUEN	34
SAINT-DENIS DE LA RÉUNION	11
SAINT-PIERRE ET MIQUELON	0
TOULOUSE	63
VERSAILLES	80
PAPEETE	0

Source : services du ministère de la justice

Certes, une amélioration des conditions de leur défraiement, qui ne permettent pas actuellement de couvrir les frais engagés, ainsi qu'une amélioration de leurs conditions matérielles d'exercice (moyens informatiques et de communication, locaux adaptés), comme l'a annoncé Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, lors de son audition par votre commission, pourrait constituer une incitation à se porter candidat à ce type de fonctions mais votre rapporteur doute que cela suffise.

En outre, avec la généralisation de la tentative de conciliation préalable, se pose la question de la formation des conciliateurs . En effet, selon les représentants des conciliateurs rencontrés par votre rapporteur, si l'école nationale de la magistrature propose un module de formation spécifique pour les conciliateurs, cette formation ne revêt pas un caractère obligatoire. En 2014, 762 conciliateurs de justice ont suivi une ou plusieurs de ces formations.

Cette absence de formation peut constituer une difficulté, encore accentuée par la nécessité de recruter de nouveaux conciliateurs pour faire face à l'augmentation de leur activité.

Votre rapporteur s'est alors interrogé sur l'opportunité, comme cela avait été fait en 2011 pour la médiation familiale, de mettre en place une expérimentation préalable à la généralisation du dispositif.

Cependant, compte tenu des nombreuses exceptions prévues par le présent article, qui permettent d'écarter la tentative de conciliation si celle-ci est trop complexe à mettre en oeuvre, il a estimé que le principe du droit d'accès à un juge était préservé.

Ces exceptions reprennent en grande partie, en les adaptant à la conciliation, celles qui étaient prévues pour la médiation familiale à l'article 15 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles et notamment la possibilité de ne pas se soumettre à la tentative de conciliation préalable si, compte tenu des délais dans lesquels elle est susceptible d'intervenir, elle risque de porter atteinte au droit des intéressés d'avoir accès au juge dans un délai raisonnable.

Outre un amendement rédactionnel ( COM-23 ), votre commission a adopté un amendement de précision ( COM-24 ) concernant la dispense de conciliation préalable pour les parties qui sollicitent l'homologation d'un accord. En effet, il est prévu que cette sollicitation devra être conjointe alors que le code de procédure civile autorise une partie à demander seule cette homologation ^{39 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (Ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011 portant transposition de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale, art. L. 211-4, L. 771-3, L. 771-3-1 et L. 771-3-3 [nouveau] du code de justice administrative) - Extension du champ de la médiation administrative

Le présent article ratifie l'ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011 portant transposition de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale et réforme les règles applicables à la médiation et la conciliation devant le juge administratif.

L'ordonnance du 16 novembre 2011 modifie la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile , pénale et administrative , ainsi que le code de justice administrative (CJA).

Elle introduit dans la loi du 8 février 1995 des règles générales et notamment, à l'article 21, une définition de la médiation qui « s'entend de tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par le juge saisi du litige ».

Le présent article concerne pour l'essentiel la médiation et la conciliation en matière administrative. Il apporte divers ajustements aux dispositions du code de justice administrative issues notamment de l'ordonnance du 16 novembre 2011, pour favoriser le recours à la médiation et à la conciliation devant le juge administratif.

La médiation et la conciliation en matière administrative

Une mission de conciliation a été reconnue aux tribunaux administratifs dès la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs. Cette mission a été étendue aux cours administratives d'appel par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles. Cette mission de conciliation est actuellement régie par l'article L. 211-4 du code de justice administrative (CJA), qui prévoit que « dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, les chefs de juridiction peuvent, si les parties en sont d'accord, organiser une mission de conciliation et désigner à cet effet la ou les personnes qui en seront chargées ».

Quant à la médiation, elle a été introduite dans la partie législative du CJA (article L. 771-3) par l'ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011. L'article 21 de l'ordonnance définit la médiation comme « tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par le juge saisi du litige ». Elle ne peut cependant intervenir pour le règlement de différends qui concernent la mise en oeuvre par l'une des parties de prérogatives de puissance publique et a été limitée aux seuls différends transfrontaliers ^{40 ( * )} , excluant ainsi les litiges internes.

Conciliation et médiation se distinguent par leurs champs d'application et leurs régimes juridiques respectifs. En particulier, la médiation se limite, en l'état du droit, aux litiges transfrontaliers non-régaliens relatifs à des droits disponibles tandis que la conciliation peut être mise en oeuvre à l'occasion de tous types de litiges, y compris ceux qui concernent la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique. Par ailleurs, le régime de la médiation fait l'objet d'une définition complète, en conformité avec les exigences du droit de l'Union européenne, alors que la conciliation n'est que très peu réglementée.

Certains contentieux portés devant le juge administratif ne se prêtent pas à la recherche d'une solution amiable. Tel est le cas notamment du contentieux électoral. En effet, en cas d'irrégularités ayant eu une incidence sur la sincérité du scrutin, il n'y a pas d'alternative à l'annulation des élections. De même, la médiation paraît difficile à envisager s'agissant des contestations relatives aux mesures de police administrative car ces décisions prises pour des motifs de sécurité et d'ordre public ne peuvent donner lieu à négociation. Enfin, le contentieux de l'annulation de certaines décisions, qui intéressent une pluralité de personnes, telles que les décisions réglementaires ou les déclarations d'utilité publique, ne se prête pas non plus à la médiation, alors notamment que ces décisions ont été adoptées après enquête publique, qui constitue normalement le lieu d'expression des intérêts particuliers.

Pour les contentieux susceptibles de faire l'objet d'un règlement amiable, un certain nombre de mécanismes préalables à la saisine du juge existent déjà comme le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) ou la médiation interne ^{41 ( * )} . Dans ces cas, les frais d'intervention du « médiateur » de l'administration concernée ne sont pas à la charge du justiciable.

La médiation et la conciliation sont tout de même appelées à se développer pour certains contentieux comme en matière de décisions individuelles d'urbanisme, de dommages de travaux publics, de contrats publics ou de responsabilité hospitalière et, surtout, en matière de contentieux sociaux (aide personnalisée au logement, aide sociale à l'enfance, carte de stationnement pour adulte handicapé, reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé...).

• La suppression de la conciliation par un tiers

À l'article L. 211-4 du code de justice administrative, le présent article (1° du II) supprime la possibilité, dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, pour les chefs de juridiction, de confier une mission de conciliation à un tiers désigné à cet effet, avec l'accord des parties.

Cette suppression traduit le choix du projet de loi de maintenir deux procédures distinctes en les différenciant selon un critère organique. La conciliation relèverait du juge alors que la médiation serait opérée par un tiers exerçant sa mission dans le respect des règles fixées par l'ordonnance de 2011.

Cependant, alors même que les modes alternatifs de règlement des différends sont très peu utilisés en matière administrative, il est apparu dommage à votre rapporteur de priver les juridictions de cet outil. De plus, la possibilité pour le juge administratif de faire appel à un conciliateur extérieur permet de disposer, en matière administrative, des mêmes outils que ceux qui existent dans le domaine judiciaire, où la conciliation peut être réalisée par le juge ou par un tiers, le conciliateur de justice.

Dans une note transmise à votre rapporteur par ses services, le vice-président du Conseil d'État estime d'ailleurs que la modification envisagée « priverait le juge du pouvoir de confier la réalisation concrète de la mission de conciliateur à une personne extérieure à la juridiction, alors même que la diversité des outils mis à la disposition du juge doit conduire à donner la priorité aux procédures amiables "externalisés". Il serait souhaitable que le juge administratif puisse disposer d'une procédure de règlement alternatif des différends confiée à un tiers non rémunéré. Par conséquent, la juridiction administrative est défavorable à la modification proposée de l'article L. 211-4 du code de justice administrative ».

Pour l'ensemble de ces raisons, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-25 supprimant cette disposition.

• La possibilité de recourir à la médiation pour les litiges nationaux

L'un des freins au développement de la médiation en matière administrative résulterait de la limitation de son application aux seuls différends transfrontaliers.

La directive de 2008, dont est issu l'article L. 771-3 du CJA dans sa rédaction actuelle, limite en effet aux différends transfrontaliers, c'est-à-dire aux différends dans lesquels une des parties au moins est domiciliée ou a sa résidence habituelle dans un État de l'Union européenne autre que la France, le recours à la médiation.

La directive de 2008 précise cependant, dans son considérant n° 8, que, si « les dispositions de la présente directive ne devraient s'appliquer qu'à la médiation des litiges transfrontaliers, rien ne devrait empêcher les États membres de les appliquer également aux processus de médiation internes ».

Dès lors, le présent article prévoit (2° du II) de supprimer cette limitation et de permettre ainsi le recours à la médiation pour les litiges nationaux relevant de l'activité administrative non régalienne c'est-à-dire en dehors des domaines où l'autorité publique agit en mettant en oeuvre des prérogatives de puissance publique.

• La répartition des frais de médiation

Le présent article (3° du II) complète ensuite l'article L. 771-3-1 du CJA pour préciser les modalités de prise en charge des frais de médiation qui n'étaient pas prévues jusque-là en matière administrative. Il renvoie ainsi aux trois premiers alinéas de l'article 22-2 de la loi du 8 février 1995 et ouvre ainsi le bénéfice de l'aide juridictionnelle aux parties qui ont recours à la médiation administrative.

Ces dispositions énoncent que les frais de médiation sont répartis librement par les parties lorsqu'ils sont à leur charge. À défaut d'accord, ces frais sont répartis à parts égales, à moins que le juge n'estime qu'une telle répartition est inéquitable au regard de la situation économique des parties. Cette dernière répartition est également celle retenue lorsque l'une au moins des parties bénéficie de l'aide juridictionnelle. Les frais incombant à la partie bénéficiaire sont alors à la charge de l'État.

• L'interruption des délais de recours durant la médiation

Le présent article (4° du II) insère ensuite dans le CJA un nouvel article L. 771-3-3 qui prévoit l'interruption des délais de recours lorsqu'une médiation est initiée par les parties.

Les délais de recours courent à nouveau à compter de la date à laquelle l'une au moins des parties ou le médiateur déclare que la médiation est terminée.

Actuellement, rien n'est prévu pour les délais de forclusion, ce qui peut avoir pour effet de décourager les justiciables de recourir à la médiation pour préserver leurs délais de recours

Selon les éléments transmis à votre rapporteur par les services du Conseil d'État, cette disposition est « très attendue » et permettra de favoriser la médiation « préventive », préservant la possibilité pour les parties d'une saisine ultérieure du juge.

Enfin, le présent article ouvre la possibilité pour les juridictions spécialisées ^{42 ( * )} , relevant du Conseil d'État, de recourir à la médiation et à la conciliation (III). Cette possibilité n'était pas forcément pertinente jusqu'à présent puisque les litiges relevant de ces juridictions n'étaient que rarement transfrontaliers mais, avec la suppression de cette limitation, elle apparaît désormais opportune.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (art. 2062, 2063, 2065 et 2066 du code civil) - Extension du champ d'application de la convention de procédure participative

Le présent article modifie les dispositions du code civil relatives à la procédure participative pour prévoir que celle-ci pourrait désormais être utilisée alors même qu'un juge a été saisi et pourrait avoir pour objet, outre la résolution amiable d'un différend, comme le prévoit le droit en vigueur, la mise en état du litige. À cet effet, la convention pourra préciser « les actes contresignés par avocats que les parties s'accordent à établir ».

Dans le cadre de la promotion des modes alternatifs de règlement des litiges, portée par le projet de loi, cette disposition, tirée du rapport remis par M. Pierre Delmas-Goyon à la garde des sceaux en décembre 2013 ^{43 ( * )} , tente de réveiller l'engouement très limité pour cet outil en étendant son champ d'application ^{44 ( * )} .

La convention de procédure participative

La loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires a introduit dans le droit français la procédure participative, nouveau mode de résolution des conflits. Par la suite, le décret n° 2012-66 du 20 janvier 2012 relatif à la résolution amiable des différends a créé les articles 1542 à 1568 du code de procédure civile.

Il s'agit d'une procédure de négociation entre les parties, conduite par leurs avocats, en vue de régler leur différend. L'accord auquel parviennent les parties est soumis au juge pour homologation. Avant d'homologuer la transaction, le juge s'assure, comme en matière de médiation, qu'elle préserve suffisamment les droits de chacune des parties.

Aux termes de l'article 2062 du code civil, tels que résultant de la loi du 22 décembre 2010, « la convention de procédure participative est une convention par laquelle les parties à un différend qui n'a pas encore donné lieu à la saisine d'un juge ou d'un arbitre s'engagent à oeuvrer conjointement et de bonne foi à la résolution amiable de leur différend ». Les parties qui signent ce type de convention s'engagent donc, pour une durée déterminée, à tout mettre en oeuvre pour résoudre leur conflit.

En application de l'article 2064 du code civil, les parties peuvent conclure une convention de procédure participative sur les droits dont elles ont la libre disposition à l'exception des différends entre employeur et salarié à propos d'un contrat de travail soumis aux dispositions du code du travail.

La convention est écrite. Elle précise son terme, l'objet du différend et les pièces et informations nécessaires à la résolution du différend et les modalités de leur échange (article 2063 du code civil).

Pour conclure une telle convention, chaque partie doit être assistée d'un avocat. La convention ne peut porter que sur des droits dont la personne à la libre disposition (article 2065 du code civil). Cependant, une convention de procédure participative peut être conclue par des époux en vue de rechercher une solution consensuelle en matière de divorce ou de séparation de corps (article 2067).

Pendant la durée de la procédure, les parties s'engagent à ne pas saisir le juge. Toutefois, l'inexécution de la convention par l'une des parties autorise une autre partie à saisir le juge pour qu'il statue sur le litige (article 2065 du code civil).

En application de l'article 2238 du code civil, « la prescription est [...] suspendue à compter de la conclusion d'une convention de procédure participative ».

Les parties qui, au terme de la convention de procédure participative, parviennent à un accord réglant en tout ou partie leur différend peuvent soumettre cet accord à l'homologation du juge (article 2066 du code civil).

La procédure participative peut être prise en charge au titre de l'aide juridictionnelle (article 10 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ).

Cependant, force est de constater que cette procédure n'a pas rencontré le succès escompté. Pour 2013, année de mise en place par le ministère de la justice de l'outil statistique permettant de mesurer le nombre de demandes d'homologation d'accords conclus par les parties, on en comptait sept devant le tribunal de grande instance et 39 devant le tribunal d'instance, toutes matières confondues.

• La possibilité de recourir à une convention de procédure participative une fois le juge saisi

Inspirée du droit collaboratif anglo-saxon, la procédure participative permet à chaque partie, assistée de son avocat, de rechercher une solution amiable avant tout procès. En prévoyant à l'article 2062 que la convention de procédure participative peut intervenir alors même que le juge est saisi, le présent texte opère un véritable changement de logique.

Le décret n° 2015-282 du 11 mars 2015 ^{45 ( * )} , modifiant l'article 757 du code de procédure civile, avait permis une première évolution, en admettant, devant le tribunal de grande instance, qu'une convention puisse être signée pendant le délai fixé pour enrôler l'assignation.

Selon Mme Soraya Amrani-Mekki, professeur à l'université Paris Ouest Nanterre La Défense, l'une des causes principales de l'échec de la convention de procédure participative « tient à sa condition chronologique, puisque l'article 2062 du code civil impose sa conclusion avant la saisine du juge. Or, à ce stade, il est souvent difficile d'obtenir un accord des parties sur les modalités de négociation sur le désaccord. La demande en justice permet parfois de libérer la tension et d'exprimer son mécontentement » ^{46 ( * )} .

Désormais, la convention de procédure participative pourrait intervenir à tout stade de la procédure judiciaire.

Corrélativement, en toute logique, le présent article modifie l'article 2065 pour préciser que seule la convention de procédure participative conclue avant l'instance rend la saisine du juge irrecevable pendant la durée de la convention. En effet, dans la nouvelle hypothèse prévue par le présent article, le juge est d'ores et déjà saisi au moment de la conclusion de la convention.

De même, il modifie l'article 2066 du même code pour préciser que faute d'accord au terme de la convention, seules les parties ayant conclu une convention avant saisine du juge seront dispensées de la conciliation ou de la médiation préalable prévue le cas échéant. Les parties qui ont décidé de recourir à une convention de procédure participative en cours d'instance se sont d'ores et déjà soumises aux obligations préalables à la saisine du juge.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement (COM-26) permettant de rétablir à l'article 2062 du code civil la précision selon laquelle la convention de procédure participative est conclue « pour une durée déterminée ». Cette précision est en effet importante puisqu'en application de l'article 2065, « tant qu'elle est en cours, la convention de procédure participative rend irrecevable tout recours au juge pour qu'il statue sur le litige ».

• Les actes contresignés par avocats

Le présent article modifie les articles 2062 et 2063 du code civil pour prévoir que la convention de procédure participative pourra avoir pour objet « la mise en état du litige », alors qu'actuellement, son champ d'application est limité à la résolution amiable des différends des parties.

Votre commission a adopté un amendement de clarification ( COM-27) permettant de respecter l'ordre chronologique du déroulement des actions envisagées, en mentionnant d'abord la résolution amiable du différend et ensuite la mise en état du litige.

Dans le cadre de cette mise en état, le présent article modifie l'article 2063 du code civil pour prévoir que la convention de procédure participative précise « le cas échéant, les actes contresignés par avocats que les parties s'accordent à établir ». Il consacre ainsi l'acte de procédure d'avocats.

L'acte de procédure d'avocats est défini par le groupe de travail présidé par M. Renaud Le Breton de Vannoise, président du tribunal de grande instance de Pontoise ^{47 ( * )} , comme « un acte signé par les avocats des parties à un litige ayant ou non donné lieu à la saisine d'une juridiction, visant à définir l'objet de la preuve et à administrer celle-ci, conjointement et de bonne foi ». Il prend ainsi la forme d'un acte contresigné par un avocat, au sens du chapitre I ^er bis de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ^{48 ( * )} .

Dans son rapport sur le juge du XXI ^ème siècle, M. Pierre Delmas-Goyon ^{49 ( * )} identifie plusieurs types d'actes de procédure d'avocat : les actes de constatation (déplacement sur les lieux, constatations matérielles en présence d'un sachant...), les actes de certification des pièces détenues par les parties, les actes d'enquête (auditions, consultations de techniciens...) et les actes de désignation (d'un sachant, d'un médiateur...). Ils permettraient aux parties de s'accorder sur certains éléments de l'administration de la preuve.

Afin de sécuriser cette extension du champ de la convention de procédure participative à la mise en état du litige, votre commission a adopté un amendement (COM-28) qui prévoit que la liste des actes de procédure sur lesquels les parties pourront s'accorder sera fixée par décret en Conseil d'État.

Même si tel n'est pas son objet principal, l'utilisation de ce type d'actes pourrait favoriser la résolution amiable du litige. En s'accordant point par point, et en rétablissant un dialogue qui avait pu être rompu, les parties pourraient finir pas s'accorder sur l'ensemble de l'affaire.

En tout état de cause, ces actes permettraient aux parties de procéder elles-mêmes à des constats, des expertises, des auditions... sans attendre que le juge les ordonne, gagnant ainsi un temps précieux et allégeant d'autant la charge des juridictions. Cette procédure permettrait d'« affiner » le litige avant sa transmission au juge permettant ainsi un traitement judiciaire plus efficace et plus rapide.

Entendus par votre rapporteur, les représentants des syndicats de magistrats se sont montrés hostiles à la mise en place des actes de procédure d'avocat, estimant qu'il risquait d'en découler une « privatisation » de la justice pour le syndicat de la magistrature, et un allongement des délais contentieux pour l'union syndicale des magistrats.

De fait, ces actes pèseront sur les parties elles-mêmes. Cependant dans la mesure où la conclusion d'une convention de procédure participative ayant pour objet la mise en état de l'affaire est laissée au libre choix des parties et ne doit certainement pas devenir un préalable obligatoire à la saisine du juge, votre rapporteur ne voit pas d'inconvénient à les autoriser.

Dès lors, si dans son principe, votre rapporteur s'est montré favorable à la mise en place d'un tel dispositif, il s'interroge néanmoins sur son succès potentiel, dans la mesure où la convention de procédure participative ne semble pas être entrée dans la culture tant des professionnels que des justiciables.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. 2044, 2047, 2052, 2053 à 2058 du code civil) - Clarification des règles applicables à la transaction

Le présent article précise la définition de la transaction prévue à l'article 2044 du code civil, en prévoyant qu'il s'agit d'un contrat par lequel les parties, « par des concessions réciproques », terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître. Il mentionne ainsi l'une des conditions essentielles de la transaction issue d'une jurisprudence constante.

Il propose ensuite une nouvelle rédaction de l'article 2052 du code civil, pour prévoir que la transaction fait obstacle à l'introduction ou à la poursuite d'une action en justice ayant le même objet. Actuellement, l'article 2052 dispose que les transactions ont, entre les parties, l'autorité de la chose jugée. Elles ne peuvent être attaquées pour cause d'erreur de droit, ni pour cause de lésion.

Ces modifications apportées aux règles du code civil applicables aux transactions, non modifiées depuis 1804, tiennent compte des apports de la jurisprudence dégagée au fil du temps.

Votre commission a estimé que ces clarifications étaient bienvenues et a adopté un amendement de simple précision rédactionnelle.

Le présent article abroge ensuite les articles suivants, en ce qu'ils seraient redondants par rapport aux règles du droit commun des contrats ou aux règles applicables aux contrats spéciaux :

- l'article 2047 du code civil relatif à la possibilité de prévoir dans la transaction une peine pour celui qui manquera à son exécution ;

- l'article 2053 sur la rescision pour erreur sur la personne ou sur l'objet de la contestation, ou pour dol ou violence ;

- l'article 2054 relatif à la rescision de la transaction faite en exécution d'un titre nul ;

- l'article 2055 qui prévoit la nullité d'une transaction faite sur pièces qui depuis ont été reconnues fausses ;

- l'article 2056 relatif à la nullité d'une transaction sur un jugement passé en force de chose jugée ;

- l'article 2057 relatif aux conditions de rescision d'une transaction quand des titres inconnus au moment de la transaction ont été postérieurement découverts ;

- l'article 2058 relatif à la réparation de l'erreur de calcul dans une transaction.

Or, selon M. Loïc Cadiet, entendu par votre rapporteur, ces différentes abrogations soulèvent d'importantes questions puisqu'elles feraient tomber la transaction dans le droit commun des contrats, gommant ainsi sa spécificité, notamment en ce qui concerne la nullité, et risquant de réduire le degré de sécurité juridique qui s'attache à cet outil.

À titre conservatoire et pour se laisser le temps d'approfondir cette question, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement ( COM-31 ) revenant sur ces abrogations. Elle a aussi adopté un amendement rédactionnel ( COM-30 ).

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7 (art. 1592 et intitulé du titre XVI du livre III du code civil) - Précisions relatives à l'utilisation de la notion d'arbitrage

En premier lieu, à l'article 1592 du code civil, le présent article remplace le terme « arbitrage » par celui d'« appréciation ». En effet, cet article concerne la possibilité pour les parties, dans le cadre d'un contrat de vente, de s'en remettre à l'estimation faite par un tiers du prix de la vente. L'utilisation du terme « arbitrage » est donc source de confusion puisqu'il fait référence à un processus particulier régi par le titre XVI du livre III du code civil et par le livre IV du code de procédure civile.

Le même article 1592 prévoit ensuite que si le tiers ne veut ou ne peut faire « l'estimation », il n'y a pas de vente. Par cohérence avec cette rédaction, il est apparu plus opportun à votre rapporteur d'utiliser également le mot « estimation » au début de l'article, plutôt que le mot « appréciation », pour éviter de multiplier les notions utilisées.

Votre commission a donc adopté un amendement de précision ( COM-32 ) en ce sens.

En second lieu, le présent article modifie l'intitulé du titre XVI du livre III du code civil, « Du compromis », pour le rédiger ainsi : « De la convention d'arbitrage ». Cette rédaction couvrirait ainsi à la fois le compromis et la clause compromissoire abordés dans le titre XVI, et s'inscrirait en cohérence avec le chapitre I ^er « La convention d'arbitrage » du titre I ^er du livre IV du code de procédure civile, dont l'article 1442 dispose que « la convention d'arbitrage prend la forme d'une clause compromissoire ou d'un compromis ».

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

TITRE III - DISPOSITIONS TENDANT À L'AMÉLIORATION DE L'ORGANISATION ET DU FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPÉTENCE MATÉRIELLE DU TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE ET DU TRIBUNAL D'INSTANCE

Article 8 - Attribution au tribunal de grande instance des compétences du tribunal des affaires de sécurité sociale et du tribunal du contentieux de l'incapacité et de certaines compétences de la commission départementale d'aide sociale

L'article 8 du projet de loi dispose, sans le codifier, que les tribunaux de grande instance (TGI) sont compétents pour connaître, en premier ressort, des litiges concernant le contentieux général et le contentieux technique de la sécurité sociale ainsi que de ceux relatifs à la couverture maladie universelle complémentaire et à l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé. Sont ainsi visés l'ensemble des litiges qui relèvent actuellement de la compétence des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et des tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI), ainsi que les litiges relatifs à la sécurité sociale qui relèvent des commissions départementales d'aide sociale (CDAS). L'ensemble du contentieux concernant les caisses de sécurité sociale serait alors unifié au sein du TGI.

L'article 8 ajoute que les cours d'appel seraient compétentes pour connaître en appel des décisions des TGI dans ces matières.

Les juridictions sociales se trouvent dans une situation quelque peu difficile, concernant tant leur fonctionnement (délais, nombre de dossiers ^{50 ( * )} ...) que leur composition, alors qu'elles s'adressent à des justiciables eux-mêmes souvent vulnérables et fragiles socialement et économiquement. Leur multiplicité est également source de complexité pour ces justiciables. Votre commission souscrit donc à l'objectif d'une réforme consistant à assurer un traitement convenable du contentieux de la sécurité sociale et à faciliter l'accès à la justice dans ce domaine, dans l'intérêt du justiciable.

En revanche, les conditions de cette intégration du contentieux de la sécurité sociale ne sont pas précisées par le projet de loi, qui renvoie dans son article 52 à une ordonnance pour préciser l'essentiel de la réforme, c'est-à-dire la suppression des juridictions sociales actuelles, la composition de la nouvelle formation compétente du TGI et la procédure suivie devant elle. Il n'est pas indiqué si cette formation serait échevinée ou si la représentation par avocat serait facultative, comme tel est le cas actuellement pour les TASS et les TCI.

• La constitution d'un « pôle social » au sein des TGI

L'unification du contentieux de la sécurité sociale et son attribution au TGI pourrait contribuer à constituer, au sein des TGI, un « pôle social », en y adjoignant les compétences actuelles du TGI en matière de relations collectives du travail et d'élections professionnelles ainsi que les fonctions de juge départiteur dans les affaires prud'homales. Comme le Gouvernement l'a indiqué à votre rapporteur, l'organisation des TGI en pôles de compétence serait réalisée par décret, à la suite de l'adoption de la présente loi : outre ce pôle social, pourraient être envisagés un pôle civil général, un pôle pénal ou encore un pôle familial. La constitution des pôles serait organisée par le chef de juridiction, en fonction des réalités locales du contentieux du ressort.

Une telle organisation du TGI en pôles est promue, entre autres, par la conférence nationale des présidents de TGI, dans le cadre d'une réforme plus vaste visant à la création d'un tribunal de première instance (TPI), qui pourrait regrouper, dans sa configuration la plus ambitieuse, le TGI et les tribunaux d'instance (TI) de son ressort, ainsi que le TASS, le TCI, le conseil de prud'hommes (CPH) et le tribunal de commerce, sous la forme de formations spécialisées échevinées du TPI. Le présent projet de loi pourrait constituer une première étape dans cette voie, modeste néanmoins selon votre rapporteur.

En décembre 2013, le rapport du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall sur les juridictions du XXI ^ème siècle ^{51 ( * )} , mis en place par la garde des sceaux en vue de l'élaboration de la réforme de l'organisation judiciaire, trace clairement cette perspective du TPI, « juridiction de première instance unifiée » incluant l'ensemble des juridictions actuelles.

Votre rapporteur avait eu l'occasion d'étudier cette formule du TPI, avec notre ancienne collègue Virginie Klès, à l'occasion de leur rapport Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , présenté en octobre 2013 devant votre commission ^{52 ( * )} . Il avait conclu préférable, dans une première étape et suivant une démarche pragmatique, de commencer par fusionner le TASS et le TCI dans une juridiction unique, tout en envisageant d'attribuer à cette nouvelle juridiction les compétences actuelles des CDAS. L'encadré ci-après reprend un extrait du rapport d'information précité, portant sur les juridictions sociales.

« La fusion des tribunaux sociaux »
Extrait du rapport d'information n° 54 (2013-2014)
Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance

On ne recense pas moins de quatre juridictions particulières ayant une compétence en matière sociale : le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS), le plus connu d'entre eux, le tribunal du contentieux de l'incapacité (TCI), qui lui est apparenté, le tribunal des pensions militaires d'invalidité (TPMI) ainsi que la commission départementale d'aide sociale (CDAS), qui constitue, en dépit de son nom, une juridiction. Les deux premières relèvent de l'ordre judiciaire et les deux secondes de l'ordre administratif.

Conséquence du paritarisme de la sécurité sociale, les juridictions compétentes pour le contentieux de la sécurité sociale se caractérisent par leur composition échevinée. Ainsi, le TASS comme le TCI se composent d'un magistrat, parfois honoraire, d'un représentant des employeurs et d'un représentant des salariés. Dans ces conditions, une fusion du TASS et du TCI serait relativement aisée à conduire, avant une éventuelle intégration comme chambre spécialisée du TPI, avec une composition particulière.

Recommandation n° 11

Créer une juridiction de sécurité sociale unique échevinée par le regroupement des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et des tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI) et de leurs greffes

Il semble à vos rapporteurs que la mise en place d'une juridiction sociale unifiée regroupant les compétences des TASS et des TCI doit se réaliser sans remise en cause des implantations existantes de ces juridictions, à carte judiciaire inchangée.

La question des greffes des TASS et des TCI, compétents en matière de contentieux de la sécurité sociale, a particulièrement retenu l'attention de vos rapporteurs. Ces greffes relèvent de la tutelle du ministère des affaires sociales et sont très majoritairement composés d'agents de droit privé dont la rémunération est prise en charge par la sécurité sociale, outre certains agents publics, alors même qu'ils ont un rôle important dans la rédaction des jugements et contribuent à l'accomplissement d'une mission régalienne.

Le statut actuel des greffes des TASS et des TCI constitue un frein à une future intégration au sein du guichet universel de greffe comme au sein d'un éventuel tribunal de première instance. Il faudrait préalablement reprendre au sein des greffes publics des TPI les missions particulières des greffes de ces tribunaux, avec des recrutements de personnels, de sorte qu'une première étape consisterait à fusionner TASS et TCI avec leurs greffes actuels. Compte tenu de la particularité de leurs missions et de leurs compétences, les personnels de ces greffes pourraient être transférés au ministère de la justice et intégrés au sein du greffe du TGI ou d'un éventuel TPI, mais la question de leur connaissance des procédures juridictionnelles de droit commun se poserait inévitablement.

En dehors même du projet de TPI, la situation de ces greffes est une singularité à laquelle il convient de remédier. En tout état de cause, il serait cohérent que les greffes des tribunaux de sécurité sociale, à terme, rejoignent le guichet universel de greffe, à la condition que leur situation statutaire soit revue.

Recommandation n° 12

Réfléchir à l'évolution de la situation statutaire des greffes des TASS et des TCI dans la perspective du guichet universel de greffe

Le fonctionnement des tribunaux sociaux ne pourrait que bénéficier d'une intégration au sein d'un guichet universel de greffe voire d'un TPI.

Outre le TASS et le TCI, il existe dans le domaine social deux autres juridictions particulières : la commission départementale d'aide sociale (CDAS) et le tribunal des pensions militaires d'invalidité (TPMI).

Relevant de l'ordre administratif mais présidée par un magistrat judiciaire, la CDAS est compétente en matière de prestations d'aide sociale, c'est-à-dire financées par les départements, y compris lorsqu'elles sont en pratique versées par les caisses d'allocations familiales, à la différence du TASS et du TCI compétents en matière de sécurité sociale exclusivement. Cette distinction est peu compréhensible pour le justiciable.

Selon le ministère des affaires sociales, depuis la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-110 QPC du 25 mars 2011, les CDAS ne fonctionnent plus de manière satisfaisante. Le Conseil a en effet déclaré leur composition contraire à la Constitution, pour défaut de garanties d'indépendance et d'impartialité, car elle comprenait, outre son président, trois fonctionnaires de l'État et trois conseillers généraux. À ce jour, les CDAS ne fonctionnent qu'avec le magistrat qui assure leur présidence.

Sous réserve d'évaluer l'opportunité de rattacher ce contentieux de l'aide sociale à l'ordre judiciaire, dans un souci de bonne administration de la justice en matière sociale et de lisibilité pour le justiciable, la compétence des CDAS pourrait être intégrée dans la juridiction sociale échevinée issue de la fusion du TASS et du TCI, ce qui offrirait au demeurant les garanties d'indépendance et d'impartialité qui lui manquaient.

Vos rapporteurs relèvent toutefois que la composition échevinée des TASS et des TCI résulte du caractère paritaire de la sécurité sociale, qui n'existe pas par définition en matière d'aide sociale, puisqu'il s'agit d'un contentieux entre une personne publique et une personne privée, qui est de nature parfaitement administrative.

Quel que soit l'avenir des CDAS, il est en tout cas urgent de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, de façon à ce qu'elles retrouvent un fonctionnement collégial normal. L'attribution des missions des CDAS à une juridiction sociale unifiée aurait l'avantage de la simplicité.

Votre commission approuve le principe de la constitution d'un pôle social au sein du TGI, compétent pour traiter des affaires qui relèvent à ce jour des TASS et des TCI, à condition de maintenir la présence d'assesseurs représentant les partenaires sociaux . Une telle réforme devrait avant tout viser à renforcer la lisibilité et l'efficacité de la justice sociale et améliorer son fonctionnement dans l'intérêt des justiciables . Il reste cependant à en définir les modalités, votre commission ne pouvant se résoudre à en laisser l'entier soin à une ordonnance.

Si l'article 8 du projet de loi prévoit la création de ce pôle social au sein de chaque TGI, son exposé des motifs évoque, de façon discordante, la constitution d'un tel pôle au sein du seul TGI du chef-lieu de département, de façon à disposer d'un pôle social par département.

• La consistance limitée du projet de loi, fixant un principe incertain tout en renvoyant son entière mise en oeuvre à une ordonnance

Se limitant à affirmer un principe d'attribution de compétence au TGI, le présent article doit être compris à la lumière du I de l'article 52, qui renvoie sa mise en oeuvre complète et effective à une ordonnance, et du I de l'article 54 du projet de loi, qui concerne son entrée en vigueur.

D'une part, le I de l'article 52 propose d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour tirer les conséquences du principe affirmé par l'article 8 du projet de loi, et notamment :

- supprimer les TASS et les TCI ;

- supprimer la compétence de la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (CNITAAT) en appel pour les affaires relevant des TCI - la CNITAAT conserverait à titre résiduel sa compétence actuelle de premier et dernier ressort sur la fixation des taux de cotisation des accidents du travail ;

- déterminer la composition des formations des TGI, mais également des cours d'appel, compétentes pour connaître des matières qui relèvent actuellement des TASS et des TCI - ces derniers comprennent aujourd'hui des assesseurs représentant les salariés et des assesseurs représentant les employeurs et travailleurs indépendants, désignés par l'État sur proposition des organisations professionnelles représentatives, ce que l'habilitation ne prévoit pas expressément ;

- fixer les conditions de représentation et d'assistance des parties devant ces nouvelles formations des TGI et des cours d'appel, la procédure actuelle étant orale et sans ministère d'avocat obligatoire ;

- prévoir des dispositions transitoires concernant les litiges en cours devant les TASS et les TCI au moment de leur suppression.

Le délai d'habilitation est fixé à dix-huit mois.

D'autre part, le I de l'article 54 prévoit une entrée en vigueur de l'attribution au TGI des compétences des TASS et des TCI prévue à l'article 8 à une date fixée par décret et au plus le 31 décembre 2008, sous réserve de la publication de l'ordonnance précitée.

Dans ces conditions, d'un point de vue juridique, le présent projet de loi, tel qu'il est rédigé, ne permet pas la constitution d'un « pôle social » complet, comportant le contentieux de la sécurité sociale, au sein des TGI, les conditions du transfert de ce contentieux étant entièrement renvoyées à une ordonnance sur la base d'une habilitation imprécise et très ouverte.

Aussi votre rapporteur ne peut-il que s'étonner du choix de légiférer par ordonnance sur cette réforme des juridictions sociales, dont la situation difficile est pourtant connue depuis longtemps ^{53 ( * )} , et alors même que la réforme de la justice de première instance était un axe fort des réflexions préparatoires au présent projet de loi. Les auditions menées par votre rapporteur ont souligné le caractère précipité, voire improvisé, de l'élaboration du projet de loi sur ce point. De nombreuses et importantes questions demeurent encore très largement en suspens, en particulier la situation des personnels assurant le secrétariat des TASS, des TCI et de la CNITAAT. La rédaction même des dispositions du projet de loi relatives à cette réforme laisse à penser qu'elles ont été intégrées tardivement dans le texte.

Ainsi, en 2013, le rapport précité du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall préconisait la création d'un « tribunal social », « juridiction sociale unique regroupant l'ensemble des contentieux relatifs aux conflits du travail et aux conflits relatifs au droit de la sécurité sociale et des prestations sociales ». Un tel tribunal devrait être présidé par un magistrat, totalement écheviné, avec des assesseurs représentant les salariés et les employeurs, et comporterait deux sections, une section du travail et une section des affaires sociales, laquelle s'intitulerait « tribunal des affaires sociales ». Dans ce cadre, le rapport proposait la fusion du TASS et du TCI, ainsi que la suppression en appel de la CNITAAT au profit de la compétence de droit commun des cours d'appel. Il recommandait que ce nouveau tribunal soit présidé par un magistrat en activité et non un magistrat honoraire, pour l'ancrer dans le TPI, et que son greffe soit assuré par des fonctionnaires des services judiciaires et non par des agents des services déconcentrés du ministère des affaires sociales et des salariés des organismes de sécurité sociale, comme c'est le cas actuellement. Cette seconde évolution supposait une mise en oeuvre progressive, « pour ne pas générer de difficultés importantes aux personnels concernés ».

Tel qu'il est rédigé, le présent projet de loi peut aboutir à la mise en place d'une telle juridiction au sein du TGI.

Les auditions conduites par votre rapporteur ont montré un large attachement, notamment de la part des partenaires sociaux, à l'existence de juridictions spécialisées en matière de sécurité sociale, ainsi qu'à leurs règles de composition, traduisant le principe de paritarisme de la sécurité sociale, comme à leurs règles de fonctionnement (dispense de représentation obligatoire par avocat, procédure orale, expertise médicale menée au sein du tribunal, plus simple et moins coûteuse qu'une expertise judiciaire...). À l'inverse, la conférence générale des présidents de TGI a fait part de réserves importantes à l'égard d'une réforme aux contours inconnus, compte tenu de la rédaction du projet de loi. Les organisations syndicales des greffiers et personnels judiciaires ont également fait état d'inquiétudes quant à la reprise des contentieux traités actuellement par le TASS et le TCI.

Ces éléments illustrent clairement, selon votre rapporteur, l'absence de préparation et le manque de concertation préalable sur cette réforme. Ainsi, votre rapporteur relève que les questions pratiques liées à la mise en place de cette réforme (devenir des personnels actuels des secrétariats des TASS et des TCI, organisation du greffe, implantations immobilières...) font actuellement l'objet d'une mission conjointe de l'inspection générale des services judiciaires et de l'inspection générale des affaires sociales.

Force est de reconnaître que cette réforme n'est qu'esquissée dans le présent projet de loi : sa rédaction se borne à affirmer un principe général d'attribution aux TGI des compétences des TASS et des TCI et d'une partie des compétences des CDAS , selon des modalités indéterminées et renvoyées à des ordonnances dont le texte d'habilitation, à l'article 52 du présent texte, ne tranche aucun des aspects fondamentaux de cette future organisation juridictionnelle , en matière par exemple de composition du tribunal ou de procédure.

Par ailleurs, si le projet de loi veut attribuer au futur pôle social des TGI les compétences des CDAS qui ne relèvent pas strictement du champ administratif mais concernent des décisions prises par les caisses de sécurité sociale, votre rapporteur relève néanmoins que la question lancinante depuis 2011 de la réforme des CDAS demeurerait toujours pendante .

En effet, la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-110 QPC du 25 mars 2011 a censuré la présence dans les CDAS des élus départementaux et des fonctionnaires désignés à cet effet, pour atteinte aux principes d'indépendance et d'impartialité. Depuis cette date, les CDAS statuent à juge unique, en la seule personne de leur président, qui est un magistrat du TGI. Or le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement, dans son article 55, comportait une habilitation en vue de réformer globalement les CDAS et de modifier les procédures de recours à l'égard des décisions en matière d'admission à l'aide sociale ^{54 ( * )} . Il ne s'agissait donc pas simplement de remédier à la situation insatisfaisante résultant de la décision du Conseil constitutionnel. À l'initiative de votre commission, sur la proposition de notre collègue Catherine Di Folco, le Sénat avait restreint le champ de cette habilitation, en première lecture, à la seule composition des CDAS, sans les remettre en cause, pour s'en tenir plus strictement à la décision du Conseil. En deuxième lecture, si la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a suivi la position adoptée par le Sénat, le Gouvernement a fait adopter en séance publique un amendement supprimant toute habilitation, renvoyant la question à l'examen du présent projet de loi et précisant, dans son exposé des motifs, que, « afin d'aboutir dans des délais raisonnables à l'objectif d'une réforme sécurisée juridiquement et en cohérence avec le projet global de réforme judiciaire envisagé par le ministère de la justice il est envisagé de traiter le transfert de l'ensemble du contentieux aujourd'hui géré par les CDAS dans le même projet de loi ». Il semble dès lors que le Gouvernement souhaite traiter la réforme d'ensemble des CDAS dans le présent projet de loi.

• De trop nombreuses questions encore en suspens, en particulier le devenir des personnels des TASS et des TCI

En l'état, le présent projet de loi ne clarifie ni la question complexe de la situation des personnels affectés au secrétariat des TASS et des TCI en cas de suppression de ces derniers, ni la question de la composition de la future formation de jugement du TGI ni les règles de procédures devant elle.

D'une part, il existe une incertitude sur les personnels actuellement affectés dans les secrétariats ^{55 ( * )} des TASS et TCI. Ces secrétariats sont assurés aujourd'hui par des agents du ministère des affaires sociales et de la santé, assistés par des personnels des organismes de sécurité sociale, qui relèvent du droit privé. Ils représentent près de 600 emplois, dont plus de 400 qui relèvent de la sécurité sociale. Recrutés et rémunérés par les organismes de sécurité sociale pour assurer ces fonctions juridictionnelles, ces personnels font état d'une légitime inquiétude, car les caisses de sécurité sociale ne sont pas en mesure de les réintégrer. Par ailleurs, il est peu envisageable de les intégrer directement dans les corps de fonctionnaires de greffe des services judiciaires. Pour assurer convenablement la reconversion de ces personnels, le cas échéant par l'ouverture de concours ad hoc de recrutement dans les services judiciaires, votre rapporteur estime qu'il est nécessaire de prévoir une période transitoire, au cours de laquelle ils pourront continuer à exercer leurs fonctions dans le cadre de la nouvelle organisation juridictionnelle.

En outre, pour assurer la reprise des fonctions de greffe en matière de contentieux de la sécurité sociale par les actuels greffes des TGI, votre rapporteur considère que du temps sera nécessaire, comme l'accroissement des effectifs et la formation des greffiers des services judiciaires en vue de l'exercice de ces nouvelles missions.

Corollairement, votre rapporteur relève l'inquiétude des syndicats de greffiers et de personnels judiciaires, quant à la charge de travail qui devrait résulter de la reprise des missions des secrétariats des TASS et TCI au sein des greffes des TGI, si les effectifs ne sont pas réévalués.

Sans même évoquer les questions immobilières qui découleraient de l'attribution au TGI de ces nouvelles compétences, force est de constater que le Gouvernement n'est pas aujourd'hui en mesure de régler la situation des personnels actuels des secrétariats des juridictions qu'il veut supprimer. À cet égard, comme votre rapporteur l'a déjà indiqué supra , le Gouvernement a mandaté, en août 2015, une double mission de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale des services judiciaires afin de formuler des propositions sur ces questions.

D'autre part, un renvoi très large à l'habilitation laisse dans l'ombre des aspects fondamentaux de cette réforme, en particulier la composition de la formation de jugement et les règles de représentation, sans même que le texte de l'habilitation, à l'article 52 du présent projet de loi, rappelé supra , ne tranche quoi que ce soit sur ces questions.

En l'état, votre commission ne peut connaître les intentions réelles du Gouvernement. Envisage-t-il de rendre le ministère d'avocat obligatoire pour les assurés sociaux, contrairement à la règle actuelle devant les TASS et les TCI, alors qu'il s'agit le plus souvent de personnes modestes, et comme c'est en principe le cas devant le TGI ? Le texte de l'habilitation mentionne, sans autre précision, « les conditions dans lesquelles les parties peuvent se faire représenter ou assister devant ces formations ».

S'agissant de la place des assesseurs représentant les salariés et les employeurs, le texte de l'habilitation pourrait permettre de les supprimer, puisqu'elle vise « la composition des formations du tribunal de grande instance (...), ainsi que le mode de désignation et, le cas échéant, la durée des fonctions des personnes appelées à y siéger ».

En d'autres termes, compte tenu de l'imprécision des contours de cette réforme, au vu du seul principe affirmé à l'article 8 du projet de loi et de la généralité des termes de l'habilitation prévue à l'article 52, on pourrait concevoir autant la banalisation du contentieux de la sécurité sociale au sein du TGI, avec représentation obligatoire par avocat sans échevinage, que la mise en place d'un tribunal des affaires sociales sur le modèle proposé par le rapport précité de M. Didier Marshall. Dans les deux cas cependant, ce serait bien le greffe du TGI qui assurerait le greffe pour ce contentieux.

Si le devenir des personnels des TASS et TCI comme la question des effectifs des greffes des TGI ne relèvent évidemment pas du domaine de la loi, votre commission considère, en revanche, nécessaire de restreindre le renvoi aux ordonnances et de fixer dès à présent dans la loi les règles de composition et de fonctionnement de la future formation du TGI chargée de traiter le contentieux de la sécurité sociale .

• La création d'une juridiction sociale unifiée et échevinée rattachée au tribunal de grande instance

Dès lors, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a accepté d'aller plus loin que le projet de loi, tout en respectant néanmoins ses orientations. Par l'adoption d'un amendement COM-33 , elle propose ainsi la création d'une nouvelle juridiction sociale unifiée et échevinée de première instance , dénommée « tribunal des affaires sociales » (TAS), comme suggéré par le rapport précité, rattachée au TGI et reprenant les attributions du TASS et du TCI, mais aussi de la CDAS. L'identité des actuels tribunaux sociaux serait ainsi conservée, sans préjudice d'une éventuelle intégration ultérieure plus poussée au sein du TGI, dans le cadre d'un éventuel TPI.

Une telle formule respecte les orientations du présent projet de loi , puisqu'elle intègre ce TAS au sein du TGI. En effet, sur le modèle des actuels tribunaux paritaires des baux ruraux ^{56 ( * )} , rattachés au tribunal d'instance, le TAS serait présidé par un magistrat du TGI et son greffe serait normalement assuré par le greffe du TGI. Son statut serait prévu au sein du code de la sécurité sociale, comme c'est actuellement le cas pour les TASS et les TCI.

De plus, une telle formule contribue à faciliter l'accès du justiciable à la justice , conformément aux objectifs du présent projet de loi, ainsi qu'à la bonne administration de la justice . En effet, en attribuant au TAS les compétences du TASS et du TCI, mais aussi de la CDAS, elle regroupe des compétences qui relèvent certes actuellement des deux ordres de juridiction, puisque la CDAS est une juridiction administrative spécialisée, mais elle permet de la sorte un accès unique à la justice sociale pour des justiciables modestes et vulnérables , assurés sociaux, allocataires et bénéficiaires de prestations d'aide sociale, actuellement contraints de s'adresser à plusieurs juridictions pour exercer leur droit de recours à l'encontre de décisions qui relèvent globalement du même champ. Ce sont souvent les mêmes personnes qui s'adressent aujourd'hui à ces juridictions, du fait même de leur situation sociale difficile, alors qu'elles perçoivent des aides majoritairement versées par les caisses de sécurité sociale, en particulier les caisses d'allocations familiales, quand bien même ce versement serait assuré pour le compte de l'État ou du département. Une large partie du contentieux de la CDAS apparaît, aux yeux du justiciable, comme relevant du champ de la sécurité sociale, de sorte que la dualité de juridiction n'est guère compréhensible ^{57 ( * )} .

Ainsi, dans sa décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 sur la loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, à l'occasion de laquelle il a dégagé un nouveau principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel « à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle », le Conseil constitutionnel a cependant considéré que, « dans la mise en oeuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ».

L'attribution au TAS de la compétence complète de la CDAS, alors que le projet de loi propose déjà de lui attribuer la compétence de la CDAS en matière de couverture maladie universelle complémentaire et d'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé, en unifiant au sein de l'ordre judiciaire les contentieux relatifs à la sécurité sociale et à l'aide sociale, serait conforme à la décision précitée du Conseil constitutionnel, car il s'agirait bien d'un « aménagement précis et limité des règles de compétence juridictionnelle, justifié par les nécessités d'une bonne administration de la justice ».

La formule du TAS correspond également aux recommandations du rapport d'information précité.

Ainsi, comme c'est aujourd'hui possible dans les trois juridictions concernées, le TAS serait présidé par un magistrat judiciaire , en activité ou honoraire. Il serait présidé par le président du TGI ou par un magistrat du siège désigné par lui. À sa demande, le premier président de la cour d'appel pourrait désigner un magistrat honoraire.

La formation de jugement serait également composée d'un assesseur représentant les salariés et d'un assesseur représentant les employeurs . Ceux-ci seraient soumis à une obligation de formation , à l'instar des juges consulaires, et à un régime disciplinaire plus précis. Le statut des assesseurs serait rapproché de celui des magistrats judiciaires.

Les règles actuelles de représentation et d'assistance devant les TASS et les TCI seraient conservées , sans obligation du ministère d'avocat. Les modalités actuelles de l' expertise médicale auprès des TCI seraient, elles aussi, conservées, aux mêmes conditions tarifaires, plus avantageuses pour les finances publiques que l'expertise judiciaire. Le TAS pourrait s'adjoindre les services de médecins-experts pour réaliser des expertises au siège du tribunal, comme c'est le cas actuellement dans les TCI.

Pour conforter les actuelles commissions de recours amiable (CRA), composés au sein des caisses de sécurité sociale de membres de leur conseil d'administration, toute réclamation à l'encontre d'une décision d'une caisse de sécurité sociale devrait lui être adressée préalablement à toute saisine du TAS. Il s'agirait de prévoir un recours amiable préalable obligatoire , devant la CRA. À cet égard, à titre de comparaison, votre rapporteur rappelle que l'article 3 du présent projet de loi rend la conciliation obligatoire avant toute saisine du tribunal d'instance ou de la juridiction de proximité.

En appel, les décisions du TAS relèveraient normalement des cours d'appel, dotées d'une chambre sociale, comme c'est aujourd'hui le cas pour le contentieux général de la sécurité sociale. Le contentieux technique de la sécurité sociale pourrait relever éventuellement d'une ou plusieurs cours spécialisées, sur le modèle de l'actuelle Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (CNITAAT), qui serait supprimée.

À cet égard, votre rapporteur rappelle que le projet de loi prévoit, à son article 52, le maintien de la CNITAAT pour l'exercice d'une compétence résiduelle de premier et dernier ressort sur la tarification des cotisations au titre des accidents du travail, qui concerne exclusivement les employeurs. Si cette activité représente le quart du nombre des affaires traitées par la Cour, il n'occupe en pratique qu'un nombre extrêmement limité de personnels, de l'ordre de quatre emplois à temps plein, et un emploi de magistrat à quart temps, de sorte que la pertinence d'un tel maintien est contestable.

S'agissant du contentieux de l'aide sociale, qui relève actuellement en appel d'une commission centrale d'aide sociale (CCAS), il relèverait aussi, en appel, des cours d'appel.

L'appel serait organisé et se déroulerait dans les conditions de droit commun.

Une telle réforme permettrait, en outre, de résoudre la question de la composition des CDAS, évoquée supra . Indépendamment de la question de la bonne administration de la justice, conduisant à attribuer au nouveau TAS la compétence des CDAS, qui relèvent actuellement de l'ordre administratif, votre rapporteur considère que la manière la plus simple de composer une juridiction collégiale en la matière, sans porter atteinte à l'impartialité de la justice ni imposer une nouvelle charge de travail aux magistrats, serait de faire appel aux assesseurs salariés et employeurs des TASS et des TCI.

À cet égard, le régime des CDAS comporte encore des dispositions, qui n'ont pas fait l'objet la question prioritaire de constitutionnalité en 2011, mais qui sont susceptibles de porter atteinte aux principes d'indépendance et d'impartialité, par exemple celle selon laquelle les rapporteurs devant les CDAS, nommés sur une liste établie conjointement par le président du conseil départemental et le préfet, ont voix délibérative sur les affaires qu'ils rapportent.

En conséquence, à l'article 52 du projet de loi, votre commission a réduit le champ de l'habilitation relative à la réforme des tribunaux sociaux aux seules mesures nécessaires à la mise en place des TAS et à la suppression des TASS, des TCI et des CDAS ainsi que de la CNITAAT et de la CCAS.

Enfin, l'article 54 du projet de loi prévoit l'application du transfert aux TGI des nouvelles compétences en matière de contentieux de la sécurité sociale à une date fixée par décret et au plus tard au 31 décembre 2018. Une telle échéance apparaît raisonnable dans l'hypothèse où des ordonnances doivent être prises pour préciser les contours de la réforme. En revanche, dès lors que votre commission a précisé elle-même les termes de cette réforme dans la loi, elle en a prévu, à l'article 54, une mise en oeuvre plus rapide, au 1 ^er janvier 2017 , assortie de dispositions transitoires pour assurer le transfert des instances en cours devant les juridictions supprimées.

Par ailleurs, tel qu'il résulte du texte initial, l'entrée en vigueur de ce transfert de compétences au TGI est soumise à la condition de la publication de l'ordonnance. Dans cette hypothèse, la mise en oeuvre effective de la réforme dépendrait de l'élaboration d'une ordonnance à laquelle le Gouvernement pourrait renoncer, compte tenu des difficultés à surmonter, laissant la réforme des juridictions sociales dans les limbes législatives.

Comme votre commission a souhaité définir directement dans la loi les termes de cette réforme, soumettre son entrée en vigueur à la publication de l'ordonnance ne paraît plus indispensable, dès lors que la matière laissée à cette ordonnance serait très réduite. Votre commission a, par conséquent, prévu une entrée en vigueur sans condition , garantissant la mise en oeuvre de cette réforme nécessaire.

Pour tenir compte de la situation des personnels actuels employés dans les secrétariats des TASS et des TCI ainsi qu'au secrétariat général de la CNITAAT, votre commission a prévu, à titre transitoire, le maintien de leur compétence au bénéfice du greffe du futur TAS et des éventuelles cours d'appel spécialisées, jusqu'au 31 décembre 2018, date limite prévue par le Gouvernement pour la mise en oeuvre de la réforme et donc pour la reprise par le greffe des TGI des missions assurées par les secrétariats des TASS et des TCI, par cohérence ^{58 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (art. L. 211-3 du code de l'organisation judiciaire) - Transfert de la réparation des dommages corporels aux tribunaux de grande instance

Le présent article propose de donner une compétence exclusive aux tribunaux de grande instance en matière de réparation de dommages corporels.

Actuellement, en application de l'article L. 221-4 du code de l'organisation judiciaire (COJ), la réparation des dommages corporels dont le montant n'excède pas 10 000 euros relève de la compétence des tribunaux d'instance ^{59 ( * )} .

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi ^{60 ( * )} , ce contentieux représente 2 190 affaires par an pour les tribunaux d'instance, soit 0,37 % du volume de leur contentieux.

L'objectif de cette disposition est de contribuer à recentrer l'activité des tribunaux d'instance sur la justice civile du quotidien et à rendre plus efficiente l'organisation du traitement des contentieux.

Entendue par votre rapporteur, Mme Émilie Pecqueur, présidente de l'association nationale des juges d'instance, a estimé qu'une compétence exclusive des tribunaux de grande instance en la matière serait cohérente dès lors que le tribunal de police leur est également transféré, car une part importante de ce contentieux est liée au contentieux pénal.

Si votre commission a approuvé le principe de ce transfert de compétences, elle a estimé plus pertinent de l'inscrire au sein des règles de compétences des tribunaux d'instance et non, comme le prévoit le présent article, à l'article L. 211-3 du code de l'organisation judiciaire (COJ), qui fixe la compétence de principe des tribunaux de grande instance en matière civile et commerciale.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement ( COM-34 ) prévoyant, à l'article L. 221-4 du code de l'organisation judiciaire, que le tribunal d'instance est compétent pour connaître des litiges dont le montant est inférieur à 10 000 euros, à l'exception des actions tendant à la réparation d'un dommage corporel.

Elle a ensuite adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 (art. 45, 521, 523 et 529-7 du code de procédure pénale, art. L. 211-1, L. 211-9-1 [nouveau], L. 212-6, L. 221-1, sous-section 4 de la section 1 du chapitre Ier du titre II et section 2 du chapitre II du titre II du code de l'organisation judiciaire et art. 1er de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011) - Transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance et régime juridique de certaines contraventions de la cinquième classe

Poursuivant l'objectif de « recentrer le tribunal d'instance sur les petits litiges civils de la vie quotidienne et les justiciables les plus fragiles » ^{61 ( * )} et de favoriser la création de « pôles pénaux » au sein des tribunaux de grande instance, l'article 10 du projet de loi propose de transférer les audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance. Une telle évolution devrait également permettre d'assurer une meilleure cohérence de la politique pénale sur l'arrondissement judiciaire.

• L'articulation des tribunaux de police et des juridictions de proximité

L'article L. 221-1 du code de l'organisation judiciaire définit le tribunal de police comme le tribunal d'instance statuant en matière pénale. Il est alors constitué par le juge du tribunal d'instance, un officier du ministère public et un greffier. En vertu de l'article L. 221-10 du même code, sa compétence est aujourd'hui résiduelle en matière contraventionnelle puisqu'elle ne recouvre que les contraventions de la cinquième classe. En effet, ce sont les juridictions de proximité ^{62 ( * )} , également instituées au sein des tribunaux d'instance et composées d'un juge de proximité ^{63 ( * )} , ou à défaut d'un juge du tribunal d'instance, qui sont compétentes pour les contraventions des quatre premières classes, à l'exception des contraventions de la quatrième classe pour diffamation ou injure non publique ^{64 ( * )} .

La loi du 13 décembre 2011 ^{65 ( * )} a cependant supprimé les juridictions de proximité, sans pour autant supprimer la fonction de juge de proximité afin de conserver cet effectif de près de 500 magistrats non professionnels pour exercer certaines missions juridictionnelles. Les raisons ^{66 ( * )} qui avaient, il y a quatre ans, conduit à supprimer les juridictions de proximité tenaient notamment à la complexité de l'organisation judiciaire, qui conduisait à des situations insatisfaisantes, « lorsque, faute de juge de proximité, le juge d'instance retrouvait la compétence qui avait été transférée à la juridiction de proximité ». Un autre argument militant en faveur de cette suppression avait trait à « la complexité croissante du contentieux soumis au juge de proximité du fait, à la fois, de l'élévation de son taux de compétence de 1 500 euros à 4 000 euros et de la nécessité, même pour les plus petits litiges, de s'assurer du respect de règles d'ordre public qui se multipliaient ».

L'organisation judiciaire résultant de la réforme de la loi de 2011 aura ainsi pour conséquence de redonner au tribunal de police une compétence pour l'ensemble de la matière contraventionnelle. Pour leur part, les juges de proximité, tout en étant désormais rattachés au tribunal de grande instance pour siéger au sein de sa formation collégiale, seront maintenus auprès du tribunal de police pour statuer sur les contraventions des quatre premières classes.

Initialement programmée pour le 1 ^er janvier 2013, la suppression des juridictions de proximité a d'abord fait l'objet d'un premier report au 1 ^er janvier 2015 ^{67 ( * )} , puis d'un second au 1 ^er janvier 2017 ^{68 ( * )} . À compter de cette date, le juge de proximité, ou à défaut un juge d'instance, sera compétent pour connaître, au sein du tribunal de police, des contraventions des quatre premières classes ^{69 ( * )} , statuer sur les ordonnances pénales et valider les compositions pénales.

Sur le territoire national, il existe trois tribunaux de police ayant une compétence exclusive en la matière (Paris, Lyon et Marseille). En dehors du cas particulier de ces trois communes, 282 des 304 tribunaux d'instance ont une compétence de tribunal de police, 158 étant situés dans des communes dotées par ailleurs d'un tribunal de grande instance, les 124 autres étant situés dans des communes n'en disposant pas.

• Les objectifs de la réforme proposée pour le tribunal de police

La nouvelle réforme soumise au Parlement trouve ses justifications, selon le Gouvernement, dans le fait que l'activité des tribunaux de police a fortement baissé depuis plusieurs années, que les procureurs de la République ne contrôlent pas suffisamment l'activité des officiers du ministère public ^{70 ( * )} et que ce contrôle insuffisant est d'autant plus problématique que les décisions sont rendues par des magistrats non professionnels.

Le transfert des audiences du tribunal de police auprès du tribunal de grande instance permettra de donner aux tribunaux d'instance une compétence seulement en matière civile et de centraliser le contentieux pénal au siège du tribunal de grande instance. Cette organisation sera de nature à placer les compétences exercées par les juges de proximité dans le domaine pénal sous le regard plus attentif des parquets, de renforcer le contrôle des officiers du ministère public et d'organiser une meilleure supervision de l'ensemble de la chaîne pénale.

• Poursuivre la simplification du traitement des contraventions

Votre rapporteur souscrit aux objectifs poursuivis par cette réforme susceptible de rendre plus lisible l'organisation judiciaire en réservant la compétence en matière pénale aux tribunaux de grande instance. Il souhaite néanmoins faire part de ses interrogations sur les aspects matériels de ce transfert, tant en matière de personnels que de locaux. Les explications, peu claires, qui sont consacrées à cet aspect de la réforme au sein de l'étude d'impact n'apportent pas de véritables éléments de réponse sur sa mise en oeuvre. Il apparaît en conséquence nécessaire aux yeux de votre rapporteur que le ministère de la justice fournisse au législateur, dans la perspective du débat en séance publique, des informations complémentaires sur ces modalités pratiques et sur les conditions dans lesquelles les tribunaux de grande instance pourraient réellement accueillir, à compter de l'entrée en vigueur de cette réforme ^{71 ( * )} , les audiences du tribunal de police ainsi que les magistrats et greffiers concourant à son fonctionnement.

Le paragraphe I de l'article 10 modifie l'article 523 du code de procédure pénale. Dans leur version actuellement en vigueur, ces dispositions prévoient que le tribunal de police est constitué par un juge du tribunal d'instance, un officier du ministère public et un greffier. Par cohérence avec l'objet de la réforme, le 1° du I de l'article 10 propose de remplacer cette référence au « juge du tribunal d'instance » par une référence au « juge du tribunal de grande instance ».

Le 2° modifie, dans le même but, le second alinéa du même article 523. Dans le prolongement des explications présentées ci-dessus par votre rapporteur, cet alinéa n'entrera cependant en vigueur qu'au 1 ^er janvier 2017 puisqu'il constitue une conséquence de la suppression des juridictions de proximité. Sur le plan légistique, votre rapporteur note que la rédaction de cette disposition est imparfaite car elle ne peut insérer, de cette manière, une modification à un texte codifié qui n'est pas encore en vigueur. En outre, votre rapporteur considère que trouveraient davantage leur place au sein de l'article 10 les mesures proposées par l'article 15 du projet de loi pour rendre pleinement applicable le mécanisme de l'amende forfaitaire pour les contraventions de la cinquième classe.

La procédure de l'amende forfaitaire
pour les contraventions de la cinquième classe

En application de l'article 29 de la loi du 13 décembre 2011 précitée, les contraventions de la cinquième classe peuvent désormais faire l'objet du mécanisme de l'amende forfaitaire ^{72 ( * )} . La mise en oeuvre de ces dispositions est toutefois restée lettre morte, faute de décret d'application qui aurait dû déterminer la liste des contraventions de la cinquième classe faisant l'objet de cette procédure et en fixer leur montant. Le ministère de la justice a en effet constaté que cette réforme était difficilement applicable dans la mesure où la loi n'avait pas prévu le transfert du traitement de ces contraventions à l'officier du ministère public (OMP), en lieu et place du procureur de la République. Or, cette absence de transfert prohibe le recours, pour ces contraventions, aux applications informatiques utilisées par les officiers du ministère public et les juridictions de proximité pour les contraventions de la première à la quatrième classe forfaitisées (lesquelles applications gèrent toutes les étapes de la procédure, qu'il s'agisse des contestations, de l'émission des titre exécutoires, automatiquement transmis au Trésor Public, des ordonnances pénales ou des audiencements si la contestation a été jugée recevable, etc..). Compte tenu du caractère complexe et coûteux du déploiement d'une application informatique spécifiquement dédiée aux contraventions forfaitisées de la cinquième classe, il apparaît en conséquence plus opportun d'aligner leur régime de traitement sur celui des contraventions des quatre premières classes, ce qui suppose d'autoriser l'OMP à tenir le siège du ministère public.

Pour ces raisons, votre commission a, par son amendement COM-36 présenté par son rapporteur, prévu d'insérer au présent article des dispositions ayant vocation à transférer à l'officier du ministère public la charge de tenir le siège du ministère public pour ces contraventions, donner aux juridictions de proximité, dans l'attente de leur suppression, compétence pour ces mêmes contraventions et à permettre des amendes forfaitaires minorées pour les contraventions de la cinquième classe. En outre, l' amendement COM-35 , également déposé par votre rapporteur, vise quant à lui à remédier aux inconvénients juridiques mentionnés ci-dessus de la rédaction retenue par le Gouvernement.

Le paragraphe II de l'article 10 apporte les modifications nécessaires aux articles du code de l'organisation judiciaire ^{73 ( * )} qui organisent la répartition des compétences entre les différentes juridictions. Il confie la compétence du tribunal de police au tribunal de grande instance (1° du II), définit le champ de compétences du tribunal de police (2° du II), prévoit que le siège du ministère public devant le tribunal de police est occupé par le procureur de la République ou le commissaire de police dans les conditions prévues par le code de procédure pénale (3° du II ) et supprime la compétence pénale des tribunaux d'instance (4°, 5° et 6° du II).

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT INTERNE DES JURIDICTIONS

Article 11 (art. 137-1 et 137-1-1 du code de procédure pénale) - Modalités de remplacement du juge des libertés et de la détention

L'article 11 constitue le corollaire de la réforme statutaire du mode de nomination des juges des libertés et de la détention (JLD), proposée par l'article 14 du projet de loi organique également soumis à l'examen de votre commission, et apporte en conséquence plusieurs modifications aux articles 137-1 et 137-1-1 du code de procédure pénale.

• L'organisation de la continuité d'exercice de la fonction de JLD

L'article 137-1 du code de procédure pénale donne compétence au juge des libertés et de la détention pour statuer sur les demandes de placement en détention provisoire et de mise en liberté. Dans sa rédaction actuelle, il précise en outre que ce juge est un magistrat du siège ayant rang de président, de premier vice-président ou de vice-président. Cette disposition implique, conformément à l'article 4 du décret du 7 janvier 1993 précité ^{74 ( * )} , que ce magistrat ait atteint au minimum le premier grade, qui requiert sept années d'ancienneté dans le second grade.

Enfin, l'article 137-1 dispose qu'en cas « d'empêchement du juge des libertés et de la détention désigné et d'empêchement du président ainsi que des premiers vice-présidents et des vice-présidents, le juge des libertés et de la détention est remplacé par le magistrat du siège le plus ancien dans le grade le plus élevé, désigné par le président du tribunal de grande instance ».

L'article 137-1-1 règle pour sa part la question de l'exercice de la fonction de juge des libertés et de la détention pour l'organisation du service de fin de semaine ou du service allégé pendant la période au cours de laquelle les magistrats bénéficient de leurs congés annuels. Il prévoit qu'un magistrat ayant rang de président, de premier vice-président ou de vice-président et exerçant les fonctions de juge des libertés et de la détention dans un tribunal de grande instance peut à cet effet « être désigné afin d'exercer concurremment ces fonctions dans, au plus, deux autres tribunaux de grande instance du ressort de la cour d'appel ». Cette désignation est décidée par ordonnance du premier président de la cour d'appel prise à la demande des présidents de ces juridictions et après avis du président du tribunal de grande instance concerné. Elle doit alors en préciser le motif et la durée, ainsi que les tribunaux pour lesquels elle s'applique, cette durée ne pouvant excéder quarante jours au cours de l'année judiciaire.

Ces dispositions sont également applicables dans les mêmes conditions pour cause de vacance d'emploi ou d'empêchement si aucun magistrat n'est susceptible, au sein d'une juridiction, d'exercer les fonctions de juge des libertés et de la détention.

• Les adaptations nécessaires liées à la réforme statutaire du juge des libertés et de la détention

En complément de la réforme statutaire proposée par le texte organique pour la fonction de juge des libertés et de la détention, lequel ne serait plus désigné par ordonnance du président du tribunal de grande instance mais nommé par décret du Président de la République après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, l'article 11 du projet de loi ordinaire propose d'élargir le champ des magistrats susceptibles d'exercer ces fonctions. Il supprime ainsi l'exigence posée par le code de procédure pénale qui impose que ce juge ait nécessairement rang de président, de premier vice-président ou de vice-président. Ces dispositions auraient pour conséquence d'ouvrir l'accès à ces fonctions aux magistrats du second grade, y compris aux auditeurs de justice à l'issue de leur scolarité à l'École nationale de la magistrature. Le texte précise en outre qu'en cas de vacance d'emploi, d'absence ou d'empêchement, le juge des libertés et de la détention pourrait être suppléé par un magistrat du siège, sans condition d'ancienneté, désigné par le président du tribunal de grande instance. Enfin, les modifications proposées prévoient que le juge des libertés et de la détention pourrait également être « remplacé provisoirement » dans les mêmes conditions ^{75 ( * )} .

Les dispositions relatives à l'organisation du service de fin de semaine ou du service allégé pendant la période au cours de laquelle les magistrats bénéficient de leurs congés annuels ne feraient quant à elles l'objet que d'une adaptation pour prévoir la possibilité, pour tout magistrat du siège sans condition d'ancienneté, d'exercer provisoirement, dans les mêmes conditions qu'actuellement, la fonction de JLD.

Par cohérence avec la position retenue à l'article 14 du projet de loi organique sur le statut des magistrats exerçant les fonctions de juge des libertés et de la détention ^{77 ( * )} et de l'insertion, au sein de l'ordonnance statutaire, des dispositions relatives aux modalités de nomination du juge des libertés et de la détention, votre commission a adopté l' amendement COM-37 présenté par son rapporteur. Cet amendement vise à supprimer, au sein de l'article 137-1 du code de procédure pénale, toute référence aux modalités d'organisation de la fonction de juge des libertés et de la détention, les plus importantes d'entre elles étant désormais regroupées au sein de l'ordonnance de 1958. Par ailleurs, les modalités pratiques de suppléance de la fonction de juge des libertés et de la détention en cas de vacance d'emploi, absence ou empêchement seraient insérées à l'article 137-1-1, aux côtés de celles qui définissent les conditions d'organisation du service de fin de semaine et du service allégé pendant la période où les magistrats prennent leurs congés annuels, ces modalités et conditions demeurant inchangées par rapport au droit actuellement en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (art. L. 111-6 et L. 111-7 du code de l'organisation judiciaire) - Demande de récusation et obligation de déport d'un magistrat en situation de conflit d'intérêts

Tirant les conséquences des dispositions relatives à la prévention et au traitement des conflits d'intérêts des magistrats, introduites au sein de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature par l'article 21 du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société, l'article 12 du projet de loi complète la liste des cas de récusation et de déport par le cas de l'existence d'un conflit d'intérêts.

Ainsi, l'article L. 111-6 du code de l'organisation judiciaire énumère huit cas dans lesquels un magistrat du siège ou du parquet peut faire l'objet d'une demande de récusation : si lui-même ou son conjoint ^{78 ( * )} a un intérêt personnel à la contestation ; si lui-même ou son conjoint est créancier, débiteur, héritier présomptif ou donataire de l'une des parties ; si lui-même ou son conjoint est parent ou allié de l'une des parties ou de son conjoint jusqu'au quatrième degré inclusivement ; s'il y a eu ou s'il y a procès entre lui ou son conjoint et l'une des parties ou son conjoint ; s'il a précédemment connu de l'affaire comme juge ou comme arbitre ou s'il a conseillé l'une des parties ; si le juge ou son conjoint est chargé d'administrer les biens de l'une des parties ; s'il existe un lien de subordination entre le juge ou son conjoint et l'une des parties ou son conjoint ; ou s'il y a amitié ou inimitié notoire entre le juge et l'une des parties.

Cette liste serait complétée par l'hypothèse dans laquelle il existe un conflit d'intérêts tel que défini par l'ordonnance du 22 décembre 1958 précitée, c'est-à-dire « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». Cette définition laisse certes une marge d'appréciation pouvant sembler importante, mais la déontologie propre aux magistrats permettra, selon votre rapporteur, une application rigoureuse de nature à assurer une complète impartialité de la justice. À cet égard, l'article L. 111-7 du même code prévoit l'obligation de déport pour les magistrats du siège, selon laquelle « le juge qui suppose en sa personne une cause de récusation ou estime en conscience devoir s'abstenir se fait remplacer par un autre juge spécialement désigné ».

Le présent projet de loi propose aussi de compléter ce même article L. 111-7 par une obligation de déport spécifique aux magistrats du parquet, selon laquelle doit se faire remplacer le magistrat qui suppose en sa personne un conflit d'intérêts ou qui estime en conscience devoir s'abstenir.

La situation de conflit d'intérêts semble donc être prise en compte de façon cohérente, pour les magistrats du siège comme pour les magistrats du parquet, en matière de récusation comme de déport.

Ces dispositions n'appellent pas d'observation particulière de la part de votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .

Article 13 (art. 2 de la loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires) - Durée d'inscription des experts judiciaires sur la liste nationale

L'article 13 du projet de loi a pour objet de rétablir une limitation de durée d'inscription sur la liste nationale des experts judiciaires ^{79 ( * )} , qui avait été supprimée par l'article 9 de la loi du 27 mars 2012 ^{80 ( * )} .

Issue d'un amendement présenté en première lecture par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la modification apportée à l'article 2 de la loi du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires ^{81 ( * )} avait pour objectif de mettre le droit français en conformité avec les exigences de la jurisprudence européenne ^{82 ( * )} en matière de liberté d'exercice d'une prestation de service sur le territoire des pays membres de l'Union européenne. Cette décision a ainsi rendu obligatoire la motivation des décisions de refus d'inscription initiale sur les listes d'experts tenues par les cours d'appel et la Cour de cassation, ainsi que la prise en compte des qualifications acquises par les ressortissants de pays membres de l'Union européenne.

Par conséquent, l'article 2 de la loi de 1971 a été modifié pour élargir, au-delà des personnes justifiant d'une durée d'inscription minimale de cinq années sur une liste tenue par une cour d'appel, la liste nationale des experts judiciaires à des personnes disposant « de compétences reconnues dans un État membre de l'Union européenne autre que la France et acquises notamment par l'exercice dans cet État, pendant une durée qui ne peut être inférieure à cinq ans, d'activités de nature à apporter des informations techniques aux juridictions dans le cadre de leur activité juridictionnelle ».

Toutefois, l'adoption par les députés de l'amendement présenté par leur rapporteur a eu pour effet de supprimer les dispositions en vertu desquelles « il est procédé à l'inscription sur la liste nationale pour une durée de sept ans et la réinscription, pour la même durée, est soumise à l'examen d'une nouvelle candidature », sans que l'objet de cet amendement ne présente les raisons qui justifieraient une telle suppression. Ce point n'a ensuite pas été relevé au cours des étapes ultérieures de la procédure législative.

L'article 13 vise par conséquent à rétablir le principe de cette limitation, dont la suppression relève à l'évidence d'une erreur matérielle et non d'une volonté explicite du législateur. Il est au surplus incohérent que l'inscription sur les listes d'experts des cours d'appel soit, en vertu du droit en vigueur ^{83 ( * )} , limitée dans le temps alors que celle sur la liste nationale, présentée par l'étude d'impact comme « la plus prestigieuse » et ayant vocation à « comporter les spécialistes les plus reconnus dans leur matière », demeurerait illimitée. Les dispositions proposées insèrent par conséquent un alinéa supplémentaire au sein du paragraphe III de l'article 2 de la loi de 1971, dans une rédaction identique à celle qui était en vigueur avant la promulgation de la loi du 27 mars 2012, afin de rétablir cette limitation de sept années.

En outre, le texte du Gouvernement prévoit des dispositions transitoires, non codifiées, au terme desquelles les experts inscrits sur la liste nationale depuis moins de sept ans à la date de publication de la présente loi seraient tenus de solliciter leur réinscription au plus tard à l'issue d'un délai de sept ans à compter de leur inscription. Les experts inscrits depuis un délai supérieur à sept ans, apprécié à compter de la publication de la même loi, bénéficieraient quant à eux d'un délai de six mois pour solliciter leur réinscription. À défaut de demande, ils en seraient radiés.

Par l' amendement COM-38 , présenté par son rapporteur, votre commission a prolongé le délai dont bénéficient les experts inscrits sur la liste nationale pour demander leur réinscription dans le cas où leur inscription viendrait à terme juste après la publication de la présente loi. Il est ainsi proposé de leur donner un délai supplémentaire de six mois pour procéder aux formalités de réinscription. L'amendement précise également que les experts ne procédant pas à ces formalités de réinscriptions dans les délais impartis sont radiés.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

Article 13 bis (nouveau) (art. L. 123-4 [nouveau] du code de l'organisation judiciaire) - Mutualisation des effectifs de greffe

Le présent article additionnel, adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur ( amendement COM-39 ), vise à instituer une mutualisation des effectifs des greffes des juridictions de première instance.

Il traduit l'une des recommandations du rapport d'information de votre commission sur la justice de première instance ^{84 ( * )} .

L'article L. 123-1 du code de l'organisation judiciaire pose le principe selon lequel chaque juridiction judiciaire possède son propre service de greffe. Il en va ainsi pour les juridictions de première instance du tribunal de grande instance, du tribunal d'instance et du conseil des prud'hommes ^{85 ( * )} . Les fonctionnaires qui y sont affectés ne peuvent en principe, sauf mutation ou affectation temporaire ( cf. encadré), participer au fonctionnement du greffe d'une autre juridiction du ressort.

Le statut des fonctionnaires des greffes

Les fonctionnaires des greffes sont soumis au statut général de la fonction publique et notamment à l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État , qui précise que l'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires.

Au regard de ces dispositions, les fonctionnaires des greffes sont nommés puis affectés dans une juridiction et ne peuvent être déplacés dans une autre.

Toutefois, les agents des greffes peuvent être temporairement délégués dans les services d'une autre juridiction du ressort de la même cour d'appel (article R. 123-17 du code de l'organisation judiciaire).

Cette délégation est prononcée par décision du premier président de la cour d'appel et du procureur général près cette cour. Elle ne peut excéder une durée de deux mois.

Toutefois, le garde des sceaux, ministre de la justice, peut la renouveler dans la limite d'une durée totale de huit mois. Dans les départements d'outre-mer, elle ne peut excéder une durée de six mois, renouvelable, le cas échéant, par le garde des sceaux.

Source : Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance ,
rapport d'information précité, p. 48.

Or, comme les rapporteurs de la mission d'information sur la justice de première instance l'avaient observé, cette organisation séparée, qui peut s'expliquer d'un point de vue historique ^{86 ( * )} , est aujourd'hui source de rigidité, alors que « la mise en commun des personnels de greffe dans un même ressort judiciaire permettrait au contraire, comme c'est le cas pour les magistrats d'instance, administrativement rattachés au TGI, que les agents d'une juridiction puissent être affectés de manière pérenne au greffe - et avec les garanties nécessaires - d'une autre juridiction du ressort, sur décision du chef du TGI ». Cette mutualisation permettrait en outre une double affectation de certains greffiers, qui pourraient venir renforcer l'effectif d'une juridiction certains jours d'audience tout en continuant d'occuper leur poste dans leur juridiction d'origine les autres jours.

Cette plus grande souplesse de gestion, que les chefs de juridictions entendus au cours des auditions appellent de leurs voeux, apparaît aujourd'hui d'autant plus nécessaire avec la création du service d'accueil unique du justiciable (SAUJ) à l'article 2 du présent texte. Tout d'abord, il sera nécessaire de redéployer des effectifs de greffe en faveur de ces services d'accueil unique ^{87 ( * )} . Ensuite, en donnant la possibilité aux justiciables de suivre leur procédure au SAUJ le plus proche de leur domicile, cette réforme aura pour conséquence une diminution de l'affluence auprès de certaines juridictions et une augmentation auprès d'autres. Il est ainsi possible que les greffes des tribunaux d'instance, plus proches des justiciables, soient plus sollicités que ceux du tribunal de grande instance, les intéressés s'épargnant ainsi le déplacement auprès de ce tribunal.

Conformément à la recommandation formulée par la mission d'information sur la justice de première instance, le présent article additionnel propose la mutualisation des effectifs des greffes du tribunal d'instance, du tribunal de grande instance et du conseil des prud'hommes. En effet, les greffiers affectés au sein de chacune de ces juridictions possèdent une formation identique et connaissent les métiers des deux autres. En outre, la mutualisation sera d'autant plus efficace qu'elle portera sur un nombre élevé d'agents dans un même ressort.

Les rapporteurs de la mission d'information avaient estimé que la souplesse de gestion offerte par la mise en commun des personnels des greffes ne devait pas devenir « une source d'insécurité et d'instabilité pour les personnels intéressés ». À leurs yeux, elle devait « être encadrée et ne [devait] pas aboutir à imposer contre leur volonté aux fonctionnaires, après une réaffectation à une nouvelle juridiction, des temps de trajet considérablement allongés, voire un déménagement ». Aussi proposaient-ils que « l'affectation initiale des fonctionnaires au greffe mutualisé du tribunal de grande instance s'accompagne d'une précision sur la zone géographique dans laquelle ils pourront être affectés, en cas de nécessité de service, d'une juridiction à l'autre. L'étendue de cette zone géographique devrait être la ville ou l'agglomération de la première juridiction dans laquelle ils entreront effectivement en fonction ».

Le présent article propose une garantie équivalente : la mutualisation ne concernerait que les juridictions établies dans la même ville, ou dans un périmètre fixé par décret autour de la ville siège du tribunal de grande instance.

Votre commission a adopté l'article additionnel 13 bis ainsi rédigé .

CHAPITRE III - SIMPLIFIER LA TRANSMISSION DES PROCÈS-VERBAUX EN MATIÈRE PÉNALE

Article 14 (art. 19 du code de procédure pénale) - Dématérialisation des actes de procédure pénale effectués par les officiers de police judiciaire

En vertu de l'article 19 du code de procédure pénale, les originaux des actes de procédure pénale établis par les officiers de police judiciaire sont transmis au procureur de la République dès la clôture des opérations. Ces mêmes officiers sont également tenus d'adresser une copie certifiée conforme des procès-verbaux qu'ils dressent.

Afin de réduire les délais de transmission de ces pièces et d'accélérer le déroulement des procédures pénales, la modification proposée par l'article 14 donne au procureur de la République la faculté d'autoriser que les procès-verbaux dématérialisés soient transmis, ainsi que leur copie, sous la forme d'un document numérique, le cas échéant par un moyen de télécommunication. La certification conforme des documents numérisés n'étant cependant pas envisageable à l'heure actuelle, l'article 14 supprime par ailleurs cette exigence.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a, par l' amendement COM-40 , remplacé le terme de « télécommunication » par celui de « communications électroniques », plus adapté au vocabulaire désormais utilisé dans les textes juridiques.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS AMÉLIORANT LA RÉPRESSION DE CERTAINES INFRACTIONS ROUTIÈRES

Article 15 (art. L. 130-9, L. 221-2, L. 324-2 du code de la route, art. 45, 230-6, 523, 529-2, 529-7, 529-10 du code de procédure pénale et art. L. 211-27 du code des assurances) - Contraventionnalisation de certains délits routiers

Aux fins d'amélioration de la répression de certaines infractions routières et dans le but d'alléger les tâches des juridictions concernées, l'article 15 du projet de loi propose de transformer en contravention de la cinquième classe relevant du mécanisme de l'amende forfaitaire les délits de défaut de permis de conduire et de défaut d'assurance, lorsque ces faits seront constatés la première fois et sauf dans certaines circonstances.

L'infraction demeurerait délictuelle dans les cas suivants :

- la répétition de l'infraction dans un délai de cinq ans ;

- la conduite sans permis d'un véhicule de transport de personnes ou de marchandises ;

- la commission concomitante d'une contravention de la cinquième classe ou d'un délit prévu en matière de respect des vitesses maximales autorisées (excès de vitesse supérieur à 50 kilomètres/heure) ;

- le fait d'avoir déjà été condamné pour homicide ou blessures involontaires par conducteur.

En outre, le fait de conduire sans permis malgré son invalidation du fait de la perte de l'ensemble des points (L. 223-5 du code de la route) ou malgré une décision de suspension ou d'annulation émanant de l'autorité administrative ou judiciaire (L. 224-16 du code de la route) n'est pas concerné par la réforme proposée par l'article 15. Ces deux infractions demeureraient donc des délits.

• Les modes actuels de répression des faits de conduite sans permis ou sans assurance

En application de l'article L. 221-2 du code de la route, le fait de conduire un véhicule sans être titulaire du permis de conduire est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. La personne reconnue coupable d'un tel délit est au surplus passible de certaines peines complémentaires ^{88 ( * )} , au nombre desquelles la confiscation du véhicule, le paiement de jours-amende ou l'obligation d'accomplir, à ses frais, un stage de sensibilisation à la sécurité routière. L'infraction de défaut d'assurance, définie à l'article L. 324-2 du code de la route est pour sa part passible d'une amende de 3 750 euros, la personne condamnée s'exposant également à des peines complémentaires. De nature délictuelle, ces infractions relèvent actuellement de la compétence du tribunal correctionnel.

D'après les statistiques fournies pour l'année 2011 par la chancellerie dans l'étude d'impact du projet de loi, sur les 33 648 condamnations prononcées pour défaut de permis de conduire, entre 16 400 et 18 800 concernent une infraction unique qui pourrait faire l'objet d'une contraventionnalisation. Or, seul un quart de ces condamnations est prononcé par le tribunal dans le cadre d'une audience correctionnelle, la majorité de la répression s'effectuant sous la forme d'une ordonnance pénale ^{89 ( * )} (entre 50 et 60 %), environ 10 % d'une composition pénale ^{90 ( * )} et moins de 10 % en comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) ^{91 ( * )} .

Le tableau ci-dessous, qui porte sur les statistiques de l'année 2013, montre que, pour ces délits, le montant moyen des amendes et la durée moyenne de traitement des procédures ^{92 ( * )} diffèrent assez substantiellement en fonction du mode de répression retenu.

Défaut de permis de conduire

Mode de répression	Montant moyen de l'amende	Délai moyen de traitement
Composition pénale	289 euros	4,1 mois
Ordonnance pénale	414 euros	6,3 mois
CRPC	368 euros	5,2 mois
Audience correctionnelle	469 euros	9,9 mois

Par ailleurs, les montants moyens des amendes prononcées se caractérisent par des écarts substantiels selon les juridictions, le montant minimal s'établissant à 150 euros et à 1 071 euros pour le plus fort.

S'agissant du défaut d'assurance, au regard des 30 224 condamnations prononcées en 2011, entre 20 000 et 23 000 infractions seraient susceptibles de faire l'objet de la contraventionnalisation. La répression de cette infraction, traitée dans plus de 70 % des cas par ordonnance pénale et dans seulement 15 % par audience correctionnelle ^{93 ( * )} , se caractérise également par une grande disparité.

Défaut d'assurance

Mode de répression	Montant moyen de l'amende	Délai moyen de traitement
Composition pénale	203 euros	4,9 mois
Ordonnance pénale	308 euros	7,9 mois
CRPC	295 euros	6,3 mois
Audience correctionnelle	358 euros	14,2 mois

L'amende minimale prononcée par les juridictions s'établit à 178 euros et l'amende maximale à 701 euros.

• Une répression peu satisfaisante de ces infractions

Ces éléments statistiques montrent que la répression de ces infractions présente certaines carences. Outre que les sanctions prononcées révèlent une certaine forme d'inégalité de traitement sur le territoire - pour une infraction qui devrait pourtant faire l'objet d'une réponse pénale uniforme -, la répression apparaît tardive par rapport à la date de commission des faits (10 ou 14 mois en cas de passage en audience correctionnelle).

Comme le soulignent les tableaux ci-dessus, seule une faible part de ces infractions fait l'objet d'une réponse pénale sous la forme d'une audience correctionnelle, lesquelles audiences correctionnelles aboutissent bien souvent à une peine d'amende, moins de 10 % aboutissant à une peine d'emprisonnement ^{94 ( * )} . En outre, selon les informations qui ont été fournies à votre rapporteur au cours de ses auditions, le taux effectif de recouvrement des amendes actuellement prononcées est très faible puisqu'il s'élève seulement à environ 30 %. De ce point de vue, la procédure de l'ordonnance pénale, qui concerne la majorité des sanctions prononcées, ne présente pas toutes les garanties d'efficacité puisque l'ordonnance du président du tribunal correctionnel doit être notifiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Or, si la lettre n'est pas retirée par son destinataire, la décision n'est pas définitive et reste susceptible d'opposition, obligeant ainsi à l'audiencement de l'affaire devant le tribunal correctionnel. Enfin, la longueur des procédures donne à la sanction un caractère peu lisible pour les auteurs de ces infractions.

• Simplifier les circuits de traitement et améliorer l'efficacité des sanctions

En proposant de supprimer le caractère délictuel de ces infractions, l'article 15 transforme le défaut de permis ou d'assurance en une contravention de la cinquième classe assujettie à la procédure de l'amende forfaitaire. Ces infractions seraient constatées par procès-verbal électronique, leurs auteurs étant tenus de s'acquitter, sauf en cas de contestation des faits, d'une amende forfaitaire de 500 euros, minorée à 400 euros en cas de paiement dans les quinze jours ou majorée, en cas de défaut de paiement dans les 45 jours, à 750 euros, faisant l'objet d'un titre exécutoire émis par l'officier du ministère public et pouvant être recouvré de force par le Trésor public. Comme en matière de contrôle des sanctions automatisées, la contestation de l'amende forfaitaire ne sera recevable que sous condition de consignation afin d'éviter les recours abusifs.

Le traitement de ces amendes relèverait ainsi désormais de la compétence de l'Agence nationale de traitement des infractions et du Centre national de traitement (CNT) de Rennes, actuellement compétents pour les contrôles radars automatiques. En cas de contestation, l'officier du ministère public du CNT transmettra le dossier à celui du tribunal de police territorialement compétent pour l'examiner et engager, le cas échéant, des poursuites s'il juge la contestation non fondée.

De telles modifications visent à accroître l'efficacité de la répression en portant les amendes à des montants égaux ou supérieurs à ceux actuellement constatés, en les uniformisant sur le territoire national et en portant le taux de recouvrement à 75-80 % ^{95 ( * )} . Les délais de traitement seraient, pour leur part, plus rapides. Par ailleurs, d'après les estimations du ministère de la justice, l'allégement de la charge de travail qui en résulterait pour les tribunaux correctionnels devrait permettre de redéployer entre 8 et 10 emplois de magistrats et entre 23 et 27 emplois de fonctionnaires ^{96 ( * )} .

• Un contexte peu propice à une telle réforme

Votre rapporteur relève cependant que l'annonce de cette réforme a fait l'objet de critiques dès sa présentation à l'issue de la délibération du projet de loi en conseil des ministres. Les associations de défense des intérêts des victimes d'infractions routières, la Ligue contre la violence routière, ainsi que les associations d'usagers ont ainsi dénoncé le caractère « laxiste », « incompréhensible », voire « irresponsable » de cette proposition, présentée au surplus dans le contexte des vacances estivales, alors même que les statistiques récentes faisaient apparaître un accroissement du nombre de personnes tuées dans des accidents de voitures.

La garde des sceaux, qui déclarait dès le 31 juillet dernier « si l'acceptabilité sociale n'est pas établie, nous en tirerons tous les enseignements », a ainsi organisé une réunion avec l'ensemble des associations de victimes de la route le 24 septembre dernier, au terme de laquelle elle a annoncé que le Gouvernement déposerait un amendement de suppression de l'article 15.

Tout en prenant acte de cette décision, votre rapporteur constate également que cette réforme ne fait pas l'objet d'une acceptabilité sociale pour des raisons essentiellement symboliques et psychologiques, au regard d'une conjoncture particulièrement défavorable en matière de mortalité routière. Il appartient en conséquence aux pouvoirs publics de poursuivre un travail de pédagogie sur ce sujet.

Au cours de l'examen du présent rapport, votre commission a eu un débat approfondi sur cette question, au cours duquel se sont exprimés des avis contrastés, certains de ses membres souhaitant la suppression de cet article, d'autres plaidant pour que ces dispositions demeurent dans le texte élaboré par la commission afin que le débat puisse avoir lieu en séance publique.

À l'issue de ce débat, votre commission, après avoir écarté deux amendements de suppression de l'article 15, a adopté, à ce stade de la procédure, l' amendement COM-41 de coordination présenté par son rapporteur. Elle a en effet estimé que l'importance de cette question justifiait que le débat ait lieu en séance publique et que la ministre de la justice puisse ainsi présenter un amendement de suppression, conformément à l'engagement pris devant les associations de victimes de la route.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .

TITRE IV - RECENTRER LES JURIDICTIONS SUR LEURS MISSIONS ESSENTIELLES

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX SUCCESSIONS

L'intitulé de ce chapitre, initialement dénommé « L'envoi en possession », résulte de l'adoption d'un amendement rédactionnel de votre rapporteur ( COM-42 ), destiné à rendre compte de l'ajout des articles 16 bis et 16 ter .

Article 16 (art. 1007 et 1008 du code civil) - Simplification des règles successorales applicables au légataire universel désigné par testament olographe ou mystique, en l'absence d'héritiers réservataires

Le présent article propose de simplifier les règles de succession applicables au légataire universel ^{97 ( * )} en l'absence d'héritiers réservataires ^{98 ( * )} .

Actuellement, lorsque le défunt n'a pas d'héritiers réservataires, l'article 1006 du code civil dispose que le légataire universel est saisi de plein droit sans formalités particulières ^{99 ( * )} . L'article 1008 du même code précise néanmoins que si le testament est olographe ou mystique, le légataire doit être autorisé par une décision judiciaire à exercer ses droits. Cette procédure, l'envoi en possession ^{100 ( * )} , nécessite une ordonnance du président du tribunal de grande instance (TGI). Seul le gratifié par testament authentique n'a pas à se soumettre à cette procédure, dans la mesure où il dispose d'un titre dont la validité est quasi certaine en raison de l'intervention d'un officier public.

Les différents types de testaments

L'article 969 du code civil dispose qu'« un testament pourra être olographe ou fait par acte public ou dans la forme mystique ».

Le testament olographe : en application de l'article 970 du même code, ce testament doit être écrit en entier, daté et signé de la main du testateur. Il n'est assujetti à aucune autre forme. Ce testament n'a pas à être enregistré mais il peut faire l'objet d'une remise à un notaire pour inscription au fichier central des dispositions de dernières volontés (FCDDV). Cette forme de testament est la plus courante.

Le testament authentique ou par acte public : en application de l'article 971 du même code, « le testament par acte public est reçu par deux notaires ou par un notaire assisté de deux témoins ». Il a la valeur d'un acte authentique et son existence est inscrite au FCDDV.

Le testament mystique : en application de l'article 976 du même code, ce testament doit être remis au notaire clos et cacheté par le testateur devant deux témoins. Le notaire en dresse « l'acte de suscription », inscrit sur l'enveloppe ou le testament scellé. Cet acte mentionne la date et l'indication du lieu où il a été passé, la description du pli et de l'empreinte du sceau. Il mentionne également toutes les formalités exécutées. Il est signé par le testateur, par le notaire et par les témoins. Cette forme de testament est peu utilisée.

• La procédure d'envoi en possession

En présence d'un testament olographe ou mystique, la procédure prévue par le code civil permet de contrôler le titre du gratifié. Elle se déroule en deux temps.

Dans un premier temps, en application de l'article 1007, le testament est déposé entre les mains du notaire. Celui-ci ouvre le testament, s'il est cacheté, puis dresse un procès-verbal de l'ouverture et de l'état du testament, en précisant les circonstances du dépôt. Il conserve le testament ainsi que le procès-verbal au rang de ses minutes. Dans le mois qui suit la date du procès-verbal, le notaire l'adresse, ainsi qu'une copie du testament, au greffier du tribunal de grande instance du lieu d'ouverture de la succession. Le greffier accuse réception des documents et les conserve au rang de ses minutes.

Dans un second temps, conformément à l'article 1008 du code civil, le légataire présente au président du tribunal de grande instance du lieu où la succession est ouverte, une requête d'envoi en possession, par le biais d'un avocat. À cette requête sont joints l'acte de dépôt du testament ainsi qu'un document justifiant de l'absence d'héritiers réservataires, tel qu'un acte de notoriété.

Le juge vérifie alors les conditions de la saisine du légataire (sa vocation universelle et l'absence d'héritiers réservataires) et la validité apparente du testament, notamment l'écriture et la signature.

En cas d'ordonnance de refus, le légataire peut faire appel de la décision dans un délai de quinze jours. En cas d'envoi en possession du gratifié, les héritiers éventuellement évincés peuvent interjeter appel ou se constituer tierce opposition.

Cette ordonnance d'envoi en possession n'a pas d'autorité de chose jugée sur le fond du droit. Elle ne fait pas obstacle à un recours ultérieur portant par exemple sur la validité du testament lui-même.

• Les modifications proposées par le projet de loi

Il est reproché à cette procédure d'allonger la durée de traitement du dossier d'un à deux mois ^{101 ( * )} , de multiplier les formalités de manière parfois redondante (envoi au tribunal du procès-verbal de dépôt du testament déjà adressé dans le cadre de l'article 1007 du code civil, saisine d'un avocat chargé de rédiger une requête, envoi d'une copie authentique de l'acte de notoriété dressé par le notaire) et de présenter un coût supplémentaire pour les justiciables (coût des formalités, honoraires de l'avocat dont le ministère est obligatoire devant le TGI).

Le présent article abroge l'article 1008 du code civil et supprime ainsi la mise en oeuvre systématique de la procédure judiciaire d'envoi en possession du légataire universel désigné par testament olographe ou mystique, en l'absence d'héritiers réservataires.

Corrélativement à l'abrogation de l'article 1008, le présent article complète l'article 1007 du code civil pour remplacer cet envoi systématique en possession par une vérification par le notaire du caractère universel de la vocation à succéder du légataire universel et de l'absence d'héritiers réservataires.

Il précise également, dans le même article 1007, que tout intéressé peut s'opposer à l'exercice de ses droits par le légataire universel dans le mois suivant l'expédition du procès-verbal au greffier du tribunal de grande instance du lieu d'ouverture de la succession. Dans ce cas, le légataire se fera envoyer en possession. Les modalités de cette procédure d'envoi en possession à la suite d'une opposition, seront déterminées par décret en Conseil d'État.

Cette disposition inverse la logique actuelle de la procédure. À la place d'un envoi systématique en possession, elle prévoit de n'y recourir qu'en cas de contestation.

Le renforcement du rôle du notaire a, ici, une certaine logique, puisqu'en application de l'article 1007, tout testament olographe ou mystique doit d'ores et déjà, avant d'être mis en exécution, être déposé entre les mains d'un notaire et que l'examen par le juge repose essentiellement sur les documents fournis par le notaire et se limite à un contrôle de l'apparence du titre.

Quant au coût induit pour le justiciable, il devrait être limité puisqu'actuellement, le gratifié doit d'ores et déjà avoir recours à un notaire pour l'ouverture du testament et pour l'établissement du document justifiant de l'absence d'héritiers réservataires, qui est le plus souvent un acte de notoriété notarié. Il devrait en outre être compensé par l'allègement des formalités à accomplir et la suppression de la procédure judiciaire systématique qui nécessite le recours à un avocat.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté l'article 16 sans modification .

Article 16 bis (nouveau) (art. 804 du code civil) - Simplification de la procédure de renonciation à succession

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement ( COM-43 ) insérant un nouvel article dans le présent texte.

Le présent article modifie les règles applicables à la procédure de renonciation à succession, prévues à l'article 804 du code civil. En vertu de cet article, la renonciation de l'héritier universel ou à titre universel à la succession doit être adressée ou déposée au tribunal de grande instance dans le ressort duquel la succession s'est ouverte. Cette formalité ne conditionne pas la validité de la renonciation. Elle est seulement requise pour être opposable aux tiers.

En pratique, l'article 1339 du code de procédure civile prévoit que le greffe inscrit la déclaration dans un registre tenu à cet effet et en adresse ou délivre récépissé au déclarant.

En permettant à l'héritier d'envoyer sa déclaration par courrier, sans avoir à se déplacer au greffe, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures et le décret d'application du 9 novembre 2009 ^{102 ( * )} ont simplifié la procédure de renonciation à succession.

Cependant, selon les représentants du conseil supérieur du notariat entendus pas votre rapporteur, la procédure peut s'avérer encore complexe.

En effet, la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a prévu aux articles 751 et suivants du code civil la représentation du renonçant, qui permet notamment aux descendants du renonçant de venir à la succession en lieu et place de celui-ci.

Lorsque la succession est déficitaire, la représentation conduit à des renonciations en chaîne, les descendants renonçant, eux aussi, la plupart du temps, à la succession. Le notaire est alors contraint de s'assurer de la renonciation formelle de l'intégralité des descendants au greffe du tribunal de grande instance. Cette contrainte s'accroît encore lorsque les renonciations successives aboutissent, en bout de chaîne, à des descendants mineurs, puisque la renonciation à la succession nécessite l'accord du conseil de famille ou, à défaut, du juge et la réalisation préalable d'un inventaire des biens successoraux.

Votre rapporteur a donc estimé utile de modifier l'article 804 du code civil pour permettre au notaire en charge de la succession de régler les formalités liées à la renonciation, et notamment de recueillir et de faire enregistrer l'ensemble des déclarations de renonciation. Le choix serait laissé à l'héritier renonçant de s'adresser au greffe de la juridiction territorialement compétente ou au notaire.

Votre commission a adopté l'article 16 bis ainsi rédigé .

Article 16 ter (nouveau) (art. 788 du code civil) - Acceptation devant notaire d'une succession à concurrence de l'actif net

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement ( COM-44 ) insérant un nouvel article dans le présent texte.

Cet article vise à simplifier les règles applicables à l'acceptation d'une succession à concurrence de l'actif net ^{103 ( * )} , prévues à l'article 788 du code civil.

En application de l'article 788, l'acceptation à concurrence de l'actif net de la succession est expresse et se matérialise par une déclaration faite au greffe du tribunal de grande instance du lieu d'ouverture de la succession.

Cette déclaration est enregistrée et fait l'objet d'une double publicité : la première est effectuée par le greffe du tribunal au Bulletin des annonces civiles et commerciales (BODACC) et la seconde est faite, à l'initiative de l'héritier, dans un journal d'annonces légales. À partir de l'enregistrement de la déclaration au BODACC un délai de quinze mois est laissé aux créanciers successoraux pour déclarer leurs créances.

De nombreux héritiers qui acceptent une succession à concurrence de l'actif net le font à la suite de la consultation d'un notaire. Dès lors votre rapporteur a estimé opportun de leur permettre de procéder à cette acceptation devant le notaire, d'autant plus que, fréquemment, la déclaration d'acceptation comporte élection de domicile à l'étude du notaire chargé du règlement de la succession. L'héritier aurait alors le choix de déclarer l'acceptation de la succession à concurrence de l'actif net au greffe ou devant notaire.

En allégeant la charge pesant sur les greffes, cette modification permettrait d'accélérer la publication au BODACC et, par suite, l'exécution des créances et le règlement de la succession.

De plus, les représentants du conseil supérieur du notariat, entendus par votre rapporteur, ont souligné que le coût de cette simplification serait neutre pour l'héritier puisque le notaire gère d'ores et déjà les opérations liquidatives.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc ouvert au notaire en charge de la succession la faculté de recevoir la déclaration d'acceptation à concurrence de l'actif net et de procéder lui-même aux mesures de publicité de la déclaration.

Votre commission a adopté l'article 16 ter ainsi rédigé .

CHAPITRE II - LE PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ

Article 17 (art. 461,462, 515-3, 515-3-1, 515-7 et 2499 du code civil et art. 14-1 de la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité) - Transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers de l'état civil

Le présent article transfère aux officiers de l'état civil les compétences actuellement dévolues aux greffes des tribunaux d'instance en matière de pactes civils de solidarité (Pacs).

La loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité a fixé le lieu d'enregistrement de ces contrats au greffe du tribunal d'instance. Depuis la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées, ils peuvent également être enregistrés par un notaire.

La proposition de loi à l'origine de la loi de 1999 prévoyait un enregistrement par les officiers de l'état civil. Lors de son examen, face à une forte opposition de nombreux maires, pour des raisons symboliques tenant au risque de confusion entre PACS et mariage, l'Assemblée nationale avait confié cette compétence aux préfectures avant, finalement, de l'attribuer aux greffes des tribunaux d'instance.

La conclusion, la modification et la dissolution du Pacs
aux greffes des tribunaux d'instance

La conclusion du Pacs

En application de l'article 515-3 du code civil, les personnes qui concluent un pacte civil de solidarité en font la déclaration conjointe au greffe du tribunal d'instance, en principe, dans le ressort duquel elles fixent leur résidence commune. Elles produisent également au greffier une convention passée entre elles.

Le greffier enregistre la déclaration et fait procéder aux formalités de publicité, le Pacs faisant l'objet d'une mention en marge de l'acte de naissance de chaque partenaire.

À l'étranger, l'enregistrement d'un Pacs liant deux partenaires, dont l'un au moins est de nationalité française, est assuré par les agents diplomatiques et consulaires français.

Pour les personnes de nationalité étrangère nées à l'étranger, l'article 515-3-1 dispose que cette information est portée sur un registre tenu au greffe du tribunal de grande instance de Paris.

La modification du Pacs

La convention par laquelle les partenaires modifient le Pacs est remise ou adressée au greffe du tribunal qui a reçu l'acte initial afin d'y être enregistrée (article 515-3).

La dissolution du Pacs

En application de l'article 515-7 du code civil, le Pacs prend fin au décès de l'un des partenaires ou par leur mariage ou le mariage de l'un d'eux. Le greffier du tribunal d'instance du lieu d'enregistrement du Pacs informé du mariage ou du décès par l'officier de l'état civil compétent, enregistre la dissolution et fait procéder aux formalités de publicité.

Lorsque les partenaires décident d'un commun accord de mettre fin au Pacs, ils remettent ou adressent au greffe du tribunal d'instance du lieu d'enregistrement une déclaration conjointe à cette fin.

Lorsqu'un seul des partenaires décide de mettre fin au Pacs, il fait signifier sa décision à l'autre partenaire. Une copie de cette signification est remise ou adressée au greffe du tribunal d'instance du lieu d'enregistrement de l'acte.

Le transfert des formalités attachées au Pacs du greffe du tribunal d'instance à la mairie s'inscrit dans un mouvement qui vise à recentrer les tribunaux sur leurs activités juridictionnelles.

Aujourd'hui, les obstacles symboliques qui avaient présidé en 1999 au choix d'un enregistrement au greffe du tribunal d'instance ont disparu. Le Pacs est bien connu des citoyens qui ne le confondent pas avec le mariage et la loi n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe a permis d'introduire l'union homosexuelle à la mairie.

De plus, comme le relève l'étude d'impact annexée au projet de loi, le plus souvent, dans les pays étrangers dotés d'un dispositif équivalent au Pacs, la même autorité est compétente pour célébrer un mariage ou enregistrer un Pacs et il s'agit de l'officier de l'état civil ^{104 ( * )} .

Cette mesure a été proposée par plusieurs rapports. Dès 2008, dans son rapport « l'ambition raisonnée d'une justice apaisée », la commission sur la répartition des contentieux, présidée par M. Serge Guinchard, estimait que cette compétence ne relevait pas « d'attributions judiciaires et devrait dès lors être transférée aux officiers d'état civil » ^{105 ( * )} .

En 2013, le groupe de travail sur le juge du XXI ^ème siècle présidé par M. Pierre Delmas-Guyon avait également proposé une mesure identique ^{106 ( * )} .

Enfin, en 2014, nos collègues Catherine Tasca et Michel Mercier avaient appelé de leurs voeux un tel transfert dans leur rapport d'information, fait au nom de votre commission, sur la justice aux affaires familiales ^{107 ( * )} .

En 2014, les greffes des tribunaux d'instance ont enregistré 148 652 Pacs, ce qui correspond, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi ^{108 ( * )} , à 79 ETPT et à un coût de 2,5 millions d'euros par an.

Le nombre de Pacs est à rapporter au nombre d'actes d'état civil actuellement effectués par les officiers de l'état civil : 1 638 109 actes, dont 231 000 actes de mariage en 2012, sans compter les modifications. Les Pacs représenteraient alors environ 9 % des actes de l'état civil.

Selon le Gouvernement, ce coût doit être mis en relation avec les économies que les services de l'état civil pourraient attendre de la suppression du double des registres de l'état civil et de l'envoi des avis de mention adressés aux greffes des tribunaux de grande instance, prévue à l'article 18 ( cf . infra ), évaluée à 2,4 millions d'euros par an.

Quant à la nécessité pour les officiers de l'état civil de s'adapter aux nouvelles compétences qui leur seraient dévolues, notons que ces compétences peuvent s'inscrire dans la continuité de celles qu'ils exercent déjà. En effet, les officiers d'état civil interviennent en matière de Pacs puisqu'ils procèdent aux inscriptions nécessaires sur l'acte de naissance des partenaires. De plus, les tâches qui leur seraient désormais confiées ne sont pas très différentes de celles qui sont les leurs en matière de mariage.

Enfin, comme le souligne l'étude d'impact annexée au projet de loi, les Pacs sont concentrés dans les communes les plus importantes, qui sont d'ores et déjà dotées de services d'état civil étoffés et très professionnalisés. Sur la base du nombre de Pacs enregistrés par les tribunaux d'instance en 2014 (148 652), 17 750 communes seraient concernées pour moins de 10 Pacs et 46 communes par 200 Pacs et plus.

Votre commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle ( COM-45 ).

Elle a ensuite adopté l'article 17 ainsi modifié .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉTAT CIVIL

Article 18 (art. 40 [nouveau], 48, 49 et 53 du code civil) - Règles relatives à la tenue des registres de l'état civil

Le présent article modifie les règles applicables à la tenue des registres de l'état civil.

• Le support matériel des registres de l'état civil : le principe d'un registre « papier » établi en double exemplaire

Il crée un nouvel article 40 dans le code civil qui pose le principe selon lequel les actes de l'état civil seront établis sur un support papier et inscrits sur un ou plusieurs registres tenus en double exemplaire.

Par exception, il prévoit également la possibilité d'un traitement automatisé des données de l'état civil, dans des conditions fixées par décret. Le recours à ce traitement automatisé donnerait lieu à dispense pour les communes de tenir le registre de l'état civil en double exemplaire et, en conséquence, d'adresser au greffe des avis de mention à apposer en marge d'un acte déjà inscrit dans l'hypothèse de sa modification.

Actuellement, l'article 1 ^er du décret n° 62-921 du 3 août 1962 modifiant certaines règles relatives aux actes de l'état civil ^{109 ( * )} prévoit que « la conservation, la mise à jour et la délivrance des actes sont assurés [...] selon des procédés manuels ou automatisés ». Dès lors, les communes ainsi que le service central d'état civil du ministère des affaires étrangères sont d'ores et déjà autorisés à établir les actes de l'état civil au moyen d'un procédé informatique.

Les évolutions technologiques ont d'ailleurs conduit de nombreuses communes à automatiser la tenue de leurs registres. Cette dématérialisation s'est développée sans contrôle et sans harmonisation faute de l'existence d'une règlementation suffisante, ce qui ne va pas sans poser question au regard de la sécurité de la conservation de ces données, confiée dans certains cas à des prestataires privés.

Une première étape dans l'encadrement de la dématérialisation a été franchie avec la délibération n° 2004-067 du 24 juin 2004 concernant les traitements automatisés d'informations nominatives mis en oeuvre par les communes pour la gestion de l'état civil, de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), qui fixe les règles applicables à l'établissement, la délivrance et la conservation des documents de l'état civil lors de la mise en place d'un traitement automatisé des données d'état civil.

Le présent article propose de compléter ces règles par un décret fixant les caractéristiques techniques des traitements mis en oeuvre par les communes pour assurer un plus grand niveau de sécurité à la conservation de ces données dans des conditions garantissant leur confidentialité.

• La dispense de tenir les registres en double exemplaire en cas de traitement automatisé des données de l'état civil

Le nouvel article 40 dispense les communes dont les registres sont automatisés de l'obligation d'établir un second exemplaire envoyé au greffe du tribunal de grande instance (TGI).

La justification historique de la tenue de ce double des registres de l'état civil était de disposer d'une sauvegarde en cas de destruction de l'un des deux registres, pour permettre de reconstituer les actes perdus. L'intérêt de ce dispositif a cependant été amoindri par la suppression de l'obligation de mettre à jour le double du registre détenu par les juridictions par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social ( cf. infra ) et par la dématérialisation croissante de ces registres ( cf. supra ).

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, environ 1 000 communes, parmi les plus importantes, représentant en volume environ 80 % des actes édités, seraient éligibles à la dispense du double registre ^{110 ( * )} .

Cette dispense est également applicable aux actes établis par le ministère des affaires étrangères à l'égard des Français en pays étranger. Les registres n'auront plus à être tenus en deux exemplaires et, par modification de l'article 48 du code civil, le double de ces registres n'aura plus à être adressé chaque année au ministère des affaires étrangères ^{111 ( * )} .

À cet égard, votre commission a adopté un amendement ( COM-15 ) déposé par Mme Jacky Deromedi précisant que la conservation des données de l'état civil des Français établis à l'étranger serait nécessairement assurée de manière dématérialisée, dans les mêmes conditions de sécurité que celles imposées aux communes. En effet, dans sa rédaction initiale le texte comportait une ambiguïté, laissant penser que, quel que soit le mode de traitement des données (manuel ou dématérialisé), la tenue du double du registre serait supprimée. Or, la suppression du double du registre serait problématique en l'absence de dématérialisation du traitement des données.

• La dispense d'envoi au greffe des avis de mention à apposer en marge d'un acte déjà inscrit

Le présent article complète l'article 49 du code civil pour prévoir que les communes qui ont fait le choix du traitement automatisé des registres seront dispensées de l'envoi des avis de mentions au greffe.

Ces avis concernent la mise à jour des actes, à la suite d'une modification de l'état d'une personne, par mention portée en marge d'un acte déjà inscrit.

Bien que la mention n'ait plus, depuis le 1 ^er janvier 1989, à être portée sur le double du registre conservé au tribunal de grande instance, , en application de l'article 75 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social ^{112 ( * )} , l'article 49 du code civil prévoit tout de même que l'officier de l'état civil adresse un simple avis de la mention au procureur de la République.

Le présent article dispose que, pour les communes ayant opté pour un traitement automatisé, ces avis n'auront plus à être envoyés.

• La suppression du contrôle systématique de l'état des registres par le procureur de la République

Enfin, le présent article modifie l'article 53 du code civil pour mettre fin à la vérification de l'état du double des registres par le procureur de la République, chaque année, après leur dépôt au greffe.

Cette mission s'inscrit dans le cadre du rôle du parquet en matière d'état civil, réaffirmé par la loi n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe , qui a créé un article 34-1 du code civil consacrant expressément un pouvoir de contrôle et de surveillance du parquet sur les officiers de l'état civil. Cet article dispose que « les actes de l'état civil sont établis par les officiers de l'état civil. Ces derniers exercent leurs fonctions sous le contrôle du procureur de la République . »

Actuellement, lors de ce contrôle, le procureur dresse un procès-verbal sommaire de la vérification, dénonce les contraventions ou délits commis par les officiers de l'état civil et requiert, le cas échéant, contre eux, une condamnation au versement d'une amende.

Désormais, ce contrôle serait une simple faculté pour le procureur, qui pourrait l'exercer à tout moment. Les effets attendus de cette modification sont un allègement de la charge du parquet par la suppression du contrôle annuel systématique mais également un renforcement de l'efficacité de ce contrôle, qui pourrait être inopiné et porter, non seulement sur le double éventuellement conservé au greffe, mais également sur les registres originaux détenus en mairie.

Votre commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle ( COM-108 ).

Elle a ensuite adopté l'article 18 ainsi modifié .

TITRE V - L'ACTION DE GROUPE

L'action de groupe se définit comme l'action engagée par un demandeur ^{113 ( * )} , au nom d'un groupe de personnes ayant subi un préjudice trouvant son origine dans la faute ou le manquement d'une même personne (le défendeur), en vue de représenter leurs intérêts et obtenir, notamment, la réparation de leur dommage.

Le présent titre, qui rassemble la moitié des articles du projet de loi, porte une ambition : unifier, dans la mesure du possible, les procédures applicables aux différentes actions de groupe existantes et faciliter la création de telles actions dans d'autres domaines du droit.

Cet effort de rationalisation est opportun.

Votre rapporteur constate cependant qu'il n'est tenu qu'à moitié, puisque le Gouvernement a renoncé à adapter en conséquence l'action de groupe applicable en matière de consommation et celle qui devrait être prochainement votée en matière de santé ^{114 ( * )} . Ces deux actions demeureraient des actions autonomes et le socle procédural commun ne s'y appliquerait pas.

Ce socle procédural commun, défini aux chapitres I ^er ( articles 19 à 42 ) et II ( article 43 ), ne jouerait donc que pour l'avenir et trouverait une première application grâce à la création, au chapitre III ( articles 44 à 45 ) ^{115 ( * )} , d'une action de groupe en matière de discrimination.

Ainsi, coexisteraient deux actions de groupe autonomes, en santé et en consommation, et une action de groupe définie à partir du socle commun, en matière de discrimination, qui présenterait toutefois elle-même ses propres spécificités. Le socle commun lui-même serait dédoublé, puisque le Gouvernement a fait le choix de répéter, au chapitre II, dans le code de justice administrative, sous réserve d'adaptations minimes, les dispositions du chapitre I ^er , applicables au juge judiciaire.

La simplification annoncée manque en fait. Il y a deux explications à cela.

En premier lieu, l'action de groupe est une procédure neuve, qui suscite encore de réelles craintes de la part, notamment, des représentants des entreprises. En santé et en consommation, un point d'équilibre a été recherché entre ses promoteurs et ses opposants. Il n'est pas souhaitable de le remettre en cause. Ceci, pourtant, n'aurait pas interdit une harmonisation, à droit constant, à laquelle le Gouvernement aurait pu procéder, par ordonnance. Votre rapporteur constate d'ailleurs que le Conseil d'État y a appelé dans son avis sur l'avant-projet de loi ^{116 ( * )} .

En second lieu, la procédure étant ouverte domaine par domaine d'activité, les ministères intéressés ont revendiqué son inscription dans le code qui leur correspond : le code de la consommation et celui de la santé publique. On peut toutefois observer qu'il s'agit principalement d'une disposition de procédure et qu'elle trouverait plus naturellement sa place dans un texte général de procédure, quitte à ce que chaque code spécialisé la mentionne et précise les adaptations particulières qu'exige le domaine d'activité auquel il s'applique.

CHAPITRE IER - L'ACTION DE GROUPE DEVANT LE JUGE JUDICIAIRE

• Le dispositif général proposé

La procédure proposée reprend les grandes lignes du modèle défini par l'action de groupe en matière de consommation et l'action de groupe en matière de santé.

Elle distingue donc une phase de reconnaissance de la responsabilité du défendeur à l'action et de constitution du groupe des personnes lésées par sa faute et une phase d'indemnisation du préjudice subi par les victimes, auxquelles s'ajoute une phase éventuelle de médiation.

Elle diffère cependant des deux modèles précités sur deux points. D'une part, l'action de groupe générale peut avoir une autre vocation qu'indemnitaire. Elle peut avoir pour objet la cessation du manquement reproché au défendeur ( article 23 ). D'autre part, une procédure collective de liquidation des préjudices est organisée ( articles 30 et 31 ), en plus de la procédure individuelle de droit commun.

• La question du texte dans lequel inscrire ce socle commun procédural

Le Gouvernement a fait le choix de ne pas codifier les dispositions du présent chapitre et de les conserver dans le présent projet de loi.

Cette solution présente un inconvénient : le socle commun de l'action de groupe se trouve ainsi isolé dans un texte portant sur la réforme de l'organisation judiciaire, ce qui le rend moins accessible.

Interrogés sur ce point par votre rapporteur, les représentants du ministère de la justice ont fait valoir que, certes, les dispositions générales de procédure avaient vocation à se retrouver dans le code de procédure civile. Mais, ce dernier étant de nature réglementaire, il n'était pas possible d'y intégrer des dispositions d'ordre législatif.

Effectivement, à la différence de la procédure pénale, la procédure civile n'entre pas, en tant que telle, dans la liste des matières relevant explicitement du domaine de la loi fixé à l'article 34 de notre Constitution.

Votre rapporteur constate toutefois que, sans que cela soit par ailleurs contesté, le régime de l'action de groupe est, depuis le début, défini par la loi, comme le sont certaines actions spéciales du droit de la consommation. Sans doute ceci se justifie-t-il par le fait qu'une telle procédure est susceptible de mettre en cause certains principes constitutionnels, comme le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif ainsi que le respect des droits de la défense ^{117 ( * )} , ce qui impose que la loi apporte les garanties requises pour assurer l'équilibre des droits des parties.

Il observe, en outre, que la procédure administrative n'est pas plus citée par l'article 34 de notre Constitution que la procédure civile, mais, qu'à la différence du code de procédure civile, le code de justice administrative contient un certain nombre de dispositions procédurales de nature législative, en particulier celles applicables aux référés, au paiement des dépens ou à certains contentieux spéciaux. D'ailleurs, le projet de loi prévoit d'intégrer les dispositions relatives à l'action de groupe en matière administrative au code précité de justice administrative.

Il aurait donc été envisageable d'introduire ces dispositions dans le code de procédure civile, en précisant, si nécessaire, dans la numérotation des articles, leur caractère législatif. Cette solution aurait eu le mérite de la commodité, pour le justiciable, comme pour les professionnels, puisqu'auraient été ainsi rassemblées dans le même code l'ensemble des dispositions procédurales.

Elle présentait toutefois un inconvénient, celui d'introduire une exception au caractère par principe réglementaire du code de procédure civile. Une telle évolution appellerait une réflexion plus générale que ce qu'autorise l'examen du présent texte.

Votre rapporteur a donc proposé à votre commission une solution de repli, destinée à rendre les présentes dispositions plus accessibles : faire référence, dans l'intitulé du projet de loi, à l'action de groupe, afin que le présent texte soit plus immédiatement associé à cette procédure ^{118 ( * )} .

Un tableau en annexe récapitule les différentes caractéristiques des actions de groupe existantes (« consommation ») et en cours d'adoption (« santé »), les options retenues par le projet de loi pour le socle commun et les deux actions de groupe en matière de discriminations, ainsi que les modifications adoptées par votre commission.

Article 19 - Domaine d'application de la procédure d'action de groupe de droit commun

Le présent article a été ajouté au texte à la demande du Conseil d'État.

En effet, ce dernier a craint, dans son avis, que l'adoption, par le législateur, d'un cadre procédural commun en matière d'action de groupe, puisse « être regardée comme dénuée de caractère normatif ou entachée d'incompétence négative, s'il ne trouvait pas immédiatement à s'appliquer ». Constatant toutefois que le Gouvernement entendait y soumettre l'action de groupe en matière de discrimination, le Conseil a substitué à la rédaction initiale une rédaction « mettant en exergue les matières dans lesquelles ce cadre commun s'applique », afin de « marquer l'existence de cette première application ».

Le présent article précise donc que la procédure proposée s'applique exclusivement, sous réserve des dispositions propres à ces actions, à l'action de groupe générale en matière de discrimination, créée par l'article 44 du présent texte, et à celle, particulière, en matière de discrimination dans le cadre du code du travail, prévue par l'article 45.

Cette liste pourrait avoir vocation à s'étendre soit par l'adjonction des actions « consommation » et « santé », dans le respect de leurs spécificités, soit par celles de nouvelles actions. L'éventualité d'une action de groupe « environnement » ou d'une action de groupe « données personnelles » ^{119 ( * )} a ainsi parfois été évoquée.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel ( COM-110 ).

Votre commission a adopté l'article ainsi modifié .

Article 19 bis - Application, sauf dispositions contraires, des règles du code de procédure civile

Le présent article additionnel, issu d'un amendement rédactionnel ( COM-46 ) de votre rapporteur, vise à placer en exergue le principe, inscrit à l'article 22 du présent texte, selon lequel, sauf dispositions contraires du présent chapitre, l'action de groupe est introduite et régie selon les règles du code de procédure civile.

Votre rapporteur observe d'ailleurs que le projet de loi procède exactement de cette manière pour les dispositions relatives à l'action de groupe en matière administrative.

Votre commission a adopté l'article additionnel 19 bis ainsi rédigé .

Section 1 - Objet de l'action de groupe, qualité pour agir et introduction de l'instance

Article 20 - Objet de l'action de groupe

Dans la mesure où le socle commun a vocation à s'appliquer à l'ensemble des actions de groupe qui seront mises en place, son objet est nécessairement plus général que celui des actions particulières.

Ainsi, alors que les actions de groupe « consommation » et « santé » ne sont que des actions en responsabilité, destinées à obtenir réparation du dommage causé à certaines personnes, le socle commun y ajoute la possibilité d'obtenir du juge qu'il enjoigne à l'autre partie de faire cesser le manquement qui lui est reproché. Le présent article prévoit donc que l'action de groupe puisse porter soit sur une action en responsabilité, soit sur une action en cessation de manquement, soit simultanément sur l'une et l'autre.

De la même manière, alors que les actions de groupe « consommation » et « santé » limitent, à la fois, le champ des demandeurs et des défendeurs potentiels ^{120 ( * )} , la nature du manquement ou celle du dommage susceptible de donner lieu à réparation, le présent article retient des formulations très générales.

L'action pourrait être engagée, dès lors que plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, auraient subi un dommage causé par une même personne, ayant pour cause un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles. Il suffirait au demandeur à l'action d'appuyer celle-ci par la présentation de quelques cas individuels, représentatifs de la situation des personnes lésées.

Le caractère très ouvert de cette rédaction ne doit pas abuser. Un socle commun est nécessairement plus abstrait et général que les dispositions spéciales qui en découlent et doivent en préciser certains aspects. Il est à cet égard notable que l'action de groupe « discrimination » qui fait référence à ce régime commun s'en distingue notamment sur la nature des manquements susceptibles de fonder cette action, ainsi que celle des préjudices réparables.

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification .

Article 21 - Qualité à agir

Le présent article définit quelles catégories de personnes ont seules qualité pour agir par la voie d'une action de groupe.

Cette limitation des demandeurs potentiels est conforme au modèle français de l'action de groupe qui repose sur l'existence d'un filtre de demandeurs qualifiés, afin d'éviter l'engagement abusif de telles actions, susceptibles, par leur retentissement, de déstabiliser les personnes mises en cause.

L'article 21 retient trois catégories de personnes ayant qualité pour agir dans le cadre d'une telle action.

• Une qualité à agir conférée à certaines associations

La première catégorie est celles des associations agréées et des associations régulièrement déclarées depuis cinq ans au moins, dont l'objet statutaire comporte la défense d'intérêts auxquels il a été porté atteinte.

Cette catégorie correspond, pour une part, à ce qui a été retenu en matière de consommation et de santé : dans ces deux domaines, plusieurs associations bénéficient d'un agrément ministériel, qui rend compte, à la fois, de leur ancienneté, de leur expertise et de leur audience.

L'expression « les associations régulièrement déclarées depuis cinq ans » renvoie, quant à elle, à celle employée par le code de procédure pénale, dans les dispositions autorisant certaines associations à exercer les droits de la partie civile dans le cadre d'un procès portant sur certaines infractions ^{121 ( * )} , ainsi qu'à celle de l'article 1263-1 du code de procédure civile, relatif aux actions en justice de lutte contre les discriminations. Le critère de l'ancienneté vise à éviter la création d'une association ad hoc , uniquement destinée à permettre l'engagement de l'action. Votre rapporteur observe toutefois qu'il existe une différence entre l'approche civile et l'approche pénale : en matière pénale l'ancienneté de cinq ans doit être établie au moment de la commission des faits poursuivis, ce qui interdit absolument la constitution postérieure d'une telle association. En matière civile, cette ancienneté s'apprécie au jour de l'engagement de l'action : il est donc possible de créer une association à seule fin d'engager l'action, mais à la condition de laisser passer un délai de cinq ans.

Les deux types d'associations sont soumis à la même exigence. Leur objet statutaire doit comporter la défense des intérêts auxquels il a été porté atteinte, ce qui conjure le risque qu'une association intervienne hors de son champ.

• Une qualité à agir conférée à certains syndicats

La deuxième catégorie de personnes compétentes pour engager une action de groupe serait celle, d'une part, des syndicats professionnels représentatifs, au niveau de l'entreprise et de la branche professionnelle ou au niveau national ou interprofessionnel ^{122 ( * )} , d'autre part, des syndicats de fonctionnaires ^{123 ( * )} et, enfin, des syndicats représentatifs des magistrats de l'ordre judiciaire.

Votre rapporteur s'est étonné de cette mention des syndicats dans le socle commun de l'action de groupe. En effet, le champ d'intervention de ceux-ci se limite, en principe, aux relations de travail, ce qui ne constitue qu'un domaine parmi tous ceux susceptibles de faire l'objet d'une procédure d'action de groupe spécifique.

Or, l'article 21 ne les soumet pas à la même condition de spécialité que les associations, dont l'objet statutaire, comme on l'a vu, doit comporter la défense de l'intérêt auquel il a été porté atteinte. Potentiellement, ceci habiliterait les syndicats à engager une action de groupe sur n'importe quel sujet, sauf à ce que les dispositions spéciales, propres à cette action, excluent expressément leur compétence ou réservent la qualité à agir à d'autres personnes.

Interrogés par votre rapporteur sur ce point, les représentants des organisations syndicales ont indiqué ne pas avoir demandé à disposer d'une telle qualité générale à agir.

Les représentants du ministère de la justice ont quant à eux fait valoir que cette inscription des syndicats au nombre des personnes susceptibles d'engager une action de groupe visait à faire écho à l'octroi de cette qualité à agir auxdits syndicats, dans le cadre de l'action « discrimination ».

Votre rapporteur estime que cette mention n'est pas nécessaire : les dispositions spéciales dérogent aux dispositions générales et il est inutile d'inscrire le principe de cette dérogation dans les secondes. À son initiative, votre commission a adopté un amendement ( COM-48 ) supprimant la référence aux syndicats, comme titulaires généraux d'une qualité à agir en matière d'action de groupe, quel que soit le sujet.

Elle leur a en revanche bien entendu conservé cette qualité à agir pour les actions de groupe relatives à des discriminations sur le lieu de travail, aux articles 44 et 45 du présent texte ^{124 ( * )} .

• Une nouvelle compétence conférée au ministère public

Le deuxième alinéa de l'article 21 donne compétence au ministère public pour agir comme partie principale en vue d'obtenir, par une action de groupe, la cessation du manquement reproché au défendeur. Il lui ouvre aussi la possibilité d'intervenir comme partie jointe à une action de groupe, quel qu'en soit l'objet.

Il s'agit là d'une innovation par rapport aux actions de groupe existantes.

Certes, il arrive parfois que le ministère public intervienne en matière civile ou commerciale, pour assurer la protection de l'ordre public ou celle d'une partie sans défense, comme un enfant ou un majeur sous tutelle. L'engagement, par le procureur de la République, d'une action de groupe destinée à faire cesser un manquement pourrait relever de cette mission de protection de l'ordre public.

Toutefois votre rapporteur observe que, dans les cas précités, l'intervention du ministère public vise soit la défense d'un intérêt qui n'est pas représenté, soit celle d'une partie qui ne peut elle-même agir.

Tel n'est pas toujours le cas dans les contentieux susceptibles de relever d'une action de groupe. Si un jour cette disposition était étendue au droit de la consommation, elle rendrait possible une intervention directe du procureur de la République dans les contrats conclus entre les professionnels et les consommateurs, sans que cette dernière soit limitée par la prise en compte de l'intensité de l'atteinte portée à l'ordre public.

Encore une fois, il semble que la disposition soit inspirée par le souci de rendre possible une telle intervention en matière de lutte contre les discriminations. En effet, aujourd'hui, la seule voie ouverte au ministère public est celle de l'action pénale. Or, celle-ci requiert que la discrimination soit intentionnelle, ce qui n'est pas toujours le cas. Reconnaître au ministère public la possibilité d'agir par la voie d'une action en cessation du manquement permettrait de combler cette lacune.

Toutefois, on peut s'interroger sur l'intérêt qu'il y aurait à inscrire cette intervention dans le cadre d'une action de groupe, plutôt que dans le cadre d'une action directe, comme celle reconnue, pour la défense d'un intérêt collectif, à certaines associations.

De la même manière, l'intervention du ministère public par jonction à une procédure d'action de groupe déjà engagée fait, elle aussi, difficulté : compte tenu des moyens propres du ministère public, il n'est pas certain que cette intervention, au bénéfice d'une partie contre l'autre, dans le cadre d'un procès civil, apparaisse tout à fait conforme au principe de l'égalité des armes.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté l' amendement ( COM-47 ) de son rapporteur supprimant la compétence générale ainsi conférée au ministère public en matière d'action de groupe. À la place de ce dispositif, un second amendement, à l'article 44, ouvre au procureur de la République la possibilité d'agir directement par la voie civile aux fins de faire cesser une discrimination ^{125 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 22 - Introduction de l'instance et mise en demeure préalable

Le présent article précise les conditions dans lesquelles l'action de groupe peut être introduite devant la juridiction.

• Un renvoi au droit commun, à une exception près

L'article 22 renvoie aux règles du code de procédure civile, en n'y apportant qu'une seule exception : l'obligation d'une mise en demeure préalable.

Ce renvoi au droit commun ne se limite pas à la question de l'introduction de l'instance et s'étend à toutes les phases de l'action de groupe. Il n'y a dès lors pas lieu de l'inscrire dans un article qui ne concerne que l'introduction de l'instance et il est préférable de le porter en exergue de l'ensemble du chapitre. Tel est le sens de l'amendement adopté par votre commission à l'article 19 bis . Par coordination, un amendement de votre rapporteur ( COM-49 ) au présent article supprime cette disposition.

• L'obligation d'une mise en demeure préalable

Ni la procédure d'action de groupe « consommation » ni celle applicable en matière de santé ne connaissent une telle exception, qui conditionne la recevabilité de l'action de groupe à la mise en demeure préalable du fautif par le futur requérant.

Cette obligation de mise en demeure préalable vise à offrir au défendeur l'opportunité de réparer ses torts et d'éviter ainsi l'engagement d'une action de groupe contre lui. Il bénéficierait, pour ce faire, d'un délai de quatre mois à compter de la réception de la mise en demeure. Ce n'est qu'à l'échéance de ce délai que le demandeur pourrait saisir le juge.

L'irrecevabilité d'une action de groupe engagée en violation de ces dispositions pourrait être relevée d'office par le juge.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié ^{126 ( * )} .

Section 2 - Cessation du manquement

Article 23 - Injonction, prononcée par le juge, aux fins de cessation du manquement

L'article 23 confère au juge qui constate l'existence du manquement du défendeur à ses obligations, le pouvoir de lui enjoindre de faire cesser ledit manquement et de prendre, à cette fin, toutes les mesures utiles qu'il lui fixe.

Cette injonction pourrait être assortie d'une astreinte et de l'obligation d'être aidé par un tiers, désigné par le juge.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels ( COM-50 et 112 ).

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié .

Section 3 - Réparation des préjudices

La présente section rassemble les dispositions relatives aux deux phases judiciaires de l'action de groupe à fin de réparation : la première, à laquelle est consacrée la sous-section 1, est celle du jugement sur la responsabilité du défendeur et la constitution du groupe des victimes, la seconde, à laquelle sont consacrées les deux sous-sections suivantes, est celle de l'évaluation et de l'indemnisation des préjudices.

Sous-section 1 - Jugement sur la responsabilité

À l'exception de l'article 26, les dispositions de la présente sous-section s'inspirent largement de celles applicables en matière de santé et de consommation.

Article 24 - Jugement sur la responsabilité et définition du groupe des victimes

Le présent article précise les trois points sur lesquels le juge doit se prononcer lorsqu'il rend sa décision au terme de la première phase de l'action de groupe.

En premier lieu, il statue sur la responsabilité du défendeur à l'égard de toutes les personnes placées dans une situation similaire à l'un des cas qui lui ont été soumis.

En deuxième lieu, il définit le groupe des personnes susceptibles de bénéficier de l'action de groupe. À cette fin, il fixe les critères de rattachement au groupe, ce qui revient à indiquer quels éléments sont susceptibles de faire reconnaître la situation d'un individu comme similaire à celle de l'une des personnes à l'égard desquelles le juge a reconnu la responsabilité du défendeur. Le juge détermine aussi les préjudices susceptibles d'être réparés, qui peuvent être différents selon les catégories de victimes définies.

Enfin, le juge fixe le délai ouvert pour adhérer au groupe en vue d'obtenir réparation de son préjudice.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel ( COM-51 ).

Votre commission a adopté l'article 24 ainsi modifié .

Article 25 - Mesures de publicité destinées à faire connaître le jugement aux membres du groupe des victimes

Une fois la responsabilité du défendeur reconnue, il est nécessaire de rassembler les personnes susceptibles d'appartenir au groupe, ce qui suppose de faire connaître le jugement prononcé.

Le présent article prévoit ainsi que le juge ordonne, à la charge du défendeur, les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes intéressées.

Conformément à ce qui est déjà prévu en matière de consommation et de santé, la publicité ne pourrait intervenir qu'une fois le jugement sur la responsabilité devenu définitif, c'est-à-dire insusceptible de recours ordinaire ou de pourvoi en cassation. Cette mesure est destinée à protéger les intérêts du défendeur, qui ne sera ainsi publiquement mis en cause qu'une fois que sa responsabilité aura été définitivement établie.

Votre commission a adopté l'article 25 sans modification .

Article 26 - Possibilité de décider la mise en oeuvre d'une procédure collective de liquidation des préjudices

Le présent article vise à donner compétence au juge pour ordonner une procédure collective de liquidation des préjudices plutôt qu'une procédure individuelle.

• Le dispositif proposé

Cette procédure collective, dont le régime serait fixé aux articles 30 et 31, constitue une innovation par rapport aux actions de groupe déjà examinées par le législateur. Il s'agit de permettre à l'association requérante de négocier avec le défendeur l'indemnisation des membres du groupe, selon le cadre fixé par le juge.

Le juge ne pourrait la prononcer qu'à deux conditions.

Le recours à cette procédure collective devrait tout d'abord être demandé par l'association requérante.

Ensuite, le juge devrait s'assurer que, d'une part, la nature des préjudices à réparer et, d'autre part, les éléments de preuve produits lors du procès rendent possible la mise en oeuvre d'une telle procédure.

En effet, dans la mesure où l'évaluation des préjudices se fera sur une base collective, il est nécessaire que ces préjudices eux-mêmes puissent facilement faire l'objet d'une évaluation standardisée, afin que le juge soit en mesure, dès le jugement sur la responsabilité, de déterminer le montant du préjudice total subi par le groupe ou, à défaut, tous les éléments permettant d'évaluer les préjudices propres à chaque catégorie de membres du groupe.

Le juge fixerait ensuite les modalités et les délais dans lesquels la réparation collective des préjudices doit intervenir. À ce titre, il pourrait notamment déterminer le cadre de la négociation que l'association pourrait engager avec le défendeur, ou la forme du paiement des indemnités (paiement forfaitaire, réparation en nature etc. ).

Afin d'assurer la prise en charge, par le défendeur, des frais engagés par l'association requérante pour représenter le groupe dans le cadre de cette procédure, l'article 26 prévoit aussi que le juge pourra condamner le défendeur au paiement d'une provision à valoir sur les frais non compris dans les dépens.

• La position de votre commission

Lors de son audition, Mme la professeure Soraya Amrani-Mekki s'est interrogée sur la nature et la finalité de cette procédure. Étudiant, aux articles 30 et 31, son régime juridique, elle a considéré que celui-ci était confus, puisqu'il empruntait à la fois à la transaction, à la médiation et à la négociation sous contrainte.

Nous examinerons ces points à l'occasion du commentaire des articles précités. À ce stade, il apparaît toutefois nécessaire de clarifier l'objet de la procédure collective de liquidation des préjudices.

En réalité, il s'agit de permettre à l'association de conduire, au nom du groupe, une négociation avec le défendeur sur l'indemnisation des préjudices à réparer. Cette négociation est encadrée par le juge, qui fixe notamment le montant global des préjudices ou les éléments d'évaluation de ceux-ci.

Cette négociation se distingue de la médiation prévu aux articles 33 et 34 parce qu'elle se passe d'un tiers médiateur.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement ( COM-52 ) précisant l'objet de la procédure collective.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié .

Sous-section 2 - Mise en oeuvre du jugement et réparation des préjudices

Paragraphe 1 - Procédure individuelle de réparation des préjudices

Article 27 - Adhésion au groupe et mandat aux fins d'indemnisation

La phase de liquidation des préjudices débute nécessairement par l'adhésion des victimes au groupe défini par le juge.

Le présent article prévoit que cette adhésion prend la forme d'une demande de réparation adressée soit directement, au défendeur, soit à l'association requérante.

Dans ce dernier cas, cette demande vaut mandat aux fins d'indemnisation, l'association portant la demande auprès du défendeur. Elle vaut aussi mandat aux fins de représentation, s'il est nécessaire, face au refus d'indemnisation de la part du défendeur, de saisir le juge pour obtenir la réparation du préjudice ou l'exécution forcée de ce second jugement.

Le présent article précise que ce mandat n'implique ni ne vaut adhésion à l'association requérante.

Votre commission a adopté l'article 27 sans modification .

Article 28 - Indemnisation par le défendeur des membres du groupe

Le présent article rappelle qu'il appartient au défendeur déclaré responsable d'indemniser chaque victime remplissant les critères de rattachement au groupe et ayant adhéré à celui-ci.

Cette dernière mention rend compte du fait qu'il peut refuser de verser l'indemnisation s'il considère qu'une personne allègue abusivement appartenir au groupe des victimes. Dans ce cas, cette dernière n'aura comme recours que de saisir le juge en vertu de l'article qui suit.

Votre commission a adopté l'article 28 sans modification .

Article 29 - Saisine du juge en l'absence d'indemnisation

Le présent article prévoit qu'en cas de refus d'indemnisation de la part du défendeur, les personnes concernées peuvent saisir le juge ayant statué sur la responsabilité pour qu'il évalue précisément leur préjudice individuel et ordonne sa réparation.

Bien entendu, l'action est conduite par l'association requérante si les personnes concernées lui ont donné mandat pour ce faire.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel ( COM-53 ) supprimant la mention selon laquelle la saisine du juge intervient « à défaut d'accord ». Celle-ci est inutile, dans la mesure où le texte précise que seules les personnes dont la demande n'a pas été satisfaite peuvent saisir le juge.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

Paragraphe 2 - Procédure collective de réparation des préjudices

Article 30 - Adhésion au groupe et négociation, par le demandeur, de l'indemnisation du préjudice subi

La procédure collective de liquidation des préjudices débute, comme la procédure individuelle, par l'adhésion des victimes au groupe.

Toutefois, à la différence de l'article 27, le présent article interdit aux personnes concernées d'adresser directement leur demande d'indemnisation au défendeur. Celle-ci passe obligatoirement par l'association requérante qui est seule compétente pour négocier au nom de chaque membre du groupe et agir ensuite en justice, en cas de refus d'indemnisation ^{127 ( * )} .

Ce monopole de négociation et de représentation de l'association est la marque du caractère collectif de la procédure.

Le présent article prévoit par ailleurs que l'association peut « notamment transiger sur le montant de l'indemnisation dans les limites fixées par le jugement mentionné à l'article 26 ».

Cette incise appelle deux observations.

En premier lieu, la rédaction est imprécise : en droit civil la transaction suppose des concessions réciproques, or, il est tout à fait possible que la négociation aboutisse à un accord sans que l'association renonce, même partiellement, aux droits des victimes. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement ( COM-54 ) qui, outre quelques modifications rédactionnelles, corrige cette imprécision.

En second lieu, la rédaction retenue confirme que le juge fixe le cadre de la négociation, puisque l'association n'aurait pas le droit d'accepter un montant d'indemnisation en dehors des limites qu'il aurait déterminées.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié .

Article 31 - Encadrement de la négociation effectuée par le demandeur au nom du groupe

Le présent article fixe un cadre relativement contraint à la négociation conduite par l'association requérante, au nom du groupe des victimes, avec le défendeur.

• Le dispositif proposé

Cette négociation serait enserrée dans un double délai.

Le premier délai, fixé par le juge, serait celui de la durée minimale de la négociation. Il ne pourrait être inférieur à six mois à compter du jugement devenu définitif. On peut s'étonner d'une telle durée, manifestement excessive pour des contentieux qui ne présenteraient pas de difficulté particulière d'évaluation des préjudices ni de réunion des membres du groupe.

À l'échéance de ce délai, le juge devrait, d'une part, être saisi aux fins d'homologation de l'accord, éventuellement partiel, intervenu entre les parties, et, d'autre part, être saisi aux fins de la liquidation des préjudices subsistant.

Le texte ne précise pas à qui, défendeur ou demandeur, échoit cette obligation de saisine.

Le second délai serait d'un an à compter du jour où le jugement est devenu définitif. À son terme, en l'absence d'accord ou de saisine du juge, le jugement en responsabilité serait déclaré non-avenu. Cette sanction est motivée par l'idée que l'inaction du demandeur manifeste son abandon implicite de l'action, qu'il n'ait accompli aucune diligence en faveur de l'accord ou qu'il ait renoncé à saisir le juge du refus de négocier du défendeur.

La procédure proposée présente par ailleurs une spécificité. Le juge se verrait investi d'un rôle particulier, pour encourager l'accord et le contrôler.

Ainsi, la négociation se déroulerait sous la menace d'une amende civile d'un montant maximum de 50 000 euros, qui pourrait être prononcée par le juge contre le demandeur ou le défendeur qui aurait fait obstacle, de manière abusive ou dilatoire à la conclusion d'un accord.

Enfin, il lui appartiendrait, lors de l'homologation, de s'assurer que l'accord proposé préserve suffisamment les intérêts des parties elles-mêmes et ceux des membres du groupe, compte tenu des limites qu'il a fixées dans le premier jugement sur la responsabilité. Il pourrait, à défaut, renvoyer les parties à une nouvelle période de négociation de deux mois.

• La position de votre commission

Votre rapporteur constate que l'article 31 organise une procédure de négociation forcée, décidée par le juge et placée sous son contrôle. Or n'y a-t-il pas là une contradiction dans les termes ? Quelle peut être la valeur juridique d'un accord qui ne serait pas librement consenti par chacune des deux parties ?

Si l'on peut entendre que le cadre de la négociation soit fixée par le juge et enserré dans certains délais, afin d'inciter les parties à s'accorder, est-il conforme au droit de refuser à l'une d'entre elles la possibilité de rejeter toutes les offres de l'autre, au prétexte qu'elles sont plus coûteuses pour elle que la limite inférieure que le juge a fixée ?

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a par conséquent adopté un amendement ( COM-55 ), visant à limiter le caractère forcé de la négociation.

Tout d'abord, cet amendement remplace le délai minimum de six mois avant lequel il n'est pas possible de saisir le juge d'un accord, même partiel, par le délai, fixé par le juge, de constitution du groupe des victimes. En effet ce délai paraît moins arbitraire et plus adapté au caractère collectif de la réparation, puisqu'il garantit qu'avant de saisir le juge, l'association connaîtra exactement le périmètre du groupe des victimes.

Ensuite, l'amendement remplace l'obligation, pour les parties de saisir le juge de leur accord, par une possibilité pour celles-ci de le faire.

Par ailleurs, il prévoit que l'accord soumis à l'homologation du juge doit avoir été accepté par les membres du groupe concernés. En effet, il faut préserver la possibilité, pour ceux qui estimeraient que l'association a mal représenté leurs intérêts, d'obtenir que le juge se prononce sur leur cas.

L'amendement remplace aussi la sanction par laquelle, au-delà d'un an, le jugement est déclaré non avenu, par une possibilité donnée aux membres du groupe non indemnisés de sortir de la procédure collective de liquidation des préjudices et de bénéficier, à la place, de la procédure individuelle.

Enfin, il supprime l'amende civile encourue, qui pourrait frapper le demandeur comme le défendeur et qui est contraire au principe d'une négociation libre.

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié .

Article 32 - Gestion des fonds versés pour l'indemnisation

Le présent article vise à assurer la protection des sommes versées, à titre d'indemnisation, par le défendeur à l'association, en imposant qu'elles soient déposées sur un compte de la caisse des dépôts et consignations (CDC) qui n'autoriserait les mouvements en débit que pour le versement à chacun de ce qui lui est dû.

Il reprend, sous une autre rédaction, le dispositif applicable en matière d'action de groupe « santé » et « consommation », à une différence près : le présent article précise que cette obligation s'applique « sous réserve des dispositions législatives en matière de maniement des fonds des professions judiciaires réglementées ».

Cette mention vise à rappeler que, lorsque les avocats reçoivent de leurs confrères les fonds destinés à leurs clients, ils doivent les déposer sur le compte qu'ils détiennent auprès de la caisse des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), avant de les remettre à leurs clients.

Or, votre rapporteur rappelle que l'association, comme tout justiciable, peut décider que les fonds ne transiteront pas par son avocat et qu'ils devront lui être directement remis. Ainsi les fonds ne sont pas manipulés par l'avocat et n'ont donc pas à passer par la CARPA. L'association peut d'ailleurs être incitée à faire ce choix par souci d'économie.

En effet, le produit des fonds déposés à la CARPA ne profite pas à leurs destinataires, mais sert uniquement à rémunérer, d'une part les « services d'intérêt collectif de la profession » d'avocats, d'autre part les « dépenses de fonctionnement du service de l'aide juridictionnelle et le financement de l'aide à l'accès au droit » ^{128 ( * )} . Tandis que les fonds déposés à la CDC sont rémunérés, ce qui peut n'être pas négligeable compte tenu de leur montant ou de la durée de dépôt.

Un amendement rédactionnel du rapporteur ( COM-56 ) vise à rendre plus clair le choix offert à l'association de se voir remettre les fonds ou de laisser son avocat les recueillir sur son compte CARPA, dans l'attente de leur distribution aux personnes lésées ^{129 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié .

Section 4 - Médiation

La médiation à laquelle fait référence la présente section diffère de la négociation mise en oeuvre dans le cadre d'une procédure collective de liquidation des préjudices sur deux points.

D'une part, elle peut être mise en oeuvre à tout moment, à l'initiative des parties.

D'autre part, elle suppose l'intervention d'un tiers médiateur, chargé de les concilier.

Article 33 - Renvoi au droit commun de la médiation

Le présent article se limite à renvoyer au droit commun de la médiation, fixé au chapitre I ^er du titre II de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

Votre commission a adopté l'article 33 sans modification .

Article 34 - Homologation par le juge de l'accord négocié au nom du groupe

Le présent article pose le principe de l'homologation judiciaire de l'accord négocié en médiation et permet au juge de prévoir les mesures de publicité nécessaires pour informer les personnes susceptibles d'en bénéficier de son existence.

Sa rédaction s'inspire de celle de l'article L. 423-16 du code de la consommation. Elle est toutefois moins protectrice que celle-ci, puisqu'il n'est pas prévu que le juge s'assure que l'accord est conforme aux intérêts de ceux auxquels il a vocation à s'appliquer. Votre rapporteur relève, d'ailleurs, qu'un tel contrôle est prévu dans le cadre de la procédure collective de liquidation des préjudices définie aux articles 30 et 31.

En outre, il semble préférable que l'accord prévoit lui-même les conditions de sa publicité, dont la charge échoira en principe au défendeur, plutôt que cette décision soit prise par le juge de l'homologation.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a par conséquent adopté un amendement COM-57 reprenant ces deux garanties.

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié .

Section 5 - Dispositions diverses

À l'exception de l'article 42, la présente section reprend, presqu'à l'identique, les dispositions diverses applicables aux actions de groupe « consommation » et « santé ».

Article 35 - Suspension de la prescription pendant le cours d'une action de groupe

L'engagement d'une action de groupe ouvre, dans les faits, une option aux personnes lésées : se joindre au groupe ou préférer conduire seules la défense de leurs intérêts. Tout dépend du résultat escompté de l'action de groupe.

Le risque serait que ceux qui parieraient sur l'action de groupe laissent se prescrire leur action individuelle. En cas d'échec de l'action, quelle qu'en soit la cause (défaillance du demandeur, limitation du groupe susceptible de relever de l'action etc. ), ils n'auraient dès lors plus de recours.

Le présent article prévient ce risque en suspendant la prescription des actions individuelles en réparation des préjudices résultant du même fait générateur que celui mis en cause dans une action de groupe. Ainsi, à l'issue de l'action de groupe, ceux qui n'auront pas vu leur préjudice réparé pourront agir individuellement contre le défendeur.

Le cours de la prescription serait repris, pour une durée minimum de six mois, à compter du jour où le jugement en responsabilité ou le jugement en homologation d'un accord passé entre le demandeur et le défendeur ne seraient eux-mêmes plus susceptibles de recours.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel ( COM-58 ) de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié .

Article 36 - Autorité de la chose jugée

Le présent article vise à conférer une autorité relative de la chose jugée aux jugements en responsabilité ou en homologation d'un accord négocié, à l'égard des personnes dont le préjudice a été réparé au terme de la procédure, ce qui leur interdirait de chercher, par la voie d'une action individuelle, la réparation du même préjudice.

Votre commission a adopté l'article 36 sans modification .

Article 37 - Droit au recours préservé pour la réparation des préjudices non réparés dans le cadre de l'action de groupe

Le présent article est le corollaire du précédent, puisqu'il vise à préserver le droit d'agir des personnes lésées par le manquement du défendeur afin d'obtenir réparation des autres préjudices que ceux réparés dans le cadre de l'action de groupe.

Votre commission a adopté l'article 37 sans modification .

Article 38 - Interdiction d'engagement d'une nouvelle action de groupe portant sur le même fondement qu'une précédente

Afin d'éviter que les actions de groupe portant sur les mêmes faits se multiplient et entrent en concurrence, le présent article tend à déclarer irrecevable toute nouvelle action portant sur le même manquement reproché au défendeur qu'une précédente action de groupe.

Cette irrecevabilité permet d'unifier le contentieux, les associations requérantes pouvant se joindre à la première action de groupe.

Toutefois, en ne retenant comme critère d'identité que le fait de porter sur le même manquement, le présent article exclurait qu'on puisse engager une nouvelle action portant sur les mêmes faits, mais destinée à obtenir la réparation d'un autre type de préjudice que celui qui fait l'objet de la première action.

Appliquée au droit de la consommation et au droit de la santé, une telle règle interdirait, par exemple, que l'on poursuive le fabricant d'une prothèse qui a causé des dommages à ceux qui l'ont utilisée, à la fois par la voie d'une action de groupe « santé », aux fins d'indemnisation du préjudice corporel, et par la voie d'une action de groupe « consommation », aux fins de remboursement du coût de ladite prothèse.

D'ailleurs, la rédaction proposée diffère de ce qui a été retenu par le législateur en matière de consommation ^{130 ( * )} et par le Sénat en matière de santé ^{131 ( * )} .

Votre commission a par conséquent adopté un amendement de son rapporteur ( COM-59 ) qui restreint l'irrecevabilité aux seules actions de groupe portant à la fois sur le même fait générateur et la réparation des mêmes préjudices.

Votre commission a adopté l'article 38 ainsi modifié .

Article 39 - Substitution au demandeur défaillant

Le principe, posé à l'article précédent, de l'unicité de l'action de groupe pourrait poser une difficulté en cas de défaillance du demandeur à l'action, puisque l'action échouerait, faute d'être conduite à son terme, et qu'il serait interdit à quiconque d'en engager une nouvelle.

Le présent article y remédie, en autorisant toute personne ayant qualité à agir à titre principal à se substituer au demandeur défaillant.

Votre commission a adopté l'article 39 sans modification .

Article 40 - Interdiction des clauses de renonciation à une action de groupe

Le présent article répute non écrite toute clause ayant pour objet ou pour effet d'interdire à une personne de participer à une action de groupe.

Votre commission a adopté l'article 40 sans modification .

Article 41 - Appel en garantie de l'assureur de responsabilité civile

Le présent article autorise le demandeur à agir directement contre l'assureur en responsabilité civile du défendeur, comme cela est prévu pour les actions individuelles en réparation, en vertu de l'article L. 124-3 du code des assurances.

Votre commission a adopté l'article 41 sans modification .

Article 42 (art. L. 211-9-1 et L. 211-9-2 [nouveaux] et L. 211-15 du code de l'organisation judiciaire, art. 4-2 [nouveau] du code de procédure pénale, art. L. 423-1 et L. 423-6 du code de la consommation) - Tribunal compétent pour connaître des actions de groupe - Interdiction de saisir la juridiction pénale par citation directe sur des faits relevant d'une action de groupe en cours - Coordinations dans le code de la consommation

Le présent article présente un triple objet.

En premier lieu, il confie ^{132 ( * )} aux tribunaux de grande instance la compétence en matière d'actions de groupe, en faisant notamment référence à l'article L. 211-9-1 du code de l'organisation judiciaire, à l'action « consommation » et aux actions créées par la présente loi. Cette attribution de compétence est tout à fait conforme à la vocation généraliste des TGI, qui connaissent par principe de toutes les actions portant sur un enjeu financier indéterminé. En outre, tel a déjà été le choix du législateur en matière d'action de groupe « consommation » et « santé ». Un amendement de coordination de votre commission ( COM-60 rect. ) a d'ailleurs ajouté cette dernière action à la liste établie à l'article L. 211-9-1 précité.

En deuxième lieu, il procède à certaines coordinations dans le code de la consommation ^{133 ( * )} , en alignant notamment la rédaction des règles relatives au dépôt des sommes versées pour l'indemnisation sur celle retenue à l'article 32. Par coordination avec la modification à laquelle elle a procédé à ce dernier article, l'amendement COM-60 rect . reproduit la même rédaction.

Enfin, le présent article crée un article 4-2 dans le code de procédure pénale précisant que, pendant toute la durée d'une action de groupe, seul le ministère public est autorisé à mettre en mouvement l'action publique en vue de poursuivre les faits à l'origine de l'action.

Cette disposition inédite vise à prévenir toute instrumentalisation du procès pénal, certaines victimes privilégiant la voie pénale afin de bénéficier, pour leur action civile, des apports probatoires de l'enquête préliminaire ou de l'information judiciaire.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de cette disposition.

Il a tout d'abord noté que le monopole conféré au ministère public priverait de leur droit d'agir au pénal, par la voie de la citation directe devant la juridiction ou celle de la plainte avec constitution de partie civile, non seulement les personnes lésées qui se seraient jointes à l'action de groupe, mais aussi celles qui se seraient tenues en retrait de cette action. Est-il justifié de leur faire ainsi subir les conséquences d'un choix procédural effectué par d'autres et de les priver de leur accès légitime au juge ?

Certes, le dernier alinéa du nouvel article 4-2 du code de procédure pénale prévoit la suspension de la prescription de l'action publique pendant toute la durée de l'action de groupe. Compte tenu de l'appel et de la cassation, plusieurs années pourront s'écouler avant que la prescription reprenne son cours. Le souci d'éviter un risque d'instrumentalisation du procès pénal vaut-il l'inconvénient d'un tel allongement artificiel de la prescription ? La question mérite d'être posée, en particulier si l'on considère que cet allongement profitera au ministère public, qui, lui, n'est pas privé du droit d'agir.

Considérant que le dispositif proposé, très dérogatoire au droit commun, ne préservait pas suffisamment le droit des victimes de saisir le juge pénal, l'amendement COM-60 rect . adopté par votre commission l'a supprimé ^{134 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 42 ainsi modifié .

CHAPITRE II - L'ACTION DE GROUPE DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF

Article 43 - (art. L. 77-10-1 à L. 77-10-24 [nouveaux] du code de justice administrative) Reprise du socle commun dans le code de justice administrative

Le présent article transpose, dans le code de la justice administrative, le socle commun de l'action de groupe défini au chapitre précédent.

Cette transposition appelle trois observations.

La première est uniquement formelle. Bien qu'elle ne paraisse pas suivre numériquement la numérotation des articles qui précèdent le nouveau chapitre X du titre VII du livre VII du code de justice administrative (le chapitre IX se clôt sur l'article L. 779-1), la numérotation retenue (articles L. 77-10-1 à L. 77-10-24) est conforme aux règles de la codification, qui imposent que le premier chiffre désigne le livre, le second le titre et le dernier le chapitre, même si cela impose d'ajouter un tiret pour marquer le passage à la dizaine.

La rédaction est adaptée pour correspondre au contentieux susceptible d'être porté devant le juge administratif. En particulier, il est précisé à l'article L. 77-10-3 que l'auteur du dommage doit être une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public.

Enfin, par exception avec la règle selon laquelle en matière administrative l'appel n'est pas suspensif, l'article L. 77-10-24 prévoit cette suspension en matière de contentieux d'action de groupe.

Votre commission a, par coordination, adopté plusieurs amendements ( COM-62 à COM-73 et COM-116 ) reprenant au présent article les modifications qu'elle a apportées au socle commun au chapitre précédant. Un autre amendement de coordination ( COM-61 ) ajoute à la liste de l'article L. 77-10-1 portant sur les actions de groupe auquel le socle commun s'applique, celle de l'action de groupe relative aux discriminations en matière d'emploi public, créé par votre commission, au nouvel article 45 bis du présent texte.

Votre commission a adopté l'article 43 ainsi modifié .

CHAPITRE III - L'ACTION DE GROUPE EN MATIÈRE DE DISCRIMINATION

Section 1 - Dispositions générales

Article 44 (art. 4 et 10 ainsi que 11 et 12 [nouveaux] de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations) - Action de groupe en matière discrimination

Le présent article instaure une action de groupe généraliste en matière de discrimination, adossée au régime procédural défini au chapitre précédent. Il modifie aussi marginalement la loi du 27 mai 2008 sur les discriminations ^{135 ( * )} .

1. La création d'une action de groupe généraliste en matière de discrimination

Plusieurs initiatives législatives ont cherché à introduire, dans notre droit, une telle action de groupe. La première fut la proposition de loi de notre collègue Esther Benbassa et plusieurs de ses collègues ^{136 ( * )} déposée devant notre assemblée le 25 juillet 2013. Elle fut suivie, à l'Assemblée nationale, par une proposition de loi de MM. Bruno Leroux et Razzy Hammadi et plusieurs de leur collègues, déposée le 14 janvier 2014 et adoptée le 10 juin 2015 ^{137 ( * )} .

Une telle initiative a été notamment soutenue par le Défenseur des droits et les principales associations de lutte contre les discriminations.

Se félicitant des travaux engagés, le Gouvernement a néanmoins tenu à proposer son propre dispositif. La ministre de la justice et le ministre du travail ont ainsi missionné en octobre 2013 Mme Laurence Pécaud Rivolier, alors conseiller à la Cour de cassation, pour réfléchir aux moyens de lutter contre les discriminations collectives au travail. Le présent projet de loi, dont la rédaction diffère sensiblement des deux propositions de loi précédentes, est l'aboutissement de la réflexion conduite par le ministère de la justice et le ministère du travail sur cette question.

• Une construction juridique complexe en dépit du renvoi à la procédure de droit commun

Le dispositif retenu par le Gouvernement est complexe.

En effet, d'un côté, il s'appuie sur le socle procédural commun en s'en distinguant par certaines dispositions spéciales, de l'autre, il inclut un régime d'exception qui déroge aux principes qu'il a pourtant retenus.

Ainsi, le nouvel article 10 de la loi précitée du 27 mai 2008 vise toutes les situations de discrimination, directe ou indirecte.

Toutefois il met à part les discriminations commises par un employeur public ou privé, en leur fixant un régime juridique très dérogatoire à celui qu'il institue, tant pour ce qui concerne les personnes ayant qualité à agir, que pour le type de préjudice pouvant être réparé ou les modalités de cette réparation.

L'articulation des différents régimes juridiques est rendue d'autant plus complexe que le cinquième alinéa du même article 10 prévoit que, s'agissant des actions engagées en faveur de candidats à un emploi, à un stage ou à une formation, ou de personnes employées dans des conditions de droit privé, la procédure à suivre est celle définie à l'article 45 du présent texte, dans le code du travail.

Finalement, l'action de groupe définie à l'article 10 isole, en son sein, une action de groupe spéciale en matière de relations de travail, dont elle précise certaines règles dérogatoires, avant de renvoyer, sur ce point, aux dispositions spéciale du code du travail créée par l'article 45.

Compte tenu de cette construction sophistiquée, il convient de distinguer entre l'action de groupe à vocation généraliste et celle applicable en matière d'emploi public ou privé ^{138 ( * )} .

• Une action généraliste en matière de discriminations, enserrée dans certaines limites

Cette action de groupe généraliste pourrait être mise en oeuvre par des associations régulièrement déclarées depuis cinq ans oeuvrant dans la lutte contre les discriminations ou dans le domaine du handicap. Elle porterait sur une discrimination, directe ou indirecte, à l'égard de plusieurs personnes, fondée sur un même motif et imputable à un même défendeur.

Elle pourrait tendre soit à faire cesser le manquement, soit obtenir réparation des préjudices autres que moraux.

Votre rapporteur constate que l'action ainsi décrite est triplement limitée , comme l'a relevé, au cours de son audition, Mme le professeur Gwenaële Calvès.

Elle l'est, d'abord, au regard du champ des discriminations prises en compte.

L'inscription de l'action de groupe dans la loi du 27 mai 2008 est en effet susceptible d'en diminuer la portée, parce que la définition de la discrimination retenue par l'article 1 ^er de ladite loi, inspirée des standards européens, est restrictive par rapport aux types de discriminations reconnus par ailleurs dans notre droit. Ainsi, à la différence de l'article L. 225-1 du code pénal, l'article précité ne comprend pas les discriminations à raison du patronyme ou de l'apparence physique ni celles liées à l'état de santé.

Quelle interprétation les juges feront-ils de la loi ? Estimeront-ils que la procédure d'action de groupe « discrimination » étant intégrée à la loi du 27 mai 2008, la notion de « discrimination directe ou indirecte » qu'elle vise renvoie nécessairement à celle définie au premier article de ladite loi ? Ou bien considéreront-ils que l'expression doit s'entendre plus généralement, comme visant toutes les discriminations caractérisées par les lois en vigueur ?

La deuxième limitation concerne les personnes ayant qualité à agir.

Le présent article ne retient que les associations de lutte contre les discriminations et celles qui interviennent dans le domaine du handicap. Or, d'autres associations pourraient légitimement porter une telle action. Il en va ainsi des associations d'usagers des services publics, susceptibles d'agir contre un refus d'accès à ces services, des associations de consommateurs qui pourraient s'opposer à un refus de vente à l'égard d'une catégorie de personnes. D'une manière générale, une association qui défend un intérêt donné a autant de motifs d'agir contre une discrimination portant atteinte à cet intérêt qu'une association spécialisée dans la lutte contre les discriminations dont sont victimes certaines catégories de personnes.

La troisième limitation est celle du préjudice indemnisable. En excluant les préjudices moraux, le présent article vide de sa substance la vocation indemnitaire de l'action de groupe.

En effet, il est rare qu'une discrimination cause un préjudice corporel. Un préjudice matériel est plus fréquent, notamment lorsque la discrimination a consisté dans le refus d'une prestation ou d'un droit patrimonial. Toutefois, dans de nombreux cas (refus d'accès à un logement ou à un service ou refus de vente), le préjudice matériel n'existe, au mieux, que sous la forme d'une perte de chance. L'essentiel du préjudice est alors constitué par le dommage moral. Refuser son indemnisation par la voie de l'action de groupe revient, dans les faits, à faire perdre toute pertinence à cette action.

• L'action de groupe en matière de discrimination par un employeur public ou privé

Cette action spéciale se distingue de la précédente sur trois points.

Le premier est celui des personnes ayant qualité à agir.

Seuls les syndicats professionnels représentatifs, les syndicats de fonctionnaires et les syndicats de magistrats judiciaires auraient qualité à agir contre un employeur public ou privé, que la discrimination vise, indifféremment des salariés ou des candidats à l'emploi ou à un stage.

Par exception, les associations ayant qualité à agir dans le cadre de l'action de groupe « discrimination » à vocation généraliste pourraient agir, mais seulement en faveur des candidats à un emploi ou à un stage. Les discriminations contre des salariés relèveraient donc exclusivement des syndicats.

L'action en réparation du préjudice subi ne pourrait par ailleurs s'exercer que dans le cadre de la procédure individuelle de réparation des préjudices définie aux articles 30 et 31 du présent texte.

Enfin, seuls seraient indemnisés les préjudices, autres que moraux, nés après la réception de la mise en demeure préalable à l'engagement de l'action.

Ce régime juridique spécial vaut pour les discriminations commises par un employeur public ou un employeur privé. L'article 45 du présent projet de loi consacre, toutefois, une section supplémentaire du code du travail aux actions de groupe en matière de discrimination dans les relations du travail, qui reprend, en les complétant, ces dispositions s'agissant exclusivement des employeurs privés.

• La position de votre commission

Dans un souci de simplicité et de lisibilité du droit, votre commission a tout d'abord supprimé les dispositions relatives à l'action de groupe en matière d'emploi public ou privé ( amendement COM-74 rect. ). Elle a en effet estimé, avec son rapporteur, que la redite les dispositions du code du travail créée par l'article 45 de la présente loi et celle de la nouvelle rédaction de l'article 10 de la loi du 27 mai 2008 était inutile et qu'il était préférable de traiter séparément d'une action spéciale dont le régime juridique s'éloigne aussi sensiblement du régime de l'action « discrimination » généraliste. Elle a par ailleurs renvoyé les dispositions relatives à l'action dirigée contre un employeur public à l'article additionnel qu'elle a créé après l'article 45 ^{139 ( * )} .

Votre commission a par ailleurs souhaité lever, dans le même amendement, les trois restrictions enserrant l'action de groupe « discrimination » à vocation généraliste. Elle a en effet considéré qu'il était contradictoire d'ouvrir une telle action en en limitant le champ au point de lui faire perdre sa pertinence.

Elle a donc tout d'abord étendu la qualité à agir aux associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans dont l'objet social comprend la défense d'un intérêt atteint par la discrimination en cause.

Elle a, ensuite, précisé que les discriminations poursuivies étaient celles définies non seulement à l'article 1 ^er de la loi précitée du 27 mai 2008, mais, plus généralement dans le droit en vigueur.

Enfin, elle a rendu possible la réparation, par voie d'action de groupe, des préjudices moraux consécutifs à une discrimination.

2. Les autres dispositions

Le présent article modifie aussi l'article 4 de la loi du 27 mai 2008, afin de préciser que le juge auquel est soumis une discrimination forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d'instruction utiles.

Cette précision a été introduite par le Gouvernement à la demande du Conseil d'État, afin de traduire une réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel contre un même régime d'aménagement de la charge de la preuve, plus favorable au demandeur, que celui promu par cet article 4 ^{140 ( * )} .

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a ajouté un article à la loi du 27 mai 2008, destiné à reconnaître au ministère public la possibilité d'agir par la voie civile pour faire cesser un manquement en matière de discrimination ( amendement COM-73 ).

Cet amendement répond à la suppression, dans le socle procédural commun, de la compétence conférée au ministère public pour conduire une action de groupe en cessation de manquement ^{141 ( * )} . En effet, il semble plus expédient, s'il s'agit uniquement de faire cesser une discrimination, d'autoriser le procureur de la République à agir directement au civil, plutôt que de lui imposer l'embarras procédural d'une action de groupe.

Votre commission a adopté l'article 44 ainsi modifié .

Section 2 - Action de groupe en matière de discrimination dans les relations relevant du code du travail

Article 45 (art. L. 1134-6 à L. 1134-10 [nouveaux] du code du travail) - Régime de l'action de groupe applicable en matière de discrimination au travail par un employeur privé

Le présent article précise le régime procédural de l'action de groupe « discrimination » pour les relations relevant du code du travail.

Cette action s'appuierait, comme l'action généraliste en matière de discrimination, sur le socle commun de procédure défini au chapitre I ^er .

Elle s'en distinguerait sur quatre points.

• La qualité à agir et l'objet de l'action (articles L. 1134-7 et L. 1134-8)

L'action serait ouverte aux syndicats de salariés représentatifs au niveau national interprofessionnel, au niveau de la branche et au niveau de l'entreprise.

Comme pour l'action généraliste de l'article précédent, l'action porterait sur la discrimination directe ou indirecte dont seraient victimes plusieurs salariés ou plusieurs candidats à un emploi, un stage ou une formation.

L'article L. 1134-7 du code du travail vise à la fois la définition de la discrimination directe ou indirecte donnée par l'article 1 ^er de la loi du 27 mai 2008 ^{142 ( * )} , et les motifs de discrimination propres au contentieux du travail mentionnés à l'article L. 1132-1 du code du travail. Cette double référence crée une confusion inutile, dans la mesure où l'article L. 1132-1 cite d'ores et déjà l'article 1 ^er de la loi précitée ^{143 ( * )} .

Le but de l'action serait la cessation du manquement et la réparation des préjudices résultant de la discrimination.

Par exception, les associations régulièrement déclarées depuis cinq ans pour la lutte contre les discriminations ou oeuvrant dans le domaine du handicap pourraient elles aussi agir, mais seulement en faveur de candidats à un emploi ou à un stage en entreprise. Le dispositif proposé confère donc aux syndicats un monopole pour les actions de groupe relatives à des salariés.

• L'existence d'une procédure de négociation intégrée à l'entreprise (article L. 1134-9)

Cette exception rend compte d'une particularité de la discrimination au travail : dans la plupart des cas, les parties souhaiteront que la relation de travail se poursuive. Il est donc de leur intérêt commun de trouver une solution qui permette de remédier à la discrimination sans hypothéquer leur relation de travail.

Dans le délai d'un mois à compter de la mise en demeure de cesser la discrimination qui lui aura été adressée, l'employeur devra en informer le comité d'entreprise ou, à défaut, les délégués du personnel ainsi que les organisations syndicales représentatives. Ceux-ci pourront lui demander d'engager une discussion sur les mesures à prendre pour faire cesser la discrimination collective alléguée.

À défaut pour l'employeur d'avoir pris de telles mesures dans les six mois après la mise en demeure, le juge pourra être saisi.

Ce point appelle deux observations.

En premier lieu, le délai préalable à la saisine du juge est ici de six mois, contre quatre dans le régime commun. Il s'agit sans doute de donner un peu plus de temps à la négociation collective.

En second lieu, le dispositif fait intervenir les syndicats dans le cadre de cette négociation collective, même si l'action est portée, à l'origine par une association et qu'elle concerne une catégorie de personnes discriminées qui n'appartiennent pas à l'entreprise (candidats à un stage ou à un emploi).

• Le recours à une procédure individuelle de réparation des préjudices (article L. 1134-10)

Le nouvel article L. 1134-10 du code du travail exclut le recours à une procédure collective de liquidation des préjudices. L'indemnisation serait donc assurée à travers une procédure individuelle de réparation desdits préjudices

Par ailleurs, le même article précise que la juridiction compétente serait le tribunal de grande instance, en lieu et place du conseil des prud'hommes.

• La double limitation des préjudices susceptibles d'être réparés dans ce cadre (articles L. 1134-8 et L. 1134-10)

Le présent article restreint fortement la vocation indemnitaire de l'action de groupe proposée.

En effet, l'article L. 1134-8 exclurait les préjudices moraux des préjudices indemnisables, ce qui, comme on l'a vu à l'article précédent, n'est pas sans conséquence pour les discriminations portant sur le refus d'accès à un stage ou à un emploi.

Surtout, l'article L. 1134-10 limite la réparation des préjudices à ceux nés après la réception de la mise en demeure. Ceci signifie concrètement que les victimes ne seront indemnisées que pour la période qui sépare la mise en demeure du jugement, c'est-à-dire pour quelques mois, alors que la discrimination aura pu durer plusieurs années.

Les victimes qui souhaiteraient obtenir la réparation intégrale de leurs préjudices n'auront d'autres choix que de se tourner vers le conseil des prud'hommes et d'engager une action individuelle.

• La position de votre commission

L'équilibre général du dispositif, qui intègre une phase de négociation collective, a été globalement approuvé au cours des auditions conduites par votre rapporteur.

Toutefois, au cours des auditions, plusieurs intervenants, en particulier Mmes les professeurs Soraya Amrani-Mekki et Gwénaële Calvès, ont critiqué fortement la limitation de la réparation aux seuls préjudices postérieurs à la mise en demeure.

Mme Laurence Pécaud Rivolier, auteur du rapport remis au Gouvernement sur la lutte contre les discriminations au travail, les a rejointes sur ce point, estimant qu'il était préférable de dissocier l'action en cessation du manquement et l'action en réparation, cette dernière pouvant être conduite, auprès du conseil des prud'hommes, sur une base individuelle.

Les représentants des entreprises se sont, quant à eux, inquiétés du risque financier très élevé constitué par une action de groupe couvrant la réparation de l'intégralité des préjudices. Ils ont notamment fait valoir que, compte tenu de la prescription trentenaire des discriminations, le coût pour l'entreprise d'une reconstitution de carrière pourrait être considérable et menacer sa survie.

Votre rapporteur constate que, placé devant deux options difficiles, celle de l'absence d'indemnisation et celle de l'indemnisation intégrale, le Gouvernement a fait le choix d'une solution intermédiaire, qui ne satisfait personne, celle d'une indemnisation symbolique. Une telle solution présente de nombreux inconvénients. En particulier, elle mobilise deux fois les juridictions, pour la même opération, puisqu'il appartiendra au tribunal de grande instance de liquider une partie du préjudice, et au conseil des prud'hommes de procéder à la même liquidation sur la partie restante.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a arbitré en faveur de la limitation de l'action de groupe « discrimination au travail » à la seule cessation du manquement ( amendement COM-76 rect. ).

En effet, ce choix s'équilibre avec la décision de votre commission, à l'article 46, de permettre l'application de la procédure d'action de groupe aux manquements antérieurs à l'entrée en vigueur de la loi.

En outre, il préserve les intérêts des victimes, puisque celles-ci pourront individuellement saisir le juge des prud'hommes pour obtenir la réparation de l'intégralité de leur préjudice. L'amendement prévoit d'ailleurs que l'engagement de l'action de groupe suspendra la prescription des actions indemnitaires individuelles, afin que les intéressés puissent attendre de voir si l'action de groupe est couronnée de succès avant d'engager leur propre action

Enfin, il épargne les juridictions en évitant qu'elles aient à se prononcer deux fois sur la même question.

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel ( COM-75 ) et un amendement supprimant une disposition d'ordre réglementaire relative aux moyens d'établir la date certaine de la mise en demeure ( COM-77 )

Votre commission a adopté l'article 45 ainsi modifié .

Article 45 bis (nouveau) (art. L. 77-11- 1 à L. 77-11-3 du code de justice administrative) - Régime juridique de l'action de groupe « discrimination » contre un employeur public

Le présent article additionnel résulte d'un amendement de votre rapporteur ( COM-78 rect. )

Conformément au choix effectué par votre commission de dissocier l'action généraliste « discrimination » des deux actions spéciales applicables à un employeur public et à un employeur privé, le présent article crée un nouveau chapitre au titre VII du livre VII du code de justice administrative, qui adapte au droit public l'action définie à l'article précédent dans le code du travail.

Cette adaptation porte, notamment, sur les personnes ayant qualité à agir, puisqu'il s'agirait ici principalement des syndicats de fonctionnaires et des syndicats de magistrats, et, pour l'accès à un stage ou à un emploi public, des associations de lutte contre les discriminations ou intervenant en matière de handicap.

L'obligation de négociation collective ne serait, quant à elle, pas reprise, car trop spécifique au droit du travail.

Votre commission a adopté l'article additionnel 45 bis ainsi rédigé .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 46 - Non application du titre aux actions de groupe déjà existantes - Non application de la nouvelle procédure d'action de groupe aux manquements antérieurs à l'entrée en vigueur de la loi.

L'article 46 a deux objets.

En premier lieu, il précise que le présent titre ne s'applique pas à l'action de groupe « consommation ».

En second lieu, il limite l'application du présent titre -et, par conséquent, celle des différentes actions de groupe « discriminations »- aux seuls préjudices qui trouvent leur origine dans un fait générateur ou un manquement postérieur à l'entrée en vigueur du présent texte.

Une telle clause ne se justifie pourtant pas. En effet, comme le Conseil constitutionnel l'a relevé dans sa décision sur la loi relative à la consommation, les dispositions relatives à l'action de groupe sont des dispositions de procédures qui « ne modifient pas les règles de fond qui définissent les conditions de cette responsabilité [...], par suite, l'application immédiate de ces dispositions ne leur confère pas un caractère rétroactif » ^{144 ( * )} . Elles peuvent donc s'appliquer immédiatement aux préjudices déjà constitués.

D'ailleurs, le législateur n'a retenu un tel dispositif d'application différé, ni pour l'action de groupe « consommation », ni pour l'action de groupe « santé ».

Votre commission a par conséquent adopté un amendement de son rapporteur ( COM-79 ) supprimant cette disposition ^{145 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 46 ainsi modifié .

TITRE V BIS - L'ACTION EN RECONNAISSANCE DE DROITS

Article 46 bis (nouveau) (art. L. 77-12-1 à L. 77-12-5 [nouveaux] du code de justice administrative) - Création d'une action en reconnaissance de droits individuels devant le juge administratif

Le présent article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur ( COM-80 ), vise à compléter l'arsenal procédural permettant de traiter, devant le juge administratif, les contentieux sériels de plusieurs milliers de requérants.

Il s'agirait de créer une nouvelle action collective au bénéfice des justiciables, qui se distinguerait de l'action de groupe, en ce qu'elle ne nécessiterait ni de constituer un groupe des victimes, ni de porter leur action indemnitaire.

Le dispositif proposé reprend les préconisations du rapport du groupe de travail présidé par M. Philippe Bélaval sur l'action collective en droit administratif, remis au vice-président du Conseil d'État, M. Jean-Marc Sauvé ; le 5 mai 2009.

La juridiction administrative est souvent saisie de contentieux tous identiques, portant notamment sur le refus d'octroi d'un droit ou d'une prestation. Chaque affaire est traitée séparément, alors qu'en droit la solution est identique pour tous.

Lors de son audition par votre rapporteur, la représentante du Conseil d'État, Mme Dominique Kimmerlin, a estimé que si l'on pouvait se féliciter de la création d'une action de groupe en matière administrative, on pouvait regretter que ne soit pas créée, en même temps, une action en reconnaissance de droits qui permettrait à la juridiction administrative de traiter plus efficacement les contentieux sériels.

Certes, cette efficacité a un revers pour les finances de l'État, lorsque l'action aboutit à faire reconnaître une créance de l'ensemble des requérants contre l'État, mais elle peut aussi permettre d'éteindre rapidement un contentieux abusif. Surtout, elle évite la multiplication d'instances superflue.

La rédaction retenue reprend, sous réserve de quelques adaptations ^{146 ( * )} , celle proposée à l'époque par le groupe de travail précité.

L'action ainsi créée, intitulée « action en reconnaissance de droits », pourrait être engagée par une association régulièrement déclarée depuis cinq ans, dont l'objet statutaire porterait sur la défense d'un intérêt concerné par les droits en cause. Elle aurait pour objet de faire reconnaître ces droits individuels en faveur d'un groupe de personnes indéterminé, toutes placées dans la même situation juridique (nouvel article L. 77-12-1 du code de justice administrative).

L'engagement de l'action interromprait la prescription des droits en cause (nouvel article L. 77-12-2 du même code). Il reviendrait au juge de déterminer les conditions de droit ou de fait auxquelles est subordonnée la reconnaissance de ces droits. Le cas échéant, il pourrait adapter dans le temps les effets de sa décision, pour tenir compte de l'atteinte excessive portée à des intérêts publics ou privés. Toute personne répondant aux conditions fixées par le juge pourrait se prévaloir devant l'administration du droit ainsi reconnu. Ceci lui permettrait notamment d'obtenir le paiement par le comptable public de la créance dont elle aurait été reconnue titulaire (nouvel article L. 77-12-3 du même code).

L'appel formé contre la décision du juge serait suspensif. La cour administrative d'appel pourrait connaître, en premier ressort, d'une action en reconnaissance de droit, dans le cas où elle serait par ailleurs saisie en appel du jugement rendu sur une telle action par un tribunal administratif (nouvel article L. 77-12-4 du même code).

Enfin, toute personne en droit de se prévaloir du jugement pourrait en obtenir l'exécution auprès du juge administratif (article L. 77-12-5 du même code).

Votre commission a adopté le titre et l'article additionnel 46 bis ainsi rédigés .

TITRE VI - RÉNOVER ET ADAPTER LA JUSTICE COMMERCIALE AUX ENJEUX DE LA VIE ÉCONOMIQUE ET DE L'EMPLOI
CHAPITRE IER - CONFORTER LE STATUT DES JUGES DE TRIBUNAUX DE COMMERCE

Article 47 A (nouveau) (art. L. 713-6, L. 713-7, L. 713-11, L. 713-12 et L. 713-17 du code de commerce) - Électorat et éligibilité des ressortissants du répertoire des métiers aux fonctions de délégué consulaire et de juge de tribunal de commerce

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-81 , l'article 47 A du projet de loi vise à intégrer complétement les artisans au sein du tribunal de commerce, en les rendant électeurs et éligibles aux fonctions de délégué consulaire et de juge du tribunal de commerce, dans le cadre de l'élection au scrutin indirect des tribunaux de commerce. Par un autre amendement à l'article 47 du projet de loi, votre commission a étendu la compétence rationae personae du tribunal de commerce aux artisans. Il s'agit de mettre fin à la « schizophrénie judiciaire » des artisans, en rendant le tribunal de commerce pleinement compétent à leur égard, alors qu'il est aujourd'hui compétent à leur égard seulement pour les procédures concernant les difficultés des entreprises ou bien lorsqu'ils sont constitués en société.

Seraient concernés par cette évolution tous les artisans exerçant en nom propre immatriculés au répertoire des métiers, soit de l'ordre de 465 000 chefs d'entreprise individuelle artisanale, sans compter d'éventuels conjoints collaborateurs, qui rejoindraient ainsi le corps électoral et la juridiction des tribunaux de commerce. Il s'agit d'une réforme juridictionnelle d'ampleur, attendue depuis longtemps et de nature à renforcer la légitimité de la justice commerciale.

Une telle réforme est approuvée par la conférence générale des juges consulaires, car elle de nature à conforter le rôle du tribunal de commerce en tant que juridiction spécialisée chargée des entreprises. Sollicitée sur cette question par votre rapporteur, l'assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat a fait savoir qu'elle approuvait cette réforme, tout en formant une réserve quant aux contraintes pouvant résulter pour les artisans de l'exercice des fonctions de juge consulaire, qu'ils n'exercent pas à ce jour.

Votre rapporteur rappelle que les juges des tribunaux de commerce sont élus avec un mode de scrutin indirect à deux degrés : au premier degré, le corps électoral composé pour l'essentiel des ressortissants du registre du commerce et des sociétés (RCS), personnes physiques et personnes morales, désigne des délégués consulaires, lesquels participent au deuxième degré, avec les membres et anciens membres des tribunaux de commerce, au collège électoral qui élit les membres du tribunal de commerce.

Le corps électoral des délégués consulaires, dont la composition exacte est rappelée dans l'encadré ci-après, comporte les commerçants et les chefs d'entreprises artisanale ^{147 ( * )} immatriculés au RCS ainsi que leurs conjoints collaborateurs, les capitaines au long cours, les membres et anciens membres des tribunaux de commerce, les sociétés commerciales ^{148 ( * )} , par l'intermédiaire d'un représentant, ainsi que les cadres de ces entreprises et sociétés exerçant des responsabilités de direction.

Corps électoral des délégués consulaires
(article L. 713-7 du code de commerce)

Sont électeurs aux élections des délégués consulaires :

1° À titre personnel :

a) Les commerçants immatriculés au registre du commerce et des sociétés dans la circonscription de la chambre de commerce et d'industrie, sous réserve, pour les associés en nom collectif et les associés commandités, des dispositions du III de l'article L. 713-2 ;

b) Les chefs d'entreprise inscrits au répertoire des métiers et immatriculés au registre du commerce et des sociétés dans la circonscription ;

c) Les conjoints des personnes énumérées au a ou au b ci-dessus ayant déclaré au registre du commerce et des sociétés qu'ils collaborent à l'activité de leur époux sans autre activité professionnelle ;

d) Les capitaines au long cours ou capitaines de la marine marchande exerçant le commandement d'un navire immatriculé en France dont le port d'attache est situé dans la circonscription, les pilotes maritimes exerçant leurs fonctions dans un port situé dans la circonscription, les pilotes de l'aéronautique civile domiciliés dans la circonscription et exerçant le commandement d'un aéronef immatriculé en France ;

e) Les membres en exercice des tribunaux de commerce, ainsi que les anciens membres de ces tribunaux ayant demandé à être inscrits sur la liste électorale ;

2° Par l'intermédiaire d'un représentant :

a) Les sociétés à caractère commercial au sens de l'article L. 210-1 et les établissements publics à caractère industriel et commercial dont le siège social est situé dans la circonscription ;

b) Au titre d'un établissement faisant l'objet dans la circonscription d'une inscription complémentaire ou d'une immatriculation secondaire, à moins qu'il en soit dispensé par les lois et règlements en vigueur, les personnes physiques mentionnées aux a et b du 1° et les personnes morales mentionnées au a du présent 2°, quelle que soit la circonscription où ces personnes exercent leur propre droit de vote ;

c) Les sociétés à caractère commercial dont le siège est situé hors du territoire national et qui disposent dans la circonscription d'un établissement immatriculé au registre du commerce et des sociétés ;

3° Les cadres qui, employés dans la circonscription par les électeurs mentionnés aux 1° ou 2°, exercent des fonctions impliquant des responsabilités de direction commerciale, technique ou administrative de l'entreprise ou de l'établissement.

Votre rapporteur estime qu'une telle réforme serait également de nature à alléger la charge de travail des tribunaux de grande instance. S'ils ne seraient plus compétents pour les artisans, ils le demeureraient pour les exploitants agricoles, les professionnels libéraux et les personnes morales de droit privé non commerçantes (associations, fondations...). Au-delà de la rationalisation opérée par le présent article, la question du regroupement des contentieux concernant tous les types d'entreprises garde sa pertinence.

Votre commission a adopté l'article 47 A ainsi rédigé .

Article 47 (art. L. 721-3, L. 722-6, L. 722-6-1 à L. 722-6-3 [nouveaux], L. 722-17 à L. 722-22 [nouveaux], L. 723-1, L. 723-4, L. 723-5, L. 723-6, L. 723-7, L. 723-8, L. 724-1, L. 724-1-1 [nouveau], L. 724-3, L. 724-3-1 et L. 723-3-2 [nouveaux] et L. 724-4 du code de commerce) - Incompatibilités, formation, déontologie et discipline des juges des tribunaux de commerce et compétence des tribunaux de commerce pour les litiges concernant les artisans

L'article 47 du projet de loi tend à mettre en place un véritable statut pour les 3 200 juges des tribunaux de commerce, en élargissant leurs incompatibilités professionnelles et politiques, en instaurant une obligation de formation et en renforçant leurs obligations déontologiques et leur régime disciplinaire, en vue d'un rapprochement avec les règles du statut de la magistrature.

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif de convergence et d'harmonisation des règles déontologiques applicables aux membres des tribunaux de commerce et aux magistrats judiciaires . Entendue par votre rapporteur, la conférence générale des juges consulaires partage cet objectif. En conséquence, votre commission a veillé à ce que les dispositions qu'elle a adoptées pour les magistrats judiciaires dans le projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société, s'appliquent aux juges consulaires, sous réserve des spécificités du statut de ces derniers. Les amendements adoptés par votre commission, sur proposition de son rapporteur, visent ainsi au même objectif que celui poursuivi par le Gouvernement avec ce projet de loi.

Selon la conférence générale des juges consulaires, les dispositions du présent article sont globalement approuvées par les juges des tribunaux de commerce, même si elles représentent des contraintes supplémentaires, alors que le recrutement et le renouvellement de ces fonctions bénévoles sont aujourd'hui plus difficiles.

1. Une réforme du statut des juges consulaires longtemps attendue

L'instauration d'un réel statut des juges consulaires, comportant en particulier une obligation de formation initiale et continue et des obligations déontologiques plus complètes et précises, est attendue depuis longtemps, y compris par les intéressés eux-mêmes, juges bénévoles. Partant du constat selon lequel les juges consulaires sont des juges, votre rapporteur approuve dans leur principe les nouvelles règles et obligations statutaires que le projet de loi envisage de mettre en place. Celles-ci sont de nature à renforcer les compétences juridictionnelles des juges consulaires ainsi que les garanties d'impartialité de la justice commerciale et à prévenir les conflits d'intérêts des juges consulaires , chefs d'entreprise élus par leurs pairs pour juger des litiges entre commerçants et entre sociétés, ainsi que pour prévenir et traiter les difficultés des entreprises.

Dans son référé de mai 2013 sur l'organisation et le fonctionnement de la justice commerciale ^{149 ( * )} , la Cour comptes a recommandé la poursuite de la réforme de la carte des tribunaux de commerce, en raison du faible volume d'affaires de certains d'entre eux, et la spécialisation de certains tribunaux de commerce pour traiter des affaires les plus complexes - ce qui a été réalisé par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques . Elle a aussi préconisé d'instaurer une obligation de formation pour les juges consulaires et la mise en place de garanties plus fortes en matière déontologique, notamment la souscription de déclarations d'intérêts : le présent projet de loi y pourvoit. Enfin, la Cour des comptes a recommandé l'élargissement aux artisans du corps électoral des tribunaux de commerce, pour assurer un traitement juridictionnel à ces professionnels, ce à quoi votre commission a pourvu.

2. L'instauration d'une limite d'âge et d'une limitation du cumul des mandats dans le temps

Le mandat des juges consulaires est de deux ans pour le premier mandat, puis de quatre ans. En pratique, des élections sont organisées tous les ans, par les préfectures, généralement en octobre, pour pourvoir les postes vacants de l'année écoulée (élections complémentaires).

Le projet de loi propose une limitation des mandats dans le temps, à quatre mandats consécutifs dans un même tribunal, alors qu'aujourd'hui le code de commerce se limite à imposer un délai de viduité d'un an pour être éligible dans le même tribunal après quatre mandats consécutifs. Il propose également une limite d'âge d'éligibilité à soixante-dix ans révolus.

Votre rapporteur a considéré que le cumul de ces dispositifs risque de créer des difficultés de recrutement de nouveaux juges consulaires, alors que ces fonctions ne sont pas toujours attractives, en particulier au sein des juridictions petites voire moyennes, tandis que les tribunaux de commerce importants ne peinent pas à trouver des candidats.

Dans ces conditions, en approuvant la limite d'âge à soixante-dix ans, votre commission a supprimé, en contrepartie, la limitation du nombre des mandats dans le temps. En complément, pour assurer une plus grande fluidité du recrutement et du renouvellement des mandats, de façon à prendre en compte la diversité des situations, elle a également supprimé le délai de viduité d'un an prévu par le code de commerce. À cette fin, elle a adopté un amendement COM-85 , à l'initiative de son rapporteur. Cet amendement procède également à deux coordinations, dont l'une concernant l'éligibilité des artisans aux fonctions de juge d'un tribunal de commerce, par coordination avec l'article 47 A du projet de loi introduit par votre commission.

3. L'instauration de nouvelles incompatibilités professionnelles et politiques

Il existe actuellement des incompatibilités très ponctuelles pour les membres des tribunaux de commerce : un membre de tribunal de commerce ne peut être simultanément membre d'un conseil de prud'hommes ou d'un autre tribunal de commerce ^{150 ( * )} .

Le projet de loi propose d'appliquer aux membres des tribunaux de commerce les incompatibilités professionnelles prévues pour les magistrats judiciaires avec l'exercice des professions réglementées qui sont en lien avec l'institution judiciaire (avocat, huissier de justice, greffier de tribunal de commerce, administrateur et mandataire judiciaire...). En cela, le projet de loi ne fait qu'étendre aux juges consulaires les dispositions prévues dans le statut de la magistrature , ce que votre commission approuve.

De plus, seraient également étendues les incompatibilités avec des mandats électifs prévues par le statut de la magistrature (conseiller régional, conseiller départemental, conseiller municipal, conseiller d'arrondissement, conseiller dans les assemblées d'outre-mer...). Votre commission approuve également le principe de cette extension.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-86 destiné à supprimer les incompatibilités du mandat de juge d'un tribunal de commerce avec des mandats électifs qui relèvent de la compétence du législateur organique, en application de l'article 74 de la Constitution, concernant les mandats de membre des assemblées locales de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Il conviendra de les réintroduire dans le projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société. Par ailleurs, votre commission a adopté au projet de loi organique un amendement pour viser l'incompatibilité avec le mandat parlementaire, qui n'était pas prévue par le texte mais qui existe dans le statut de la magistrature, par cohérence.

En outre, en adoptant cet amendement, votre commission a aussi remplacé l'incompatibilité avec le mandat de conseiller municipal par une incompatibilité plus limitée avec les fonctions de maire ou d'adjoint, dans le ressort de la juridiction. L'objectif est de ne pas trop altérer l'attractivité du mandat bénévole de juge consulaire, en interdisant à la personne concernée de détenir un mandat local sans caractère exécutif. Il s'agirait d'adapter les règles du statut de la magistrature aux spécificités des juges consulaires. En tout état de cause, les règles de prévention des conflits d'intérêts devraient permettre d'éviter les conflits d'intérêts liés à la détention d'un mandat municipal, par exemple dans l'hypothèse où le tribunal de commerce serait saisi d'une demande d'ouverture de procédure collective à l'égard de l'employeur principal de la commune concernée.

Par cet amendement, votre commission a aussi précisé les conditions de résolution des incompatibilités professionnelles et politiques des juges consulaires (selon les cas, impossibilité d'installation ou démission d'office).

4. L'instauration d'une obligation de formation initiale et continue

Si en pratique, selon la conférence générale des juges consulaires, la très grande majorité d'entre eux suit les formations mises en place à cet effet par l'école nationale de la magistrature (ENM) depuis 2009 ^{151 ( * )} , le présent projet de loi instaure une obligation de formation initiale et continue. Logiquement, le contenu de cette formation serait défini par décret.

Le présent projet de loi ajoute que tout manquement à l'obligation de formation initiale dans un délai fixé par décret après l'installation d'un juge entraîne la démission d'office du juge concerné.

Votre commission a approuvé sans modification ces dispositions, qui constituent un progrès incontestable. Elle insiste cependant pour que le niveau actuel d'exigence des formations assurées par l'ENM, notamment en termes de volume, soit conservé, voire accentué. En outre, le caractère légalement obligatoire de la formation doit trouver sa contrepartie dans la prise en charge par le ministère de la justice des frais d'hébergement et de transport, ce que le Gouvernement a confirmé à votre rapporteur.

5. Le renforcement des obligations déontologiques des juges des tribunaux de commerce

Le renforcement des obligations déontologiques propres aux juges consulaires constitue un axe fort du présent projet de loi, auquel souscrit pleinement votre commission et auquel souscrivent d'ailleurs les intéressés, au vu des auditions menées par votre rapporteur. Outre sa légitimité propre pour le monde consulaire, ce renforcement doit aussi être compris comme une harmonisation plus marquée avec le statut de la magistrature , de façon à affirmer plus clairement l'idée selon laquelle les juges consulaires sont avant tout des juges, même s'ils ne sont pas des magistrats professionnels .

En premier lieu, le projet de loi dispose que « les juges des tribunaux de commerce exercent leurs fonctions en toute indépendance, impartialité, dignité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard ».

Votre commission a modifié ces dispositions pour les renforcer ainsi que pour les rapprocher davantage encore des règles figurant dans le statut de la magistrature.

Ainsi, par l'adoption d'un amendement COM-88 présenté par son rapporteur, elle a précisé la rédaction des principes déontologiques qui sont applicables aux juges des tribunaux de commerce, en les rapprochant autant que possible des principes applicables aux magistrats judiciaires en vertu, notamment, de l'article 10 du statut de la magistrature. Elle a repris les deux alinéas de cet article 10, ce que le projet de loi ne faisait pas complètement, pour prévoir que « toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux juges des tribunaux de commerce, de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions » et pour interdire également « toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions ». Elle a supprimé une disposition tautologique, selon laquelle tout juge consulaire respecte les principes inhérents à l'exercice de ses fonctions.

Par ailleurs, votre rapporteur rappelle que les principes généraux applicables aux juridictions judiciaires, énoncés aux articles L. 111-1 à L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire, notamment les cas de récusation et l'obligation de déport, sont applicables aux tribunaux de commerce, en vertu de l'article L. 721-1 du code de commerce.

Le présent projet de loi dispose également que les juges consulaires veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflit d'intérêts, en retenant la définition de la notion de conflits d'intérêts déjà retenue pour les magistrats judiciaires par le projet de loi organique et pour l'ensemble des responsables publics par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique . Selon cette définition, « constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».

En outre, votre commission a adopté un amendement COM-89 , sur proposition de son rapporteur, pour assurer une coordination rédactionnelle avec l'article 11 du statut de la magistrature, s'agissant de la protection fonctionnelle que le projet de loi propose d'attribuer aux juges des tribunaux de commerce.

a) La mise en place d'une déclaration d'intérêts pour les membres des tribunaux de commerce, assortie d'un entretien déontologique

Le présent projet de loi prévoit la remise d'une déclaration d'intérêts au président du tribunal, lors d'un entretien déontologique, dans le mois qui suit l'installation dans leurs fonctions.

Votre commission a approuvé l'économie générale de ce dispositif, tout en adoptant un amendement COM-90 pour le préciser et le coordonner avec celui prévu dans le projet de loi organique, tel qu'elle l'a modifié pour rapprocher les obligations des magistrats professionnels en la matière de ce qui est prévu pour les juges consulaires par le présent projet de loi.

La déclaration d'intérêts devrait être remise dans les deux mois de l'installation, pour laisser davantage de temps pour son établissement, sous peine de démission d'office. Les membres du tribunal la remettraient à son président, celui-ci remettant la sienne au premier président de la cour d'appel. L'entretien déontologique devrait être postérieur à la remise de la déclaration et non simultané, pour permettre l'examen de la déclaration, cet entretien devant donner lieu à l'établissement d'un compte rendu.

Toute modification substantielle des intérêts devrait donner lieu à une déclaration complémentaire. L'entretien déontologique pourrait être renouvelé à tout moment, à la demande du déclarant comme de l'autorité supérieure. La déclaration demeurerait confidentielle.

Le contenu de la déclaration et ses conditions de conservation, entre autres, seraient précisées par un décret en Conseil d'État. De toute évidence, la déclaration d'intérêts ne saurait être trop intrusive dans la vie privée et dans la vie économique du chef d'entreprise déclarant, de façon à respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière ^{152 ( * )} . Par exemple, elle ne saurait imposer de déclarer l'ensemble des clients, fournisseurs et autres partenaires bancaires ou commerciaux du juge consulaire, sauf à exiger que des déclarations complémentaires devraient être remises en permanence, ce qui serait inefficace : en dehors, éventuellement, des relations commerciales établies ou des principaux crédits bancaires, ces liens d'intérêts commerciaux devraient être traités dans le cadre de la prévention des conflits d'intérêts au quotidien (obligation de déport...). En revanche, les parts détenues de façon substantielle dans une société devraient vraisemblablement figurer dans la déclaration. Il appartient au Gouvernement d'établir son contenu de façon proportionnée, à l'issue d'une concertation avec les personnes concernées.

b) La mise en place d'une déclaration de situation patrimoniale pour les présidents des tribunaux de commerce

Le présent projet de loi ne prévoit aucune obligation en matière de déclaration de situation patrimoniale pour les juges consulaires. Or, ainsi que cela a pu être relevé lors des auditions de votre rapporteur, la nature du contentieux dont traitent ces juges peut particulièrement les confronter à des risques de tentatives d'influence voire de corruption. Dans l'absolu, comme pour les magistrats judiciaires, l'ensemble des juges consulaires peuvent être confrontés à une telle situation, dans le cadre d'un contentieux commercial avec de lourds enjeux financiers ou dans le cadre d'une procédure collective, pour le choix d'un éventuel repreneur.

Par cohérence avec les obligations applicables aux chefs de cour en matière de déclaration de situation patrimoniale, telles que votre commission les a renforcées dans le projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société mais aussi étendues aux chefs de juridiction, l'obligation d'établir une telle déclaration serait donc étendue aux présidents des tribunaux de commerce, dans les mêmes conditions et sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Votre commission a adopté à cette fin un amendement COM-91 à l'initiative de son rapporteur. Par cohérence, de même, elle n'a pas souhaité étendre cette obligation à l'intégralité des juges consulaires, dès lors qu'elle n'a pas voulu le faire pour l'intégralité des magistrats judiciaires.

Cette nouvelle obligation n'a pas rencontré l'hostilité des personnes concernées lors des auditions de votre rapporteur.

6. Le renforcement du régime disciplinaire

Le présent projet de loi actualise le régime disciplinaire des juges consulaires et modernise sa procédure, en vue de le rendre plus effectif. En effet, selon l'étude d'impact, cinq sanctions disciplinaires ont été prononcées depuis 1997, dont aucune depuis 2006, sur la base de neuf saisines. À l'évidence, une telle situation ne saurait uniquement traduire l'absence de fautes disciplinaires chez les juges consulaires, par comparaison avec les procédures disciplinaires concernant les magistrats judiciaires, mais une relative défaillance dans leur détection.

Le pouvoir disciplinaire appartient actuellement à une commission nationale de discipline (CND), placée auprès de la Cour de cassation ^{153 ( * )} , qui ne peut être saisie que par le garde des sceaux, après audition de l'intéressé par le président de son tribunal.

À l'initiative de son rapporteur en adoptant un amendement COM-92 , votre commission a renforcé le régime disciplinaire des juges consulaires par rapport à ce que prévoit le projet de loi. Elle a procédé à une harmonisation rédactionnelle des éléments constitutifs de la faute disciplinaire pour un juge consulaire avec le statut de magistrature. Constituerait une faute disciplinaire « tout manquement par un juge d'un tribunal de commerce aux devoirs de son état, à l'honneur, à la probité ou à la dignité ».

Elle a précisé les conditions dans lesquelles le premier président de la cour d'appel peut donner un avertissement à un juge consulaire, en dehors de toute action disciplinaire, faculté nouvelle introduite opportunément par le projet de loi. Votre commission a prévu que le premier président devait préalablement solliciter l'avis, non seulement du président du tribunal de commerce, mais aussi du procureur de la République, car celui-ci intervient devant le tribunal de commerce dans différents cas de figure et doit connaître ses membres. En outre, elle a prévu que le procureur général près la cour d'appel, autorité hiérarchique du procureur de la République, pouvait également saisir aux fins d'avertissement le premier président de la cour d'appel.

Votre commission a également précisé les conditions d'engagement de la procédure disciplinaire à l'encontre d'un juge consulaire. Actuellement, cette procédure s'engage par l'audition du juge concerné par le président du tribunal de commerce, avant saisine de la CND par le garde des sceaux. Le projet de loi prévoit que cette audition est réalisée par le premier président de la cour d'appel, lequel pourrait également saisir la CND : assorties d'une échelle plus claire des sanctions ^{154 ( * )} , ces dispositions sont de nature à rendre plus effectif le régime disciplinaire des juges consulaires. Votre commission a prévu que, lors de l'audition du juge concerné, le premier président devait être assisté par le président du tribunal, responsable de sa juridiction.

Votre rapporteur considère que la cour d'appel est effectivement le niveau pertinent pour traiter de la question disciplinaire, dans la mesure où le premier président et le procureur général ont pour mission générale de veiller au bon fonctionnement de la justice dans leur ressort.

À cet égard, il faut relever que la faculté de demander au président de la CND la suspension d'un juge consulaire à l'encontre duquel une action disciplinaire est engagée serait également ouverte au premier président de la cour d'appel et plus seulement au garde des sceaux.

Par ailleurs, le présent projet de loi prévoit la création d'un fichier national automatisé des sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre des juges consulaires. Par l'adoption d'un amendement COM-93 présenté par son rapporteur, votre commission a supprimé ce fichier.

En effet, outre que l'utilité réelle d'un tel fichier - et donc le coût de sa mise en oeuvre - est particulièrement douteuse, d'autant que les sanctions disciplinaires prononcées sont rares, votre rapporteur constate qu'un fichier de cette nature n'existe pas pour les magistrats judiciaires professionnels.

En tout état de cause, le suivi disciplinaire des juges consulaires n'appartient pas seulement au président du tribunal de commerce concerné, mais aussi aux cours d'appel, ainsi qu'à la commission nationale de discipline. Les modifications apportées par le projet de loi au régime disciplinaire des juges consulaires devraient rendre sa mise en oeuvre plus effective.

L'enjeu réside davantage, pour l'action du ministère de la justice, dans l'établissement d'un registre national des 3 200 membres des tribunaux de commerce, outil nécessaire pour assurer le suivi, entre autres, de l'obligation de formation. La mise en place d'un tel outil relève toutefois de la compétence du pouvoir réglementaire.

7. L'intégration des artisans au sein des tribunaux de commerce

À l'article 47 du présent projet de loi, votre commission a également adopté un amendement COM-83 , à l'initiative de son rapporteur, pour tirer les conséquences de l'intégration des artisans au sein du corps électoral des tribunaux de commerce, s'agissant de la compétence rationae personae du tribunal de commerce pour statuer sur les contentieux entre artisans entre eux, ainsi que sur les contentieux entre artisans et commerçants ou sociétés commerciales. Il complète à cette fin l'article L. 721-3 du code de commerce, qui définit la compétence du tribunal de commerce.

Il s'agit de rendre le tribunal de commerce pleinement compétent à l'égard des artisans, alors que, comme le rappelle votre rapporteur, il n'est aujourd'hui compétent que pour les procédures de prévention et de traitement des difficultés des entreprises concernant les artisans, qui relèvent du tribunal de grande instance pour leur contentieux général. L'objectif recherché est de mettre fin à la « schizophrénie judiciaire » des artisans, ce à quoi le Gouvernement a indiqué être disposé.

Par ailleurs, dans un souci de lisibilité, votre commission a procédé à certaines modifications plus formelles ou rédactionnelles, liées notamment à la codification des nouvelles dispositions au sein du code de commerce. Ces modifications ont été intégrées, pour la plupart, dans les amendements de fond précités, ainsi que dans les amendements COM-82, COM-84, COM-87 et COM-94 de nature plus rédactionnelle. En particulier, le premier de ces amendements a supprimé une disposition de codification déjà satisfaite, à l'initiative du Sénat, sur la proposition de notre collègue François Pillet, dans le cadre de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques .

Votre commission a adopté l'article 47 ainsi modifié .

Article 47 bis (art. 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Extension de la compétence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique aux magistrats judiciaires et aux juges consulaires

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-95 , l'article 47 bis du projet de loi étend les compétences de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) au contrôle des déclarations de situation patrimoniale qui devront être établies par les juges des tribunaux de commerce, en application de l'article 47 du présent projet de loi, et par les magistrats chefs de cour et de juridiction, en application de l'article 21 du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société .

Il s'agit d'une simple coordination à l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique . Outre la réception et le contrôle des déclarations, en vertu de cet article, la HATVP dispose également pour l'exercice de ses missions de la faculté d'enjoindre aux déclarants de communiquer toute explication ou tout document nécessaire et de demander à ses services de procéder à des vérifications sur le contenu des déclarations. Elle peut aussi se saisir d'office lorsqu'elle constate qu'une personne tenue de lui transmettre une déclaration n'a pas respecté cette obligation.

Votre commission a adopté l'article 47 bis ainsi rédigé .

CHAPITRE II - RENFORCER L'INDÉPENDANCE ET L'EFFICACITÉ DE L'ACTION DES ADMINISTRATEURS JUDICIAIRES ET DES MANDATAIRES JUDICIAIRES

Article 48 (art. L. 811-1, L. 811-2, L. 811-3, L. 811-10, L. 811-12, L. 811-15-1 [nouveau], L. 812-1, L. 812-2, L. 812-8, L. 812-9, L. 814-3, L. 814-9, L. 814-15 et L. 814-16 [nouveaux] et L. 958-1 du code de commerce) - Conditions d'exercice, contrôle et discipline des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires

L'article 48 du projet de loi apporte des précisions et compléments aux conditions d'exercice de l'activité, au contrôle et au régime disciplinaire des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires.

Ainsi, seraient précisées les conditions de prise en compte des frais de fonctionnement d'une structure commune mise en place par plusieurs études d'administrateurs ou de mandataires pour les besoins de leur activité professionnelle.

Le projet de loi clarifie également le fait que les administrateurs et les mandataires judiciaires nommés « hors liste » - c'est-à-dire ne relevant pas de ces professions mais susceptibles de les exercer à titre accessoire, sur désignation du tribunal, sous réserve de remplir certaines conditions, comme le prévoit d'ores et déjà le code de commerce ^{155 ( * )} - relèveraient bien de la surveillance du ministère public dans l'exercice de ces fonctions accessoires, en vertu des règles d'exercice des professions d'administrateur et de mandataire. En pratique, il semble que les désignations « hors liste » soient particulièrement rares.

Le présent projet de loi prévoit que les administrateurs judiciaires devront faire état d'une mention de spécialité, civile ou commerciale , les deux mentions pouvant être revendiquées. À cet égard, votre rapporteur rappelle qu'il existait autrefois une liste des administrateurs judiciaires à spécialité commerciale et une autre des administrateurs judiciaires à spécialité civile, ceux-ci étant compétents en particulier pour l'administration des copropriétés et des successions, sur désignation du tribunal de grande instance (TGI). Le présent projet de loi donne ainsi une meilleure lisibilité aux compétences des administrateurs judiciaires pour les tribunaux.

Par ailleurs, le projet de loi clarifie les incompatibilités applicables aux administrateurs judiciaires, en autorisant les activités d'enseignement rémunérées, les mandats de mandataire ad hoc ou administrateur provisoire de copropriétés et de mandataire de justice d'une personne morale placée sous surveillance judiciaire et la réalisation de missions pour le compte de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC). Ces menues adaptations du régime des incompatibilités ne sont pas de nature à remettre en cause les garanties d'indépendance des professionnels concernés, dès lors que ces activités dérogeant au principe général d'incompatibilité ne peuvent être exercées qu'à titre accessoire, sauf celles relatives aux copropriétés, qui sont de même nature que les activités principales. Ces dispositions sont cohérentes avec la double spécialité civile et commerciale que réintroduit le projet de loi. Le texte comporte également des dispositions analogues concernant les mandataires judiciaires, précisant le régime de leurs incompatibilités professionnelles.

En matière disciplinaire , le présent projet de loi ouvre la possibilité au magistrat du parquet général chargé de l'inspection des administrateurs et mandataires judiciaires, autrement appelé magistrat inspecteur régional (MIR), d'engager l'action disciplinaire - faculté actuellement réservée au procureur général et au ministre de la justice. C'est une disposition de cohérence pratique. La sanction d'interdiction temporaire d'activité pourrait être assortie du sursis et serait portée à la durée maximale de cinq ans au lieu de trois : il s'agit de disposer d'une plus grande variété dans l'échelle des sanctions. En cas de suspension provisoire, d'interdiction temporaire d'exercice ou de radiation, le projet de loi met en place un mécanisme d'administration provisoire pour assurer la gestion des mandats en cours du professionnel sanctionné, dans des conditions financières déterminées permettant notamment le paiement des salariés de l'étude, et prévoit, lorsque ce professionnel se trouve en cessation des paiements du fait de sa sanction, l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire.

Le présent projet de loi prévoit également l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour préciser les activités susceptibles d'être validées au titre de l'obligation de formation continue des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires.

Enfin, le présent article traduit une recommandation formulée par la Cour des comptes dans son référé de février 2015 sur le rôle de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) en qualité de « banque du service public de la justice » ^{156 ( * )} . Historiquement, la CDC a pour mission de recevoir les dépôts obligatoires de certaines professions juridiques (notaires, administrateurs et mandataires judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce), outre les dépôts volontaires de ces professions.

La CDC a recommandé la mise en place obligatoire d'un compte par affaire pour les affaires les plus importantes gérées par les administrateurs et mandataires judiciaires, pour assurer la traçabilité des flux financiers et contrôler les délais de traitement et de reversement des fonds. Le présent projet de loi prévoit un compte distinct par procédure collective lorsque le nombre de salariés ou le chiffre d'affaires du débiteur sont supérieurs à des montants fixés par décret. Votre rapporteur s'interroge sur la pertinence de ces critères, car ils ne signifient pas nécessairement que des fonds importants transiteront par l'intermédiaire des administrateurs ou mandataires : dans le cas d'une sauvegarde, le débiteur gardant l'essentiel de la maîtrise de son affaire, sans doute peu de fonds transiteront, même si c'est une entreprise de taille importante. Dans le cas où elle constaterait que les fonds placés sur ces comptes distincts ne seraient pas mouvementés pendant six mois, la CDC devrait avertir le MIR, permettant à celui-ci de vérifier les motifs de cette situation anormale. Il n'y a pas lieu, en effet, que des fonds du débiteur ne soient pas rapidement employés dans le cadre d'une procédure collective.

L'ensemble de ces dispositions n'appellent pas, à ce stade, d'autres observations de la part de votre rapporteur. En dehors de remarques d'ordre ponctuel, elles reçoivent globalement l'approbation du Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires, entendu par votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 48 sans modification .

Article 49 (art. L. 112-6-2 et L. 112-7 du code monétaire et financier) - Modalités des paiements effectués par les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires

L'article 49 du projet de loi tend à instaurer l'obligation de réaliser par virement les paiements assurés par les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires au profit de l'association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) ou des salariés d'un débiteur en procédure collective lorsque ceux-ci étaient jusque-là payés par virement.

En cas de manquement à cette obligation de paiement par virement, les professionnels concernés encourraient les sanctions actuellement prévues par l'article L. 112-7 du code monétaire et financier en cas de manquement à l'interdiction de certains paiements en espèce ou à l'obligation de paiement par virement ^{157 ( * )} .

Ces dispositions n'appellent pas, à ce stade, d'observation de la part de votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 49 sans modification .

CHAPITRE III - ADAPTER LE TRAITEMENT DES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ

Article 50 (art. L. 234-1, L. 234-2, L. 234-4, L. 526-1, L. 526-2, L. 526-3, L. 611-3, L. 611-6, L. 611-9, L. 611-13, L. 611-14, L. 621-1, L. 621-2, L. 621-3, L. 621-4, L. 621-12, L. 622-10, L. 622-24, L. 626-3, L. 626-12, L. 626-15 à L. 626-17, L. 626-18, L. 626-25, L. 626-30-2, L. 626-31, L. 631-9-1, L. 631-19, L. 632-1, L. 641-1, L. 641-2, L. 641-13, L. 645-1, L. 645-3, L. 645-8, L. 645-9, L. 645-11, L. 653-1, L. 653-8, L. 661-6, L. 662-7, L. 662-8, L. 663-2, L. 670-6, L. 910-1, L. 916-2 [nouveau], L. 950-1 et L. 956-10 [nouveau] du code de commerce, art. L. 351-6 du code rural et de la pêche maritime, art. 768 et 769 du code de procédure pénale et art. L. 3253-17 du code du travail) - Adaptations ponctuelles du droit des entreprises en difficulté

L'article 50 du projet de loi tend à apporter quelques adaptations de portée limitée au livre VI du code de commerce, relatif à la prévention et au traitement des difficultés des entreprises. Il complète ainsi les réformes plus importantes et les modifications apportées par les ordonnances n° 2014-326 du 12 mars 2014 et n° 2014-1088 du 26 septembre 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives , en intervenant parfois sur des dispositions issues de ces ordonnances.

En premier lieu, le présent article vise à favoriser la réussite des plans de continuation de l'activité en cas de sauvegarde ou de redressement judiciaire. D'une part, il précise les incompatibilités qui sont applicables à un mandataire ad hoc ou à un conciliateur, désignés par le président du tribunal à la demande d'une entreprise dans le cadre de la prévention des difficultés, pour éviter les conflits d'intérêts, afin d'autoriser la désignation dans cette mission d'un administrateur ou mandataire judiciaire déjà désigné lors de l'ouverture de la sauvegarde ou du redressement : il s'agit de permettre aux mêmes professionnels, qui connaissent l'entreprise, d'exercer une mission de prévention dans le cadre d'un mandat ad hoc ou d'une conciliation pendant l'exécution du plan, pour éviter son échec. D'autre part, le texte prévoit, dans le cadre de l'exécution d'un plan, la possibilité de confier, à la demande de l'entreprise, une mission complémentaire rémunérée pour deux ans au plus à l'administrateur judiciaire ou au mandataire judiciaire qui n'a pas été désigné commissaire à l'exécution du plan par le tribunal : il s'agit d'une mission d'accompagnement renforcé de l'entreprise au début du plan.

En outre, le présent article prévoit que la procédure simplifiée et peu coûteuse de rétablissement professionnel , instaurée par l'ordonnance du 12 mars 2014 pour permettre plus facilement le « rebond » des entrepreneurs individuels ayant rencontre de graves difficultés ^{158 ( * )} , ne peut être ouverte si l'entrepreneur a cessé son activité depuis plus d'un an. Selon l'étude d'impact, cette disposition vise à fixer les pratiques des tribunaux, certains n'admettant pas de débiteur ayant cessé leur activité et d'autres ayant une pratique plus souple. Pour des raisons de simplicité et de facilité d'accès à une procédure peu coûteuse, le projet de loi autorise donc expressément les entrepreneurs ayant cessé leur activité depuis moins d'un an à demander le bénéfice du rétablissement professionnel. Votre rapporteur relève qu'il ne s'agit pas, dans cette hypothèse, de faciliter le « rebond », mais d'apurer à moindre coût le passif d'une entreprise sans actif substantiel.

Le présent article tend aussi à reporter le point de départ du délai de prescription de l'action visant à ce que soit prononcée une sanction de faillite personnelle à l'encontre d'un dirigeant d'entreprise lorsqu'il n'a pas réglé les sommes mises à sa charge par le tribunal dans le cadre d'une action pour insuffisance d'actif engagée à son encontre. L'action en insuffisance d'actif ^{159 ( * )} permet au tribunal de décider, lorsque la liquidation judiciaire d'une entreprise résulte d'une insuffisance d'actif causée par une faute de gestion du dirigeant, que le montant de cette insuffisance d'actif sera supporté en tout ou partie par le dirigeant.

En effet, actuellement, le délai de prescription en matière de faillite personnelle et d'interdiction de gérer est de trois ans à compter de l'ouverture de la procédure de liquidation judiciaire, ce délai étant trop bref en pratique dans le cas visé par le projet de loi, car l'infraction peut rarement être constatée dans ce délai, dès lors qu'elle ne peut être que consécutive à une reconnaissance de responsabilité pour insuffisance d'actif, elle-même consécutive à l'ouverture de la liquidation judiciaire. Il s'agirait en conséquence, plus logiquement, de faire partir le délai de prescription à compter de la date à laquelle la décision reconnaissant la responsabilité pour insuffisance d'actif a acquis force de chose jugée.

Votre rapporteur approuve cet ajustement, qui doit permettre de sanctionner effectivement et d'écarter de la vie des affaires des dirigeants indélicats ou malhonnêtes. Il rappelle que la faillite personnelle emporte « interdiction de diriger, gérer, administrer ou contrôler, directement ou indirectement, toute entreprise » ^{160 ( * )} et qu'elle est encourue dans de nombreux cas d'exploitation économique abusive, frauduleuse ou contraire à la loi ou encore en cas d'actes contraires à l'intérêt de l'entreprise ou de ses créanciers, pas seulement dans le cas visé par le projet de loi. Cette disposition n'aura toutefois qu'un impact réduit, compte tenu du nombre limité - bien que croissant - des actions engagées en matière d'insuffisance d'actif ^{161 ( * )} .

Le présent article précise aussi les conditions du caractère suspensif ou non de l'appel du parquet à l'encontre des décisions du tribunal prises dans le cadre d'une procédure collective. En principe, l'appel est suspensif, sauf s'il porte sur des jugements d'ouverture d'une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire ^{162 ( * )} , de façon à ne pas aggraver éventuellement la situation de l'entreprise. Par ailleurs, ne sont susceptibles d'appel que de la part du parquet les décisions relatives, notamment, à la désignation ou au remplacement de l'administrateur judiciaire, du mandataire judiciaire, du commissaire à l'exécution du plan, du liquidateur, des contrôleurs ou des experts. Or, lorsque la désignation intervient dans le jugement d'ouverture d'une procédure collective, en particulier pour l'administrateur judiciaire et le mandataire judiciaire, l'appel n'est pas suspensif, alors que le parquet peut juger nécessaire de s'opposer uniquement aux professionnels nommés, compte tenu par exemple de l'insuffisance de leurs capacités ou de leur expérience à traiter une affaire particulière, mais pas à l'ouverture de la procédure. Dans ce cas, les professionnels commencent à exercer leurs missions en dépit de l'appel. Le projet de loi vise en conséquence, par cohérence, à conférer un caractère suspensif à l'appel à l'encontre d'un jugement d'ouverture qui ne porterait que sur la désignation de l'administrateur, du mandataire ou des experts. Une telle hypothèse suppose une décision d'appel rapide, de façon à ce que la situation de l'entreprise n'en pâtisse pas. Clarifiant le droit, cette disposition vise à renforcer le contrôle du parquet sur la désignation des professionnels , dans la continuité de la logique des ordonnances précitées.

Pour tenter de mieux réguler le coût de la procédure collective pour l'entreprise, le présent article dispose que l'administrateur ou le mandataire judiciaire informe le président du tribunal du coût des prestations qu'il a dû confier à des prestataires extérieurs ou experts divers, dont la désignation n'a pas nécessairement à être autorisée par le juge-commissaire ou par le tribunal, et ne sont pas comprises dans sa rémunération.

Par ailleurs, le présent article prévoit l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis-et-Futuna de certaines dispositions issues des ordonnances précitées, tout en prenant en compte leurs particularités juridictionnelles.

À l'initiative de notre collègue Christophe-André Frassa, rapporteur des projets de loi ratifiant les ordonnances du 12 mars et du 26 septembre 2014 précitées ^{163 ( * )} , votre commission a adopté un amendement COM-106 en vue de reprendre les amendements qu'elle avait déjà adoptés à l'occasion de l'examen de ces deux projets de loi, le 21 octobre 2015. Cet amendement de réécriture a intégré les dispositions du présent article présentées supra et trouve pleinement sa place dans le cadre du présent projet de loi, lequel modifie dans le présent article des dispositions issues de ces ordonnances ou des dispositions connexes, relevant du livre VI du code de commerce.

Engagée à l'initiative de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, spécialiste reconnu du droit des entreprises en difficulté, cette démarche visait à permettre une ratification éclairée et préparée de ces ordonnances, qui ont apporté des réformes importantes à cette branche du droit, ainsi que l'expose le rapport de notre collègue Christophe-André Frassa, qui a pris le suite de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest en raison de sa nomination au Conseil constitutionnel.

Par l'adoption de cet amendement, votre commission a ratifié les ordonnances du 12 mars 2014 et du 26 septembre 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collective. Elle a également adopté une série de modifications portant sur les dispositions qui sont issues de ces ordonnances ou sur des dispositions connexes.

Les principales modifications apportées par cet amendement sont les suivantes :

- la clarification de la procédure d'alerte par le commissaire aux comptes en cas de détection de difficultés ;

- la suppression de la déclaration d'insaisissabilité des biens immobiliers de l'entrepreneur individuel autres que sa résidence principale, par cohérence avec l'insaisissabilité de droit de cette dernière, dans le cadre des procédures collectives ;

- la clarification des règles d'information du comité d'entreprise en cas de mandat ad hoc ou de conciliation ;

- une meilleure information du parquet pour lui permettre de contrôler plus efficacement la conciliation ;

- une meilleure information du tribunal par le conciliateur en cas de cession de l'entreprise, en sauvegarde ou redressement judiciaire, préparée dans le cadre d'une conciliation (« prepack cession ») ;

- la suppression du mécanisme de déclaration des créances par le débiteur pour le compte des créanciers, au profit d'une information par le mandataire judiciaire des créanciers dont la liste lui a été communiquée par le débiteur ;

- la réduction de dix à cinq ans de la durée maximale du plan de sauvegarde ;

- la clarification des conditions d'ouverture du rétablissement professionnel, afin de renforcer son attractivité, avec la suppression de la demande simultanée de liquidation judiciaire, tout en maintenant la faculté d'ouvrir une liquidation, à la demande du parquet, en cas de mauvaise foi ;

- le renforcement des garanties d'impartialité du tribunal, par l'instauration d'incompatibilités complémentaires ;

- la suppression de la mention du jugement de liquidation judiciaire au casier judiciaire ;

- diverses simplifications, clarifications, harmonisations ou encore améliorations procédurales des procédures collectives.

Votre commission a adopté l'article 50 ainsi modifié .

TITRE VII - DISPOSITIONS DIVERSES
CHAPITRE IER - DE LA PUBLICITÉ FONCIÈRE

Article 51 (art. 5 et 32 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière) - Compétences des avocats en matière de publicité foncière

Le présent article modifie les articles 5 et 32 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ^{164 ( * )} , pour réintroduire les avocats dans des procédures pour lesquelles intervenaient les avoués.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi ^{165 ( * )} , « le conseil national des barreaux a appelé l'attention du garde des sceaux, ministre de la justice, sur la nécessité d'adapter les dispositions des articles 5 et 32 du décret précité du 4 janvier 1955 afin d'achever les ajustements dans la rédaction des textes qui visaient la profession d'avoué et d'introduire la profession d'avocat lorsque les avoués étaient antérieurement visés ».

Cette disposition aurait également pour objet de permettre aux parties d'avoir recours au même professionnel pour les représenter dans la procédure judiciaire et pour procéder aux formalités de publicité foncière qui en découlent.

• La certification de l'identité des parties pour les actes et décisions judiciaires soumis à publicité foncière

Le présent article modifie l'article 5 du décret du 4 janvier 1955 pour intégrer les avocats à la liste des professionnels habilités à certifier l'identité des parties ^{166 ( * )} pour les actes et décisions judiciaires soumis à publicité foncière.

Avant l'entrée en vigueur du décret n° 2012-634 du 3 mai 2012 relatif à la fusion des professions d'avocat et d'avoué près les cours d'appel, les avoués figuraient dans les listes des professionnels pouvant certifier l'identité des parties prévue à l'article 5 du décret du 4 janvier 1955. Lors de la fusion des deux professions, le terme : « avoué » n'a pas été remplacé par celui d'« avocat ».

Cette mention des avocats à l'article 5 du décret vise à répondre aux difficultés rencontrées dans la pratique par les avocats, auxquels certains services de publicité foncière refusent l'accès au fichier immobilier, faute de certification de l'identité des parties.

Une lecture isolée de l'article 5 pourrait laisser penser que les avocats seraient habilités à certifier de manière générale l'identité des parties. Ce n'est pas cette interprétation qui doit être retenue. Comme pour les autres professionnels énumérés au deuxième alinéa de l'article 5, et pour les avoués avant leur disparition, cette certification ne peut être réalisée que pour les actes et décisions pour lesquels les avocats interviennent.

Le présent article procède également à un nettoyage bienvenu de l'article 5, en remplaçant par les mandataires et les administrateurs judiciaires dans la liste des professionnels habilités à certifier le syndic de faillite et l'administrateur aux règlements judiciaires, qui ont disparu.

• L'habilitation des avocats à procéder à la publicité foncière de certains actes

Le présent article modifie également l'article 32 du décret du 4 janvier 1955 relatif à la publicité foncière de certains actes spécifiques. Il complète cette disposition par une habilitation des avocats à procéder aux formalités de publicité foncière, « dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article 710-1 du code civil ».

Le dernier alinéa de l'article 710-1 prévoit que certains actes ^{167 ( * )} , peuvent faire l'objet d'une publicité foncière sans avoir besoin d'être reçus en la forme authentique par un notaire ^{168 ( * )} .

La situation des avoués, avant l'entrée en vigueur du décret n° 2012-634 du 3 mai 2012 relatif à la fusion des professions d'avocat et d'avoué près les cours d'appel , était quelque peu différente. Ils étaient mentionnés dans la liste de professionnels prévue au premier alinéa de l'article 32 ^{169 ( * )} qui sont tenus de faire publier certains actes ou décisions judiciaires ^{170 ( * )} .

Le présent article n'introduit pas les avocats dans cette liste où les avoués étaient précédemment visés mais complète l'article 32 par une disposition spécifique qui renvoie au dernier alinéa de l'article 710-1 du code civil.

La référence aux « conditions prévues au dernier alinéa de l'article 710-1 du code civil » est imprécise. Elle pourrait laisser penser que les avocats peuvent intervenir de manière générale en matière de publicité foncière, les « conditions » faisant référence à l'absence d'obligation de recourir à un acte authentique établi par un notaire.

Or, tel ne semble pas être l'intention des auteurs du projet de loi. En effet, selon l'exposé des motifs du texte, il est envisagé de permettre aux avocats d'accomplir « certaines formalités de publicité foncière notamment en ce qui concerne la publication des assignations en justice, des commandements valant saisie, aux différents actes de procédure s'y rattachant et des jugements d'adjudication » ^{171 ( * )} , ce qui correspond aux actes énumérée au dernier alinéa de l'article 710-1.

Il s'agit bien, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi ^{172 ( * )} de permettre aux avocats de procéder aux formalités de certification et de publicité « liées aux procédures dont ils sont chargés ».

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement ( COM-96 rect. bis ) précisant le champ de l'habilitation des avocats à intervenir en matière de publicité foncière.

Votre commission a adopté l'article 51 ainsi modifié .

CHAPITRE II - DES HABILITATIONS

Article 52 - Habilitations à prendre par ordonnance diverses dispositions relevant du domaine de la loi

En premier lieu, le 1° de l'article 52 du projet de loi sollicite une habilitation en vue de tirer les conséquences de l'article 8 du projet de loi, qui transfère au tribunal de grande instance (TGI) les compétences du tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) et du tribunal du contentieux de l'incapacité (TCI) ainsi qu'une partie des compétences de la commission départementale d'aide sociale (CDAS), et qui transfère aux cours d'appel les compétences d'appel de la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (CNITAAT). Dans ces conditions, les TASS et les TCI seraient supprimés et la CNITAAT ne subsisterait que pour une compétence résiduelle de premier et dernier ressort, ne concernant que les employeurs, sur la tarification en matière d'accidents du travail.

Ainsi que votre rapporteur l'a indiqué au commentaire de l'article 8 du projet de loi, l'habilitation est particulièrement large, puisqu'elle ne définit pas les contours et modalités de ce transfert de compétences et ne tranche pas les aspects fondamentaux que sont la présence des assesseurs ou bien le caractère obligatoire ou non de la représentation pour traiter ce contentieux devant le TGI. Le Gouvernement sollicite une telle habilitation en vue de conserver la plus grande marge de manoeuvre pour définir cette réforme qui n'est qu'esquissée dans le projet de loi, car très peu préparée en amont.

Votre commission ayant prévu à l'article 8 du texte, à l'initiative de son rapporteur, la création d'un tribunal des affaires sociales , juridiction sociale unique et échevinée rattachée au TGI, en substitution du TASS, du TCI et de la CDAS, dont les décisions relèveraient en appel des cours d'appel et éventuellement d'une cour spécialisée pour le contentieux technique de la sécurité sociale, elle a adopté au présent article, sur la proposition de son rapporteur, un amendement COM-97 de coordination pour limiter le champ de l'habilitation aux seules mesures nécessaires à la mise en place du tribunal des affaires sociales.

En second lieu, le 2° du présent article vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions relevant du domaine de la loi pour limiter la participation des magistrats de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire aux seules commissions administratives dans lesquelles leur présence se justifie au regard des droits ou des libertés en cause. Cette ordonnance modifierait en conséquence la composition des commissions dans lesquelles les magistrats ne siègeraient plus.

En troisième lieu, les 3° et 4° de l'article 52 du projet de loi sollicitent également une double habilitation en matière de propriété industrielle . Il s'agit, d'une part, de mettre en conformité le droit français avec deux règlements européens du 17 décembre 2012 relatifs à la mise en oeuvre de la coopération renforcée en vue de la création d'une protection unitaire conférée par un brevet. Il s'agit aussi, d'autre part, de mettre en oeuvre l'accord international relatif à une juridiction unifiée du brevet (JUB) ^{173 ( * )} , conclu dans le cadre d'une coopération renforcée au sein de l'Union européenne et signé le 19 février 2013 par vingt-cinq États membres. Son entrée en vigueur est soumise à la ratification par treize signataires au moins, dont la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni. Parmi ces trois États, seule la France a ratifié cet accord, en mars 2014.

En vertu de cet accord, la JUB aurait compétence exclusive à l'égard des États parties pour connaître des litiges en matière de brevets européens et de brevets unitaires européens. C'est un dispositif complémentaire de la convention sur le brevet européen, ratifiée par tous les États membres, qui prévoit une procédure unique pour la délivrance de brevets européens par l'Office européen des brevets. Un des règlements avec lesquels il faut mettre en conformité le droit français permet que le titulaire d'un brevet européen puisse demande que son brevet ait un effet unitaire et obtenir de ce fait une protection unitaire dans l'ensemble des États membres concernés. La JUB comporterait un tribunal de première instance, une cour d'appel et un greffe. Le tribunal de première instance aurait son siège à Paris, une division centrale composée de trois sections situées à Paris, Londres et Munich, ainsi que des divisions locales et régionales dans les États parties, tandis que la cour d'appel aurait son siège à Luxembourg.

Dans la mesure où elles sont précises et ne laissent guère de marge d'appréciation au Gouvernement, compte tenu de leur objet, ces habilitations ne soulèvent pas de réserve particulière de la part de votre commission, en dehors du fait que les sujets concernés sont importants pour la compétitivité des entreprises françaises et européennes et auraient mérité un débat devant le Parlement à l'occasion de l'adaptation de la législation française.

En dernier lieu, le 5° du présent article vise à habiliter le Gouvernement à créer par ordonnance un statut de consultant juridique étranger pour les avocats ou les personnes exerçant des activités équivalentes, ressortissants d'États qui ont signé avec l'Union européenne des engagements internationaux en ce sens, d'autoriser ces professionnels, sous certaines conditions, à donner des consultations juridiques et à rédiger des actes sous seing privé dans des domaines déterminés.

Ces professionnels pourraient intervenir sur les questions touchant au droit de leur pays d'origine, au droit international public et au droit de tout État pour lequel ils seraient habilités.

En l'état de la réglementation française, pour pouvoir exercer en France, ces professionnels doivent passer un examen d'aptitude ^{174 ( * )} .

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi ^{175 ( * )} , la création de ce statut répond à « une demande de la profession d'avocat qui y voit une opportunité d'étoffer la palette des services proposés au sein des cabinets français, afin notamment d'accroître leur compétitivité sur la scène internationale ».

Le présent article prévoit que ces ordonnances seront prises dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi et que leur projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de leur publication.

Votre commission a adopté l'article 52 ainsi modifié .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Article 53 - Dispositions relatives à l'outre-mer

L'article 53 regroupe sept sections qui ont pour objet de définir les conditions d'application de la loi en outre-mer.

• Section 1

Cette section porte sur le titre I ^er du présent texte. Dans la mesure où il s'agit de dispositions relatives à l'organisation judiciaire, il est nécessaire d'en prévoir l'application en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

Cette obligation résulte, pour Wallis-et-Futuna, de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer , pour la Polynésie française, des articles 7 et 14 (2°) de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , et, pour la Nouvelle-Calédonie, des articles 6-2 et 21 (2°) loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie .

• Section 2

Cette section porte sur l'application outre-mer du titre II du présent texte. Le I de cette section étend l'application des dispositions de l'ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011 portant transposition de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale , ratifiée par l'article 4 du présent texte, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

L'article 1 ^er de l'ordonnance n'a cependant pas vocation à concerner ces collectivités, car il modifie la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui ne leur est pas applicable. En effet, l'État n'est plus compétent en matière de procédure civile en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie. Quant aux îles Wallis et Futuna, les règles relatives à la médiation n'y ont jamais été entendues.

Le II de la présente section précise que les articles 3, 6 et 7 sont applicables dans les îles Wallis et Futuna.

Pour l'article 3 relatif à la conciliation, l'État étant compétent en matière de procédure civile dans ces îles, ces dispositions doivent y être étendues. En revanche, elles n'ont pas à l'être en Polynésie française ou en Nouvelle-Calédonie car ces collectivités sont compétentes en matière de procédure civile.

Quant aux articles 6 (relatif à la transaction) et 7 (relatif au contrat de vente), le raisonnement est le même s'agissant de dispositions relevant du droit des contrats.

Enfin, le III de la présente section procède à une harmonisation terminologique concernant l'application de l'article 3 relatif à la conciliation à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna, car ces collectivités sont dotées d'une juridiction du premier degré unique : le tribunal de première instance.

• Section 3

Cette section est relative à l'application outre-mer des articles du titre III du projet de loi (articles 8 à 15).

Son paragraphe I prévoit l'application de la réforme des juridictions sociales (article 8) dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Le paragraphe II (A) de la section rend expressément applicables le I de l'article 10 (transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance), l'article 11 (modalités de remplacement du juge des libertés et de la détention, l'article 12 (conflits d'intérêts comme nouvelle cause de récusation des magistrats) et l'article 14 (simplification des modalités de transmission au parquet des actes de police judiciaire) en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna.

Le B de ce paragraphe, modifié par l' amendement rédactionnel COM-122 de votre commission, actualise une référence juridique au sein de l'article 8 de la loi du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires ^{176 ( * )} afin que les modifications apportées à ladite loi par l'article 13 du projet de loi soient applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Le paragraphe III rend applicable en Nouvelle-Calédonie une précision relative au lieu de constatation des contraventions de la cinquième classe délivrées par procès-verbal revêtu d'une signature numérique ou électronique. Cette disposition étant contenue à l'article 15, qui pourrait être supprimé en séance publique, ce paragraphe devrait donc également être supprimé par coordination.

Redondant avec les dispositions du paragraphe suivant, le paragraphe IV a été supprimé par l' amendement COM-123 de votre commission.

Les paragraphes V, VI et VII concernent l'application outre-mer des dispositions de l'article 15 du projet de loi relatives à la contraventionnalisation de certains délits routiers. Ces paragraphes pourraient être supprimés par coordination dans le cas où serait adopté en séance publique l'amendement de suppression de l'article 15.

Le paragraphe VIII rend applicables, dans les trois collectivités, les dispositions relatives à l'amende forfaitaire, désormais inscrites à l'article 10.

• Section 4

Le I de la présente section prévoit que l'article 16 relatif à l'envoi en possession est applicable en Polynésie française. Cette précision est nécessaire dans la mesure où, en application de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , l'État demeure compétent en Polynésie française pour les successions et libéralités.

Votre commission a adopté un amendement de coordination COM- 8 avec la création de l'article 16 bis relatif à la renonciation à succession, et de l'article 16 ter relatif à l'acceptation de succession à concurrence de l'actif net.

L'application de ces dispositions n'a pas à être étendue en Nouvelle-Calédonie où l'État n'est plus compétent en matière de droit civil, conformément aux articles 21 et 26 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 précitée, ni à Wallis-et-Futuna où, en application des articles 1 ^er et 3 de la loi n° 70-589 du 9 juillet 1970 précitée, les dispositions relatives aux successions sont applicables de plein droit.

Le II de la présente section ne prévoit l'application de l'article 17 relatif au transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers de l'état civil qu'à Wallis-et-Futuna. En effet, le Pacs est une compétence locale pour la Polynésie française, car il se rattache au droit des contrats ^{177 ( * )} , et la Nouvelle-Calédonie est seule compétente en matière de droit civil ( cf. supra ).

• Section 5

La création d'une action de groupe entre dans le champ de la procédure civile. Or, cette matière relève, comme on l'a vu précédemment, de la compétence de la collectivité en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. La présente section renvoie donc, pour ces deux collectivités, au code de procédure civile qui y est applicable.

En revanche, elle prévoit l'application de ces dispositions à Wallis-et-Futuna.

En outre, dans la mesure où certaines dispositions relèvent du code de l'organisation judiciaire, qui demeure de la compétence de l'État, la présente section prévoit les applications nécessaires.

De la même manière, une coordination est prévue, pour l'action de groupe relative aux discriminations en matière de travail, avec le code du travail applicable au département de Mayotte.

Votre commission a adopté un amendement de coordination COM-124 avec les modifications apportées aux articles relatifs à l'action de groupe.

• Section 6

Les paragraphes I à III organisent l'application de la réforme des tribunaux de commerce en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

Les paragraphes IV et V organisent l'application des modifications du statut des administrateurs et des mandataires judiciaires dans les îles Wallis et Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

• Section 7

La présente section, qui concerne les dispositions relatives au titre VII du projet de loi précise seulement que l'article 51, relatif aux compétences des avocats en matière de publicité foncière, est applicable à Mayotte.

Cette précision est nécessaire car à Mayotte, l'immatriculation et l'inscription des droits en matière immobilière sont régis par un texte spécifique : le décret n° 2008-1086 du 23 octobre 2008. Dès lors, si le département de Mayotte est soumis au principe d'assimilation législative depuis le 31 mars 2011, ce principe n'a pas de valeur rétroactive. Cela implique que, si un texte spécifique a été pris dans une matière particulière et qu'il n'est pas expressément abrogé, il fait écran au principe d'identité législative.

L'article 51 modifie le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière n'a pas été étendu en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. Sa modification n'est donc pas non plus applicable à ces collectivités.

Votre commission a adopté l'article 53 ainsi modifié .

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Article 54 - Dispositions transitoires

L'article 54 s'articule autour de treize paragraphes qui regroupent les dispositions transitoires, non codifiées, nécessaires à l'entrée en vigueur de plusieurs articles de la loi.

Votre commission a tout d'abord adopté un amendement de précision COM-121 concernant l'entrée en vigueur de l'article 3, relatif à l'obligation de tentative de conciliation préalable à la saisine de la juridiction de proximité ou du tribunal d'instance, pour tenir compte de la suppression au 1 ^er janvier 2017 de la juridiction de proximité. Cet amendement a inséré un paragraphe IA au présent article.

Le paragraphe I porte sur l'entrée en vigueur de la réforme des juridictions sociales.

Le projet de loi prévoit l'entrée en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2018 du transfert au tribunal de grande instance (TGI) des compétences du tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) et du tribunal du contentieux de l'incapacité (TCI) et d'une partie des compétences de la commission départementale d'aide sociale (CDAS), ainsi que du transfert aux cours d'appel des compétences d'appel de la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (CNITAAT). En outre, cette entrée en vigueur serait conditionnée à la publication de l'ordonnance prévue à l'article 52 du projet de loi pour fixer le contenu de cette réforme. Compte tenu de la création par votre commission d'une juridiction sociale unifiée et échevinée rattachée au TGI, dénommée tribunal des affaires sociales, ces dispositions n'ont plus lieu d'être en l'état de leur rédaction.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-99 , à l'initiative de son rapporteur, pour prévoir des dispositions transitoires pour l'instauration du tribunal des affaires sociales, en fixant celle-ci au plus tard au 1 ^er janvier 2017. Ces dispositions portent sur le transfert au 1 ^er janvier 2017 des instances en cours devant les juridictions supprimées vers les nouvelles juridictions ainsi que sur le maintien temporaire jusqu'au 31 décembre 2018 de la compétence des personnels des actuels secrétariats des TASS et des TCI et du secrétariat général de la CNITAAT au bénéfice du greffe des juridictions nouvellement compétentes. Il s'agit, par cette seconde disposition, de tenir compte de la nécessité d'assurer la reconversion de ces personnels, qui ne sont pas des personnels judiciaires mais des personnels de la sécurité sociale - le cas échéant par l'ouverture de concours ad hoc pour les services judiciaires -, mais aussi de laisser un temps suffisant pour permettre la formation et le développement des effectifs des personnels des greffes des TGI pour assurer ces nouvelles missions. Cette seconde disposition vise expressément à déroger temporairement au principe selon lequel les TGI « comprennent un greffe composé de fonctionnaires de l'État » ^{178 ( * )} .

En application du paragraphe II , l'article 9, relatif au transfert de la réparation des dommages corporels aux tribunaux de grande instance, alors même que le litige est inférieur à 10 000 euros, entrerait en vigueur le 1 ^er jour du sixième mois suivant la publication de la présente loi.

Votre commission a adopté un amendement COM-100 fixant la date d'entrée en vigueur de cette mesure au 1 ^er janvier 2017, par cohérence avec la date retenue pour la suppression des juridictions de proximité et pour le transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance ( cf. infra ).

Le paragraphe III est consacré à l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 10, relatives au transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance. Son premier alinéa prévoit que ce transfert interviendrait le premier jour du douzième mois suivant la publication de la loi. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l' amendement COM-101 afin que les dispositions de l'article 10 ne concernant pas le transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance (en l'occurrence celles relatives à la mise en oeuvre du mécanisme de l'amende forfaitaire pour les contraventions de la cinquième classe insérées à cet article par les amendements COM-35 et COM-36) entrent en vigueur dès la publication de la loi. Suivant également une proposition de son rapporteur, votre commission a prévu, par l'adoption de l' amendement COM-102 , que le transfert du tribunal de police au tribunal de grande instance intervienne le 1 ^er janvier 2017 par cohérence avec la date retenue pour la suppression des juridictions de proximité.

Le second alinéa du paragraphe III dispose qu'à la date d'entrée en vigueur de ces mesures, les procédures en cours devant les tribunaux de police supprimés en application des dispositions de cet article sont transférées en l'état aux tribunaux de police territorialement compétents. Les convocations et citations données aux parties et aux témoins peuvent être délivrées, avant la date d'entrée en vigueur de cet article, pour une comparution postérieure à cette date devant le tribunal de police nouvellement compétent. Un tel transfert n'emporterait pas obligation de renouveler les actes, formalités et jugements régulièrement intervenus antérieurement au transfert des procédures, à l'exception des convocations et citations données aux parties et aux témoins qui n'auraient pas été suivies d'une comparution devant la juridiction supprimée. Les parties ayant comparu devant la juridiction supprimée seront informées par l'une ou l'autre des juridictions qu'il leur appartient d'accomplir les actes de la procédure devant le tribunal auquel les procédures sont transférées. Les archives et les minutes du greffe des tribunaux de police supprimés seront quant à elles transférées au greffe des tribunaux de police compétents. Les frais de transfert de ces archives et minutes seront imputés sur le crédit ouvert à cet effet au budget du ministère de la justice.

Au terme du paragraphe IV , l'article 15 (contraventionnalisation de certains délits routiers) entrerait en vigueur le premier jour du douzième mois suivant la promulgation de la loi.

Le paragraphe V concerne l'entrée en vigueur de l'article 16, relatif à l'envoi en possession. Il prévoit que les modifications apportées par cet article seront applicables aux successions ouvertes à partir du premier jour suivant la promulgation de la loi.

Votre commission a adopté un amendement COM-103 précisant que ces modalités d'entrée en vigueur seront également applicables pour le nouvel article 16 bis relatif à la déclaration de renonciation à succession et pour le nouvel article 16 ter , relatif à la déclaration d'acceptation de succession à concurrence de l'actif net.

Elle a également adopté un amendement COM-120 de précision rédactionnelle.

Le paragraphe VI traite de l'entrée en vigueur de l'article 17 relatif au transfert de l'enregistrement des Pacs des greffes des tribunaux d'instance vers les officiers de l'état civil. Ce transfert sera effectif le 1 ^er jour du douzième mois suivant la promulgation de la présente loi. Les déclarations de modification et de dissolution de Pacs enregistrés avant l'entrée en vigueur de la présente loi seront également transmises aux officiers de l'état civil.

Les paragraphes VI bis à VIII traitent de la réforme des juridictions commerciales.

Le projet de loi prévoit que les nouvelles incompatibilités qu'il met en place en matière professionnelle et politique pour les juges consulaires entreraient en vigueur dans les six mois de la publication de la loi. Une telle entrée en vigueur en cours de mandat risquerait de provoquer la démission d'office et donc l'interruption du mandat de nombreux juges consulaires, ce qui ne semble pas opportun selon votre rapporteur : il serait préférable, par cohérence, de prévoir une entrée en vigueur à compter d'un renouvellement des juges consulaires.

Les nouvelles dispositions relatives à l'obligation de formation et à la déontologie des juges consulaires entreraient en vigueur, quant à elles, à compter du premier renouvellement suivant la publication de la présente loi.

Pour clarifier ces conditions d'entrée en vigueur et pour prévoir les conditions d'entrée en vigueur des dispositions intégrant les artisans au sein des tribunaux de commerce, tant pour l'électorat et l'éligibilité que pour la compétence juridictionnelle, votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement COM-104 . Ainsi, les dispositions portant extension de l'électorat et de l'éligibilité des artisans entreraient en vigueur à compter du premier renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi, tandis que le transfert des contentieux artisanaux des tribunaux de grande instance vers les tribunaux de commerce serait assuré le 1 ^er janvier 2017. Les nouvelles incompatibilités professionnelles et politiques seraient applicables à compter du premier renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi, à la même date que les nouvelles obligations déontologiques. La limite d'âge d'éligibilité à soixante-dix ans des juges consulaires seraient reportée au deuxième renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi, pour permettre un renouvellement suffisant des candidats.

Si l'élection des délégués consulaires a lieu tous les cinq ans, celle des juges consulaires a lieu tous les ans en octobre, pour pourvoir aux postes vacants de l'année écoulée. Ces élections sont organisées par les préfectures.

Les paragraphes IX à XIII traitent du statut des administrateurs et des mandataires judiciaires et du droit des entreprises en difficulté.

Le projet de loi prévoit une entrée en vigueur différée d'une partie des dispositions statutaires concernant les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires, pour laisser utilement le temps de s'y préparer aux professionnels concernés (mention de la spécialité civile ou commerciale, compte distinct à la Caisse des dépôts et consignations pour les procédures les plus importantes, obligation de paiement par virement...).

Enfin, le projet de loi prévoit que certaines dispositions d'adaptation du droit des entreprises en difficulté ne sont pas applicables aux procédures en cours. Compte tenu de l'adoption par votre commission de l'amendement de notre collègue Christophe-André Frassa, il conviendra de compléter ces dispositions d'entrée en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 54 ainsi modifié .

Intitulé du projet de loi

Votre commission a adopté, après modification, un amendement de son rapporteur ( COM-105 rect. bis ) ajoutant à l'intitulé du projet de loi la mention de l'action de groupe. En effet, dans la mesure où ce texte abritera le régime commun des différentes actions de groupe, il est souhaitable que son intitulé y fasse référence.

Le même amendement propose aussi un intitulé plus sobre et plus conforme au contenu du texte, en visant « l'organisation judiciaire » plutôt que « la justice du XXI ^ème siècle ».

Votre commission a adopté l'intitulé du projet de loi ainsi modifié .

* *

*

Votre commission a adopté le présent projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

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Mercredi 28 octobre 2015

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Ce projet de loi est présenté en procédure accélérée. Les travaux que j'ai menés se sont appuyés sur les réflexions de ces dernières années au sein de notre commission, avec le rapport de Mme Tasca et de M. Mercier sur la justice aux affaires familiales et celui que j'avais rédigé avec Mme Klès sur la justice de première instance.

Ce texte se tient en deçà des propositions les plus marquantes de ces rapports : il ne propose pas la création du greffier juridictionnel qui aurait pu prendre certaines décisions de justice, ni la création d'un tribunal de première instance qui se serait substitué à toutes les autres juridictions de première instance. Les moyens nécessaires à cette grande réforme ne sont pas encore réunis, notamment la chaîne civile informatique Portalis qui est loin d'être au point.

Premier axe, ce texte facilite l'accès du justiciable à la justice en créant le service d'accès unique du justiciable (SAUJ) qui amorce le futur guichet unique du greffe, évoqué lors des entretiens de l'Unesco. Il privilégie les modes alternatifs de traitement des litiges, grâce à des conciliations avant la saisine du juge de proximité ou du juge d'instance pour les litiges qui ne dépassent pas 4 000 euros. Il propose d'étendre au contentieux administratif national le régime de la médiation et il permet aux avocats d'organiser la mise en état d'une affaire dans le cadre d'une convention de procédure participative.

En deuxième lieu, ce projet amorce une simplification de l'organisation judiciaire et des procédures juridictionnelles. Il crée un pôle social au tribunal de grande instance qui regrouperait les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et les tribunaux de contentieux de l'incapacité (TCI), il intègre le tribunal de police au TGI plutôt qu'au tribunal d'instance, il recentre les juridictions sur leurs missions premières en les déchargeant d'autres tâches, d'où le transfert des enregistrements des Pacs aux mairies, qui serait compensé par la fin de l'obligation de tenir le registre d'état civil en double. L'article 15 prévoit de contraventionnaliser certains délits routiers commis pour la première fois, mais le Gouvernement déposera un amendement pour supprimer cette mesure.

Le troisième axe crée un socle procédural commun pour toutes les actions de groupe et les étend à la lutte contre les discriminations. Il ne modifie toutefois pas le régime des actions de groupe telles qu'elles existent aujourd'hui dans le domaine de la consommation et de la santé.

Ce nouveau dispositif restreint la réparation des dommages à ceux qui sont dus à un manquement intervenant après l'entrée en vigueur de la loi.

Le quatrième volet du texte accroît les exigences déontologiques auxquelles sont soumis les juges consulaires, renforce leur formation et crée une protection fonctionnelle. D'autres évolutions statutaires sont prévues pour les administrateurs et les mandataires judiciaires.

Je vous proposerai d'aller plus loin dans le rapprochement des juridictions de première instance, en instaurant la mutualisation des effectifs des greffes. Je vous proposerai également de renforcer la déjudiciarisation de certaines procédures, en autorisant les notaires à recevoir concurremment avec les greffes les renonciations à succession et les déclarations d'acceptation à concurrence de l'actif net de la succession. Je vous proposerai de simplifier le socle commun de l'action de groupe pour lui apporter plus de garanties, en supprimant la compétence donnée au ministère public pour engager une action de groupe, ainsi que l'interdiction de saisine, par la victime, du juge pénal pour les mêmes faits que ceux qui donnent lieu, par ailleurs, à une action de groupe, et la négociation imposée sous peine d'amende dans le cadre de la procédure collective de réparation d'un préjudice.

Je vous proposerai de lever les restrictions apportées à l'action de groupe en matière de discrimination, et de reconnaître la qualité à agir à d'autres associations que celles qui sont spécialisées dans ce domaine ; d'étendre le périmètre des discriminations susceptibles d'être combattues par cette procédure ; de supprimer la disposition qui interdirait la réparation des préjudices moraux résultant de la discrimination. Lorsque la discrimination concerne l'emploi, je vous proposerai de remplacer l'indemnisation collective par voie d'action de groupe par une réparation individuelle des préjudices et de créer une action en reconnaissance de droit en matière administrative pour accélérer le traitement de certains contentieux sériels.

En matière de juridiction sociale, il est préférable de procéder par étapes, avec d'abord la fusion des TASS et des TCI en y rattachant les commissions départementales d'aide sociale, sans les intégrer au TGI. On créerait ainsi une juridiction sociale unifiée et échevinée qui serait présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire. Je vous proposerai enfin de relever les exigences déontologiques pesant sur les juges consulaires.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Bas , président . - Venons-en à l'examen des amendements.

Article 1 ^er

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-19 supprime la référence au « service public » de la justice et conserve la terminologie couramment utilisée par le code de l'organisation judiciaire : « service de la justice ».

M. Jean-Pierre Sueur . - Je ne voterai pas cet amendement.

Mme Éliane Assassi . - Moi non plus.

L'amendement n° COM-19 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-20 est adopté.

Article 2

L'amendement de coordination n° COM-109 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-21 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement n° COM-1 car le SAUJ aura bien une compétence légale.

M. Jacques Bigot . - Encore faudrait-il préciser ce que sera cette compétence. Pourra-t-on déposer devant le SAUJ une demande relevant de la compétence d'une autre juridiction ? Ce sera d'autant plus difficile que Portalis ne fonctionne pas correctement.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - La chancellerie nous a dit que le SAUJ serait doté d'une compétence matérielle particulière.

M. Jacques Bigot . - Ce n'est pas d'une clarté absolue.

M. Alain Richard . - Il s'agit de services d'accueil qui sont investis d'une mission, pas d'une compétence de décision. Dans quelques cas, ils pourront faciliter l'engagement d'un acte de procédure. Employer le terme de « compétence » pour un service qui n'est pas une juridiction, est une erreur de conception.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

Articles additionnels après l'article 2

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Avis défavorable aux amendements n ^os COM-11 et COM-12 qui sont des demandes de rapport.

M. Jean-Pierre Sueur . - Adapter l'organisation judiciaire à l'existence des métropoles... Pourquoi pas aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomérations ou aux communautés de communes !

Les amendements n ^os COM-11 et COM-12 ne sont pas adoptés.

Article 3

Les amendements de précision n ^os COM-23 et COM-24 sont adoptés.

Article 4

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-25 revient sur la suppression de la possibilité pour le juge administratif de désigner, avec l'accord des parties, un tiers chargé d'une mission de conciliation.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je ne suis pas d'accord avec cet amendement.

L'amendement n° COM-25 est adopté.

Article additionnel après l'article 4

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-13 qui propose de faire reconnaître le certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA) comme une formation qualifiante pour exercer la fonction de médiateur en matière civile et commerciale est satisfait par le droit en vigueur. Demande de retrait ou avis défavorable.

L'amendement n° COM-13 n'est pas adopté.

Article 5

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-26 rétablit le second alinéa de l'article 2062 du code civil, qui était écrasé par la rédaction proposée.

L'amendement n° COM-26 est adopté.

L'amendement de clarification n° COM-27 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-28 sécurise l'extension de la possibilité de conclure une convention de procédure participative pour la mise en état du litige en prévoyant que la liste des actes de procédure sur lesquels les parties peuvent s'accorder est fixée par décret en Conseil d'État.

L'amendement n° COM-28 est adopté.

Article 6

L'amendement de précision n° COM-30 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-31 revient sur les abrogations prévues à l'alinéa 5 de l'article 6, car il n'y a pas d'évaluation des conséquences qu'elles pourraient avoir sur le régime applicable à la transaction.

L'amendement n° COM-31 est adopté.

Article 7

L'amendement de précision n° COM-32 est adopté.

Article 8

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-33 rectifié instaure une juridiction sociale unifiée et échevinée de première instance, dénommée tribunal des affaires sociales (TAS), rattachée au tribunal de grande instance (TGI) qui reprendrait les attributions du TASS, du TCI, mais également de la commission départementale d'aide sociale (CDAS). L'identité des actuels tribunaux sociaux serait ainsi conservée, sans préjudice d'une éventuelle intégration ultérieure plus poussée au sein du TGI.

M. Alain Vasselle . - L'intégration de la CDAS ne sera pas effectuée immédiatement, mais reportée à plus tard. Pour des raisons de déontologie, il faudrait que le conseil départemental désigne un représentant pour garantir l'indépendance des décisions de la commission. Selon quel calendrier mettra-t-on en oeuvre ces dispositions ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Le Conseil constitutionnel a déjà relevé ce point. Le dispositif devrait être mis en place en 2017.

M. Jean-Pierre Sueur . - Le texte prévoit que cette compétence en matière sociale est dévolue au TGI. Le rapporteur nous propose de créer une juridiction unifiée des affaires sociales, rattachée au TGI. Quel est l'intérêt de cette solution ?

M. Michel Mercier . - Dans la mesure où il existe plusieurs TGI dans un département, on risque d'avoir aussi plusieurs TAS. Ils pourront rendre des jugements différents à propos d'une même décision du conseil départemental. Cela ne pose-t-il pas problème ?

M. Alain Richard . - Ma question est très concrète. Ces nouvelles juridictions comblent des déficits de personnes aptes à juger. La proposition du rapporteur maintiendra-t-elle plus de gens en position de juger que celle du Gouvernement ? Ce serait un argument. Sinon, il est étrange de vouloir ainsi créer un nouvel ordre de juridiction.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Oui, nous gagnerons des moyens. On pourrait fixer le principe d'un TAS unique dans chaque département. Cette mesure a été proposée dans le rapport que nous avions publié avec Virginie Klès. Son objectif est de conserver l'échevinage de cette juridiction, tout en lui donnant plus de moyens.

M. Alain Richard . - Pourquoi ne pas inscrire ces moyens dans le cadre du TGI ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Dans ces tribunaux, le greffe est assuré par les agents des caisses primaires d'assurance maladie.

M. Philippe Bas , président . - Le contentieux de l'aide sociale relève en appel de la commission centrale de l'aide sociale, dont les décisions sont à leur tour susceptibles d'être examinées par le Conseil d'État. Les affaires de sécurité sociale et le contentieux de l'incapacité sont traités par la cour d'appel ou la Cour de cassation. Le nouveau dispositif proposé pose donc la question de la délimitation de la frontière entre les deux ordres de juridiction. L'amendement prend-il en compte cet aspect ? Ne risque-t-on pas de se heurter à un problème constitutionnel ?

M. Jacques Bigot . - Le Gouvernement souhaite intégrer cette juridiction dans l'ordre judiciaire. L'amendement propose de maintenir le système en cours, en le rattachant au TGI, mais sans l'y inclure. Il faudra en débattre au fond en séance. Nous ne pouvons pas être d'accord, car on s'éloigne de l'objectif initial, tendant à rendre indépendante cette juridiction, extrêmement proche des organismes de sécurité sociale qui en fournissent le personnel.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Ces dispositions ne sont que transitoires. À terme, nous préconisions, dans notre rapport, que la juridiction soit rattachée aux tribunaux de première instance, dont nous proposions la création...

L'amendement n° COM-33 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-14 devient sans objet.

Article 9

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-34 prévoit le transfert de la réparation des dommages corporels, dont le montant de la demande est inférieur à 10 000 euros, des tribunaux d'instance vers les tribunaux de grande instance.

L'amendement n° COM-34 est adopté.

L'amendement n° COM-2 devient sans objet.

Article 10

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-36 contribue à la bonne organisation des articles du projet de loi.

L'amendement n° COM-36 est adopté.

L'amendement de coordination n° COM-35 est adopté.

Article 11

L'amendement de coordination n° COM-37 est adopté.

Article 13

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-38 prolonge le délai dont bénéficient les experts inscrits sur la liste nationale de la Cour de cassation pour demander leur réinscription dans le cas où leur inscription viendrait à terme juste après la publication de la présente loi.

L'amendement n° COM-38 est adopté.

Article additionnel après l'article 13

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-39 instaure une mutualisation des effectifs des greffes du tribunal de grande instance, des tribunaux d'instance et du conseil de prud'hommes, afin de permettre une allocation optimale des moyens en fonction des besoins des juridictions.

L'amendement n° COM-39 est adopté.

Article 14

L'amendement de précision n° COM-40 est adopté.

Article 15

M. Philippe Bas , président . - Mme la garde des sceaux a annoncé que les dispositions de l'article 15 sur le permis de conduire seraient supprimées.

M. Jean-Pierre Sueur . - M. Mézard la devance.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Le débat doit avoir lieu en séance. Avis défavorable, pour cette raison, aux amendements n ^os COM-9 et COM-17.

M. Philippe Bas , président . - Laissons l'initiative au Gouvernement.

Mme Catherine Troendlé . - Pourquoi ?

M. Philippe Bas , président . - La garde des sceaux s'est engagée à retirer cette disposition, que certains de nos collègues ne trouvent pas absurde. D'où l'intérêt d'avoir un débat en séance. La répression actuellement prévue ne présente pas toutes les garanties d'efficacité. La sanction proposée par cet article est donc en fait plus sévère que l'application du droit actuel. La pédagogie est nécessaire, pour examiner cette mesure qui a été présentée sans concertation suffisante.

M. Alain Vasselle . - Je comprends la position des associations de victimes qui craignent un abaissement du niveau de la répression. Cependant, lorsqu'il s'agit d'un petit dépassement de vitesse, de un ou deux kilomètres par heure, la suppression d'un point est excessive. Jusqu'à aujourd'hui, on a échoué à trouver l'équilibre.

M. Philippe Bas , président . - Il s'agit ici des cas où une personne circulerait sans détenir de permis ou sans avoir contracté d'assurance. Les peines de prison prévues sont rarement appliquées. D'où la mesure de répression plus efficace proposée par la garde des sceaux. Dans la mesure où ce débat a mobilisé l'attention du public pendant plusieurs semaines, il serait bon qu'il ait lieu en séance.

M. Alain Richard . - Je remercie le président et le rapporteur d'adopter cette position. Ceux qui sont favorables à la mesure doivent pouvoir l'exprimer en séance.

Mme Catherine Troendlé . - J'ai un avis convaincu sur le sujet. Je souhaiterais que nous votions sur cet amendement de suppression.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Sans que cela reflète ma position de fond, je propose à présent de ne pas adopter ces amendements de suppression pour que le débat ait lieu en séance.

Les amendements identiques n ^os COM-9 et COM-17 ne sont pas adoptés.

L'amendement de coordination n° COM-41 est adopté.

Intitulé du chapitre I ^er du titre IV

L'amendement de coordination n° COM-42 est adopté.

Articles additionnels après l'article 16

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-43 autorise l'héritier à choisir entre adresser directement sa déclaration de renonciation à la succession au greffe ou confier au notaire le règlement des formalités de cette renonciation.

L'amendement n° COM-43 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-44 autorise le notaire chargé de la succession à recevoir la déclaration d'acceptation à concurrence de l'actif net et à procéder lui-même aux mesures de publicité de la déclaration.

L'amendement n° COM-44 est adopté.

Article 17

L'amendement rédactionnel n° COM-45 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-18 prévoit la compensation financière du transfert aux communes de l'enregistrement des Pacs. La grande majorité des communes n'est concernée qu'à la marge. En 2014, 17 750 communes ont enregistré moins de dix Pacs, et 46 communes en ont enregistré 200 et plus. Les plus grosses communes ont déjà des services d'état-civil étoffés. Avis défavorable.

M. Alain Vasselle . - Le minimum serait que la dépense que les établissements judiciaires consacraient à l'enregistrement des Pacs soit basculée vers la dotation globale de fonctionnement et répartie ensuite entre toutes les collectivités. Il ne peut pas y avoir de transfert de charge sans compensation, quand bien même il y aurait peu de communes concernées.

M. Alain Richard . - Nous discutons à perte de vue des questions de simplification. Le Conseil national d'évaluation des normes a établi une procédure. Reportons-nous à son avis.

M. Jean-Pierre Sueur . - En vertu de la loi, il a déjà été consulté sur ce projet de loi. Il aurait pu demander une nouvelle délibération s'il l'avait jugé nécessaire.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Nous parlons non d'un transfert, mais d'une compétence d'État exercée par le maire en sa qualité d'officier d'état-civil. Je ne suis pas certain que cela donne lieu à une compensation.

M. Jacques Bigot . - Peut-être faudrait-il demander à la justice de consacrer cet argent à l'aide juridictionnelle ?

L'amendement n° COM-18 n'est pas adopté.

Article 18

L'amendement rédactionnel n° COM-108 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Les amendements n ^os COM-107 et COM-10 reviennent sur la dispense faite aux communes qui ont opté pour la dématérialisation d'obtenir un double du registre d'état-civil. L'article 18 apporte déjà des garanties de sécurité importantes. Il n'est pas évident qu'un double registre renforce la sécurité des données, car les mentions en marge du registre tenu en mairie n'apparaîtront pas. Enfin, des technologies informatiques peuvent offrir les garanties nécessaires. Avis défavorable.

Les amendements n ^os COM-107 et COM-10 ne sont pas adoptés.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement n° COM-15 sous réserve de remplacer les mots « de ces données » par « des données de l'état-civil » et le mot « caractéristiques » par « conditions ».

L'amendement n° COM-15 ainsi modifié est adopté.

Article 19

L'amendement rédactionnel n° COM-110 est adopté.

Article additionnel après l'article 19

L'amendement rédactionnel n° COM-46 est adopté.

Article 21

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Il me paraît inutile et dangereux de reconnaître au ministère public la possibilité d'engager une action de groupe pour obtenir la cessation d'un manquement portant atteinte à un groupe de personnes. D'où mon amendement n° COM-47 qui supprime l'alinéa 2. Il serait plus expédient de reconnaître au ministère public la possibilité d'agir directement, par la voie d'une action en cessation de manquement, sans lui imposer les règles contraignantes de l'action de groupe. Je proposerai un autre amendement en ce sens. Par ailleurs, le fait que le ministère public, avec ses moyens d'investigation, défende les intérêts d'une partie dans le cadre d'un procès civil est susceptible de poser des questions au regard du principe de l'égalité des armes.

L'amendement n° COM-47 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-48 supprime la qualité à agir générale conférée aux syndicats, pour tout type d'action de groupe. En effet, leur intervention n'est légitime que pour assurer la défense des intérêts dont ils ont habituellement la charge.

M. Christophe-André Frassa . - Je comprends la position du rapporteur. Mais qu'en est-il du droit interne sur les actions de groupe en matière de consommation, de concurrence et de santé ? Dans ce domaine, les associations peuvent agir sans agrément au niveau national. Le texte dit quant à lui qu'elles doivent être agréées et déclarées depuis au moins cinq ans. Ne risque-t-on pas de voir se multiplier les actions frivoles ? La recommandation du 11 juin 2013 de la Commission européenne qui définit les principes communs applicables aux mécanismes de recours collectif en cessation ou en réparation dans les États membres précise que les entités devraient avoir les capacités suffisantes pour représenter plusieurs demandeurs au mieux de leurs intérêts. Je ne suis pas certain que des associations simplement agréées ou existant depuis cinq ans répondent à tous ces critères. Un tel dispositif ne favorise-t-il pas la montée en puissance des avocats et l'avènement d'un système d'action de groupe à l'américaine ?

Mme Esther Benbassa . - Dans le cadre du rapport que nous avions rédigé avec Jean-René Lecerf sur la lutte contre les discriminations, nous avions étudié la possibilité de limiter aux syndicats l'action de groupe en la matière. Ceux que nous avons auditionnés nous ont répondu que ce n'était pas leur spécialité. Les associations agréées et déclarées depuis au moins cinq ans devraient être en mesure d'agir dans ce domaine, sans justifier les craintes du développement des actions de groupe à l'américaine, car ces associations n'auront pas l'argent pour payer des avocats.

M. Alain Richard . - L'obligation de passer par une structure collective vieille de cinq ans est la barrière la plus pratique au risque de commercialisation de l'action de groupe par les avocats. Les associations anciennes constitueront certes un marché pour eux, mais au moins il y aura un filtre.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Je n'ai fait que reprendre les dispositions prévues pour qu'une association puisse intervenir dans un procès pénal.

M. Alain Richard . - Les syndicats restent les seuls qualifiés pour lancer une action de groupe en matière de discrimination ?

M. Yves Détraigne . - Oui, pour les discriminations au travail.

M. François Pillet . - Cet amendement est tout à fait opportun, car la responsabilité du syndicat ne peut jamais être mise en cause, s'il donne de mauvais conseils ou ne respecte pas la procédure.

L'amendement n° COM-48 est adopté.

Article 22

Les amendements rédactionnels nos COM-49 et COM-111 sont adoptés.

Article 23

Les amendements rédactionnels nos COM-50 et COM-112 sont adoptés.

Article 24

L'amendement rédactionnel n° COM-51 est adopté.

Article 25

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Demande de retrait ou avis défavorable à l'amendement n° COM-3 qui est déjà satisfait par le texte.

M. Jacques Bigot . - De quelle manière ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Le juge qui ordonne les mesures de publicité à la charge du défendeur peut tout à fait lui confier le soin de les accomplir à ses frais, s'il estime que c'est plus opportun.

M. Jacques Bigot . - Vous laissez donc le choix au juge.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Oui.

M. Alain Richard . - Il risque de ne pas faire ce choix très souvent.

L'amendement n° COM-3 n'est pas adopté.

Article 26

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-52 explicite l'objet de la procédure collective de liquidation des préjudices. Il s'agit, pour le juge, d'habiliter l'association requérante à négocier l'indemnisation de ce préjudice avec la personne à l'origine du préjudice subi par le groupe des victimes, en fixant un cadre à cette négociation. La seconde modification indique que le juge fixe le cadre de cette négociation, puisqu'il en détermine les délais et les modalités.

L'amendement n° COM-52 est adopté.

Article 29

L'amendement rédactionnel n° COM-53 est adopté.

Article 30

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-54 clarifie la nature de la tâche confiée à l'association requérante dans le cadre d'une procédure collective de liquidation des préjudices. Il lui appartient non de transiger sur le montant de l'indemnisation, ce qui signifierait qu'elle devrait obligatoirement faire des concessions, mais de négocier avec le défendeur cette indemnisation, dans les limites fixées par le juge.

L'amendement n° COM-54 est adopté.

Article 31

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-55 modifie la procédure collective de réparation des préjudices afin de limiter le caractère forcé de la négociation, pour le défendeur comme pour l'association requérante.

L'amendement n° COM-55 est adopté.

Article 32

Les amendements rédactionnels n ^os COM- 113 et COM-56 sont adoptés.

Article 34

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-57 reprend les deux garanties prévues, dans le code de la consommation, pour l'homologation d'un accord négocié au nom du groupe des victimes.

L'amendement n° COM-57 est adopté.

Article 35

L'amendement rédactionnel n° COM-58 est adopté.

Article 38

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-59 reprend la formulation retenue en matière d'action de groupe « consommation » et en matière d'action de groupe « santé » pour les conditions d'irrecevabilité d'une action de groupe succédant à une action antérieure.

L'amendement n° COM-59 est adopté.

Article 42

L'amendement de coordination n° COM-114 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-60 rectifié supprime l'interdiction faite à quiconque, sauf au ministère public, d'engager des poursuites devant le juge pénal lorsqu'elles visent un manquement qui fait l'objet d'une action de groupe en cours.

L'amendement n° COM-60 rectifié est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-115 supprime une mention inutile.

L'amendement n° COM-115 est adopté.

Article 43

Les amendements de coordination n ^os COM-61 et COM-62 sont adoptés.

Les amendements rédactionnels n ^os COM-116, COM-63 et COM-64 sont adoptés.

L'amendement de coordination n° COM-65 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-66 est adopté.

Les amendements de coordination n ^os COM-67, COM-68, COM-69, COM-70 sont adoptés.

L'amendement rédactionnel n° COM-71 est adopté.

L'amendement de coordination n° COM-72 est adopté.

Article 44

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° COM-73 autorise le ministère public à saisir le juge civil afin de faire cesser une discrimination directe ou indirecte, dont il aurait connaissance.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Ce dispositif remplacerait celui prévu à l'origine à l'article 21, qui présentait l'inconvénient d'inscrire cette action dans le cadre d'une action de groupe conduite par le ministère public.

L'amendement n° COM-73 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-74 rectifié distingue l'action de groupe discrimination à vocation généraliste, de l'action spéciale relative aux discriminations en matière d'emploi, pour laquelle les syndicats sont compétents, dont le régime serait fixé dans le code du travail, pour les employeurs privés, et dans un chapitre du code de justice administrative qu'un autre amendement propose de créer, pour les employeurs publics. Il lève les restrictions injustifiées apportées à l'exercice de cette action, en permettant à une association régulièrement déclarée depuis cinq ans d'engager une action de groupe pour lutter contre une discrimination portant atteinte à un intérêt dont la défense entre dans son objet statutaire. Il élargit le champ des discriminations poursuivies à l'ensemble de celles prévues par les dispositions législatives en vigueur. Enfin, il supprime l'exclusion des préjudices moraux du champ des préjudices susceptibles d'être réparés par la voie de l'action de groupe, car cette exclusion ôte presque toute sa portée à l'action de groupe ainsi créée.

M. Alain Marc . - Il suffit que l'association soit déclarée depuis cinq ans ? Il n'y a donc pas besoin d'agrément ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Ce sont les mêmes dispositions que pour les associations de lutte contre les discriminations. Elles n'ont pas d'agrément particulier.

Mme Esther Benbassa . - Oui.

M. Philippe Bas , président . -L'action de groupe suppose l'accord de chacun des individus que l'association entend défendre, n'est-ce pas ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Oui. L'action de groupe est menée par une association pour obtenir réparation d'une anomalie qui a touché de nombreuses personnes. L'avantage est d'éviter la multiplication des actions individuelles.

L'amendement n° COM-74 rectifié est adopté.

Article 45

L'amendement rédactionnel n° COM-75 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-76 rectifié met fin à une incohérence du dispositif proposé.

L'amendement n° COM-76 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-77 supprimant une disposition d'ordre réglementaire est adopté.

Article additionnel après l'article 45

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-78 rectifié crée, dans le code de justice administrative, un chapitre consacré à l'action de groupe relative à une discrimination causée par un employeur public.

L'amendement n° COM-78 rectifié est adopté.

Article 46

L'amendement rédactionnel n° COM-117 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-79 supprime la disposition qui prévoit que les nouvelles mesures relatives à l'action de groupe ne seront pas applicables aux manquements antérieurs à la promulgation de la loi. Une telle clause ne se justifie pas. Comme le Conseil constitutionnel l'a relevé dans sa décision sur la loi relative à la consommation, les dispositions qui encadrent l'action de groupe « ne modifient pas les règles de fond qui définissent les conditions de cette responsabilité [...], par suite, l'application immédiate de ces dispositions ne leur confère pas un caractère rétroactif ». Elles peuvent donc s'appliquer immédiatement aux préjudices déjà constitués. Le législateur n'a retenu un tel dispositif d'application différée, ni pour l'action de groupe consommation, ni pour l'action de groupe santé.

L'amendement n° COM-79 est adopté.

Article additionnel après l'article 46

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-80 reprend l'une des préconisations du rapport du groupe de travail présidé par M. Philippe Bélaval sur l'action collective en droit administratif, remis au vice-président du Conseil d'État, M. Jean-Marc Sauvé le 5 mai 2009 : la création d'une action en reconnaissance de droits individuels, pour faire reconnaître ceux d'un groupe d'individus placés dans la même situation à l'égard de l'administration. Les intéressés pourraient ensuite se prévaloir de cette reconnaissance de leurs droits auprès de toute autorité administrative ou juridictionnelle. Le dispositif est directement inspiré, sous réserve de quelques adaptations, de la rédaction proposée par le groupe de travail.

L'amendement n° COM-80 est adopté.

Article additionnel avant l'article 47

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-81 intègre complètement les artisans au sein du tribunal de commerce, en les rendant électeurs et éligibles aux fonctions de délégué consulaire et de juge du tribunal de commerce, dans le cadre de l'élection au scrutin indirect des tribunaux de commerce.

M. Alain Richard . - Les organisations professionnelles sont d'accord ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Tout le monde est d'accord.

L'amendement n° COM-81 est adopté.

Article 47

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-82 supprime une disposition de codification déjà satisfaite, à l'initiative du Sénat, dans le cadre de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

L'amendement n° COM-82 est adopté.

L'amendement de conséquence n° COM-83 est adopté.

Les amendements de cohérence n ^os COM-84 et COM-85 sont adoptés

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-86 supprime les incompatibilités du mandat de juge d'un tribunal de commerce avec des mandats électifs qui relèvent de la compétence de la loi organique, en application de l'article 74 de la Constitution. Un amendement au projet de loi organique vise l'incompatibilité avec le mandat parlementaire, qui n'était pas prévue. En outre, le présent amendement remplace l'incompatibilité avec le mandat de conseiller municipal par une incompatibilité plus limitée avec les fonctions de maire ou d'adjoint, dans le ressort de la juridiction. Il apporte également une précision concernant la résolution des incompatibilités professionnelles et politiques des juges des tribunaux de commerce. Enfin, il assure la mise en cohérence de la codification des dispositions relatives au statut des juges des tribunaux de commerce en matière d'incompatibilités.

L'amendement n° COM-86 est adopté.

L'amendement de cohérence n° COM-87 est adopté, ainsi que l'amendement n° COM-88.

L'amendement de coordination rédactionnelle n° COM-89 est adopté.

L'amendement de cohérence n° COM-90 est adopté.

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° COM-91 transpose les dispositions que nous avons adoptées ce matin lors de l'examen du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société. Il s'agit donc d'un amendement de cohérence avec le projet de loi organique.

M. Alain Richard . - Cela va clairsemer les vocations...

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Je précise que j'ai mené la quasi-totalité de nos auditions en commun avec François Pillet.

L'amendement n° COM-91 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-92 harmonise la rédaction des éléments constitutifs d'une faute disciplinaire pour un juge consulaire avec les dispositions applicables aux magistrats judiciaires. Il précise également les conditions dans lesquelles le premier président de la cour d'appel peut donner un avertissement à un juge consulaire, en dehors de toute action disciplinaire. Il prévoit que le premier président doit préalablement solliciter l'avis du président du tribunal de commerce et du procureur de la République. Le procureur général, autorité hiérarchique du procureur de la République, peut aussi saisir aux fins d'avertissement le premier président. Cet amendement précise également les conditions d'engagement de la procédure disciplinaire à l'encontre d'un juge consulaire. Assorties d'une échelle claire des sanctions, ces dispositions sont de nature à rendre plus effectif le régime disciplinaire des juges consulaires. Lors de l'audition du juge concerné, le premier président est assisté par le président du tribunal, responsable de sa juridiction.

M. Philippe Bas , président . - Comme le précédent, l'amendement n° COM-92 porte sur les tribunaux de commerce.

L'amendement n° COM-92 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-93 supprime la création d'un fichier national automatisé des sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre des juges des tribunaux de commerce. Outre qu'un tel fichier n'existe pas pour les magistrats judiciaires professionnels, son utilité réelle est particulièrement douteuse, dès lors que les sanctions disciplinaires prononcées sont rares. En tout état de cause, le suivi disciplinaire des juges consulaires appartient au président du tribunal de commerce concerné, aux cours d'appel, ainsi qu'à la commission nationale de discipline des juges des tribunaux de commerce, qui siège à la Cour de cassation. Les modifications apportées par le projet de loi au régime disciplinaire des juges consulaires devraient rendre sa mise en oeuvre plus effective. L'enjeu réside davantage, pour le ministère de la justice, dans l'établissement d'un registre national des membres des tribunaux de commerce, outil nécessaire pour assurer le suivi, entre autres, de l'obligation de formation. La mise en place d'un tel outil relève de la compétence du pouvoir réglementaire.

M. François Pillet . - C'est parfaitement juste. Il n'y a pas de fichier des magistrats consulaires.

M. Alain Vasselle . - Je m'interroge sur les mesures disciplinaires à l'encontre des magistrats. Ils doivent tous être parfaits, car ces sanctions sont rarement appliquées. Comme ce sont des personnes de leur obédience qui statuent sur ces sujets, ils sont sans doute très protégés. L'établissement d'un listing des sanctions prises par le CSM serait intéressant. Il y a de réels besoins de former des magistrats de tribunaux de commerce. J'en ai fait l'expérience en Picardie.

M. Philippe Bas , président . - Il n'existe pas non plus de fichier national pour les magistrats judiciaires professionnels. Pourquoi stigmatiser les juges consulaires des tribunaux de commerce ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - J'ai été surpris de découvrir que le ministère de la justice ne connaissait pas la liste des membres des tribunaux de commerce.

L'amendement n° COM-93 est adopté.

L'amendement de conséquence n° COM-94 est adopté.

Article additionnel après l'article 47

L'amendement de coordination n° COM-95 est adopté.

Article 50

M. Christophe-André Frassa . - L'amendement n° COM-106 rectifié est la conséquence du vote du rapport que j'ai présenté la semaine dernière et des vingt-cinq amendements que la commission a adoptés. Ils sont ici codifiés en un seul amendement que vous pourrez choisir d'intégrer ou non dans le texte « Justice du XXI ^ème siècle ». Ce texte fait peu de cas des entreprises en difficulté : il est d'autant plus souhaitable d'y inclure la ratification des deux ordonnances et d'y ajouter les modifications votées la semaine dernière.

M. Yves Détraigne . - Avis favorable, même si nous n'avons pas pu examiner le texte en détail. Nous nous réservons donc le droit d'y apporter quelques modifications de forme ou de cohérence si nécessaire.

M. Philippe Bas , président . - La commission s'est déjà prononcée la semaine dernière.

L'amendement n° COM-106 rectifié est adopté.

Article 51

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° COM-96 rectifié bis précise le champ dans lequel les avocats sont habilités à intervenir en matière de publicité foncière.

L'amendement n° COM-96 rectifié bis est adopté.

Division additionnelle après l'article 51

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Demande de retrait ou avis défavorable à l'amendement n° COM-16, car la création du statut d'avocat en entreprise pose problème sans que le sujet entre tout à fait dans le champ du texte que nous examinons.

M. Jean-Pierre Sueur . - C'est un sujet très sensible.

L'amendement n° COM-16 n'est pas adopté.

Article 52

L'amendement de conséquence n° COM-97 est adopté.

Les amendements n ^os COM-4 et COM-5 deviennent sans objet.

Articles additionnels après l'article 52

M. André Reichardt . - L'amendement n° COM-6 propose l'instauration un nouveau régime d'enquête dans lequel le procureur garderait le contrôle de la procédure, mais pourrait solliciter du juge des libertés et de la détention le placement en détention provisoire pour un délai limité. C'est un amendement d'appel, car je suis en train de travailler sur des réformes de la procédure pénale.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Il est difficile de donner un avis favorable à cet amendement en l'état. Il faudrait en étudier les conséquences. Cela mériterait aussi un débat en séance.

L'amendement n° COM-6 est retiré.

M. André Reichardt . - Par une construction jurisprudentielle contra legem , la Cour de cassation a établi de très nombreuses « présomptions de grief ». Un grief doit être démontré. Le rôle de la procédure pénale est d'imposer le respect des règles. On ne peut sanctionner l'inobservation de ces règles que s'il en résulte un grief, c'est-à-dire une atteinte à la personne en cause. L'amendement n° COM-7 redonne du sens au principe selon lequel il n'y a « pas de nullité sans grief », pour éviter qu'une simple règle de procédure suffise à faire tomber toute une procédure judiciaire.

M. Philippe Bas , président . - Mieux vaut porter le débat en séance pour que le Gouvernement donne son avis, d'autant qu'il a décidé de présenter un texte de procédure pénale.

L'amendement n° COM-7 est retiré, de même que l'amendement n° COM-8.

Article 53 (section 3)

L'amendement rédactionnel n° COM-122 est adopté.

L'amendement de coordination n° COM-123 est adopté.

Article 53 (section 4)

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-98 prévoit l'application en Polynésie française de l'article 16 bis relatif à la renonciation à succession, et de l'article 16 ter relatif à l'acceptation de succession à concurrence de l'actif net. Cette précision est nécessaire dans la mesure où, en application de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192, l'État demeure compétent en Polynésie française pour les successions et libéralités.

L'amendement n° COM-98 est adopté.

Article 53 (section 5)

L'amendement de coordination n° COM-124 est adopté.

Article 54

L'amendement de précision n° COM-121 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Cet article comporte des dispositions transitoires pour l'instauration du tribunal des affaires sociales, en fixant celle-ci au plus tard au 1 ^er janvier 2017. Les secrétariats des tribunaux des affaires de sécurité sociale et des tribunaux du contentieux de l'incapacité sont aujourd'hui assurés par des agents du ministère des affaires sociales et de la santé, assistés par du personnel des organismes de sécurité sociale, relevant du droit privé, représentant près de 600 emplois, dont plus de 400 relevant de la sécurité sociale. L'amendement n° COM-99 propose d'assurer la reconversion de ce personnel, le cas échéant par l'ouverture de concours ad hoc de recrutement dans les services judiciaires, ce qui nécessite du temps, tout comme l'accroissement des effectifs et la formation des greffiers des services judiciaires en vue de l'exercice de ces nouvelles missions. Le secrétariat des commissions départementales d'aide sociale est aujourd'hui assuré par des fonctionnaires ou magistrats en activité ou à la retraite désignés sur une liste établie conjointement par le président du conseil départemental et le préfet. Des dispositions transitoires analogues sont prévues pour le personnel affecté à la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail, pour le greffe de la cour d'appel spécialisée dans le contentieux technique de la sécurité sociale.

M. Jean-Pierre Sueur . - Je voterai contre cet amendement pour être cohérent avec mon vote contre la création d'un TAS distinct du TGI.

M. Alain Richard . - Comment cet amendement peut-il échapper à l'article 40 ?

M. Yves Détraigne , rapporteur . - Il s'agit d'un regroupement de dépenses, proposées par le projet de loi lui-même, pas de dépenses nouvelles.

M. Alain Richard . - Soit.

L'amendement n° COM-99 est adopté.

M. Philippe Bas , président . - Nous passons à l'amendement n° COM-100 qui aligne la date d'entrée en vigueur du transfert de la réparation des dommages corporels au TGI sur la date d'entrée en vigueur du transfert des audiences du tribunal de police également au TGI, prévu par l'article 10 : le 1 ^er janvier 2017.

L'amendement n° COM-100 est adopté.

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° COM-101 a pour objet de faire entrer en vigueur dès la publication de la loi certaines dispositions de l'article 10.

L'amendement n° COM-101 est adopté.

L'amendement de cohérence n° COM-102 est adopté.

M. Philippe Bas , président . - L'amendement n° COM-103 prévoit les dispositions d'entrée en vigueur des articles 16 bis et 16 ter .

L'amendement n° COM-103 est adopté.

L'amendement de précision n° COM-120 est adopté.

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-104 applique l'extension de l'électorat et de l'éligibilité des artisans aux tribunaux de commerce à compter du premier renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi, et prévoit le transfert des contentieux en cours concernant les artisans des tribunaux de grande instance vers les tribunaux de commerce à compter du 1 ^er janvier 2017. En outre, il applique les nouvelles incompatibilités professionnelles et politiques concernant les juges consulaires à compter du premier renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi et non dans les six mois de la publication de la loi.

Il applique à la même date les nouvelles obligations déontologiques, notamment la déclaration d'intérêts et la déclaration de situation patrimoniale. Enfin, il fixe à 70 ans la limite d'âge d'éligibilité à compter du deuxième renouvellement des tribunaux de commerce suivant la publication de la loi, pour assurer un renouvellement suffisant des candidats. L'élection des membres des tribunaux de commerce vient d'avoir lieu, en octobre 2015, et des élections complémentaires sont organisées tous les ans, à cette même période, par les préfectures, pour pourvoir aux postes vacants de l'année écoulée.

L'amendement n° COM-104 est adopté.

Intitulé du projet de loi

M. Yves Détraigne , rapporteur . - L'amendement n° COM-105 rectifié propose d'intituler le texte « Projet de loi relatif à l'action de groupe et à la modernisation de l'organisation judiciaire ».

M. Philippe Bas , président . - Vous pourriez faire plus simple, en écrivant « relatif à l'action de groupe et à l'organisation judiciaire ».

M. Jean-Pierre Sueur . - J'ai des réserves sur cette modification. Le concept de « Justice du XXI ^ème siècle » a été porté pendant des années par la garde des sceaux et les quatre groupes de travail qu'elle a réunis à cet effet. Le changement que vous proposez fait disparaître cette dimension symbolique. Ce n'est pas neutre, à mon avis.

M. Jacques Bigot . - Il faudrait reprendre l'intitulé « Justice du troisième millénaire » que vous proposiez la semaine dernière, monsieur le Président, ce qui laisserait envisager une grande stabilité... Pourquoi ne pas écrire sinon « Projet de loi relatif aux actions de groupe... » ?

M. Philippe Bas , président . - Nous pourrons encore faire évoluer le titre en séance. Je soumets au vote l'amendement n° COM-105 rectifié bis , avec la modification « Projet de loi relatif à l'action de groupe et à l'organisation judiciaire ».

L'amendement n° COM-105 rectifié bis est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Principes de l'accès au droit et de l'accès à la justice
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	19	Suppression de la notion de « service public » de la justice	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	20	Clarification	Adopté
Article 2 Création d'un service d'accès unique du justiciable
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	109	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	21	Précision rédactionnelle	Adopté
M. BIGOT	1	Précision rédactionnelle	Adopté
Articles additionnels après l'article 2
Mme DEROMEDI	11	Demande de rapport sur les conséquences de la création des nouvelles régions et des métropoles sur l'organisation judiciaire	Rejeté
Mme DEROMEDI	12	Demande de rapport sur l'aide juridictionnelle	Rejeté
Article 3 Conciliation préalable à la saisine de la juridiction de proximité ou du tribunal d'instance
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	23	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	24	Précision relative à la possibilité pour l'une des parties de demander l'homologation d'un accord	Adopté
Article 4 Extension du champ de la médiation administrative
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	25	Rétablissement de la possibilité pour le juge administratif de désigner un tiers conciliateur	Adopté
Article additionnel après l'article 4
Mme DEROMEDI	13	Accès des avocats aux fonctions de médiateur	Rejeté
Article 5 Extension du champ d'application de la convention de procédure participative
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	26	Rétablissement de la précision selon laquelle une convention de procédure participative est conclue pour une mission déterminée	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	27	Clarification	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	28	Détermination par décret en Conseil d'État des actes de mise en état sur lesquels les parties peuvent s'accorder	Adopté
Article 6 Clarification des règles applicables à la transaction
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	30	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	31	Rétablissement des articles abrogés relatifs au régime applicable à la transaction	Adopté
Article 7 Précisions relatives à l'utilisation de la notion d'arbitrage
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	32	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 8
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	33 rect.	Instauration d'une juridiction sociale unifiée et échevinée de première instance, rattachée au tribunal de grande instance	Adopté
Mme DEROMEDI	14	Codification	Tombé
Article 9 Transfert de la réparation des dommages corporels aux tribunaux de grande instance
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	34	Clarification	Adopté
M. BIGOT	2	Précision rédactionnelle	Tombé
Article 10 Transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance et régime juridique de certaines contraventions de la cinquième classe
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	36	Insertion à l'article 10 des dispositions de l'article 15 relatives à la mise en oeuvre du mécanisme de l'amende forfaitaire pour les contraventions de la cinquième classe	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	35	Coordination	Adopté
Article 11 Modalités de remplacement des juges des libertés et de la détention
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	37	Coordination avec la réforme du mode de désignation du juge des libertés et de la détention proposée par la commission à l'article 14 du projet de loi organique	Adopté
Article 13 Durée d'inscription des experts judiciaires sur la liste nationale
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	38	Prolongation de six mois du délai dont bénéficient les experts inscrits sur la liste nationale des experts judiciaires pour demander leur réinscription dans le cas où leur inscription viendrait à terme juste après la publication de la loi	Adopté
Article additionnel après l'article 13
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	39		Adopté
Article 14 Dématérialisation des actes de procédure pénale effectués par les officiers de police judiciaire
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	40	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 15 Contraventionnalisation de certains délits routiers
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	41	Coordination	Adopté
M. MÉZARD	9	Suppression de l'article	Rejeté
M. GRAND	17	Suppression de l'article	Rejeté
Intitulé du chapitre I ^ER du Titre IV
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	42	Modification de l'intitulé	Adopté
Articles additionnels après l'article 16
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	43	Possibilité pour les notaires de recevoir les déclarations de renonciation à succession	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	44	Possibilité pour les notaires de recevoir les déclarations d'acceptation de succession à concurrence de l'actif net	Adopté
Article 17 Transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers de l'état civil
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	45	Précision rédactionnelle	Adopté
M. GRAND	18	Compensation financière du transfert aux officiers de l'état civil de l'enregistrement des Pacs	Rejeté
Article 18 Règles relatives à la tenue des registres de l'état civil
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	108	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. MASCLET	107	Maintien de l'obligation pour les communes de tenir un double du registre de l'état civil	Rejeté
Mme JOISSAINS	10	Maintien de l'obligation pour les communes de tenir un double du registre de l'état civil	Rejeté
Mme DEROMEDI	15	Conservation des données de l'état civil des Français établis à l'étranger	Adopté avec modification
Article 19 Domaine d'application de la procédure d'action groupe de droit commun
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	110	Précision rédactionnelle	Adopté
Article additionnel après l'article 19
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	46	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 21 Qualité à agir
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	47	Suppression de la qualité à agir du ministère public	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	48	Suppression de la qualité à agir générale des syndicats	Adopté
Article 22 Introduction de l'instance et mise en demeure préalable
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	49	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	111	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 23 Injonction, prononcée par le juge, aux fins de cessation du manquement
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	50	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	112	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 24 Jugement sur la responsabilité et définition du groupe des victimes
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	51	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 25 Mesures de publicité destinées à faire connaître le jugement aux membres du groupe des victimes
M. BIGOT	3	Charge des mesures de publicité	Rejeté
Article 26 Possibilité de décider la mise en oeuvre d'une procédure collective de liquidation des préjudices
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	52	Nouvel encadrement de la procédure	Adopté
Article 29 Saisine du juge en l'absence d'indemnisation
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	53	Suppression d'une mention inutile	Adopté
Article 30 Adhésion au groupe et négociation, par le demandeur, de l'indemnisation du préjudice subi
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	54	Clarification	Adopté
Article 31 Encadrement de la négociation effectuée par le demandeur au nom du groupe
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	55	Suppression du caractère forcé de la procédure	Adopté
Article 32 Gestion des fonds versés pour l'indemnisation
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	113	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	56	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 34 Homologation par le juge de l'accord négocié au nom du groupe
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	57	Garanties supplémentaires pour l'homologation	Adopté
Article 35 Suspension de la prescription pendant le cours d'une action de groupe
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	58	Précision rédactionnelle	Adopté
Article 38 Interdiction d'engagement d'une nouvelle action de groupe portant sur le même fondement qu'une précédente
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	59	Reprise des dispositions applicables en matière de consommation	Adopté
Article 42 Tribunal compétent pour connaître des actions de groupe - Interdiction de saisir la juridiction pénale par citation directe sur des faits relevant d'une action de groupe en cours - Coordinations dans le code de la consommation
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	114	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	60 rectifié	Précisions diverses et suppression de l'interdiction à agir au pénal	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	115	Suppression d'une mention inutile	Adopté
Article 43 Reprise du socle commun dans le code de justice administrative
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	61	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	62	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	116	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	63	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	64	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	65	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	66	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	67	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	68	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	69	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	70	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	71	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	72	Coordination	Adopté
Article 44 Action de groupe en matière discrimination
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	73	Action directe du ministère public	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	74	Refonte de la procédure	Adopté
Article 45 Régime de l'action de groupe applicable en matière de discrimination au travail par un employeur privé
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	75	Rédactionnel	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	76 rectifié	Limitation de l'action à la cessation des manquements	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	77	Suppression d'une disposition réglementaire	Adopté
Article additionnel après l'article 45
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	78 rectifié	Action de groupe en matière de discrimination due à un employeur public	Adopté
Article 46 Non application du titre aux actions de groupe déjà existantes - Non application de la nouvelle procédure d'action de groupe aux manquements antérieurs à l'entrée en vigueur de la loi
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	117	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	79	Suppression de la clause d'inapplication de la procédure aux préjudices résultant d'un manquement antérieur à la loi	Adopté
Article additionnel après l'article 46
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	80	Action en réouverture de droits	Adopté
Article additionnel avant l'article 47
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	81	Intégration des artisans au sein du corps électoral des tribunaux de commerce	Adopté
Article 47 Incompatibilités, formation, déontologie et discipline des juges des tribunaux de commerce et compétence des tribunaux de commerce pour les litiges concernant les artisans
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	82	Codification	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	83	Intégration des artisans dans la compétence juridictionnelle des tribunaux de commerce	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	84	Codification	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	85	Codification et suppression de la limitation du nombre de mandats dans le temps des juges des tribunaux de commerce	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	86	Clarification des incompatibilités professionnelles et politiques des juges des tribunaux de commerce	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	87	Codification	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	88	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	89	Coordination rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	90	Clarification rédactionnelle des conditions d'établissement d'une déclaration d'intérêts par les juges des tribunaux de commerce	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	91	Établissement d'une déclaration de situation patrimoniale par les présidents des tribunaux de commerce	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	92	Clarification du régime disciplinaire des juges des tribunaux de commerce	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	93	Suppression du fichier national automatisé des sanctions disciplinaires des juges des tribunaux de commerce	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	94	Codification	Adopté
Article additionnel après l'article 47
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	95	Coordination en matière de compétences de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique	Adopté
Article 50 Adaptations ponctuelles du droit des entreprises en difficulté
M. FRASSA	106	Simplifications, clarifications et améliorations du droit des entreprises en difficulté issu des ordonnances des 12 mars et 26 septembre 2014	Adopté
Article 51 Compétences des avocats en matière de publicité foncière
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	96 rectifié bis	Précision du champ d'intervention des avocats en matière de publicité foncière	Adopté
Division additionnelle après l'article 51
Mme DEROMEDI	16	Création d'un statut d'avocat en entreprise	Rejeté
Article 52 Habilitations
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	97	Restriction du champ de l'habilitation relative à la réforme des juridictions sociales	Adopté
M. BIGOT	4	Présence de juges non professionnels dans la formation de jugement compétente en matière de contentieux de la sécurité sociale	Tombé
M. BIGOT	5	Absence de représentation obligatoire par avocat en matière de contentieux de la sécurité sociale	Tombé
Articles additionnels après l'article 52
M. REICHARDT	6	Instauration d'un nouveau régime d'enquête dans lequel le procureur garderait le contrôle de la procédure, mais pourrait solliciter du juge des libertés et de la détention le placement en détention provisoire pour un délai limité.	Retiré
M. REICHARDT	7	Aménagement des règles de nullité procédurale en matière pénale.	Retiré
M. REICHARDT	8	Faciliter le recours à l'interprétariat par téléphone au cours de la procédure pénale	Retiré
Article 53 (section 3) Dispositions relatives à l'outre-mer
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	122	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	123	Coordination	Adopté
Article 53 (section 4) Dispositions relatives à l'outre-mer
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	98	Coordination	Adopté
Article 53 (section 5) Dispositions relatives à l'outre-mer
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	124	Coordination	Adopté
Article 54 Dispositions transitoires
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	121	Prise en compte de la suppression des juridictions de proximité au 1 ^er janvier 2017 pour l'application de l'article 3	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	99	Dispositions transitoires pour l'instauration d'une juridiction sociale unifiée	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	100	Fixation au 1 ^er janvier 2017 de l'entrée en vigueur des dispositions relatives au transfert de la réparation des dommages corporels au tribunal de grande instance	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	101	Entrée en vigueur des dispositions relatives au mécanisme de l'amende forfaitaire	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	102	Fixation au 1 ^er janvier 2017 de l'entrée en vigueur des dispositions relatives au transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	103	Coordination	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	120	Précision rédactionnelle	Adopté
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	104	Entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives aux tribunaux de commerce	Adopté
Intitulé du projet de loi
M. DÉTRAIGNE, rapporteur	105 rectifié	Modification de l'intitulé	Adopté avec modification

ANNEXE 1 - COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME CHRISTIANE TAUBIRA, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE

____

MARDI 20 OCTOBRE 2015

M. Philippe Bas , président . - Je remercie Mme la garde des sceaux de venir nous présenter deux textes très importants : le projet de loi organique relatif à l'indépendance et à l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société ; le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^e siècle - n'avez-vous pas été en dessous de l'ambition nécessaire ? Vous auriez pu parler de la justice du III ^e millénaire...

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice . - Je remercie pour son accueil une commission où j'ai toujours plaisir à venir. Sans être millénariste, l'idée est bien celle-ci : répondre aux besoins objectifs de justice dans une période difficile où les citoyens ont de plus en plus besoin d'aide de l'État, et en priorité de celle de l'autorité judiciaire, mais aussi où la culture judiciaire a changé, avec la systématisation de la recherche d'une réponse judiciaire à des litiges du quotidien, autrefois traités autrement. Il faut aussi tenir compte, en l'objectivant, du malaise ressenti par les magistrats, les greffiers et les fonctionnaires.

Pour la réforme pénale, nous avions rassemblé une conférence de consensus, créé un espace où des personnes de sensibilités différentes avaient travaillé sur la base d'un état des lieux partagé. Sans suivre la même méthode, car la justice civile est moins sensible, nous avons procédé avec la même rigueur. Sur la base des préconisations de groupes de travail lancés depuis deux ans, un grand débat national a été organisé au siège de l'Unesco, dont nous avons soumis le résultat aux juridictions, qui nous ont adressé 2 000 contributions ; ce texte est bien le produit d'une intelligence collective, de la réflexion de ceux qui pratiquent le droit quotidiennement.

Ces deux supports de normes législatives appartiennent au même écosystème, dans lequel des décrets en Conseil d'État et des décrets simples sont prévus. Nous avons lancé des expérimentations et vous proposons d'en généraliser certaines. Nous intégrons les nouvelles technologies, comme la dématérialisation, indispensable pour construire une justice plus proche des citoyens.

Ce n'est pas polémiquer que de dire que la réforme de 2008, quoique nécessaire, car la carte judiciaire n'avait guère changé depuis 1958, a créé des déserts judiciaires. Vous-mêmes avez témoigné au Sénat de cet éloignement. C'est pourquoi nous réimplanterons des tribunaux de grande instance (TGI), des chambres détachées et des maisons de la justice et du droit. Des greffiers seront affectés à ces dernières et y travailleront avec les délégués du Défenseur des droits.

Dès le titre I ^er , nous améliorons l'accès à la justice par le maillage territorial des conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD). L'expérimentation depuis 2014 des services d'accueil unique du justiciable (SAUJ) a donné de si bons résultats que j'ai lancé la deuxième vague d'expérimentation. Le justiciable peut ainsi se rendre au site le plus proche de son domicile, quel qu'il soit, pour y accomplir toute sorte de démarches judiciaires, y compris des demandes d'aide juridictionnelle. Il n'a plus à identifier le site compétent pour son besoin ; s'il est normal que l'institution soit complexe, le citoyen en besoin de justice ne devrait pas être titulaire d'un bac + 24 pour comprendre à qui s'adresser. Nous neutralisons cette complexité, de sorte qu'un litige relevant du TGI puisse être introduit auprès du conseil de prud'hommes. Cela suppose évidemment que nous formions les greffiers.

La dématérialisation permettra de relier entre elles les juridictions, notamment celles compétentes pour ces petits contentieux familiaux, de surendettement, d'expulsions locatives... Dès décembre 2015, un premier volet de l'application Portalis sera mis en place. Face à la massification de certains contentieux, nous avons décidé de favoriser les modes alternatifs de règlement des litiges : la conciliation devient obligatoire pour les litiges en dessous de 4 000 euros ; nous harmonisons les fonctions de médiation
- formation, qualification, règles déontologiques - et allons favoriser la procédure coopérative.

Le titre II remet ainsi du lien et du dialogue dans la société : les citoyens sont souvent en mesure de trouver des solutions ensemble. Le juge n'est jamais bien loin, pour homologuer la décision si c'est nécessaire. Attentifs aux plus fragiles, qui ont du mal à se retrouver dans la constellation des juridictions sociales, entre celles qui relèvent des ministères de la santé, du travail ou de la justice, nous fusionnons les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) avec les tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI) et une partie des attributions des commissions départementales d'aide sociale (CDAS).

Le titre suivant recentre les juridictions sur leur coeur de compétence, suivant une dynamique, que vous avez validée sur les tutelles ou sur l'administration légale. Nous mettons un terme à la segmentation dans notre droit des actions de groupes, l'une ayant été créée par la loi « Consommation », l'autre par la loi « Santé ». Nous en créons une pour la lutte contre toutes les discriminations ; il y a eu un débat à l'Assemblée nationale : nous apporterons plus de sécurité juridique à ce dispositif.

Nous modifierons l'organisation du travail dans les juridictions ainsi que les missions et statuts, en particulier des greffiers. Le greffier assistant de magistrat, suscite une telle demande que nous avons dû lancer la deuxième vague d'expérimentation, pour laquelle nous avons pris des dispositions en termes de création de postes. Nous équipons les magistrats du ministère public et certains magistrats du siège de tablettes et de téléphones portables ; nous en distribuerons 4 000 l'année prochaine, le parquet étant prioritaire en raison de contraintes plus fortes. Le système autocom optimisant le traitement en temps réel a été audité par l'inspection générale des services judiciaires. Nous avons développé des applications informatiques qui méritent d'être généralisés.

Le projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société comprend notamment la fin de la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres. L'impartialité requiert des conditions objectives ; l'indépendance dépend des conditions de nomination ou du régime disciplinaire ; les deux doivent aussi se donner à voir. L'indépendance s'entend par rapport à soi-même : préjugés, réseaux, appartenances sociales peuvent influencer une décision. Cette indépendance doit être garantie par le comportement des magistrats eux-mêmes. Il faut donc supprimer les liens entre magistrature et exécutif.

Nous créons une fonction spécialisée de juge des libertés et de la détention (JLD), ce garant des libertés, avec une formation spécifique, des conditions particulières de nomination et de remplacement. Nous introduisons la notion de conflit d'intérêts avec un entretien déontologique et une déclaration de patrimoine pour les hauts magistrats.

M. François Pillet , rapporteur du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société . - J'entends avec beaucoup d'intérêt votre définition de l'indépendance de la justice : une attitude personnelle par laquelle le magistrat s'extrait de lui-même. L'indépendance n'a d'intérêt qu'autant qu'elle garantit l'impartialité, à laquelle doit tendre le magistrat.

J'aurai principalement des observations rédactionnelles à faire au projet de loi organique ; mes remarques prépareront un débat technique et d'opportunité : le Sénat restera lui-même, sage et calme. La nomination par décret du JLD a été critiquée par toutes les personnes entendues, à l'exception de trois, les représentants des syndicats. Je comprends le but d'afficher l'indépendance de ce juge. Celle-ci risque néanmoins d'être toute relative pour un JLD frais émoulu de l'école, face à un procureur chevronné. En outre, je ne sache pas qu'aucun JLD ait été révoqué par son président parce que sa jurisprudence ne lui convenait pas. La fonction n'est pas très prisée : JLD signifie « jamais libre pour dîner », disent-ils eux-mêmes... Son indépendance serait plus solide s'il s'agissait obligatoirement d'un magistrat du premier grade. Il serait important qu'il puisse faire appel à une collégialité en cas de problème, comme le juge des référés. Bien sûr, il décide très souvent dans l'urgence et n'en aura pas toujours le temps ; il n'en serait pas moins satisfaisant qu'il puisse le faire de temps en temps.

Sur le statut du parquet, vous échappez à l'obligation de révision constitutionnelle. Pourquoi ne pas avoir inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale le projet de loi voté par le Sénat, y compris par sa minorité d'alors, sur un amendement de Michel Mercier ?

La déontologie passe par la lutte contre les conflits d'intérêts ; même sans aller jusqu'à la déclaration que remplissent les ministres et les membres de leurs cabinets, n'aurait-il pas été préférable de garder une trace de l'entretien déontologique avec le chef de cour ? Les conflits d'intérêts couvrent un champ très vaste : réseaux, appartenance à certaines associations, avoir un conjoint avocat quand l'on est magistrat ou procureur si l'on est juge d'instruction... Ne faut-il pas aller plus loin pour convaincre ?

Un détail reviendra sur le devant de la scène : les décorations. Lorsqu'un magistrat dépend sur ce point de l'exécutif, s'il n'est pas certain que cela influe sur son comportement, il est possible que cela ne soit pas impossible.

Je ne saisis pas l'intérêt d'une déclaration de patrimoine des chefs de cour qui ne rendent plus de décisions. Dans l'esprit du public, une telle déclaration est une mesure préventive contre un enrichissement lié à la corruption ; plus que le premier président de la Cour de cassation, le juge de l'expropriation, le juge d'instruction ou le juge unique pourraient être concernés. Cela pose de surcroît des problèmes matériels importants. Pourquoi ne pas élargir le périmètre au moins aux chefs de juridictions, ce qui homogénéiserait leurs obligations avec celles des présidents de tribunaux de commerce ? Même comme cela, les déclarations que vous proposez restent dans la famille puisqu'elles sont soumises à une commission ad hoc ; or, avec plus ou moins d'enthousiasme, les magistrats que nous avons entendus se sont montrés prêts à ce que leur déclaration soit transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique : y voyez-vous un inconvénient ?

M. Yves Détraigne , rapporteur du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI ^ème siècle . - Nous avons procédé ensemble aux auditions. Je suis sensible à votre projet de loi en tant que co-auteur avec Virginie Klès du rapport de votre commission sur la justice de première instance.

Si le SAUJ est une bonne chose, pour reprendre les termes de mon dernier rapport pour avis sur le budget de la justice, Portalis est la condition sine qua non des réformes de l'organisation judiciaire annoncées. Or nous sommes loin du compte : le SAUJ est une version allégée du guichet universel du greffe qui avait été envisagé. Il ne faudrait pas que sa mise en place fasse perdre du temps aux greffiers, faute pour ceux-ci de disposer d'un outil informatique adapté.

Nous évoquions dans notre rapport la mutualisation des effectifs des différents greffes au sein des juridictions, ce qui semble ne pas avoir été repris. Y avez-vous renoncé ?

Vous prévoyez une conciliation obligatoire avant toute procédure devant le juge d'instance ou de proximité. Je partage cette idée ; mais avec 1 800 conciliateurs c'est impossible. Or je n'ai pas le sentiment que le projet de budget que j'ai pu consulter réponde à cet impératif.

Vous avez évoqué la fusion des TASS et des TCI, intégrés dans les TGI, mais vous renvoyez ce sujet à des ordonnances, indiquant que vous avez missionné les inspections générales des affaires sociales et des services judiciaires pour en fixer les modalités. N'est-ce pas prendre les choses dans le désordre ?

Vous avez annoncé il y a quelques semaines que vous renonciez à la contraventionnalisation de différents délits routiers, comme la conduite sans permis ou sans assurance. Je comprends l'émotion des associations de victimes de la route ; pourtant, au fur et à mesure des auditions, nous avons pu comprendre que cela décevrait un certain nombre de professionnels de la justice : la contraventionnalisation donne de l'effectivité à une sanction...

M. Jean-Pierre Sueur . - Oui !

M. Yves Détraigne , rapporteur . - ... difficile à infliger lorsque le tribunal doit se prononcer deux ans après, alors que l'émotion sera passée ou que la décision ne sera pas mise en oeuvre ou n'aura plus de sens. Cette position est difficile à tenir devant l'opinion publique, parce qu'elle pourrait donner un sentiment de laxisme.

Un article du projet de loi reporte à nouveau l'obligation statutaire de mobilité des magistrats ; vous avez proposé il y a quelque temps de remettre à plus tard l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction. Pourriez-vous nous faire un point sur ces deux réformes ?

M. Jean-Pierre Sueur . - Après le tumulte, il est très important que vous présentiez votre grand oeuvre, ce texte que vous préparez depuis trois ans. Nous voyons bien, au climat qui règne dans cette salle, que bien des points peuvent nous rassembler. Il est bon que des gens puissent être accueillis dans des lieux proches de chez eux, que la conciliation soit favorisée, que les juridictions sociales soient réformées - nous savons grâce à Pierre Joxe combien elles sont inadaptées. L'extension de l'action de groupe aux discriminations n'est pas sans incidence.

Si le texte est voté, comme je l'espère, il faudra prendre le temps de le mettre en oeuvre ; le guichet unique suppose que des fonctionnaires du ministère de la justice y soient préparés. De même, la fusion des juridictions sociales requiert une préparation. J'aimerais que cette réforme fût menée selon un calendrier de cinq à six ans, plutôt qu'avec précipitation.

Enfin, nous aurions certainement pu trouver un accord autour d'une réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qui nous éviterait les foudres de la Cour européenne des droits de l'homme. Les éléments de cet accord sont là, nous le savons tous.

M. Pierre-Yves Collombat . - La religion de la transparence nous conduit dans l'impasse. La nature même de la fonction juridictionnelle voudrait que le juge n'ait pas à justifier de son impartialité ; or il lui est demandé de déclarer ses intérêts. C'est rester au milieu du chemin. Interrogées sur les fréquentes nominations de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation au sein des autorités administratives indépendantes, les personnes entendues par notre commission d'enquête sur lesdites autorités ont mis en avant leur qualité de juges, partant leur indépendance. Pourtant, les juges ont eux aussi des amis, un passé, et peuvent ne pas rester insensibles à certains intérêts ; mais vous n'allez pas jusqu'au bout.

Quant à la déclaration de patrimoine, pourquoi la limiter à quelques hauts magistrats, et pourquoi en prévoir la transmission à une commission ad hoc , et non à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique comme pour les parlementaires ? Vous arguez de l'indépendance de la magistrature ; pourtant, les juges transmettent bien une déclaration de revenus et de patrimoine à l'administration pour le paiement de leurs impôts. Ou on déclare le juge à l'abri de la corruption en raison de la nature particulière de la fonction ; ou on admet le risque, et dans ce cas pourquoi un statut particulier ?

M. René Vandierendonck . - Votre texte, qui s'inscrit dans un effort de rattrapage du retard accumulé depuis quarante ans mériterait d'être accompagné d'une loi de programmation. On suivrait ainsi suivre l'exécution des investissements, des partenariats public-privé comme celui des Batignolles, des créations de postes... Chaque année, notre examen reste parcellaire... Nous devons nous forcer à la pluri-annualité.

L'outil informatique n'est pas parfait. Aux dires des greffiers, la mise en place de Portalis reste un défi en matière d'appropriation et suscite des réticences chez certains ; de là l'importance du volet formation. Au-delà des progrès réalisés depuis trois ans, nous avons besoin d'outils méthodologiques de suivi des réformes.

M. Alain Vasselle . - Aurez-vous les moyens de votre politique, et selon quel calendrier la mettrez-vous en oeuvre ?

M. Christophe-André Frassa . - Pourquoi ne pas inclure les artisans dans le corps électoral des juges consulaires, et leur étendre l'éligibilité et la compétence des tribunaux de commerce ? Ils sont écartelés entre les tribunaux de commerce, en cas de difficultés économiques, et les tribunaux de grande instance pour les autres contentieux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Monsieur Pillet, je ne m'oppose pas à l'idée, non dénuée de panache, de ne pas décorer les magistrats au cours de leur vie professionnelle ; mais cela suggère implicitement une relation de subordination. Je propose régulièrement à la décoration des magistrats dont les états de service le méritent. Sur le plan éthique, votre proposition se tient. Soyez néanmoins assuré que l'attribution des distinctions n'est ni un moyen d'influence, ni la récompense d'une attitude de subordination.

Lors de la consultation, la demande unanime d'un statut particulier du JLD. m'était remontée ; mais, entendant certaines réserves lors d'un déplacement en juridiction, j'ai décidé de rouvrir la consultation sur ce point. Il semble que les conditions de nomination et de dé-nomination du JLD inquiètent. Comme nous avions expérimenté les conseils de juridiction en 2014 et renforcé l'expression démocratique dans les juridictions par décret l'an dernier, les assemblées générales ont demandé que le président de la juridiction ne puisse mettre fin aux fonctions de ses JLD. Nommés par décret, ils restent des magistrats du siège et à ce titre, leurs liens avec l'exécutif ne seront en aucun cas resserrés.

M. François Pillet , rapporteur . - Ce cadre plus rigide complique les choses en cas de nomination particulièrement inopportune.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - On a plutôt porté à ma connaissance des cas où un président de tribunal avait mis fin aux fonctions d'un JLD sans autre forme de procès.

La nomination par décret diminue, incontestablement, les pouvoirs du président du tribunal, et le prive d'un outil de gestion des ressources humaines puisqu'il pouvait auparavant nommer un JLD quand le besoin s'en faisait sentir. Elle reste néanmoins un progrès : nous aurons désormais des JLD spécialisés, formés dès l'École nationale de la magistrature, ou qui auront reçu une formation spécifique.

La collégialité n'est pas envisagée pour les décisions du JLD, mais celles-ci sont susceptibles d'appel.

Le projet de loi constitutionnelle relative au CSM est sorti dans toute sa splendeur sous la forme de l'amendement Mercier, après un débat assez vif. Conformément à la volonté du Président de la République, il reprendra prochainement son parcours parlementaire ; la commission des lois de l'Assemblée nationale envisage de l'examiner. Ce texte inscrit dans la Constitution la nomination des membres du parquet après avis conforme du CSM et l'alignement du régime disciplinaire. Nous voulions également attribuer la présidence de l'assemblée plénière à une personnalité qualifiée issue de la société civile.

La suppression des désignations de personnalités qualifiées par les instances institutionnelles que sont le président de la République et les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale a rencontré une forte opposition dans vos rangs. Vous contestiez la légitimité des membres du collège que nous envisagions. À l'époque, nous n'avions pas caché notre mécontentement. Cette réforme répondait aux inquiétudes, rétablissait la confiance des citoyens en éliminant le soupçon. La règle générale, non écrite mais très efficace, est le devoir d'ingratitude du nominé envers l'autorité de nomination.

M. Michel Mercier . - Toujours...

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Il fallait afficher, aux yeux de la société, le renoncement de l'exécutif à ce pouvoir de nomination. Nous y reviendrons.

Les règles de déontologie s'appliquant aux juges, les procès-verbaux éventuels, le lieu de leur conservation, les déclarations de patrimoine : voilà un véritable casse-tête. Le statut et les conditions d'impartialité des magistrats restent réglés par une ordonnance de 1958, or nous sommes obligés de régler les conditions d'accès à ces déclarations. C'est une question que nous allons approfondir.

Les TCI et les TASS relèvent pour le moment du ministère de la santé et des affaires sociales. Les discussions engagées entre nos deux ministères voilà un an sur leur fusion n'aboutissent pas ; nous avons fait appel à l'inspection générale pour étudier les conditions de la fusion et de la reconversion des personnels - 650, dans un ministère qui n'est pas créateur d'emplois, ce qui justifie notre prudence. Nous sollicitons une habilitation du Parlement pour fixer le cadre. La mise en oeuvre interviendra probablement en 2018. Je crois à l'unité de l'État, même si cela me pénalise depuis un an.

Je vous remercie, monsieur Détraigne, pour votre rapport, sur lequel je me suis appuyée lors du débat à l'Unesco. La création des tribunaux de première instance est un vrai point de blocage, et nous ne pourrons faire appliquer la réforme avec cette mesure. C'est pourquoi j'ai décidé de travailler plutôt sur les objectifs recherchés par cette création, et que vous développez dans votre rapport. Les tribunaux de grande instance seront ainsi organisés en pôles, dont un pôle social traitera des contentieux relevant précédemment des TCI, des TASS et, partiellement, des CDAS. Nous faisons oeuvre de rationalisation et de simplification.

La dématérialisation n'est qu'un instrument. Portalis ne risque pas, à mes yeux, de pénaliser le SAUJ, le futur guichet universel du greffe, porte d'entrée du public vers l'autorité judiciaire. Le titre premier ouvre l'accès à Cassiopée aux greffiers des SAUJ. Le greffier de demain devra savoir répondre à toutes les demandes ; il sera formé sur site et à l'École nationale du greffe. Nous espérons dégager le greffe de milliers d'appels relevant de l'orientation et de la première information. Les instruments informatiques dégagent ainsi du temps de travail des fonctionnaires pour des tâches plus utiles.

Je conviens avec M. Vandierendonck de la formation, du développement, de l'actualisation qu'implique le déploiement de Portalis. Nous actualisons encore Cassiopée ! Lors de ma prise de fonction, on m'a dit que Portalis coûterait quarante millions d'euros et que son déploiement prendrait dix ans. Le délai a été réduit à cinq étapes sur cinq ans, pour un coût moindre. C'est une tâche essentielle, les affaires civiles représentant 60 % de l'activité juridique.

Nous avons prévu dans le budget de multiplier par deux le nombre de conciliateurs de justice (ils sont actuellement 1 800) et doubler également leurs très maigres annuités. Ils sont souvent hébergés par les communes et disposent de la logistique des collectivités.

M. René Vandierendonck . - C'est bienvenu, car ils sont héroïques !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - La répression de la conduite sans permis, seule disposition pénale d'un texte comportant 54 articles, a bloqué l'examen du projet de loi pendant deux mois. J'ai été sensible à l'émoi des associations de victimes de la route autant qu'au contexte de la hausse de la mortalité routière en juillet et août. Toutefois, cette disposition relevait davantage de l'organisation et du fonctionnement des juridictions. Dans 88 % des cas, la conduite sans permis fait l'objet d'une amende par ordonnance pénale, la procédure prenant sept à quatorze mois. Le montant moyen de l'amende est compris entre 250 et 450 euros, pour un taux de recouvrement à peine supérieur à 50 %.

Pour une plus grande efficacité, nous avons envisagé un montant automatique de 500 euros pour l'amende, 750 en cas de majoration ; le procès-verbal électronique offre la possibilité d'un paiement immédiat. Dès la deuxième infraction, le défaut de permis devient un délit passible de un à trois ans de prison et de 30 000 à 75 000 euros d'amende. Le Conseil d'État nous a mis en garde sur le risque de non-respect de la présomption d'innocence parce que l'administration de la preuve dans le cadre de la première infraction serait insuffisante.

Le sujet présente incontestablement une inflammabilité particulière. Toutefois, les associations de victimes que j'ai reçues ont, à une exception près, jugé cette réforme efficace et reconnu que la mesure avait été présentée d'une seule phrase dans les médias. Nous avions pris toutes les précautions nécessaires et travaillé avec le délégué interministériel à la sécurité routière. Objectivement, c'est mieux ; cela se pratique d'ailleurs dans des pays présentant de meilleurs résultats que nous dans ces domaines. La mesure, plus efficace et plus sévère, dégage du temps pour la surveillance et la prévention, qui d'après les organismes de sécurité routière contribuent davantage que la répression à la diminution des accidents. C'est pourquoi, comme je m'y suis engagée en expliquant que les parlementaires en débattraient, je proposerai un amendement de suppression du dispositif, tout en continuant à plaider pour ce système plus efficace.

Non, je ne reporte pas la collégialité de l'instruction. Celle-ci fait l'objet d'un texte déposé à l'Assemblée nationale voici plus de deux ans. Il s'agissait de corriger la loi de 2007 dont le dispositif, qui devait entrer en vigueur en 2014, a été jugé trop systématique. En attendant son inscription à l'ordre du jour, je suis contrainte de présenter dans la précipitation, à chaque loi de finances, des amendements reportant l'application de la loi de 2007. C'est une mauvaise pratique politique, et un manque de respect vis-à-vis du Parlement.

Je ne nie pas les oppositions suscitées par l'entretien déontologique comme par la déclaration de patrimoine. L'hypothèse d'une extension à tous les magistrats a été envisagée. Je reconnais qu'il faut trouver la bonne mesure face à l'exigence de transparence ; mais comment expliquer à la société que les magistrats échappent à une obligation à laquelle le Gouvernement et le Parlement sont désormais soumis ?

M. Pierre-Yves Collombat . - En ce cas, appliquons le même régime !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Le statut des magistrats nous en empêche.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je ne suis pas un adepte de la transparence ; mais dès lors que l'on part dans ce système absurde, et que les responsabilités d'un magistrat sont au moins aussi importantes que celle du maire d'une commune de mille habitants, allons jusqu'au bout !

M. Jean-Pierre Sueur . - L'extension de la transparence suppose des règles : la valorisation du patrimoine par l'administration fiscale, doit être encadrée par des règles et des procédures sécurisées.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Nous avons projeté la mise en oeuvre de nos réformes dans le temps. Depuis 2013, les promotions de magistrats et de greffiers ont augmenté. Nous avons un solde positif pour la première fois cette année. En 2010, 144 diplômés étaient sortis de l'ENM. J'ai porté ce nombre à 358 en 2013, puis 364 en 2014 382 en 2015, et, l'année prochaine, 482. J'ai renforcé les équipes de l'ENM avec 20 recrutements et une dotation budgétaire en conséquence.

M. René Vandierendonck . - Très bien !

M. Michel Mercier . - En France, le parquet est uniquement constitué de magistrats, susceptibles d'intervenir dès la première minute de la garde à vue, ce qui n'est pas le cas dans d'autres pays réputés les plus amis de la liberté comme le Royaume-Uni. Il faut sauver le parquet à la française en incluant la pratique actuelle dans la loi constitutionnelle. Suivant sur ce point l'excellente analyse du procureur général Marc Robert, je vous invite par conséquent à convaincre le président de la République de ne pas placer cette réforme dans le même ensemble que la charte des langues régionales et la réforme plus générale du CSM : tout rassembler ne ferait que multiplier les adversaires du texte, pour être sûr d'avoir un non...

M. Philippe Bas , président . - Pour la charte sur les langues régionales, nous sommes prêts à aider le Gouvernement à conjurer ce risque ! Si je le comprends bien, notre collègue vous recommande d'aller dans le sens du vote du Sénat de juillet 2013 sur les nominations. Je m'y associe.

M. René Vandierendonck . - Nous gagnerions du temps !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Dois-je entendre que le texte, tel qu'amendé par le Sénat, recueillerait une majorité des trois cinquièmes ?

M. Michel Mercier . - Je ne suis pas capable de les trouver tout seul, mais je voterais ce texte sans hésiter et m'efforcerais d'en convaincre mes collègues, sans calcul politicien.

M. René Vandierendonck . - Procédez comme pour la réforme territoriale, en mettant en relief les continuités plutôt que les ruptures.

M. Philippe Bas , président . - Ce point n'était pas à l'ordre du jour, mais il nous importait de vous faire connaître un sentiment largement partagé.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Toutefois, les signes de perplexité sur certains visages ne m'ont pas échappé...

M. Jean-Pierre Sueur . - Il est possible de faire aboutir un texte s'il ne contient que le nécessaire et le suffisant. Ne pas réussir à trouver une majorité de trois cinquièmes autour d'un tel projet, voilà l'échec. Notre commission pourrait élaborer ce texte nécessaire et suffisant, qui ne vous satisferait pas entièrement car il ne contiendrait pas certains des éléments de celui qui est toujours en navette ; il faudrait pour cela que l'Assemblée nationale accepte d'amender le texte du Sénat en ce sens. Finissons-en avec une conception archaïque de la politique.

M. Philippe Bas , président . - Nous vous remercions de vos réponses précises et complètes.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Je reste à votre disposition.

ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministères

Ministère de la justice

• Cabinet de la ministre et de la garde des sceaux

Mme Claire d'Urso , conseillère législation pénale et aide aux victimes

M. Benjamin Danlos , conseiller services judiciaires

Mme Delphine Humbert , conseillère droit civil et économique et professions judiciaires

Mme Laure Bélanger , conseillère droit civil et droit de l'environnement

Mme Samira Jemaï , conseillère parlementaire

Mme Diane Ngomsik , chargée de mission

• Direction des affaires civiles et du sceau

Mme Carole Champalaune , directrice des affaires civiles et du sceau

M. Guillaume Meunier , sous-directeur du droit civil

Mme Pascale Compagnie , sous-directrice du droit économique,

M. Romain Felsenheld , adjoint au chef du bureau du droit constitutionnel et du droit public général

• Direction des affaires criminelles et des grâces

M. Robert Gelli , directeur

M. Francis Le Guhenec , chef du bureau de la législation pénale générale

• Direction des services judiciaires

Thomas Lesueur , adjoint au directeur des services judiciaires

Mme Laurence Chaintron , cheffe du bureau de l'accès au droit (secrétariat général)

M. Ludovic André , adjoint au sous-directeur des ressources humaines de la magistrature

Mme Claire Allain-Feydy , chef du bureau du statut et de la déontologie

Mme Marie Idiart , rédactrice au bureau du statut et de la déontologie

M. Vincent Aldeano , rédacteur au bureau du statut et de la déontologie

Mme Malika Cottet , rédacteur au bureau du statut et de la déontologie

M. Éloi Buat Menard , adjoint à la sous-directrice de l'organisation judiciaire et de l'innovation

Mme Hélène la Salmonie , chef du bureau du droit de l'organisation judiciaire

M. Yann Daurelle , rédacteur au bureau du droit de l'organisation judiciaire

• Inspection générale des services judiciaires

M. François Feltz , inspecteur général

M. Luc Salen , secrétaire général

• École nationale de la magistrature

M. Xavier Ronsin , directeur

• École nationale des greffes

M. Michaël Janas , directeur

M. Claude Brulin , adjoint au sous-directeur des ressources humaines des greffes (direction des services judiciaires)

Ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique

Mme Cécile Pendaries , sous-directrice des affaires juridiques, politiques de la concurrence et de la consommation

Ministère des affaires sociales (direction de la sécurité sociale)

M. Laurent Gallet , sous-directeur de la gestion et des systèmes d'information

Ministère du travail (direction générale du travail)

Mme Claire Scotton , adjointe au sous-directeur des relations individuelles et collectives du travail

Mme Anne Thauvin , cheffe du bureau des relations individuelle du travail

Institutions publiques et juridictions

Conseil supérieur de la magistrature

M. Bertrand Louvel , président de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège, premier président de la Cour de cassation

M. Jean-Claude Marin , président de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet, procureur général près la Cour de cassation

M. Daniel Barlow , secrétaire général

Conseil d'État

Mme Dominique Kimmerlin , secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

Cour de Cassation

M. Bertrand Louvel , premier président de la Cour de cassation

M. Jean-Claude Marin , procureur général près la Cour de cassation

M. Nicolas Maziau , chargé de mission du premier président de la Cour de cassation

Mme Agnès Labrégère-Delorme , secrétaire général du parquet général de la Cour de cassation

Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail

Mme Élisabeth Wable , présidente

M. Pascal Hamon , président de section

M. Dominique Marécalle , secrétaire général

Syndicats et associations professionnelles de magistrats
et des personnels judiciaires

Union syndicale des magistrats

Mme Virginie Duval , présidente

Mme Marie-Jane Ody , vice-présidente

Mme Céline Parisot , secrétaire générale

Syndicat de la magistrature

Mme Françoise Martres , présidente

Mme Laurence Blisson , secrétaire générale

FO magistrats

Mme Béatrice Brugère , secrétaire générale

M. Jean de Maillard , permanent syndical

Conférence des premiers présidents de cour d'appel

Mme Dominique Lottin , présidente de la conférence, première présidente de la cour d'appel de Versailles

M. Alain Girot , membre élu du bureau de la conférence, premier président de la cour d'appel d'Amiens

Conférence nationale des procureurs généraux

Mme Catherine Pignon , présidente de la conférence, procureure générale de la cour d'appel d'Angers

Mme Véronique Malbec , membre de la conférence, procureur général près la cour d'appel de Rennes

Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance

M. Gilles Accomando , président de la conférence, président du TGI d'Avignon

Mme Françoise Barbier-Chassaing , vice-présidente de la conférence, présidente du TGI de Chartres

Mme Joëlle Munier , secrétaire de la conférence, présidente du TGI d'Albi

M. Jean-Luc Stoessle , trésorier de la conférence, président du TGI de Strasbourg

Conférence nationale des procureurs de la République

M. Thomas Pison , président de la conférence, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nancy

M. Alexandre de Bosschère , membre du bureau de la conférence, procureur de la République de Saint-Malo

Conférence générale des juges consulaires de France

M. Yves Lelièvre , président

M. Jean-Luc Adda , secrétaire général

Association nationale des juges d'instance

Mme Émilie Pecqueur , présidente, vice-présidente du tribunal d'instance d'Arras

Conférence des présidents des tribunaux du contentieux de l'incapacité

M. Jean Marot , président

Association nationale des membres des tribunaux des affaires de sécurité sociale et du contentieux technique

M. Jean-Pierre Goutte , président

M. René Miriel , secrétaire général

Association nationale des juges de proximité

M. Jean-Charles Détharré , président

Union syndicale des juges de proximité

M. Bernard Herrewyn , président

Mme Monique Bouston , trésorière

Association des magistrats issus de l'intégration et des concours complémentaires et exceptionnels

M. David Cadin , président, conseiller à la cour d'appel de Paris

Mme Jeanne Daleau , membre du conseil d'administration, juge d'instance au TI de Melun

M. Sylvain Lallement , membre du conseil d'administration, vice-président au TGI de Melun

Mme Isabelle Thery Gaultier , représentante des concours complémentaires 2003 et postérieurs, vice-présidente chargée de l'instruction

Mme Mariannig Imbert , membre du conseil d'administration, substitut au parquet de Bobigny

Association des jeunes magistrats

Mme Florence Lardet , présidente, substitut du procureur de la République d'Évreux

M. Philippe Guislain , vice-président, juge de l'application des peines au TGI d'Ajaccio

Syndicat des greffiers de France

Mme Sophie Grimault , greffière au TGI de Limoges

Mme Hélène Placet , greffière à la cour d'appel de Paris

Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires

Mme Martine Motard , secrétaire générale adjointe

M. Cyril Papon , secrétaire national et secrétaire régional de la section de Paris

Unsa services judiciaires

M. Hervé Bonglet , secrétaire général

M. Arnaud Faure , membre de la commission exécutive

Union syndicale des magistrats administratifs

M. Olivier Di Candia , secrétaire général, premier conseiller à la cour administrative d'appel de Nancy

Mme Isabelle Ruiz , membre du conseil syndical, conseiller au tribunal administratif de Melun

Ordres professionnels et représentants des auxiliaires de justice

Conciliateurs de justice

M. Alain Auric , président de Conciliateurs de France, et président de l'association des conciliateurs de justice de la cour d'appel de Grenoble

M. René Jalin , vice-président de Conciliateurs de France, et président de l'association des conciliateurs de justice de la cour d'appel de Versailles

Conseil supérieur du notariat

M. Didier Coiffard , vice-président

M. Damien Brac de la Perriere , directeur des affaires juridiques

Mme Christine Mandelli , chargée des relations avec les institutions

Conseil national des administrateurs et mandataires judiciaires

M. Xavier Huertas , président

M. Marc André , vice-président

M. Alexandre de Montesquiou , consultant

Conseil national des barreaux

M. Jérôme Hercé , vice-président de la commission Textes

M. Florent Loyseau de Grandmaison , vice-président de la commission « libertés et droits de l'homme »

Mme Géraldine Cavaillé , directrice du pôle juridique du Conseil national des barreaux

M. Jacques-Édouard Briand , conseiller pour les relations avec les pouvoirs publics

Chambre nationale des huissiers de justice

M. Patrick Sannino , président

M. Gabriel Mecarelli , directeur des affaires juridiques

M. Samuel Bouteiller , conseiller en affaires publiques

Association pour la médiation familiale

Mme Audrey Ringot , présidente

Fédération nationale de la médiation familiale

M. Roger Leconte , président d'honneur

Mme Sophie Lassalle , secrétaire générale

Syndicats représentatifs et associations

Force ouvrière

M. Grégoire Lenoir , défenseur syndical

M. Max Nordmann , chef de file FO au conseil des prud'hommes de Paris

Confédération générale du travail

M. Jean-Pierre Gabriel , responsable du service juridique

Mme, Ghislaine Hoareau , juriste

Confédération française démocratique du travail

Mme Maud Renaud , secrétaire confédérale

M. Abdou Ali Mohamed , secrétaire confédéral

SOS Racisme

M. Étienne Allais , ancien directeur général

Association des paralysés de France

Mme Pascale Ribes , vice-présidente

Mme Anne-Charlotte Leconte , juriste

Mme Julie Charpin , responsable droits des personnes et des structures

Association prévention routière

M. Jean-Yves Salaun , délégué général

Interassociative lesbienne, gaie, bi et trans

M. Jérôme Beaugé , président

M. Petar Todorov , coordinateur politique

FNATH, Association des accidentés la vie

M. Arnaud de Broca , secrétaire général

Collectif interassociatif sur la santé

M. Arnaud de Broca , vice-président

Mme Fabienne Doroy , magistrat à la commission centrale d'aide sociale et membre de France Parkinson

Représentants des entreprises

Mouvement des entreprises de France

Mme Joëlle Simon , directrice des affaires juridiques

Mme Nathalie Buet , directrice adjointe de la section santé au travail à la direction de la protection sociale

Mme Ophélie Dujarric , directrice adjointe en charge de la direction des affaires publiques

Association française des entreprises privées

Mme Stéphanie Robert , directeur

Mme Emmanuelle Flament-Mascaret , directrice de la section concurrence, consommation, propriété intellectuelle

Mme France Henry-Labordere , directrice des affaires sociales

Chambre de commerce et d'industrie de Paris

M. Didier Kling , trésorier

Mme Anne Outin-Adam , directeur des politiques législatives et juridiques

M. Marc Canaple , responsable du département projet emploi

Mme Véronique Etienne-Martin , directeur des affaires publiques et de la valorisation

Organismes sociaux

Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés

Mme Marine Jeantet , directrice de la direction des risques professionnels

Mme Anne-Gaëlle Gasté-Manceau , juriste à la direction des risques professionnels

Caisse nationale des allocations familiales

Mme Mariette Daval , conseillère technique politique sociale

M. Frédéric Turblin , adjoint du directeur des prestations

Caisse nationale d'assurance vieillesse

Mme Frédérique Garlaud , secrétaire du conseil d'administration

Mme Nora Dahmani , directrice régionale du contentieux et de la lutte contre la fraude

Personnalités qualifiées

Mme Soraya Amrani-Mekki , professeur à l'Université Paris Ouest - Nanterre La Défense, membre du Conseil supérieur de la magistrature, membre du Centre de droit pénal et de criminologie, membre de la Commission nationale consultative des droits de l'homme

M. Loïc Cadiet , professeur de procédure civile

Mme Gwénaële Calvès , professeur de droit public à l'université de Cergy Pontoise

M. Pierre Delmas-Goyon , auteur d'un rapport sur la justice du XXI ^ème siècle

M. Antoine Garapon , secrétaire général de l'Institut des hautes études sur la justice

M. Didier Marshall , auteur d'un rapport sur la justice du XXI ^ème siècle, ancien premier président de la cour d'appel de Montpellier

Mme Laurence Pécaut-Rivolier, conseillère référendaire à la Cour de cassation, magistrat, inspecteur général adjoint des services judiciaires

M. Michel Revel , juge des libertés et de la détention

Contributions écrites

Défenseur des droits

Syndicat de la juridiction administrative

ANNEXE 3 - PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES PROCÉDURES D'ACTIONS DE GROUPE EXISTANTES ET ENVISAGÉES ET PRINCIPALES MODIFICATIONS PROPOSÉES

NB : Le socle procédural commun n'est applicable ni à l'action « Consommation », ni à l'action « Santé », qui restent régies par leurs règles spéciales.

---

* ¹ Le rapporteur du projet de loi organique est notre collègue François Pillet.

* ² Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , rapport d'information n° 54 (2013-2014) de Mme Virginie Klès et M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, le 9 octobre 2013 (disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-054-notice.html).

* ³ Justice aux affaires familiales : pour un règlement pacifié des litiges , rapport d'information n° 404 (2013-2014) de Mme Catherine Tasca et M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des lois, le 26 février 2014 (disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-404-notice.html).

* ⁴ La prudence et l'autorité. L'office du juge au XXIème siècle , rapport de l'institut des hautes études sur la justice, remis à la garde des sceaux, mai 2013.

* ⁵ Le juge du XXIème siècle. Un citoyen acteur, une équipe de justice , rapport du groupe de travail présidé par M. Pierre Delmas-Goyon, remis à la garde des sceaux, décembre 2013.

* ⁶ Les juridictions du XXIème siècle. Une institution qui, en améliorant qualité et proximité, s'adapte à l'attente des citoyens, et aux métiers de la justice , rapport du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall, décembre 2013.

* ⁷ Refonder le ministère public , rapport du groupe de travail présidé par Jean-Louis Nadal, remis à la garde des sceaux, novembre 2013.

* ⁸ Les articles 6 et 7 procèdent à certaines coordinations relatives à la transaction et à l'arbitrage.

* ⁹ Rapport n° 90 (2015-2016) de M. Christophe-André Frassa, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 octobre 2015. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-090/l15-090.html.

* ¹⁰ À l'article L. 111-2 du COJ mais également dans l'intitulé du titre IV du livre I ^er et aux articles L. 111-4 et L. 141-1 du même code.

* ¹¹ Cet article dispose que « l'action récursoire contre les magistrats ayant commis une faute personnelle se rattachant au service public de la justice est exercée devant une chambre civile de la Cour de cassation ».

* ¹² Tribunal des conflits, 27 novembre 1957, Préfet de la Guyane , n° 01420 : « Considérant que les actes incriminés sont relatifs non à l'exercice de la fonction juridictionnelle mais à l'organisation même du service public de la justice ; que l'action des requérants a pour cause le défaut de constitution des tribunaux de première instance et d'appel dans le ressort de la Guyane, résultant du fait que le gouvernement n'a pas pourvu effectivement ces juridictions des magistrats qu'elles comportaient normalement ; qu'elle met en jeu la responsabilité du service public indépendamment de toute appréciation à porter sur la marche même des services judiciaires ; qu'il appartient dès lors à la juridiction administrative d'en connaître ».

* ¹³ Rapport de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) sur le développement des modes amiables de règlement des différends, réalisé avec l'appui du secrétariat général à la modernisation de l'action publique, n° 22-15, avril 2015, p. 42. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/publication/2015_THEM_Rapport_definitif_reglement_conflits.pdf.

* ¹⁴ L'étude d'impact, p. 17, précise que le projet de loi a pour objectif d'« étendre les missions des CDAD à la politique locale de résolution amiable des litiges » car ils constituent « une instance départementale unique de discussion, de concertation et d'arbitrage rassemblant les principaux acteurs intervenant dans ces domaines ».

* ¹⁵ Le département, l'association départementale des maires, de l'ordre ou de l'un des ordres des avocats du département, de la caisse des règlements pécuniaires des avocats de ce barreau, de la chambre départementale des huissiers de justice, de la chambre départementale des notaires et, à Paris, de l'ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation.

* ¹⁶ Rapport au garde des sceaux du groupe d'études et de réflexion sur l'amélioration de l'accès à la justice par la mise en place d'un guichet unique de greffe et la simplification des juridictions de première instance, présidé par M. Francis Casorla , 1997, dit « rapport Casorla », p. 68.

* ¹⁷ L'ambition raisonnée d'une justice apaisée, rapport au garde des sceaux de la commission sur la répartition des contentieux présidée par Serge Guinchard, La documentation française , 2008, p. 183.

* ¹⁸ Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , Rapport d'information n° 54 (2013-2014) de Mme Virginie Klès et M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, 9 octobre 2013, p. 45 et s. (http://www.senat.fr/rap/r13-054/r13-054.html).

* ¹⁹ Les juridictions du XXI ^ème siècle, précité, p. 29.

* ²⁰ Rapport Casorla, p. 68.

* ²¹ Comme votre rapporteur avait pu le constater dans son rapport précité sur la justice de première instance, « dans l'immense majorité des cas (93 sur 99), le guichet unique est implanté dans un palais de justice qui réunit en son sein une ou plusieurs juridictions, et qu'il n'est compétent que pour traiter leur contentieux. S'il facilite l'accueil, il n'offre aucun bénéfice supplémentaire en termes de proximité. Ainsi, il n'existe pas de guichet unique de greffe déconcentré : on ne peut, en se présentant au greffe d'un tribunal d'instance d'une autre commune du ressort, déposer une requête destinée au tribunal de grande instance de la ville centre » ( Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , ibid ).

* ²² Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , rapport d'information précité, p. 48.

* ²³ Cf. infra , commentaire de l'article 13 bis .

* ²⁴ Pour ces litiges, l'article 843 prévoit que « la juridiction peut être saisie par une déclaration faite, remise ou adressée au greffe, où elle est enregistrée ».

* ²⁵ Si les parties indiquent dans l'acte de saisine avoir déjà entrepris des démarches de résolution amiable de leur différend qui n'ont pas abouti, elles seront alors dispensées de l'obligation de tentative de conciliation préalable. Si elles n'ont entrepris aucune démarche en ce sens, alors elles seront soumises au présent dispositif.

* ²⁶ Le taux de présence des deux parties lors de l'entretien d'information s'est établi à 51,85 % pour la TMPO et à 66,95 % pour la DC.

* ²⁷ Augmentation du nombre de demandes de renseignements, accueil physique et téléphonique des parties, temps consacré à l'enregistrement des données concernant les affaires et à la convocation des parties, gestion des agendas des associations de médiation familiale...

* ²⁸ Rapport de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) sur le développement des modes amiables de règlement des différends, réalisé avec l'appui du secrétariat général à la modernisation de l'action publique, n° 22-15, avril 2015, p. 43. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/publication/2015_THEM_Rapport_definitif_reglement_conflits.pdf.

* ²⁹ Rapport de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) précité p. 27 et 28.

* ³⁰ Directive 2008/52/CE du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale .

* ³¹ Ne peuvent donc faire l'objet de conciliation les différends portant sur l'état des personnes ou le droit de la famille par exemple.

* ³² En application de l'article 3 du décret du 20 mars 1978, un conciliateur est nommé « pour une première période d'un an par ordonnance du premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général, sur proposition du juge d'instance. À l'issue de celle-ci, le conciliateur de justice peut, dans les mêmes formes, être reconduit dans ses fonctions pour une période renouvelable de deux ans . »

* ³³ Arrêté JUSB0610191 du 12 juin 2006

* ³⁴ Étude d'impact annexée au projet de loi p. 46 et 47.

* ³⁵ En effet, sur les 120 647 affaires qui font l'objet d'une déclaration au greffe en application de l'article 843 du CPC, toutes n'ont pas vocation à faire l'objet d'une tentative de conciliation préalable.

* ³⁶ Si l'on se base sur les chiffres de 2014, cette proportion serait plutôt de 38 %.

* ³⁷ Rapport de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) précité, p. 27.

* ³⁸ Leur nombre est passé à 1 894 en 2014 selon les chiffres clés de la justice, cf. encadré supra .

* ³⁹ En matière d'homologation d'un accord de conciliation, l'article 1541 du code de procédure civile dispose que « la demande tendant à l'homologation du constat d'accord est présentée au juge par requête d'une des parties à moins que l'une d'elles s'oppose à l'homologation dans l'acte constatant son accord ». En matière de procédure participative, l'homologation d'un accord mettant fin à un différend est régie par l'article 1557 qui dispose que « la demande tendant à l'homologation de l'accord des parties [...] est présentée au juge par requête de la partie la plus diligente ou de l'ensemble des parties ».

* ⁴⁰ C'est-à-dire pour lesquels l'une des parties au moins est domiciliée ou a sa résidence habituelle dans un État de l'Union européenne autre que la France.

* ⁴¹ Par exemple : les comités consultatifs de règlement amiable des litiges relatifs aux marchés publics, les commissions régionales de conciliation et d'indemnisation, chargées du règlement amiable des litiges relatifs aux accidents médicaux, les commissions de médiation chargées, pour l'application du droit au logement opposable, de préciser le caractère prioritaire de la demande de logement ou d'hébergement...

* ⁴² La Cour national du droit d'asile, les juridictions ordinales, les juridictions spécialisées en matière de contentieux d'aide sociale...

* ⁴³ Le juge du XXI ^ème siècle Un citoyen acteur, une équipe de justice , rapport précité, p. 79 et suivantes.

* ⁴⁴ Un premier pas en ce sens avait été réalisé par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques , qui a supprimé, à l'article 2064 du code civil, l'exclusion de la matière sociale de la procédure participative, sous réserve de la libre disposition des droits.

* ⁴⁵ Décret n° 2015-282 du 11 mars 2015 relatif à la simplification de la procédure civile à la communication électronique et à la résolution amiable des différends .

* ⁴⁶ L'avocat du XXI ^ème siècle. - Projet J21, procédure participative et acte de procédure d'avocats , par Soraya Amrani-Mekki, La semaine juridique édition générale n° 41, 5 octobre 2015, 1052.

* ⁴⁷ Ce groupe de travail, composé d'un professeur de droit, d'avocats et de magistrats a travaillé à l'élaboration d'un projet de décret relatif à l'acte de procédure d'avocat, remis au garde des sceaux le 16 février 2015. Ce document a été adressé à votre rapporteur par les représentants de la conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance.

* ⁴⁸ Ce chapitre a été créé par l'article 3 de la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées .

* ⁴⁹ Rapport précité p. 79 et suivantes.

* ⁵⁰ Selon l'étude d'impact, les tribunaux des affaires de sécurité sociale et les tribunaux du contentieux de l'incapacité ont enregistré respectivement 100 880 et 42 500 affaires nouvelles en 2012.

* ⁵¹ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.justice.gouv.fr/publication/rapport_Marshall_2013.pdf.

* ⁵² Rapport n° 54 (2013-2014). Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www2.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-054-notice.html.

* ⁵³ Paru en 2014, l'ouvrage Soif de justice. Au secours des juridictions sociales de Pierre Joxe a donné une publicité particulière à la situation, notamment, des TASS et des TCI, mais également des conseils de prud'hommes et des commissions départementales d'aide sociale.

* ⁵⁴ Le texte prévoyait, notamment, la mise en place d'un recours administratif préalable obligatoire.

* ⁵⁵ Le code de la sécurité sociale parle de secrétariat pour ces juridictions et non de greffe.

* ⁵⁶ Articles L. 491-1 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁵⁷ Les caisses d'allocations familiales assurent ainsi le versement de minima sociaux (allocation aux adultes handicapés et revenu de solidarité active). Le contentieux relatif au revenu de solidarité active ne relève même pas de la CDAS, mais du tribunal administratif.

* ⁵⁸ Le secrétariat des CDAS, assuré par des fonctionnaires ou magistrats en activité ou à la retraite, désignés sur une liste établie conjointement par le président du conseil départemental et le préfet, ne pose pas les mêmes difficultés.

* ⁵⁹ Cet article dispose que « sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires fixant la compétence particulière des autres juridictions, le tribunal d'instance connaît, en matière civile, de toutes actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 10 000 euros. Il connaît aussi des demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 10 000 euros ».

* ⁶⁰ Étude d'impact p. 69.

* ⁶¹ Exposé des motifs des articles 9 et 10 du projet de loi.

* ⁶² Créées par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice .

* ⁶³ 498 juges de proximité pour 307 juridictions de proximité au début de l'année 2015 selon les statistiques figurant dans l'étude d'impact.

* ⁶⁴ Article R. 41-11 du code de procédure pénale.

* ⁶⁵ Loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles .

* ⁶⁶ Selon les explications fournies dans le rapport n° 124 (2012-2013) de notre ancienne collègue Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative aux juridictions de proximité . Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-124/l12-124.html

* ⁶⁷ En application de l'article unique de la loi n° 2012-1441 du 24 décembre 2012 relative aux juridictions de proximité .

* ⁶⁸ En application de l'article 99 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ⁶⁹ Exceptions faites des contraventions de la quatrième classe mentionnée ci-dessus.

* ⁷⁰ En application des articles 45 à 48 du code de procédure pénale, le siège du ministère public auprès du tribunal de police est occupé, sauf si le procureur de la République en décide autrement, par un commissaire de police, à l'exception des affaires concernant des contraventions de la cinquième classe.

* ⁷¹ Programmée le premier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi en vertu de l'article 54 du projet de loi.

* ⁷² Pour des explications sur le fonctionnement de cette procédure, votre rapporteur renvoie à la lecture des pages 119 à 122 de son rapport n° 394 (2010-2011) sur le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

* ⁷³ Articles L. 211-1, L. 211-9-1 [nouveau], L. 212-6, L. 221-1, L. 221-10 et L. 222-3.

* ⁷⁴ Décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* ⁷⁵⁷⁶ Sans que le texte n'apporte de précisions particulières sur les motifs qui pourraient conduire le président du TGI à remplacer provisoirement le JLD.

* ⁷⁷ En vertu de l'amendement adopté par votre commission, le JLD demeurerait un magistrat du siège exerçant les fonctions de président, de premier vice-président ou de vice-président, désigné par le président du tribunal de grande instance. Cependant, contrairement au droit en vigueur, votre commission propose que cette désignation intervienne après avis conforme de l'assemblée des magistrats du siège.

* ⁷⁸ Selon l'article L. 111-11 du code de l'organisation judiciaire, la personne liée au juge par un pacte civil de solidarité est assimilée au conjoint pour l'application des cas de récusation.

* ⁷⁹ Liste tenue par le bureau de la Cour de cassation.

* ⁸⁰ Loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines.

* ⁸¹ Loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires.

* ⁸² Arrêt du 17 mars 2011 de la quatrième chambre de la Cour de justice de l'Union européenne, rendu sur une question préjudicielle posée par la Cour de cassation.

* ⁸³ Voir paragraphe II de l'article 2 de la loi du 29 juin 1971 précitée.

* ⁸⁴ Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , rapport d'information précité, p. 48 et 49.

* ⁸⁵ Les tribunaux de commerce et les juridictions sociales sont mis de côté, les premiers parce que leur greffe est assuré par des officiers ministériels, titulaires d'une charge, les secondes, parce que leurs greffiers sont majoritairement des agents de droit privé qui relèvent des organismes de sécurité sociale et non du ministère de la justice.

* ⁸⁶ Citant M. Vincent Lamanda, alors premier président de la Cour de cassation, les rapporteurs de la mission d'information soulignaient que le code de l'organisation judiciaire n'a sans doute pas tiré toutes les conséquences de la fonctionnarisation des greffes intervenue en 1965 (loi n° 65-1002 du 30 novembre 1965 portant réforme des greffes des juridictions civiles et pénales et supprimant la vénalité des charges ), puisqu'il a maintenu pour chaque juridiction l'autonomie de gestion, sous la responsabilité du directeur de greffe, dont bénéficiaient les anciens greffiers titulaires de leur charge.

* ⁸⁷ L'étude d'impact évalue ainsi à 80 ETPT le renforcement d'effectif nécessaire ( cf ., sur ce point, le commentaire de l'article 2).

* ⁸⁸ Énumérées au II du même article.

* ⁸⁹ Procédure définie aux articles 495 à 495-6 du code de procédure pénale.

* ⁹⁰ Articles 41-2 et 41-3 du code de procédure pénale.

* ⁹¹ Articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale.

* ⁹² Délai entre la commission des faits et la décision.

* ⁹³ Les 15 % restants se répartissant entre composition pénale et CRPC.

* ⁹⁴ La peine d'emprisonnement étant, dans la plupart des cas, vraisemblablement prononcée en cas d'infractions multiples.

* ⁹⁵ Taux de recouvrement habituellement constaté pour les amendes forfaitaires faisant l'objet d'un traitement automatisé.

* ⁹⁶ Emplois appréciés en équivalents temps plein.

* ⁹⁷ En vertu de l'article 1003 du code civil, « le legs universel est la disposition testamentaire par laquelle le testateur donne à une ou plusieurs personnes l'universalité des biens qu'il laissera à son décès ».

* ⁹⁸ Sont héritiers réservataires les descendants du défunt, ou à défaut de descendants, le conjoint survivant. La loi réserve à ces héritiers une part d'héritage qui ne peut être diminuée.

* ⁹⁹ Lorsque le défunt a des héritiers réservataires, en application de l'article 1004 du code civil, le légataire universel doit alors leur demander la délivrance de son legs, quelle que soit la forme du testament.

* ¹⁰⁰ L'envoi en possession est une procédure consistant à vérifier le titre d'un légataire universel institué par testament olographe ou mystique.

* ¹⁰¹ Cf. Livre blanc des simplifications du droit , 29 juillet 2014, p. 15.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.notaires.fr/sites/default/files/Livre%20Blanc%20des%20simplifications%20du%20droit_CSN_juillet2014.pdf.

* ¹⁰² Décret n° 2009-1366 du 9 novembre 2009 relatif à la déclaration de renonciation à une succession et à la désignation en justice d'un mandataire successoral.

* ¹⁰³ Cette procédure permet à l'héritier de n'être tenu aux dettes contractées par le défunt qu'à concurrence des biens de ce dernier. Les biens personnels de l'héritier sont donc à l'abri des créanciers du défunt. Ce dispositif présente un intérêt particulier lorsque l'héritier ignore la composition de la succession.

* ¹⁰⁴ Étude d'impact annexée au projet de loi p. 120.

* ¹⁰⁵ L'ambition raisonnée d'une justice apaisée , rapport de la commission sur la répartition des contentieux, La documentation française, 2008, p. 58 et suivantes.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/084000392.pdf.

* ¹⁰⁶ Le juge du XXI ^ème siècle Un citoyen acteur, une équipe de justice , rapport précité, p. 41 et suivantes.

* ¹⁰⁷ Justice familiale : pour un règlement pacifié des litiges , rapport n° 404 (2013-2014) fait au nom de la commission des lois par Mme Catherine Tasca et M. Michel Mercier, p. 40 et 41. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r13-404/r13-4041.pdf.

* ¹⁰⁸ Étude d'impact annexée au projet de loi p. 124.

* ¹⁰⁹ Dans sa rédaction issue du décret n° 97-852 du 16 septembre 1997 modifiant le décret n° 62-921 du 3 août 1962 modifiant certaines règles relatives aux actes de l'état civil .

* ¹¹⁰ Étude d'impact annexée au projet de loi p. 133.

* ¹¹¹ Actuellement, ce double est adressé au service central de l'état civil du ministère des affaires étrangères qui se situe à Nantes.

* ¹¹² Cette dérogation n'est pas applicable aux communes ultramarines.

* ¹¹³ Le demandeur à une action est celui qui l'introduit ; le défendeur, celui contre lequel l'action est engagée.

* ¹¹⁴ L'Assemblée nationale et le Sénat ont en effet adopté, en première lecture, l'article 45 du projet de loi relatif à la santé qui instaure une telle action de groupe en matière de dommages médicaux.

* ¹¹⁵ Le chapitre IV, qui se limite à l'article 46, est quant à lui consacré aux dispositions diverses.

* ¹¹⁶ Avis du Conseil d'État, joint à l'étude d'impact, p. 446.

* ¹¹⁷ C'est d'ailleurs au regard de ces deux principes constitutionnels que le Conseil constitutionnel a examiné la procédure d'action de groupe en matière de consommation (CC, n° 2014-690 DC du 13 mars 2014, Loi relative à la consommation , JORF du 18 mars 2014 page 5450, texte n° 2, cons. 15).

* ¹¹⁸ Cf ., sur ce point, infra , le commentaire de l'intitulé du projet de loi à la fin du commentaire des articles.

* ¹¹⁹ Le Conseil d'État a ainsi recommandé, dans son rapport de 2014 sur Le numérique et les droits fondamentaux , l'instauration d'une action collective, distincte de l'action de groupe, « destinée à faire cesser les violations de la législation sur les données personnelles. Cette action serait exercée devant le tribunal de grande instance par les associations agréées de protection de consommateurs ou de défense de la vie privée et des données personnelles » (Conseil d'État, Étude annuelle 2014 - Le numérique et les droits fondamentaux , La documentation française, septembre 2014, p. 340). Le dispositif proposé par le projet de loi autorisant la conduite d'une action de groupe à des fins de cessation d'un manquement, il pourrait, le cas échéant, traduire cette recommandation.

* ¹²⁰ En matière de consommation, l'action ne profite qu'aux consommateurs et elle ne porte que sur les préjudices patrimoniaux qu'ils subissent du fait de dommages matériels trouvant leur origine dans un manquement du professionnel à ses obligations légales ou contractuelles en matière de vente de biens ou de fournitures de service ou de pratique anticoncurrentielle (article L. 423-1 du code de la consommation). En matière de santé, l'action ne profiterait qu'aux usagers du système de santé et ne viserait que les professionnels de santé utilisant des produits de santé ou les fournisseurs, distributeurs ou fabricants de ces produits, à raison des dommages corporels qu'ils auraient causés.

* ¹²¹ Articles 2-1 à 2-21 du code de procédure pénale.

* ¹²² Articles L. 2122-1, L. 2122-5 et L. 2122-10 du code du travail.

* ¹²³ Article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires .

* ¹²⁴ Cf. infra , commentaire des articles cités.

* ¹²⁵ Cf. infra , commentaire de l'article 44.

* ¹²⁶ En plus de l' amendement COM-49 , votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-111 .

* ¹²⁷ Comme à l'article 27, il est précisé que ce mandat de représentation ne vaut ni n'implique adhésion à l'association.

* ¹²⁸ Art. 235-1 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat .

* ¹²⁹ Votre commission a par ailleurs adopté un autre amendement rédactionnel ( COM-113 )

* ¹³⁰ Art. L. 423-23 du code de la consommation.

* ¹³¹ Cf. la rédaction proposée, à l'article L. 1143-19 du code de la santé publique, par l'article 45 du projet de loi n° 3 (2015-2016) relatif à la santé .

* ¹³² Premier paragraphe de l'article 42.

* ¹³³ Troisième paragraphe du même article.

* ¹³⁴ Votre commission a par ailleurs adopté deux amendements rédactionnels à cet article ( COM-114 et 115 )

* ¹³⁵ Loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations .

* ¹³⁶ Proposition de loi n° 811 (2012-2013), visant à instaurer un recours collectif en matière de discrimination et de lutte contre les inégalités .

* ¹³⁷ Proposition de loi n° 514 (2014-2015) instaurant une action de groupe en matière de lutte contre les discriminations .

* ¹³⁸ Cf ., sur ce point, le tableau récapitulatif joint en annexe.

* ¹³⁹ Cf ., infra , le commentaire de l'article 45 bis .

* ¹⁴⁰ Le Conseil constitutionnel avait en effet estimé qu'un tel aménagement n'était conforme à la Constitution qu'à la condition que le juge soit tenu, en cas de doute, « pour forger sa conviction, d'ordonner toutes mesures d'instruction utiles à la résolution du litige » (CC, n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002 relative au projet de loi de modernisation sociale , Rec. p. 49, cons. 89 et 90).

* ¹⁴¹ Cf. , sur ce point, supra , le commentaire de l'article 21.

* ¹⁴² Loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations .

* ¹⁴³ L'amendement COM-xxx adopté par votre commission au présent article ( cf. infra ) supprime cette double référence.

* ¹⁴⁴ CC, n° 2014-690 DC du 13 mars 2014, Loi relative à la consommation, JORF du 18 mars 2014 page 5450, texte n° 2, cons. 26.

* ¹⁴⁵ Votre commission a aussi adopté un amendement rédactionnel ( COM-117 ) à cet article.

* ¹⁴⁶ Dans le rapport du groupe de travail, l'action portait à la fois sur la reconnaissance d'un droit et sur la réparation d'un préjudice. Compte tenu de la création d'une action de groupe à vocation indemnitaire, seule la partie relative à la reconnaissance d'un droit a été conservée.

* ¹⁴⁷ Les chefs d'entreprise artisanale tenus de s'inscrire au registre du commerce et des sociétés sont, à ce titre, membre du corps électoral des délégués consulaires.

* ¹⁴⁸ Sont commerciales par nature les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite simple, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés par actions (dont les sociétés anonymes, les sociétés en commandite par actions et les sociétés par actions simplifiées). Ainsi, un artisan exerçant son activité sous forme d'une société est immatriculé au registre du commerce et des sociétés.

* ¹⁴⁹ Ce référé est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Organisation-et-le-fonctionnement-de-la-justice-commerciale.

* ¹⁵⁰ Article L. 723-8 du code de commerce.

* ¹⁵¹ Auparavant, la formation des juges consulaires était assurée par le centre d'études et de formation des juges consulaires de Tours.

* ¹⁵² Voir la décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013.

* ¹⁵³ La commission nationale de discipline est présidée par un président de chambre à la Cour de cassation, désigné par son premier président, et comprend un membre du Conseil d'État désigné par le vice-président du Conseil d'État, deux magistrats du siège des cours d'appel désignés par le premier président de la Cour de cassation sur une liste établie par les premiers présidents des cours d'appel, ainsi que quatre juges des tribunaux de commerce élus par l'ensemble des présidents des tribunaux de commerce. Des suppléants sont désignés dans les mêmes conditions et le mandat dure quatre ans.

* ¹⁵⁴ Blâme, interdiction d'être désigné dans des fonctions de juge unique pendant une durée maximale de cinq ans, déchéance assortie de l'inéligibilité pour une durée maximale de cinq ans et déchéance assortie de l'inéligibilité définitive, concernant les juges consulaires en fonction. Des sanctions sont également prévues pour les juges consulaires dont les fonctions ont cessé.

* ¹⁵⁵ Articles L. 811-2 et L. 812-2 du code de commerce.

* ¹⁵⁶ Ce référé est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/La-Caisse-des-depots-et-consignations-banque-du-service-public-de-la-justice.

* ¹⁵⁷ Les notaires sont déjà soumis à la même obligation, depuis la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées .

* ¹⁵⁸ Procédure alternative à la liquidation judiciaire, le rétablissement professionnel est réservé aux entrepreneurs individuels sans salarié ni instance prud'homale en cours, présentant un actif de moins de 5 000 euros et n'étant pas en procédure collective. À la différence de la liquidation, elle ne dessaisit pas le débiteur, de sorte qu'il peut reprendre une activité économique. D'une durée de quatre mois, la procédure permet l'effacement des dettes désignées par le débiteur, sous le contrôle d'un juge commis et du tribunal, avec l'assistance d'un mandataire judiciaire. Les frais de procédure sont ainsi nettement réduits par rapport à une procédure de liquidation.

* ¹⁵⁹ Article L. 651-2 du code de commerce.

* ¹⁶⁰ Article L. 653-2 du code de commerce.

* ¹⁶¹ Selon l'étude d'impact, 287 actions en responsabilité pour insuffisance d'actif ont été engagées en 2010, contre 115 en 2007 et 33 en 2006.

* ¹⁶² Article L. 661-1 du code de commerce.

* ¹⁶³ Rapport n° 90 (2015-2016) fait au nom de la commission des lois. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www2.senat.fr/rap/l15-090/l15-090.html.

* ¹⁶⁴ Ce décret est antérieur à la Constitution de 1958. Malgré sa forme réglementaire, il contient des dispositions législatives qui ne peuvent être modifiées que par cette voie.

* ¹⁶⁵ Étude d'impact p. 237.

* ¹⁶⁶ Cette liste comprend actuellement : les notaires, les huissiers, les syndics de faillite, les administrateurs aux règlements judiciaires ou les autorités administratives.

* ¹⁶⁷ Les assignations en justice, les commandements valant saisie, les différents actes de procédure qui s'y rattachent et les jugements d'adjudication, les documents portant limitation administrative au droit de propriété ou portant servitude administrative, les procès-verbaux établis par le service du cadastre, les documents d'arpentage établis par un géomètre et les modifications provenant de décisions administratives ou d'événements naturels.

* ¹⁶⁸ Mais également sans résulter d'une décision juridictionnelle ou d'un acte authentique émanant d'une autorité administrative.

* ¹⁶⁹ Cette liste comprend actuellement : les notaires, les huissiers, les greffiers, les commissaires à l'exécution du plan et les autorités administratives.

* ¹⁷⁰ Les actes ou décisions judiciaires visés à l'article 28, 1°, 2° et 4° à 9° du décret du 4 janvier 1955.

* ¹⁷¹ Exposé des motifs p. 27 et 28.

* ¹⁷² Étude d'impact précitée p. 237.

* ¹⁷³ Le texte de cet accord est consultable à l'adresse suivante :

http://documents.epo.org/projects/babylon/eponet.nsf/0/A1080B83447CB9DDC1257B36005AAAB8/$File/upc_agreement_fr.pdf.

* ¹⁷⁴ Cet examen est régi par les dispositions prévues à l'article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 et à l'article 100 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991.

* ¹⁷⁵ Étude d'impact p. 242.

* ¹⁷⁶ Loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires .

* ¹⁷⁷ Cf. CC, n° 2015-9 LOM, du 21 octobre 2015, Pacte civil de solidarité en Polynésie française .

* ¹⁷⁸ Article L. 123-1 du code de l'organisation judiciaire.